蔡之兵

（中央黨校（國家行政學(xué)院）經(jīng)濟學(xué)教研部，北京 100091）

黨的二十大報告明確提出要以中國式現(xiàn)代化全面推進中華民族偉大復(fù)興。同時，黨的二十大報告也要求構(gòu)建優(yōu)勢互補、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟布局和國土空間體系。作為國家經(jīng)濟社會發(fā)展的根本載體，推進中國式現(xiàn)代化道路必然要以穩(wěn)定健康的國土空間格局為前提。有鑒于此，本文將對兩者關(guān)系進行深入分析，指出中國式現(xiàn)代化引領(lǐng)國土空間格局優(yōu)化的內(nèi)在邏輯，并圍繞中國式現(xiàn)代化道路的發(fā)展要求，提出構(gòu)建支撐中國式現(xiàn)代化的國土空間格局的根本方向和政策建議。

1 國土空間格局是國家現(xiàn)代化的核心要素

歷史與實踐都已證明，各個國家現(xiàn)代化目標(biāo)的實現(xiàn)既要遵循現(xiàn)代化進程的一般規(guī)律，也要著力探索符合自身基本國情的適宜路徑。其中，現(xiàn)代化進程的一般規(guī)律指的是任何國家的現(xiàn)代化進程都必須以提高經(jīng)濟發(fā)展水平為前提，逐步構(gòu)建與經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)相匹配的國家與社會治理結(jié)構(gòu)，并最終實現(xiàn)整個國家的現(xiàn)代化[1]。而后者則強調(diào)不同國家的國情不同，即使面臨相同的現(xiàn)代化發(fā)展目標(biāo)與發(fā)展任務(wù)，所能選擇的現(xiàn)代化發(fā)展路徑也截然不同。因此，對絕大多數(shù)國家而言，如何找到適合自身發(fā)展稟賦的現(xiàn)代化路徑已經(jīng)成為重要挑戰(zhàn)。

進一步分析，在決定國家現(xiàn)代化發(fā)展路徑必然存在差異的諸多因素中，各國的國土空間基礎(chǔ)情況及其所形成的開發(fā)保護格局是核心要素之一。一方面，經(jīng)濟發(fā)展的本質(zhì)是各種生產(chǎn)要素配置組合的過程，而由要素數(shù)量結(jié)構(gòu)所決定的要素相對價格，會對一個國家的產(chǎn)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生直接影響。另一方面，除了國土空間的自身情況外，國土空間的開發(fā)保護質(zhì)量也會對現(xiàn)代化進程產(chǎn)生重要影響，這不僅是因為國土空間開發(fā)效率是經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展效率的直接體現(xiàn)，包括國土空間的生態(tài)保護、城鄉(xiāng)居民的居住成本、不同空間的協(xié)調(diào)程度等問題，同樣會對現(xiàn)代化進程的質(zhì)量產(chǎn)生沖擊?？梢?，任何一個國家的現(xiàn)代化道路都與自身國土空間“先天”的基礎(chǔ)稟賦與“后天”的開發(fā)保護質(zhì)量密不可分。

中國式現(xiàn)代化道路同樣如此。在過去幾十年的發(fā)展過程中，地域遼闊的國土面積、豐富多樣的自然資源、較為顯著的區(qū)位優(yōu)勢、科學(xué)合理的空間開發(fā)戰(zhàn)略、系統(tǒng)周密的空間保護措施，都為中國式現(xiàn)代化道路的成功奠定了堅實基礎(chǔ)。然而，隨著發(fā)展階段的變化，想要進一步提高整個國家的現(xiàn)代化發(fā)展水平就將面臨包括如何進一步提高國土開發(fā)效率從而繼續(xù)提升經(jīng)濟量級、如何進一步強化國土保護力度從而提高國土承載能力、如何優(yōu)化國土開發(fā)模式從而實現(xiàn)人與自然和諧共生等難題。想要順利破解這些難題從而加快推進中國式現(xiàn)代化進程，就必然要求發(fā)揮中國式現(xiàn)代化對國土空間格局發(fā)展的引領(lǐng)作用，加快構(gòu)建能夠支撐中國式現(xiàn)代化進程的國土空間開發(fā)保護新格局。

2 中國式現(xiàn)代化引領(lǐng)國土空間格局優(yōu)化的理論邏輯

黨的二十大報告提出：“中國式現(xiàn)代化，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會主義現(xiàn)代化，既有各國現(xiàn)代化的共同特征，更有基于自己國情的中國特色。”這一中國特色就體現(xiàn)于人口規(guī)模巨大、全體人民共同富裕、物質(zhì)文明和精神文明相協(xié)調(diào)、人與自然和諧共生、走和平發(fā)展道路等特征。在這五大特征上，國土空間發(fā)展格局都將發(fā)揮重要的支撐作用。

