劉向陽

(河北師范大學(xué) 歷史文化學(xué)院,河北 石家莊 050024)

20世紀(jì)70—90年代,美國的環(huán)境管制路徑由命令-控制型(Command-Control)逐步演變?yōu)槭袌稣{(diào)節(jié)型。命令-控制型環(huán)境政策的核心即依靠立法機(jī)關(guān)出臺的環(huán)境立法和環(huán)保行政機(jī)構(gòu)發(fā)布行政命令的方式,運(yùn)用強(qiáng)制手段制定環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),實施環(huán)境政策。其基本路徑一般包含以下五個要素：環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)(goal)、污染物含量基準(zhǔn)(criteria)、環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)(quality standards)、污染排放標(biāo)準(zhǔn)(emission standards)和強(qiáng)制執(zhí)行(enforcement)。(1)Michael E. Kraft, Norman J. Vig. eds. Environmental Policy in 1990s： Reform or Reactions? Washington D.C.： CQ Press, 1997：195.由此可見,命令-控制型環(huán)境管制的關(guān)鍵在于立法和標(biāo)準(zhǔn)的制定與最終執(zhí)行,而且?guī)в袕?qiáng)制性,因此又被稱之為標(biāo)準(zhǔn)-強(qiáng)制型路徑(standards-and-enforcement approach),它很少考慮管制對象和污染企業(yè)的意愿和執(zhí)行成本,忽視企業(yè)的主動性。市場調(diào)節(jié)型的環(huán)境管制即“通過市場信號而不是強(qiáng)制性指令決定污染控制的程度或方法”(2)Robert N. Stavins. Market-Based Environmental Policies, Discussion Paper 98-26. Resources for the Future, March 1998：1.,將市場這一資源配置的有力杠桿引入到環(huán)境治理中,在面對環(huán)境治理的巨額成本和總體投入不足的情況下,計算投入與產(chǎn)出之間的比例,注重管制形式的多樣化與靈活性,實現(xiàn)資源配置的最優(yōu)化和效率的最大化,最終以經(jīng)濟(jì)利益刺激企業(yè)實施制度創(chuàng)新,積極主動地執(zhí)行環(huán)境政策。

