袁婭琴 李良品

［摘要］

土司制度是明清王朝國(guó)家治理土司及土司地區(qū)的政治基礎(chǔ)，也是保障邊疆地區(qū)穩(wěn)定的必備條件。明清時(shí)期國(guó)家主導(dǎo)、上下互動(dòng)、多元共治，無(wú)疑是土司制度與國(guó)家治理的有效進(jìn)路，為王朝國(guó)家制度治理體系的豐富完善和治理能力的提升奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。明清時(shí)期土司制度治理歷史、治理經(jīng)驗(yàn)，對(duì)新時(shí)代國(guó)家層面的制度治理有著重要的借鑒作用。我們認(rèn)為，制度治理不僅要以國(guó)家為主導(dǎo)，需要中央政府與地方的雙向互動(dòng)，而且需要“多元共治”。國(guó)家治理現(xiàn)代化應(yīng)該在變革制度、完善制度、維護(hù)制度、督查制度等下功夫，實(shí)現(xiàn)國(guó)家在創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享等方面治理的制度化、規(guī)范化、程序化，以增強(qiáng)國(guó)家制度治理的權(quán)威性。探討明清時(shí)期土司制度治理的進(jìn)路，寄望于助力新時(shí)代民族地區(qū)的國(guó)家治理、鑄牢中華民族共同體意識(shí)。

［關(guān)鍵詞］土司制度；國(guó)家治理；進(jìn)路；制度治理

中圖分類號(hào)：C952? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1674-9391（2023）03-0134-08

基金項(xiàng)目：

國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“改土歸流與中華民族共同體建設(shè)的歷史文獻(xiàn)整理與研究”（19ZDA182）階段性成果。

作者簡(jiǎn)介：袁婭琴（1993- ），女，重慶酉陽(yáng)人，中央民族大學(xué)民族學(xué)與社會(huì)學(xué)學(xué)院民族學(xué)博士研究生，研究方向：民族歷史文化研究。北京 100081 李良品（1957-），男，重慶石柱人，長(zhǎng)江師范學(xué)院中華民族共同體研究院，教授，研究方向：民族學(xué)和西南民族歷史文化研究。重慶 涪陵 408100

制度治理是一個(gè)系統(tǒng)工程，它立足于“制度”，關(guān)鍵在“治理”。本文的所謂制度治理，即“按照制度治理意識(shí)辦事、依據(jù)制度治理規(guī)律辦事、運(yùn)用制度治理規(guī)則辦事”[1]。制度治理在我國(guó)有著悠久的歷史，明清時(shí)期通過(guò)土司制度治理土司和土司地區(qū)就屬于制度治理的典范。明清中央政府具有“一統(tǒng)天下”的宏大視野和長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，這不僅為不斷豐富完善國(guó)家制度、加強(qiáng)國(guó)家治理取得重大成效，而且為保持國(guó)家領(lǐng)土主權(quán)的完整、推進(jìn)統(tǒng)一的多民族國(guó)家建設(shè)做出巨大努力。明清中央政府的制度設(shè)計(jì)、統(tǒng)治手段與監(jiān)督體系等國(guó)家治理措施，為國(guó)家權(quán)力在土司地區(qū)的延伸、深入與下沉打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，取得了應(yīng)有的成效。

近十年來(lái)，學(xué)界雖對(duì)土司問(wèn)題研究給予了極大關(guān)注，相關(guān)成果如雨后春筍，但學(xué)界漏逮土司制度與國(guó)家治理的相關(guān)問(wèn)題。迄今為止，學(xué)界與本文完全一致的成果僅有筆者關(guān)于中國(guó)土司制度與國(guó)家治理研究的論文1篇[2]，另與主題相關(guān)的著述有5篇，或探討土司制度與西南邊疆治理，或分析土司承襲制度與國(guó)家治理，或研究國(guó)家治理的制度邏輯，這無(wú)疑是學(xué)界之憾。我們認(rèn)為，新時(shí)代國(guó)家治理體系現(xiàn)代化是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要不斷完善新時(shí)代中國(guó)制度體系，強(qiáng)化中國(guó)制度在國(guó)家治理中的基礎(chǔ)性地位和功能，從而推進(jìn)“國(guó)家之制”向“國(guó)家之治”轉(zhuǎn)化，這不僅是新時(shí)代國(guó)家治理現(xiàn)代化最基本的制度邏輯，而且是國(guó)家治理現(xiàn)代化的深層邏輯。因此，探討明清時(shí)期土司制度與國(guó)家治理的進(jìn)路，能夠助力新時(shí)代民族地區(qū)的國(guó)家治理、鑄牢中華民族共同體意識(shí)。

一、國(guó)家主導(dǎo)下的土司制度

明清中央政府在邊疆民族地區(qū)實(shí)施土司制度，體現(xiàn)了統(tǒng)治者在治理土司及土司地區(qū)的意志和決心，它主導(dǎo)著中央政府與各地土司的關(guān)系，決定著土司地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化的發(fā)展趨勢(shì)。

（一）主導(dǎo)土司制度治理的頂層設(shè)計(jì)

明清時(shí)期王朝國(guó)家治理土司及土司地區(qū)不能脫離土司制度。邊疆地區(qū)制度治理效果的優(yōu)劣與好壞，根本上取決于土司制度的頂層設(shè)計(jì)是否科學(xué)，土司制度的制訂是否完善。明清統(tǒng)治者充分認(rèn)識(shí)到，土司制度的建設(shè)、豐富和完善是有效治理土司及土司地區(qū)的關(guān)鍵，因此，土司制度設(shè)計(jì)是土司制度治理過(guò)程中帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性的核心問(wèn)題，明清中央政府一直將土司制度中最核心、最重要的幾種分項(xiàng)制度的設(shè)計(jì)掌控在自己手中。