第一，實現(xiàn)人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化要以高效開發(fā)的國土空間為載體。相比于西方現(xiàn)代化道路，中國式現(xiàn)代化道路著眼于實現(xiàn)14 億人的現(xiàn)代化，其人口規(guī)模量級遠遠高于任何一個西方國家，這也意味著中國式現(xiàn)代化發(fā)展道路的實現(xiàn)難度也要高于西方現(xiàn)代化發(fā)展道路[2]。其中，考慮國家現(xiàn)代化水平與經(jīng)濟發(fā)展的直接因果關(guān)系，想要確保中國式現(xiàn)代化道路順利推進，就必須在實踐過程中實現(xiàn)遠高于西方現(xiàn)代化發(fā)展道路的經(jīng)濟發(fā)展效率，這就對中國經(jīng)濟發(fā)展模式的質(zhì)量與效率提出了更高要求。作為經(jīng)濟活動的載體，國土空間格局的開發(fā)模式、開發(fā)效率與開發(fā)質(zhì)量直接決定最終經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量與效率[3]。在這種背景下，為了實現(xiàn)人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化發(fā)展目標(biāo)，就需要重視國土空間的高效開發(fā)利用，通過優(yōu)化生產(chǎn)要素的空間布局，強化區(qū)域經(jīng)濟活動的空間聯(lián)系，提高要素投入產(chǎn)出效率以及單位國土空間面積的經(jīng)濟產(chǎn)出效率，夯實形成支撐經(jīng)濟高效發(fā)展的空間格局。

第二，實現(xiàn)全體人民共同富裕的目標(biāo)要以協(xié)調(diào)平衡的國土空間為載體。影響全體人民共同富裕目標(biāo)的因素眾多，與行業(yè)差距、城鄉(xiāng)差距、職業(yè)差距等因素相比，區(qū)域發(fā)展差距由于能夠直接影響上述差距類型，其對全體人民共同富裕目標(biāo)的影響更為深遠[4]。因為區(qū)域發(fā)展差距的存在，即使個別省份內(nèi)的城鄉(xiāng)居民收入差距開始縮小，省際城鄉(xiāng)居民收入差距仍然存在甚至還在擴大。因此，想要實現(xiàn)全體人民共同富裕目標(biāo)，持續(xù)縮小區(qū)域發(fā)展差距是根本前提。然而，在現(xiàn)實世界中，不同區(qū)域發(fā)展基礎(chǔ)、發(fā)展能力、發(fā)展稟賦截然不同，最終所形成的居民收入格局也大相徑庭。倘若任由市場因素完全支配區(qū)域發(fā)展過程，區(qū)域發(fā)展差距就難以縮小并影響最終的全體人民共同富裕目標(biāo)。因此，必須高度重視國土空間的功能差異，在實現(xiàn)國土空間高效開發(fā)的前提下，構(gòu)建科學(xué)合理的經(jīng)濟利益分配機制，加快形成協(xié)調(diào)均衡的國土空間格局，為實現(xiàn)全體人民共同富裕目標(biāo)消除空間障礙。

第三，實現(xiàn)物質(zhì)文明與精神文明相協(xié)調(diào)的目標(biāo)要以各具特色的國土空間為載體。在經(jīng)歷數(shù)十年的高速發(fā)展期后，中國的物質(zhì)文明建設(shè)已經(jīng)取得巨大進展，廣大居民對絕大多數(shù)物質(zhì)產(chǎn)品的需求基本都能被滿足。相比之下，精神文明建設(shè)則略顯滯后，究其根本，關(guān)于中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的深入挖掘與開發(fā)利用程度不夠是重要成因。實際上，中國地域遼闊、歷史悠久，不同地區(qū)在幾千年的發(fā)展過程中都形成了各具特色的地域文化并共同組成了整個中華民族的文化譜系[5]。在加快建設(shè)精神文明從而實現(xiàn)物質(zhì)文明與精神文明相協(xié)調(diào)的過程中，如果能夠準(zhǔn)確把握中國各地域文化的底蘊與精髓，將其全方位納入甚至指導(dǎo)各地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)培育、人文環(huán)境營造、城市形象構(gòu)建、文化旅游聯(lián)動等領(lǐng)域，最大程度發(fā)揮中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化對精神文明建設(shè)的引領(lǐng)帶動作用，這不僅有利于中國精神文明建設(shè)水平的提高，對最終提高物質(zhì)文明與精神文明的匹配程度也具有重要促進作用。