一是土司職官制度。明清時(shí)期各地土司雖然是世襲土官，但同樣也是朝廷命官，土司職官職銜和品級(jí)的設(shè)置、各地土司職官的賦權(quán)、土司職官的銓選與考核、土司職官的管控與制衡、土司職官的監(jiān)督與違法處置、土司衙署的權(quán)力構(gòu)建與喪失等內(nèi)容，均為土司職官制度，這些被中央政府在頂層設(shè)計(jì)時(shí)一直牢牢控制著。

二是土司承襲制度。土司承襲制度是土司制度的核心，是明清中央政府管理土司地區(qū)的關(guān)鍵，也關(guān)系到土司政權(quán)和土司地區(qū)的穩(wěn)定。土司承襲制度包括承襲法規(guī)、承襲程序、承襲文書(shū)、承襲次序、承襲方式等具體規(guī)定與實(shí)施、以及土司承襲過(guò)程中有“冒襲”“奪襲”“爭(zhēng)襲”等違法之“襲”，針對(duì)承襲過(guò)程中的弊端，朝廷制定了相應(yīng)的懲罰制度。這些舉措的制定始終被明清中央政府掌控著，也就是說(shuō)，土司承襲制度在明清中央政府對(duì)土司制度治理過(guò)程中，既不斷豐富完善，又始終控制著制度的制定權(quán)，在民族地區(qū)占據(jù)主導(dǎo)地位。

三是土司朝貢制度。土司朝貢制度是土司制度的重要內(nèi)容，是明清中央王朝完善國(guó)家治理體系與治理能力的重要舉措。土司朝貢屬于王朝國(guó)家與各地土司間的“官方貿(mào)易”，它體現(xiàn)了各地土司的國(guó)家認(rèn)同、政治歸附和地方權(quán)力機(jī)構(gòu)臣服。明清時(shí)期各地土司向中央王朝貢獻(xiàn)珍稀物品、地方特產(chǎn)，不僅促進(jìn)了少數(shù)民族與漢民族之間的交往交流交融，而且體現(xiàn)了各土司對(duì)中央政府承擔(dān)的一種特定的政治義務(wù)和對(duì)王朝國(guó)家的認(rèn)同。因此，中央政府對(duì)各地土司的朝貢日期、朝貢人數(shù)、朝貢物品、回賜物品、接待等級(jí)、款待用膳等都有明確、具體的規(guī)定，不允許土司違反規(guī)定。

四是土司法律制度。明清政府制定成文的土司法律制度，經(jīng)皇帝批準(zhǔn)后施行，并通過(guò)《大明會(huì)典》《大清會(huì)典》《禮部志稿》《欽定三部則例》《大清會(huì)典事例》和《欽定大清會(huì)典則例》等頒行，對(duì)各地土司的職銜、承襲、銓選、征調(diào)、貢賦、撫恤、考核、賞罰、升遷、裁革等具體規(guī)定，構(gòu)成了土司法律制度，并在土司地區(qū)具有普遍法律效力。土司法律制度形成了一個(gè)結(jié)構(gòu)較為完整的制度體系，中央政府始終利用這套體系約束和管控各地土司。

五是土司征調(diào)制度。明清中央政府規(guī)定各地土司服從征調(diào)、保境安民等義務(wù)以及土兵軍事組織體制、軍事領(lǐng)導(dǎo)體制、兵役制度、軍事教育訓(xùn)練制度、軍餉制度、軍事法規(guī)制度等軍事制度。土司制度是土司征調(diào)的前提和基礎(chǔ)，土司征調(diào)是土司制度的根本與基石。明清時(shí)期各地土司兵是一支非常重要而十分活躍的武裝力量，土兵既要服務(wù)于土司自身的統(tǒng)治，又要成為明清中央王朝軍事力量的一個(gè)特殊組成部分。

此外，土司制度治理還涉及土司教育、土司禮儀、土司安插、土司分襲等制度，中央政府在制度治理過(guò)程中也不斷補(bǔ)充和完善各項(xiàng)具體的制度，逐漸構(gòu)建起系統(tǒng)的、規(guī)范的、有效的土司制度體系。

（二）主導(dǎo)土司制度治理的制度執(zhí)行

土司制度與國(guó)家治理之間有著十分密切的關(guān)系。土司制度是王朝國(guó)家治理土司及土司地區(qū)和賴以運(yùn)行的基礎(chǔ)，是王朝國(guó)家保障土司地區(qū)長(zhǎng)治久安的條件。但是，土司制度是“死”條款，是供國(guó)家治理者運(yùn)用的，需要在國(guó)家治理過(guò)程中發(fā)生效力、產(chǎn)生效果。土司制度的優(yōu)劣好壞，歸根結(jié)底要看在土司制度治理過(guò)程中的效果。土司制度是否成熟與完善，歸根到底要由國(guó)家治理的成效來(lái)檢驗(yàn)。因此，土司制度的基礎(chǔ)是實(shí)施治理，實(shí)施治理的過(guò)程是制度執(zhí)行，由誰(shuí)來(lái)具體執(zhí)行又成為土司制度治理的關(guān)鍵。土司制度是制度治理的依據(jù)、尺度，同時(shí)也是手段和工具。中央政府一手掌握著依據(jù)和尺度制定權(quán)，一手掌控著依據(jù)和尺度（即制度執(zhí)行權(quán)）。