第四，實現(xiàn)人與自然和諧共生相協(xié)調(diào)的目標(biāo)要以綠色低碳的國土空間為載體。自黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會主義總體布局后，生態(tài)文明建設(shè)在整個國家發(fā)展大局中的地位就越發(fā)重要。而實現(xiàn)人與自然的和諧共生不僅是生態(tài)文明建設(shè)的最終目標(biāo)，也是中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求。人與自然的和諧共生，一方面要求人類的日常生產(chǎn)生活等行為趨向綠色低碳，對生態(tài)環(huán)境不產(chǎn)生負面影響以及帶來直接損害。另一方面，人與自然和諧共生的發(fā)展目標(biāo)更要求人類行為與自然環(huán)境能夠相互促進，相得益彰。顯然，這兩方面要求對國土空間的開發(fā)與保護行為指明了方向，在繼續(xù)加大對國土空間保護力度的前提下，應(yīng)加快構(gòu)建綠色低碳循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展模式，從經(jīng)濟發(fā)展理念的更新、產(chǎn)業(yè)發(fā)展流程的優(yōu)化、綠色技術(shù)裝備的普及等各個領(lǐng)域來加快構(gòu)建綠色低碳的國土空間格局，營造人與自然和諧共生的系統(tǒng)環(huán)境。

第五，實現(xiàn)和平崛起的發(fā)展目標(biāo)要以穩(wěn)定可持續(xù)的國土空間為載體。從后發(fā)國家完成現(xiàn)代化進程所面臨的挑戰(zhàn)看，通過綜合國力尤其是軍事實力的提升來避免戰(zhàn)爭擾亂自身現(xiàn)代化進程是重要保障。然而，由于人口規(guī)模巨大的條件限制與共同富裕目標(biāo)的較高難度，中國式現(xiàn)代化目標(biāo)的實現(xiàn)無疑將歷經(jīng)一段較長時期。在這種過程中，國土空間在水、電、能源、礦石等重要資源供給上的穩(wěn)定性、抵抗各種自然風(fēng)險的韌性強度等因素會直接影響甚至決定整個發(fā)展過程的平穩(wěn)性。因此，推進中國式現(xiàn)代化道路要以穩(wěn)定可持續(xù)的國土空間為載體，通過科學(xué)合理的國土空間規(guī)劃、自然資源開發(fā)利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃、自然風(fēng)險防范化解方案等手段來提高國土空間的風(fēng)險抗擊韌性，確保中國式現(xiàn)代化進程始終處于穩(wěn)定運行狀態(tài)。

3 中國式現(xiàn)代化引領(lǐng)國土空間格局優(yōu)化的現(xiàn)實挑戰(zhàn)

第一，為規(guī)模巨大的人口提供更好的居住環(huán)境要求進一步優(yōu)化國土空間開發(fā)模式。第一個百年奮斗目標(biāo)的完成，意味著我國已經(jīng)全面建成了小康社會，但隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的提高，居民的美好生活需要和不平衡、不充分的發(fā)展之間的矛盾開始成為當(dāng)前面臨的重要難題。在這種背景下，無論是城市居民，還是農(nóng)村居民，都會對城市與農(nóng)村的發(fā)展提出更高要求，而生活與居住環(huán)境的改善則是重中之重。而從當(dāng)前城鄉(xiāng)發(fā)展實踐看，大城市尤其是特大超大城市公共產(chǎn)品供給不足、吸納人口能力不夠；農(nóng)村地區(qū)公共產(chǎn)品供給水平低、產(chǎn)業(yè)化程度低等問題都極大制約了居民幸福感的提高。對此，未來的國土空間開發(fā)既要著力提高城市規(guī)劃、建設(shè)、治理水平，加快轉(zhuǎn)變超大特大城市發(fā)展方式，增強城市尤其超大特大城市對勞動力的吸納力和包容性；也要大力推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，扎實推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織振興，建設(shè)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村，全方位增強農(nóng)村生活的舒適性與吸引力。

第二，推動共同富裕目標(biāo)取得更為明顯的實質(zhì)性進展要求進一步縮小區(qū)域發(fā)展差距。黨的十八大以來，隨著區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的深入實施，我國區(qū)域發(fā)展差距持續(xù)縮小，公共產(chǎn)品均等化水平也不斷提高。但與共同富裕的最終目標(biāo)相比，縮小區(qū)域差距還面臨很多挑戰(zhàn)。如大城市與中小城鎮(zhèn)的發(fā)展差距正在拉大，2022 年我國已出現(xiàn)24 個萬億GDP 城市，而這24 個城市的經(jīng)濟總量已經(jīng)達到45 萬億元，占全國121 萬億元經(jīng)濟總量的比重已經(jīng)超過37%。又比如南北區(qū)域的發(fā)展差距也面臨持續(xù)拉大的壓力，2012 年北方地區(qū)的經(jīng)濟總量占全國比重仍然超過42%，2022 年這一比重已經(jīng)下降至35%（根據(jù)2022年各省份、各城市統(tǒng)計公報數(shù)據(jù)測算而得）。因此，在未來的國土空間開發(fā)過程中，需要采取更為有效的區(qū)域政策體系，加快縮小區(qū)域發(fā)展差距并助推共同富裕進程。

第三，加快建設(shè)精神文明要求進一步挖掘與發(fā)揚中國多樣化的地域文化。精神文明內(nèi)涵豐富，所涉及領(lǐng)域眾多，但文化領(lǐng)域無疑是核心主體之一。在中國經(jīng)濟的世界影響力與日俱增的背景下，如何進一步增強中國文化要素的影響力、傳播力與吸引力，對實現(xiàn)物質(zhì)文明與精神文明的協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義。然而，當(dāng)前中國各地的文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展、文化產(chǎn)品供給仍然略顯薄弱，整個發(fā)展戰(zhàn)略對類型眾多的地域文化挖掘與開發(fā)不夠，這也使得我國不同城市的建設(shè)往往呈現(xiàn)千城一面的特點，難以體現(xiàn)自身文化屬性。隨著文化因素在國際交往與競爭格局中的地位提升，未來的國土開發(fā)應(yīng)更加重視發(fā)揮中國地域遼闊、文化多元的優(yōu)勢，積極塑造系統(tǒng)化、特色化、市場化的產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品體系。

第四，人與自然和諧共生的目標(biāo)要求探索出科學(xué)合理的生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制。人與自然的關(guān)系往往會因為經(jīng)濟利益的驅(qū)動而陷入相互沖突的境地，尤其對欠發(fā)達地區(qū)而言，倘若不能找到穩(wěn)定的生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制，實現(xiàn)人與自然的和諧共生就無從談起。然而，從當(dāng)前的生態(tài)產(chǎn)品價值轉(zhuǎn)換實踐看，雖然很多地區(qū)已經(jīng)探索出包括大力發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、建設(shè)生態(tài)旅游景區(qū)等思路和舉措，但從最終的轉(zhuǎn)換效率與規(guī)?？?，目前仍然缺乏穩(wěn)定的、持續(xù)的、足夠規(guī)模的生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制，未來的國土保護也應(yīng)立足于此，強調(diào)開發(fā)性保護，努力探索更為通暢和科學(xué)的生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制。

第五，日益嚴(yán)峻的國際政治、經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)環(huán)境給國土空間格局優(yōu)化提出了全新挑戰(zhàn)。作為支撐現(xiàn)代化進程的載體，國土空間也應(yīng)根據(jù)發(fā)展環(huán)境的變化而進行變革。比如面對不確定性逐漸增加的外部環(huán)境，我國也應(yīng)更加重視經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)尤其是涉及國計民生產(chǎn)業(yè)的均衡布局；為應(yīng)對個別國家對我國高科技產(chǎn)業(yè)的打壓舉措，我國要加速謀劃布局科學(xué)、系統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)與區(qū)域耦合系統(tǒng)，從優(yōu)化國土發(fā)展格局的角度，全方位增強我國經(jīng)濟系統(tǒng)抵御外部風(fēng)險的能力。

4 中國式現(xiàn)代化引領(lǐng)國土空間格局優(yōu)化的總體原則

人口規(guī)模巨大、和平崛起與共同富裕目標(biāo)要求整個國家發(fā)展過程能夠長期處于高水平的穩(wěn)定狀態(tài)，而人與自然和諧共生、物質(zhì)文明與精神文明相協(xié)調(diào)目標(biāo)又要求發(fā)展過程能夠處理好經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境、精神文明建設(shè)等領(lǐng)域的關(guān)系。因此，中國式現(xiàn)代化引領(lǐng)國土空間格局的優(yōu)化過程須立足整體區(qū)域與個體區(qū)域的關(guān)系，在不斷提高整體區(qū)域發(fā)展水平的同時，通過構(gòu)建科學(xué)合理的利益協(xié)調(diào)機制，確保個體區(qū)域的發(fā)展水平也能持續(xù)增長。為了更好闡釋這一過程，可運用區(qū)域利益概念對國土空間格局的優(yōu)化思路進行深入分析。