一是對(duì)土司承襲過(guò)程中相關(guān)問(wèn)題的執(zhí)行。明清政府在處理土司承襲問(wèn)題時(shí)，根據(jù)法規(guī)和土司地區(qū)實(shí)際情況，采取因地制宜的策略，靈活處理具體的土司承襲問(wèn)題。在對(duì)土司“世襲”與否的問(wèn)題上，明清政府的處理極具靈活性。明代中央政府是以土司“世襲”來(lái)?yè)峤椷吔?，如廣西田州知府“岑伯顏，即岑間，由世襲土官，洪武元年赍前朝印信率眾歸附復(fù)職，洪武二十年授田州府知府，長(zhǎng)男岑永通授上隆州知州。洪武二十六年岑堅(jiān)故，欽準(zhǔn)承襲，患病，長(zhǎng)男岑祥備方物、馬匹赴京朝覲，告替。永樂(lè)三年十二月奉圣旨，準(zhǔn)他替職。欽此?！盵3]208這或許是因?yàn)椤懊髯灾腥~而后，撫綏失宜，威柄日弛，諸土司叛服不常，僅能羈縻勿絕”[3]2的原因。明代又以土司是否“守法度”來(lái)決定是否讓其世襲。如永樂(lè)元年二月奉圣旨：“見(jiàn)任的流官知州不動(dòng)，這董節(jié)是土人，還著他做知州，一同管事，不做世襲，他若不守法度時(shí)換了。”[3]8-9清代土司承襲，除了遵守王朝國(guó)家的相關(guān)法令之外，清王朝又對(duì)有些土司執(zhí)行分襲制度，或承襲一個(gè)虛銜，并無(wú)實(shí)權(quán)。如《清史稿》卷一百十七“貴州土同知”條載：“其不管理土峒者，正六品、正七品土官各一人，正八品土官三人，正九品、從九品土官各二人”。[4]3414-3416采用這些舉措來(lái)限制土司權(quán)力，以此增強(qiáng)國(guó)家對(duì)土司地區(qū)的管理。

二是對(duì)土司承襲過(guò)程中貪官腐敗問(wèn)題的執(zhí)行。襲職程序的不統(tǒng)一導(dǎo)致貪污官吏鉆法律制度的空子，如有的流官勘合人員在土司承襲過(guò)程中不肯為土司應(yīng)襲子弟?？?，需有土司行賄后方才受理，這就導(dǎo)致土司不能襲替，進(jìn)而引發(fā)土司叛亂。明代中央政府重新制定土司承襲程序，嘉靖九年（1530）頒布的《土官襲職條例》就是用來(lái)規(guī)范土司襲職程序的明文規(guī)定。為避免勘合官員的受賄行為，嘉靖十年（1531）規(guī)定，土司承襲事宜，須“令鎮(zhèn)守?fù)岚磿?huì)行三司”[5]441-442。嘉靖四十五年（1566）進(jìn)一步細(xì)化：“勘報(bào)過(guò)一年者，行巡按官查究；二年以上者，聽(tīng)吏部徑自查參”。[6]31從上述規(guī)定來(lái)看，中央王朝對(duì)勘合人員的貪污腐敗行為并沒(méi)有制定實(shí)質(zhì)性的處罰措施?？焙瞎賳T的受賄行為導(dǎo)致諸如潞江線貴、隴川岳鳳、蠻莫思哲等土司附緬。對(duì)此，陳善的《土官襲職議》[7]862-863針對(duì)勘合人員的貪污行為，提出將襲職程序通告各土官衙門，嚴(yán)格規(guī)定了勘合期限，建議對(duì)騙財(cái)?shù)目焙先藛T和主動(dòng)行賄的土司做出相應(yīng)處罰。時(shí)至清代，流官需索土司依舊：“官吏貪污，為清代邊政紊亂之一原因……至于官吏貪污，在上者雖嚴(yán)行禁止，但鮮見(jiàn)成效；且邊地衙門索費(fèi)，視為規(guī)例。其他倚勢(shì)凌人，種種苛索，在所難免，禁亦難禁。高宗時(shí)因知胥吏之藉故貪污，乃根本免除若干地方土民之納糧。此雖為善政，然究非制止貪污之良策也?！盵8]78-79可見(jiàn)，清代制度治理也存在巨大的弊端。

三是對(duì)犯罪土司的制度治理。明清中央政府對(duì)犯罪土司的治理皆有法律可依?！洞竺髀伞泛汀洞笄迓衫吩敿?xì)載有“職官有犯”“請(qǐng)發(fā)充凈軍”“縱軍擄掠”“略人略賣人”“越訴”“在官求索借貸人財(cái)物”“官員襲蔭”“徒流遷徒地方”“盜賣田宅”“違禁取利”“私越冒度關(guān)津”“私出外境及違禁下?！薄翱謬樔∝?cái)”“詐教誘人犯法”“盜賊捕限”等條文，均是明清中央政府在土官土司犯罪制度治理方面的具體條款。這些內(nèi)容是土司制度治理的基礎(chǔ)，對(duì)土司地區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定和王朝國(guó)家的長(zhǎng)治久安起著保障性的作用。

（三）主導(dǎo)土司制度治理的結(jié)果運(yùn)用

明清時(shí)期的土司制度建設(shè)是相對(duì)成型和穩(wěn)定的制度治理體系，可以運(yùn)用于土司職官、承襲、征調(diào)、朝貢、納賦、文教、禮儀、分襲、安插等土司專項(xiàng)制度的治理和踐行中。土司制度治理的要訣，就是要根據(jù)土司及土司地區(qū)當(dāng)時(shí)的實(shí)際，科學(xué)合理地運(yùn)用土司制度，采取多種方式方法，對(duì)土司及土司地區(qū)的一系列問(wèn)題實(shí)行具體而有效的管控、調(diào)整和鞏固，使之達(dá)到有效治理的狀態(tài)，并將制度治理所取得的結(jié)果運(yùn)用于土司是否繼續(xù)履職與承襲？是否接受獎(jiǎng)懲、撫恤與升降？從現(xiàn)存歷史文獻(xiàn)看，土司制度治理過(guò)程中，一方面在加強(qiáng)土司制度體系的建設(shè)，一方面進(jìn)行土司制度治理，并按照國(guó)家意志運(yùn)用其結(jié)果，以實(shí)現(xiàn)王朝國(guó)家的“大一統(tǒng)”。