4.1 區(qū)域利益的概念

同居民將財富等對象視為利益的看法相同，區(qū)域在發(fā)展過程中同樣會產(chǎn)生利益[6]。但與居民的利益相比，區(qū)域利益擁有多個不同的利益主體，即使利益產(chǎn)生于同一個發(fā)展過程，這些不同的主體所主張或擁有的利益也不一致。如在某一區(qū)域的發(fā)展過程中，中央政府、地方政府、企業(yè)、居民等主體的利益主張就截然不同：中央政府以區(qū)域的穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展為最大利益、地方政府則將區(qū)域經(jīng)濟增長速度作為主要目標(biāo)、企業(yè)主體毫無疑問地會追逐利潤增長、居民主體則更看重公共產(chǎn)品的供給水平?？梢姡煌黧w的利益主張與訴求并不相同，由此引發(fā)的分歧也就司空見慣。為了有效應(yīng)對這種多利益主體引發(fā)的矛盾，協(xié)調(diào)區(qū)域利益關(guān)系既要求關(guān)注整體區(qū)域利益的增長，即“做大蛋糕”。與此同時，隨著經(jīng)濟發(fā)展階段的變化，個體利益分配情況逐漸成為影響不同區(qū)域主體跨區(qū)域行為的關(guān)鍵變量，如何處理好區(qū)域利益關(guān)系即“分好蛋糕”就顯得越發(fā)重要。

4.2 中國式現(xiàn)代化進程面臨的空間難題

中國式現(xiàn)代化既是囊括所有領(lǐng)域的現(xiàn)代化，也是包含所有區(qū)域的現(xiàn)代化。然而，眾所周知，中國區(qū)域之間在自然環(huán)境、資源承載、發(fā)展要素等方面存在巨大差距，國土空間功能定位也截然不同，這就意味著不同區(qū)域?qū)崿F(xiàn)現(xiàn)代化的路徑并不一致。作為增長極地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)探索和實現(xiàn)現(xiàn)代化目標(biāo)的重點是加快形成與經(jīng)濟基礎(chǔ)相匹配的精神文明體系、生態(tài)環(huán)境體系；而欠發(fā)達地區(qū)則更需重視如何盡可能加速經(jīng)濟發(fā)展。而除了以經(jīng)濟發(fā)展水平劃分得到的區(qū)域類型外，還有很多經(jīng)濟發(fā)展功能和能力已經(jīng)相對弱化的地區(qū)，如農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)、自然環(huán)境脆弱區(qū)、老工業(yè)基地等區(qū)域的現(xiàn)代化之路所面臨的挑戰(zhàn)與困難就更大了。

進一步分析，探索不同區(qū)域的現(xiàn)代化路徑，其難點在于協(xié)調(diào)不同類型區(qū)域關(guān)系并構(gòu)建科學(xué)合理且可持續(xù)的利益協(xié)調(diào)機制。在一個國家內(nèi)部，不同區(qū)域之間的經(jīng)濟發(fā)展能力總存在強弱之分，同時很多特殊地區(qū)也不具備發(fā)展經(jīng)濟的功能，在這種情況下，如何通過構(gòu)建科學(xué)合理的利益協(xié)調(diào)機制來促進這些區(qū)域的長期發(fā)展則是重中之重。然而，不同于國家與區(qū)域的利益關(guān)系，區(qū)域與區(qū)域的利益關(guān)系往往難以處理，這是因為相比于國家治理結(jié)構(gòu)與制度的縱向貫穿性，區(qū)域之間的利益協(xié)調(diào)機制缺乏足夠堅實的制度基礎(chǔ)。以跨區(qū)域生態(tài)補償為例，隨著生態(tài)保護重要性的提升，跨行政區(qū)域的生態(tài)保護合作越來越普遍，但如何在這些區(qū)域間構(gòu)建科學(xué)合理的生態(tài)補償機制則長期面臨巨大挑戰(zhàn)，比如生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)確定、生態(tài)補償主體的合理界定、生態(tài)補償模式的可行探索，目前都是構(gòu)建穩(wěn)定可持續(xù)跨區(qū)域生態(tài)補償機制面臨的長期難題[7]。

4.3 國土空間格局優(yōu)化的原則：從區(qū)域利益共增到區(qū)域利益同增

雖然由多個區(qū)域組成，但中國式現(xiàn)代化道路絕非由一條條獨立的區(qū)域現(xiàn)代化路徑所組成，而是一條系統(tǒng)完整的現(xiàn)代化道路。因此，中國式現(xiàn)代化進程的推進既要提高整體區(qū)域發(fā)展水平，這是實現(xiàn)共同富裕與和平崛起的根本保障。同時也要重視個體區(qū)域利益的發(fā)展，尤其是要對生態(tài)功能區(qū)、欠發(fā)達地區(qū)的發(fā)展予以傾斜，使得這些地區(qū)也能夠順利完成現(xiàn)代化進程。在這種情形下，構(gòu)建支撐中國式現(xiàn)代化的國土空間格局就需遵循從區(qū)域利益共增到區(qū)域利益同增的演變邏輯。