一是關(guān)于土司承襲的結(jié)果運(yùn)用。著者查閱明清時(shí)期重要文獻(xiàn)，發(fā)現(xiàn)記載土司家族內(nèi)“爭(zhēng)襲”事件的次數(shù)較多，其中《蠻司合志》7次，《土官底簿》6次，《明史·土司傳》11次，《明實(shí)錄》18次，《清史稿·土司傳》3次，合計(jì)45次，說(shuō)明各地土司爭(zhēng)襲事件在土司制度推行過(guò)程中時(shí)有發(fā)生。從表面上看，土司爭(zhēng)襲是因?yàn)椤巴了境Ｓ卸嗥?，嫡庶之?zhēng)，為其亂源，又兼婦女可得承襲，為禍更大”。[9]但究其實(shí)質(zhì)，土司爭(zhēng)襲的根本原因有四：[10]第一，土司制度賦予的土司特權(quán)是明清各地土司爭(zhēng)襲的直接原因。“土司所到之處，土民皆下跪迎接，土司出，其儀衛(wèi)頗盛，土民見(jiàn)之，皆?shī)A道伏。即有譴責(zé)誅殺，惴惴聽(tīng)命，莫敢違者?！盵11]在土司制度下，土司是土司轄區(qū)內(nèi)的“土皇帝”，是一切生產(chǎn)資料的擁有者和土民的最高行政長(zhǎng)官，擁有財(cái)政、行政、法律等諸多方面的特權(quán)。第二，土司承襲制度本身存在著承襲者眾多和無(wú)序的兩大弊端。土司權(quán)力誘惑太大，導(dǎo)致很多人在土司承襲上仍“不講規(guī)矩”。第三，土司襲職過(guò)程中雖然有相關(guān)部門的保結(jié)文書(shū)，但在實(shí)際操作中，流官瀆職疏慢和隨意索賄，不為土司保結(jié)，導(dǎo)致一些土司長(zhǎng)期不得襲職，以致“土官子孫承襲，有積至二三十年不得職者”[12]273，這就更加助長(zhǎng)了土司爭(zhēng)襲的可能。第四，朝廷官員不依法辦事，不按照承襲次序，造成土司爭(zhēng)襲。明清中央政府針對(duì)各地土司奪襲事件不斷健全和完善土司承襲制度，加強(qiáng)土司及土司地區(qū)治理。

二是對(duì)于土司違法的處理。明清中央政府不僅強(qiáng)化律例約束土司，并依法處理違法土司?！洞竺髀伞泛汀洞笄迓衫肪嗅槍?duì)土司違法后的懲罰法律條文。如《大清律例》禁止土司越界活動(dòng)，若土司與“土人”需要遠(yuǎn)赴外省，必須呈報(bào)官府而后出行。清王朝嚴(yán)格規(guī)定土司、土人出行時(shí)間、路線、地點(diǎn)，不許擅自逗留，土司違反即革職，“土人”違反按律處罰。清政府對(duì)土司延幕也有明確規(guī)定：“私聘之文武土官，及失察之該管州、縣，交部分別議處”，[13]550對(duì)土司公聘延幕和私聘土幕的規(guī)定十分明確，特別是私聘土幕還要照違令私罪律罰俸一年。這些規(guī)定彰顯了王朝國(guó)家對(duì)土司及土司地區(qū)的管控更加嚴(yán)格，治理更加有效。

二、上下互動(dòng)中的土司制度

明清時(shí)期是秦漢以降土司地區(qū)各民族交往交流最為密切的時(shí)期，也是中央政府與土司地區(qū)互動(dòng)最為頻繁的時(shí)期。王朝國(guó)家通過(guò)“自上而下”，或“自下而上”的路徑，由此形成上下互動(dòng)。

（一）土司制度與土司權(quán)力的一體性

明清時(shí)期對(duì)土司制度能夠起到?jīng)Q策作用的無(wú)疑是以皇帝為核心而形成的朝廷，即中央機(jī)構(gòu)，這是土司制度治理的最高決策層，皇帝處于土司制度治理的塔尖，是土司制度的最終決策者。土司制度不僅是王朝國(guó)家和土司地區(qū)管理機(jī)構(gòu)以及制度規(guī)范的統(tǒng)一體，而且是王朝國(guó)家制度治理與各地土司實(shí)際權(quán)力的統(tǒng)一體。

明清時(shí)期，中央王朝要求地方流官按土司制度治理各地土司，讓其有效實(shí)施權(quán)力。如《滇事雜檔》中“前迤南道道臺(tái)胡某辦理車?yán)镄烤怼痹疲?/p>

伏思邊吏治邊，固以協(xié)體制為急務(wù)；而尤首以安邊為急務(wù)，蓋協(xié)體制猶虛而安邊乃實(shí)也。若邊不安而尚有何體制之可協(xié)乎？蓋各邊情形不同，總須因地制宜，宜則邊安，不宜則邊不安也。故有不能不協(xié)體制以安邊者，亦有不必盡言體制而邊始安者……然則邊吏治邊總以安邊為主，而安邊尤以因地制宜為主。有不能不協(xié)體制以安邊者，即以協(xié)體制為安邊也；有不必盡言體制而邊始安者，即以安邊為協(xié)體制也。[14]

這主要凸顯了朝廷命官對(duì)土司制度與治亂安邊的認(rèn)知。在土司制度下，王朝國(guó)家將權(quán)力委派給行省和府州廳縣以及土司機(jī)構(gòu)，以便讓各級(jí)機(jī)構(gòu)代行土司地區(qū)治理的權(quán)力，最終實(shí)現(xiàn)在國(guó)家主導(dǎo)下土司制度與流官、土司的實(shí)際保有權(quán)力的一體性。

（二）地方流官與各地土司的共同性

王朝國(guó)家通過(guò)行省以及府州縣、土司等地方官員分層分級(jí)管理土司地區(qū)事務(wù)，這是土司制度治理的主要執(zhí)行者。明清時(shí)期有土司的省份，其行政官員設(shè)置和土司制度治理慣例，都是采取分層分級(jí)形式，分為行省總督、巡撫、布政使和按察使、府州廳縣流官、土司計(jì)五個(gè)層級(jí)，并共同治理土司地區(qū)。

各地流官作為治理土司地區(qū)的執(zhí)行者，他們?cè)趫?zhí)行王朝國(guó)家政策和法規(guī)的同時(shí)，不僅要求各地土司必須效忠供職，自覺(jué)肩負(fù)起撫夷安邊的職責(zé)，而且強(qiáng)調(diào)各地土司必須肩負(fù)起與地方流官共同治理地方社會(huì)亂象的責(zé)任。時(shí)任臨安府知府認(rèn)為：“土司土舍為朝廷藩籬，邊外有事，即須調(diào)練防堵；而本境地方夷民人等，遇有為匪不法，重則送州縣本管官究辦，輕則自行懲處，務(wù)使夷民安業(yè)，地方安靜，方為無(wú)忝厥職”[14]，“設(shè)立土司土舍，原為約束夷民，干御邊圉，該土舍所屬夷民不能差遣，安用土司為耶？”[14]換言之，作為邊疆地區(qū)的土司，對(duì)外要拱衛(wèi)王朝、捍衛(wèi)邊隅；對(duì)內(nèi)要安撫夷民、緝匪捕盜、收納錢糧，遇到不法行為和社會(huì)亂象，必須共同治理，實(shí)現(xiàn)“變亂為治”的目標(biāo)，以充分體現(xiàn)府州廳縣流官與當(dāng)?shù)赝了竟餐卫硗了镜貐^(qū)的重要性。道光二十三年（1843），“鎮(zhèn)康太爺又將勐捧、邦東數(shù)戶，私許送與莽戛，招兵數(shù)千搶殺自家百姓，不分皂白，不管客家，亂搶亂殺”以及“景星潛逃入境”的情況，永昌府移請(qǐng)鎮(zhèn)康土州轉(zhuǎn)“飭令耿馬土司就近查拿務(wù)獲解府”一事，[14]更說(shuō)明地方流官期望土司與其一道治理亂局，以達(dá)到“撥亂反正”之目的。

（三）中央政府與各地土司文化認(rèn)同的一致性

明清時(shí)期中央政府始終處于強(qiáng)勢(shì)地位，各地土司相對(duì)于中央政府基本上居于弱勢(shì)群體。因此，中央政府必然引導(dǎo)各地土司自覺(jué)接受主流文化，起到對(duì)國(guó)家主流文化的引領(lǐng)作用。明清時(shí)期中央政府和土司地區(qū)各族民眾經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期博弈，最終被廣泛認(rèn)同的核心價(jià)值觀，諸如儒家的仁、義、禮、智、信、忠、孝、悌、節(jié)、恕、勇、讓等思想，墨家的兼愛(ài)、非攻、舉賢、節(jié)儉等思想以及法家的君主集權(quán)、依法治國(guó)等思想，應(yīng)該就是那個(gè)時(shí)代的主流文化，讓土司地區(qū)在國(guó)家主流文化引領(lǐng)下，實(shí)現(xiàn)文化認(rèn)同的一致性。這些主流文化無(wú)疑是土司地區(qū)各族民眾的內(nèi)在精神和生命之魂，始終處于統(tǒng)領(lǐng)地位。

明清中央政府通過(guò)創(chuàng)辦儒學(xué)、社學(xué)、義學(xué)、書(shū)院等各類學(xué)校以及地方民眾修訂族譜、制訂鄉(xiāng)規(guī)民約等舉措，引領(lǐng)土司地區(qū)各族民眾學(xué)習(xí)儒家文化，以使土司及土司地區(qū)各族民眾自覺(jué)接受國(guó)家主流文化，服從中央王朝統(tǒng)治。特別值得一提的是明清時(shí)期鄉(xiāng)約對(duì)土司地區(qū)各族民眾的文化引領(lǐng)作用。如清代鄉(xiāng)約朔望宣講的內(nèi)容以《圣諭六條》《圣諭十六條》和《圣諭廣訓(xùn)》為主，這些圣諭其實(shí)是忠孝倫理道德的具體化，反映了儒家思想的核心內(nèi)容。[15]嘉慶《臨安府志》載有：“每遇朔望，齊集鄉(xiāng)之耆老、里長(zhǎng)，宣讀《圣諭廣訓(xùn)》，務(wù)使鄉(xiāng)曲愚民共知鼓舞向善?！盵16]125-126該志對(duì)宣講《圣諭十六條》《圣諭廣訓(xùn)》的記載頗為詳細(xì)，將鄉(xiāng)約宣講時(shí)間、場(chǎng)所、儀式、內(nèi)容、教育形式及相關(guān)獎(jiǎng)勵(lì)辦法等記載得十分清楚。鄉(xiāng)約宣講的對(duì)象主要是包括土司地區(qū)各族民眾，主要目的在于化民成俗，糾正不良風(fēng)氣，減少犯罪行為，穩(wěn)定社會(huì)秩序。從土司及土司地區(qū)各族民眾的層面看，他們通過(guò)創(chuàng)辦土司學(xué)校、學(xué)習(xí)儒家文化、參加科舉考試、修訂家乘族譜、制訂鄉(xiāng)規(guī)民約等形式體現(xiàn)對(duì)國(guó)家正統(tǒng)文化的認(rèn)同，如湖北利川土司覃氏家族編纂的《覃氏族譜》“家規(guī)”序言中有“家之有規(guī)，猶國(guó)之有制。制不定，無(wú)以一朝廷之趨；規(guī)不立，無(wú)以為子弟之率”的記載，反映了各地土司將國(guó)家主流文化深深地融于自己日常生活之中和置于當(dāng)?shù)刈迦盒哪恐?。這些“規(guī)訓(xùn)”堪稱土司家族譜牒的精華，該族譜的序言及正文條款盡顯教化族群之用意，不僅可以看出它明顯受清廷“圣諭”的指導(dǎo)而撰寫，而且也是鄉(xiāng)村社會(huì)族群在對(duì)國(guó)家正統(tǒng)文化認(rèn)同后的產(chǎn)物。