區(qū)域利益共增邏輯立足于“做大蛋糕”，強調(diào)中國式現(xiàn)代化進程應(yīng)充分發(fā)揮國土空間的整體功能，重視區(qū)域之間的協(xié)同匹配網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)模效應(yīng)，盡可能地發(fā)揮整個國家的經(jīng)濟增長潛能，以達到更高的經(jīng)濟增長上限。相比之下，區(qū)域利益同增邏輯立足于“分好蛋糕”，在國土空間發(fā)展?jié)摿Τ浞滞诰虻那疤嵯?，要根?jù)不同區(qū)域的功能定位，按照各類區(qū)域所承擔(dān)的國土功能及其為整體發(fā)展所做出的具體貢獻，制定科學(xué)合理的利益分配機制，穩(wěn)步持續(xù)地提升各個區(qū)域的現(xiàn)代化發(fā)展水平。

5 中國式現(xiàn)代化引領(lǐng)國土空間格局優(yōu)化的政策建議

自此至2035 年，是中國式現(xiàn)代化進程的關(guān)鍵時期，第二個百年奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興目標(biāo)能否最終實現(xiàn)，這一時期的中國式現(xiàn)代化進程質(zhì)量將至關(guān)重要。為了更好發(fā)揮國土空間格局對中國式現(xiàn)代化進程的支撐作用，依據(jù)區(qū)域利益共增到區(qū)域利益同增的建設(shè)邏輯，未來國土空間格局的發(fā)展需堅持如下方向。

第一，以國土規(guī)劃為基準(zhǔn)，強化國土功能定位的約束性。規(guī)劃是約束發(fā)展、引領(lǐng)發(fā)展、促進發(fā)展的有力工具。規(guī)劃水平的高低、約束能力的強弱直接影響發(fā)展效果。習(xí)近平總書記曾指出，“規(guī)劃科學(xué)是最大的效益、規(guī)劃失誤是最大的浪費、規(guī)劃折騰是最大的忌諱”。在這一理念的指導(dǎo)下，對中國發(fā)展起到“一張藍圖干到底”作用的《全國國土空間規(guī)劃綱要（2021—2035 年）》已于近期編制完成。為最大程度發(fā)揮這一規(guī)劃綱要對國土空間格局發(fā)展建設(shè)的約束作用，要重視不同空間尺度國土空間規(guī)劃的深度融合。這是因為在全國層面國土空間規(guī)劃綱要的編制過程中，很多地方也開始同步編制自身的國土空間規(guī)劃，而隨著全國層面國土空間規(guī)劃綱要的編制完成，各地的國土空間規(guī)劃應(yīng)以頂層的國土空間規(guī)劃為依據(jù)，以國家對本地的國土空間功能定位為根本，重新調(diào)整完善自身的國土空間規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和城市發(fā)展規(guī)劃等規(guī)劃內(nèi)容，實現(xiàn)國家發(fā)展戰(zhàn)略與區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略在國土空間功能定位上的深度融合。

第二，以發(fā)展質(zhì)量為方向，提高整體區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平。黨的二十大報告明確指出高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務(wù)。可以認為，中國式現(xiàn)代化進程同樣也是高質(zhì)量發(fā)展進程，沒有高質(zhì)量發(fā)展作為前提，旨在實現(xiàn)共同富裕與和平崛起的中國式現(xiàn)代化進程也難以實現(xiàn)。首先，要繼續(xù)鼓勵經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)加快發(fā)展。得益于局部地區(qū)率先發(fā)展的政策，發(fā)達地區(qū)為中國式現(xiàn)代化發(fā)展道路的形成發(fā)揮了舉足輕重的作用。在國際經(jīng)濟形勢與國內(nèi)發(fā)展階段出現(xiàn)重要變化的背景下，中國式現(xiàn)代化發(fā)展水平的繼續(xù)提升、發(fā)展模式的繼續(xù)優(yōu)化、發(fā)展效果的繼續(xù)顯現(xiàn)，仍然高度依賴于這些增長極地區(qū)的持續(xù)發(fā)展。因此，應(yīng)繼續(xù)鼓勵和引導(dǎo)這些地區(qū)堅持以經(jīng)濟發(fā)展為中心，樹立高質(zhì)量競爭意識，加快構(gòu)建高質(zhì)量競爭體制，為中國式現(xiàn)代化進程奠定堅實的經(jīng)濟基礎(chǔ)。其次，要深入實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略。與西方現(xiàn)代化發(fā)展道路相比，中國式現(xiàn)代化發(fā)展道路的最大底氣在于巨型規(guī)模市場優(yōu)勢，這使得中國式現(xiàn)代化無需通過對外擴張來掠奪其他國家的資源與財富從而形成現(xiàn)代化的動力。因此，為了確保中國式現(xiàn)代化進程的持續(xù)穩(wěn)定，應(yīng)繼續(xù)深入實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，加快推進全國統(tǒng)一大市場建設(shè)，盡快將面積巨大的國土空間轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)模巨大的市場空間，為中國式現(xiàn)代化進程奠定堅實的市場基礎(chǔ)[8]。最后，積極探索地域文化產(chǎn)業(yè)化的新發(fā)展模式，充分挖掘文化因素對經(jīng)濟發(fā)展的支撐作用。要充分認識文化因素在未來國際競爭與地方發(fā)展中的重要作用，鼓勵各地政府樹立長期化、系統(tǒng)化、根本化的發(fā)展理念，將文化挖掘、開發(fā)與傳播作為地方發(fā)展戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，將產(chǎn)業(yè)化、市場化、獨特化作為文化產(chǎn)業(yè)培育的重要思路，不斷提升文化因素在發(fā)展過程中的地位。