明清時(shí)期中央政府所宣揚(yáng)的主流文化，始終處于主導(dǎo)地位，土司地區(qū)各族民眾只能接受。在王朝國(guó)家主流文化引領(lǐng)下，中央政府通過(guò)政權(quán)經(jīng)略、土司制度、創(chuàng)辦學(xué)校、建立衛(wèi)所、人口遷移、土兵征調(diào)、土司朝貢、勸民農(nóng)桑等直接或間接的多種形式，經(jīng)過(guò)中央政府與土司及土司地區(qū)各族民眾頻繁的接觸和碰撞，引導(dǎo)土司地區(qū)各族民眾與王朝國(guó)家之間在文化認(rèn)同、價(jià)值趨同等方面相互借取，尤其是通過(guò)土司制度治理，加強(qiáng)土司地區(qū)各族民眾與國(guó)家之間的聯(lián)系，推動(dòng)土司地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步。

三、多元主體共同管理土司地區(qū)

“多元共治”是指多元主體共同治理土司及土司地區(qū)，這種治理以土司制度治理為基礎(chǔ)。它既是明清中央政府在土司制度治理實(shí)踐中形成的新要求、新思想，也是王朝國(guó)家土司制度治理實(shí)踐探索的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，屬于明清時(shí)期國(guó)家治理過(guò)程中的制度創(chuàng)新。

（一）“多元共治”思想及土司制度治理體系

“多元共治”并不是西方行政管理思想，而是我國(guó)封建社會(huì)早已有之的國(guó)家治理思想。“多元共治”思想其實(shí)也是一種理論，它比較契合明清時(shí)期王朝國(guó)家的土司制度治理?！岸嘣仓巍崩碚撋⒁?jiàn)于我國(guó)古典文籍之中。如《荀子·君道》：“明分職，序事業(yè)，材技官能，莫不治理，則公道達(dá)而私門塞矣，公義明而私事息矣?！薄犊鬃蛹艺Z(yǔ)·賢君》：“吾欲使官府治理，為之奈何？”這些語(yǔ)句都蘊(yùn)含了我國(guó)先秦時(shí)期哲人們的治理思想?！抖Y記·禮運(yùn)》中的“大道之行也，天下為公”，也體現(xiàn)了我國(guó)先秦時(shí)期傳統(tǒng)社會(huì)的多元共治思想。明清時(shí)期很多學(xué)者也提出“人君與天下共”等主張，這也蘊(yùn)含著共治思想。[17]我國(guó)古人通過(guò)對(duì)現(xiàn)實(shí)社會(huì)的深入觀察和對(duì)實(shí)踐生活的認(rèn)真總結(jié)，將“多元共治”思想運(yùn)用到國(guó)家治理中，并得到充分驗(yàn)證。從歷史上的“管理”到后來(lái)的“治理”，再到“多元共治”，其意涵由單向控制、管控向互相協(xié)作治理轉(zhuǎn)變，即包含治理主體的多元趨勢(shì)，不斷吸納社會(huì)各方力量積極主動(dòng)參與，不再僅限于政府這個(gè)單一治理主體。土司制度治理權(quán)力運(yùn)行模式的轉(zhuǎn)變，不再?gòu)?qiáng)調(diào)以往自上而下的單維治理模式，而是注重上下互動(dòng)、多維協(xié)調(diào)的治理過(guò)程。[18]明清時(shí)期王朝國(guó)家的傳統(tǒng)社會(huì)不僅存在多元共治思想理念，并在土司地區(qū)基層社會(huì)結(jié)構(gòu)中呈現(xiàn)出多元共治的形式。

明清時(shí)期的土司制度治理體系可總結(jié)為“一個(gè)中心、兩個(gè)主題、三大目標(biāo)、四元治理、五項(xiàng)內(nèi)容”。即以“土司制度治理”為中心，圍繞“確保土司制度治理有效”和“確保土司地區(qū)長(zhǎng)治久安”的主題，以“加速土司政治一體化”“加強(qiáng)制度治理網(wǎng)狀化”“踐行土司地區(qū)治理地方化”為目標(biāo)，以“官方基層組織、官民共建基層組織、土司宗族組織、民間紳士階層”為單元，以“政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、社會(huì)、文化”為治理內(nèi)容而形成土司制度治理體系。政府機(jī)關(guān)、里甲團(tuán)練、鄉(xiāng)約飲酒、土司宗族四方共同治理，以行政命令、告示章程、鄉(xiāng)規(guī)民約、宗族族規(guī)等為治理主要依據(jù)，形成了明清時(shí)期王朝國(guó)家獨(dú)具特色的土司地區(qū)多元共治協(xié)調(diào)機(jī)制，并在土司地區(qū)逐漸實(shí)現(xiàn)了多元主體協(xié)同治理的圖景。

（二）土司地區(qū)“多元共治”舉措

作為王朝國(guó)家重要組成部分，土司地區(qū)肩負(fù)著維護(hù)國(guó)家主權(quán)領(lǐng)土完整、推動(dòng)土司制度治理歷史進(jìn)程的重任。為此，多元共治成為明清時(shí)期王朝國(guó)家制度治理的必然選擇，通過(guò)多元治理思路和模式，可以解決國(guó)家與地方、中央王朝與土司、土司與土民等多方面的利益訴求矛盾，整合多方資源，改進(jìn)治理方式落后等，最終以多元共治的方式整體加快推進(jìn)土司及土司地區(qū)治理。

1.官方基層組織

明清時(shí)期王朝國(guó)家在土司地區(qū)省份的官方組織機(jī)構(gòu)有府、州、縣等官吏設(shè)置，形式多樣，或土流并治、土流分治，或土司統(tǒng)治，或衛(wèi)司同城。在土司地區(qū)基層社會(huì)的組織設(shè)置也不盡一致：廣西壯族土司地區(qū)以哨為單位的基層組織編制，廣西瑤族土司地區(qū)以里、堡、城頭、化、布、哨、團(tuán)、甲等為單位的編制；[19]川西北則以改土設(shè)屯的衛(wèi)所（如土千戶所、土百戶所）為單位，湖廣都指揮使司則有以九溪衛(wèi)所管轄麻寮所的建制……它們同樣具有土司性質(zhì)，但在基層組織設(shè)置時(shí)則是因地制宜。如麻寮土千戶所：

明洪武時(shí)，設(shè)麻寮所隘，正副千百戶三十二名，世守土，賜鐵券，封武德將軍。本朝順治四年，順丞王安邊至澧，各所隘投誠(chéng)披剃，仍因明制，賞給方印號(hào)紙。雍正十三年，諸蠻向化，獻(xiàn)土繳印，該千戶為千總、百戶為百總，頒給敕書(shū)一道，扎符一張，令其子孫世襲，如有年力精壯，準(zhǔn)其隨營(yíng)效用，才具優(yōu)長(zhǎng)者，照以武職升轉(zhuǎn)。[20]481

即麻寮所為一所四廳的武職，計(jì)設(shè)千總六員，把總二十六員，其基層組織設(shè)置，在隘設(shè)百戶，漢、土雜用。明清時(shí)期在一些土司地區(qū)推行社制、里甲、保甲、鄉(xiāng)約、牛叢等制度。

明清中央王朝把縣以下的基層社會(huì)治理權(quán)交給這些小土司的同時(shí)，使他們受制于流官，便于鄉(xiāng)村社會(huì)的穩(wěn)定。如清光緒年間廣西巡撫李某就有禁革土司地方科派告示[21]58-59，其碑文揭露了廣西土司統(tǒng)治下的壯族地區(qū)，“土官遇事科派，不恤民艱，而漢屬文武衙門”，也隨便“需索使費(fèi)”，致使土司轄區(qū)民不聊生的慘況。因此，廣西巡撫出告示堅(jiān)決制止這種現(xiàn)象發(fā)生，這有利于維護(hù)土司地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定，屬于制度治理土司地區(qū)的案例之一。明清中央政府既有對(duì)土司和流官的管控，也有土司對(duì)轄區(qū)的治理，當(dāng)然也不乏以里甲、保甲、團(tuán)練等為代表的官方基層組織對(duì)土司地區(qū)基層的治理。通過(guò)對(duì)官方基層組織制度治理情況的考察，既彰顯了王朝國(guó)家在制度治理過(guò)程中權(quán)力在鄉(xiāng)村社會(huì)中的滲透與下沉，也體現(xiàn)了土司地區(qū)基層社會(huì)中各種權(quán)力之間的相互構(gòu)成與彼此協(xié)調(diào)。

2.官民共建基層組織

王朝國(guó)家在土司地區(qū)的官民共建基層組織是介于官方與民間之間的組織，這種組織主要有官方組織的民間化與民間組織的官方化兩種情況[22]76，其主要作用在于協(xié)調(diào)土司地區(qū)的官方與民間，以共同治理土司地區(qū)。從土司地區(qū)的實(shí)際情況看，明清時(shí)期官民共建基層組織主要有鄉(xiāng)約、社學(xué)、社倉(cāng)等，它們是土司地區(qū)官方基層組織的配角，充當(dāng)教化鄉(xiāng)民、賑災(zāi)濟(jì)貧、維護(hù)社會(huì)秩序的角色，是對(duì)明清時(shí)期土司地區(qū)里甲、保甲和團(tuán)練等基層組織相關(guān)職能的補(bǔ)充與完善。明清時(shí)期土司地區(qū)官民共建基層組織有三個(gè)特點(diǎn)。一是官辦性。社學(xué)、鄉(xiāng)約、社倉(cāng)等屬于官民共建基層組織，具有官治的傳統(tǒng)。如社學(xué)是明清中央政府督促創(chuàng)建起來(lái)的，“令各府、州、縣建立社學(xué)”[23]185，社學(xué)必須貫徹執(zhí)行中央政府的辦學(xué)宗旨。二是強(qiáng)制性。官民共建基層組織是一種強(qiáng)迫的組織，如社學(xué)的學(xué)習(xí)內(nèi)容、教師選擇等具有強(qiáng)制性。三是變異性，主要體現(xiàn)在鄉(xiāng)治系統(tǒng)的變異和宣講內(nèi)容的變異。特別是鄉(xiāng)約的變異更為明顯，明代鄉(xiāng)約的本質(zhì)是讓鄉(xiāng)里百姓“孝順父母，尊敬長(zhǎng)上，和睦鄉(xiāng)里，教訓(xùn)子孫，各安生理，毋作非為”[24]105，而清代鄉(xiāng)約則成了宣傳貫徹統(tǒng)治者理念（如康熙《上諭十六條》、雍正《圣諭廣訓(xùn)》等）的一種工具。如清政府規(guī)定：“凡直省州、縣、鄉(xiāng)村、巨堡及番寨土司地方，設(shè)立約處所。推選老成者一人，以為約正，再擇樸實(shí)謹(jǐn)慎者三四人，以為值月。每月朔望，齊集耆老人等，宣讀《圣諭廣訓(xùn)》、欽定律條，務(wù)令明白講解，家喻戶曉?！盵25]盡管這種空洞乏味的說(shuō)教在土司地區(qū)并未真正發(fā)揮其職能，但對(duì)于土司地區(qū)人與人之間的關(guān)系還是起到一定的協(xié)調(diào)作用。