第三，以承載能力為前提，增強國土空間持續(xù)發(fā)展能力。大量國家的發(fā)展實踐都已證明，國土承載能力的下降是制約國家實現(xiàn)長期發(fā)展目標(biāo)的關(guān)鍵因素。因此，在未來推進中國式現(xiàn)代化進程中，應(yīng)以國土承載能力為抓手，不斷增強國家可持續(xù)發(fā)展能力[9]。首先，加快構(gòu)建國土資源質(zhì)量監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)，避免國土空間的過度開發(fā)。充分利用遙感衛(wèi)星、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、無人機、人工智能等技術(shù)，加快構(gòu)建國土資源質(zhì)量監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)，嚴(yán)厲禁止與及時遏制經(jīng)濟發(fā)展活動對國土資源的過度開發(fā)利用，確保國家可持續(xù)發(fā)展能力。其次，要加快推進國土整治與修復(fù)工作。要以國土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃為引領(lǐng)，建立國土空間生態(tài)修復(fù)信息化平臺，針對城市建設(shè)用地、農(nóng)村土地、礦山土地、海岸線等不同類型的國土特點，加快制定國土整治與修復(fù)的標(biāo)準(zhǔn)和工程規(guī)范，探索建立國土整治修復(fù)資金的多元來源機制。最后，科學(xué)優(yōu)化國土資源的使用機制。由于人多地少，中國式現(xiàn)代化進程必然是高效率的現(xiàn)代化，這不僅要求發(fā)展模式由粗放型轉(zhuǎn)變?yōu)榫毿?，還要加快優(yōu)化國土資源的使用機制，以單位土地面積的經(jīng)濟或者稅收產(chǎn)出水平作為國土資源分配使用的依據(jù)，引領(lǐng)各地區(qū)加快實現(xiàn)集約型的高效發(fā)展。

第四，以價值轉(zhuǎn)化為工具，探索生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制。與工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品具有清晰的市場定價不同，生態(tài)產(chǎn)品的市場定價難度較大，這也使得我國大量的生態(tài)功能地區(qū)或為生態(tài)保護作出巨大努力和犧牲的地區(qū)難以持續(xù)得到科學(xué)合理的補償，這對中國式現(xiàn)代化進程也會產(chǎn)生巨大的阻礙作用。破解這一難題的關(guān)鍵在于探索出可行有效的生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制。首先，加快推進生態(tài)資源確權(quán)登記。要承認自然資源的經(jīng)濟權(quán)益與生產(chǎn)要素地位，利用先進的監(jiān)測技術(shù)手段，盡快開展全國生態(tài)產(chǎn)品基礎(chǔ)信息調(diào)查，摸清全國各類生態(tài)要素的數(shù)量、質(zhì)量與分布情況，同時加快健全自然資源確權(quán)登記制度，按照統(tǒng)一隸屬判斷規(guī)則，在清晰界定生態(tài)資源產(chǎn)權(quán)主體的基礎(chǔ)上，合理界定出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、入股等權(quán)責(zé)歸屬，為生態(tài)資源實現(xiàn)市場價值轉(zhuǎn)換提供前提條件。其次，加快建立生態(tài)產(chǎn)品價值評價體系。生態(tài)產(chǎn)品價值評價體系是決定生產(chǎn)產(chǎn)品能否順利實現(xiàn)市場價值的關(guān)鍵。應(yīng)根據(jù)不同生態(tài)產(chǎn)品的功能屬性與影響區(qū)域行為的具體機理，探索制定生態(tài)產(chǎn)品價值核算規(guī)范，明確生態(tài)產(chǎn)品價值核算指標(biāo)體系、具體算法、數(shù)據(jù)來源和統(tǒng)計口徑等，推進生態(tài)產(chǎn)品價值核算標(biāo)準(zhǔn)化[10]。最后，鼓勵探索生態(tài)產(chǎn)品多元化的價值實現(xiàn)機制。引導(dǎo)不同地區(qū)基于自身生態(tài)要素稟賦，瞄準(zhǔn)市場需求，分門別類地探索多元化的生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制，既引導(dǎo)生態(tài)資源豐富地區(qū)積極發(fā)展第一產(chǎn)業(yè)，通過打造高附加值的農(nóng)產(chǎn)品品牌來產(chǎn)生經(jīng)濟效益，也可支持相關(guān)地區(qū)將生態(tài)資源作為生產(chǎn)要素，積極引入對水質(zhì)、空氣質(zhì)量要求較高的制造業(yè)企業(yè)，通過發(fā)展實體經(jīng)濟來實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價值轉(zhuǎn)換。