3.土司宗族組織

明清時(shí)期土司宗族組織在土司制度治理土司中發(fā)揮了應(yīng)有的作用。因?yàn)樵诟鞯赝了局卫磔爡^(qū)過(guò)程中，總會(huì)遇到這樣那樣的困難和問(wèn)題，他們必然會(huì)利用土司的權(quán)勢(shì)，凝聚宗族力量，互相照應(yīng)，抱團(tuán)發(fā)展，因此，聚族而居的土司宗族組織為土司轄區(qū)基層治理履行職責(zé)和義務(wù)創(chuàng)造了必要條件。我們認(rèn)為，在一個(gè)土司宗族共同體中，族長(zhǎng)或族正是核心人物，而任現(xiàn)職的土司是當(dāng)仁不讓的族長(zhǎng)。在明清時(shí)期土司地區(qū)，建立了以族長(zhǎng)權(quán)力為宗族核心，以族譜、族規(guī)、宗祠、族田為手段的嚴(yán)密的土司宗族社會(huì)人際關(guān)系。當(dāng)時(shí)土司宗族組織大多是通過(guò)族規(guī)、祖訓(xùn)等來(lái)調(diào)整土司宗族關(guān)系，維持宗族內(nèi)部的秩序和尊卑倫理，進(jìn)而起到維護(hù)和加強(qiáng)土司家族統(tǒng)治的作用。土司宗族組織之所以有著很強(qiáng)的內(nèi)聚力，是因?yàn)樗兄嗷ヂ?lián)系、控制力強(qiáng)的宗族內(nèi)在結(jié)構(gòu)。土司宗族組織的各種功能可以在相當(dāng)程度上保障宗族成員的各種基本需求，因而土司宗族組織對(duì)于族眾來(lái)說(shuō)，絕不是可有可無(wú)的，而是基本上可以信賴的甚至是不可缺少的社會(huì)群體組織。[26]50

明清時(shí)期土司地區(qū)的“多元共治”，其最大的特點(diǎn)就是這種制度治理具有多元性。但我們必須清楚，國(guó)家地方行政機(jī)構(gòu)、地方基層組織和土司宗族組織三級(jí)治理體系的融合不夠。隨著各地土司運(yùn)用權(quán)勢(shì)、掌控資源、維護(hù)轄區(qū)統(tǒng)治的需求不斷擴(kuò)大，尋求自身利益最大化的野心不斷膨脹，中央政府與各地土司的利益沖突便逐漸顯現(xiàn)出來(lái)，而時(shí)常發(fā)生土司叛亂事件。即由于府州縣行政機(jī)構(gòu)、官方基層組織、官民共建基層組織以及土司宗族組織四者之間制度治理體系不融合，未能產(chǎn)生聯(lián)動(dòng)，所以導(dǎo)致土司制度治理效果不佳。只有府州縣行政機(jī)構(gòu)、官方基層組織、官民共建基層組織以及土司宗族組織四者之間構(gòu)建土司制度治理共同體，才能真正實(shí)現(xiàn)國(guó)家主導(dǎo)、地方負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、土司宗族參與的國(guó)家治理格局的目標(biāo)。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上可見(jiàn)，明清時(shí)期國(guó)家主導(dǎo)、上下互動(dòng)、多元共治，無(wú)疑是土司制度與國(guó)家治理的有效進(jìn)路，為王朝國(guó)家制度治理體系的豐富完善和治理能力的提升奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。明清時(shí)期土司制度治理歷史、治理經(jīng)驗(yàn)，對(duì)當(dāng)下新時(shí)代有著十分重要的借鑒作用。我們認(rèn)為，制度治理不僅要以國(guó)家為主導(dǎo)，需要中央政府與地方的雙向互動(dòng)，而且需要“多元共治”。在中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，國(guó)家制度在國(guó)家治理中發(fā)揮實(shí)質(zhì)性、決定性的作用，制度治理是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)。因此，必須加快推進(jìn)制度治理，讓制度治理成為當(dāng)前和今后很長(zhǎng)一段時(shí)間國(guó)家治理的重要基石。在推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的歷程中，必須推進(jìn)和加強(qiáng)制度治理，因?yàn)橹贫戎卫聿粌H是新時(shí)代國(guó)家治理現(xiàn)代化最基本的制度邏輯，而且是新時(shí)代國(guó)家治理現(xiàn)代化的深層邏輯。國(guó)家治理現(xiàn)代化的重點(diǎn)應(yīng)該在變革制度、完善制度、維護(hù)制度、督查制度等方面下功夫，實(shí)現(xiàn)國(guó)家在創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享等方面治理的制度化、規(guī)范化、程序化，以增強(qiáng)國(guó)家制度治理的權(quán)威性。

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收稿日期：2022-10-12 責(zé)任編輯：丁 強(qiáng)