第五，以利益同增為核心，不斷深化區(qū)域利益協(xié)調(diào)機制。面對助推所有地區(qū)都實現(xiàn)現(xiàn)代化的發(fā)展要求，中國式現(xiàn)代化進程需要立足于多重區(qū)域利益關(guān)系，通過不斷深化區(qū)際利益協(xié)調(diào)機制來發(fā)揮作用。一方面，加大中央政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度與資金支持力度。實踐已經(jīng)證明，依靠區(qū)域之間的內(nèi)部協(xié)商，很難解決區(qū)際利益關(guān)系難題。在這種背景下，應(yīng)加大中央政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度，對不同地區(qū)的發(fā)展功能與發(fā)展貢獻進行精準(zhǔn)定位，并建立規(guī)范化與制度化的財政轉(zhuǎn)移支付機制，確保區(qū)域利益分配格局始終處于相對穩(wěn)定狀態(tài)。另一方面，加快完善縱向補償與橫向補償制度。城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)是國土空間格局的三大主體，相比于城市化地區(qū)，后兩者的功能定位決定了他們的發(fā)展模式和發(fā)展收益必然與城市化地區(qū)存在較大差異[11]。對此，應(yīng)加快完善縱向補償與橫向補償制度?？v向補償上，對生態(tài)功能區(qū)，中央和省級財政應(yīng)參照生態(tài)產(chǎn)品價值核算結(jié)果、生態(tài)保護紅線面積等因素，完善重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金分配機制；對農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，應(yīng)依據(jù)糧食產(chǎn)量的動態(tài)變化及其糧食產(chǎn)量占全國糧食總產(chǎn)量的相對比例，設(shè)置糧食獎勵基金，保障農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)種糧的積極性以及經(jīng)濟利益。橫向補償上，對生態(tài)功能區(qū)，應(yīng)引導(dǎo)生態(tài)受益地與生態(tài)產(chǎn)品供給地進行協(xié)商，在明確補償下限標(biāo)準(zhǔn)的前提下，鼓勵雙方積極探索多元化的橫向補償機制；對農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，應(yīng)根據(jù)各地的糧食產(chǎn)量與消費量的缺口，制定糧食生產(chǎn)基金橫向補償方案，支持糧食缺口日益擴大的地區(qū)向其他地區(qū)進行轉(zhuǎn)移支付。

6 結(jié)語

中國式現(xiàn)代化是實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的必然路徑，伴隨著國際發(fā)展環(huán)境與國內(nèi)發(fā)展階段的變化，大力推進中國式現(xiàn)代化進程必將面臨諸多挑戰(zhàn)與困難。作為經(jīng)濟社會發(fā)展活動的載體，國土空間的承載能力、開發(fā)效率、協(xié)調(diào)質(zhì)量、健康程度、穩(wěn)定機制都將對中國式現(xiàn)代化進程的順利實施產(chǎn)生較大影響。對此，為確保國土空間能為中國式現(xiàn)代化進程提供堅實基礎(chǔ)，就必須立足兩者之間的內(nèi)在聯(lián)系，堅持以中國式現(xiàn)代化的五大本質(zhì)特征為統(tǒng)領(lǐng)，不斷優(yōu)化國土空間格局，持續(xù)增強國土空間的可持續(xù)發(fā)展能力與風(fēng)險抵御能力，這也是未來國土空間格局高質(zhì)量發(fā)展的根本方向。