目前國內(nèi)環(huán)境史學(xué)界對這一時段的研究側(cè)重于環(huán)境公共政策和環(huán)境政治史的研究(3)徐再榮：《20世紀(jì)美國環(huán)保運(yùn)動與環(huán)境政策研究》,中國社會科學(xué)出版社,2013年版;滕海鍵：《戰(zhàn)后美國環(huán)境政策史》,吉林文史出版社,2007年版;滕海鍵：《美國環(huán)境政治史研究的興起和發(fā)展》,《史學(xué)理論研究》2011年第3期;高國榮：《激進(jìn)環(huán)保運(yùn)動在美國的興起及其影響——以地球優(yōu)先組織為中心》,《求是學(xué)刊》2012年第5期;高國榮：《1980年代以來美國主流環(huán)保組織的體制化及其影響》,《陜西師范大學(xué)學(xué)報》2011年第6期;高國榮：《美國環(huán)境正義運(yùn)動的緣起、發(fā)展及其影響》,《史學(xué)月刊》2011年第11期;高國榮：《美國現(xiàn)代環(huán)保運(yùn)動的興起及其影響》,《南京大學(xué)學(xué)報》2006年第4期;金海：《20世紀(jì)70年代尼克松政府的環(huán)保政策》,《世界歷史》2006年第3期;劉向陽：《清潔空氣的博弈：環(huán)境政治史視角下20世紀(jì)美國空氣污染治理》,中國環(huán)境出版社,2014年版。,即命令-控制型環(huán)境管制路徑下的具體政策演進(jìn)。美國學(xué)界對市場調(diào)節(jié)型環(huán)境管制路徑的研究主要集中在環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域,他們的研究在特定環(huán)境壓力和生態(tài)承載力的范圍內(nèi),基于理想模型的構(gòu)建和參數(shù)的設(shè)置,希冀通過數(shù)據(jù)推演獲取規(guī)律性知識,以作為人類經(jīng)濟(jì)行為和理想生計模式構(gòu)建的依據(jù)。(4)美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家約翰·戴爾斯1968年出版專著《污染、產(chǎn)權(quán)和價格：政策的形成和經(jīng)濟(jì)學(xué)》(Pollution, Property and Prices： An Essay in Policy-Making and Economics ),首次提出了排污權(quán)交易的思想。世界著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家保羅·薩繆爾森在其權(quán)威版教科書《經(jīng)濟(jì)學(xué)》中從經(jīng)濟(jì)學(xué)原理出發(fā)闡釋了環(huán)境問題產(chǎn)生的緣由,并嘗試提供了解決問題的路徑。20世紀(jì)70—80年代涌現(xiàn)出了一批環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)的論著,如理查德·康納著《經(jīng)濟(jì)學(xué)和環(huán)境質(zhì)量決策》(Economics and Decision Making for Environmental Quality, 1974)、愛德溫·米爾斯著《環(huán)境問題的經(jīng)濟(jì)分析》(Economic Analysis of Environmental Problems,1975)、邁里克·弗里曼著《環(huán)境政策的經(jīng)濟(jì)學(xué)》(The Economics of Environmental Policy, 1984)等。20世紀(jì)90年代后相關(guān)論著和教材呈幾何級增長。從歷史角度審視,它們?yōu)樗伎辑h(huán)境問題的本質(zhì),推進(jìn)環(huán)境治理路徑的創(chuàng)新提供了深厚的智識資源,但問題在于事實紛繁蕪雜,現(xiàn)實瞬息萬變,總有理想的模型難以企及的要素與捕獲的瞬間。二者之間的張力為從歷時性的角度研究環(huán)境管制和市場調(diào)節(jié)手段的結(jié)合提供了可行的間隙。

筆者經(jīng)過爬梳發(fā)現(xiàn)即便美國環(huán)境史學(xué)界對這一問題也鮮有涉及(5)筆者所見美國環(huán)境史學(xué)的研究中幾乎沒有學(xué)者選取這一時段環(huán)境管制與經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的關(guān)系作為研究對象?？辶铡溰缣厮帯陡鐐惐葋喢绹h(huán)境史指南》(The Columbia Guide to American Environmental History)和《美國環(huán)境史導(dǎo)論》(American Environmental History： An Introduction)分專題詳細(xì)總結(jié)了美國環(huán)境史研究各個領(lǐng)域的成果,對筆者涉及的話題鮮有提及。,相關(guān)的重要原始文獻(xiàn)尚未得到利用。(6)The Council on Environmental Quality. Environmental Quality, Washington： U.S. Government Printing Office,1970-1990; U.S.Environmental Protection Agency. The Benefits and Costs of the Clean Air Act(1970-1990,1990-2010), EPA Report to Congress, 1997; U.S. Dept of Commerce, Bureau of the Census. Current Industrial Reports： Pollution Abatement Costs and Expenditures. Washington： U.S. Government Printing Office,1972-1995.有鑒于此,筆者在梳理美國環(huán)境管制路徑轉(zhuǎn)向的歷史過程中,剖析不同環(huán)境管制路徑的利弊,探尋轉(zhuǎn)向發(fā)生的時代背景與微觀機(jī)制,并結(jié)合具體案例分析其歷史意義,為當(dāng)下我國環(huán)境治理的路徑創(chuàng)新提供參考。

一、命令-控制型環(huán)境管制及其弊端

20世紀(jì)70年代在美國環(huán)境保護(hù)史上被稱為著名的“環(huán)境十年”,此間出臺了許多有關(guān)空氣污染治理、水污染治理、有毒廢棄物控制、資源回收和保護(hù)的法令,奠定了美國環(huán)境法治體系的基礎(chǔ)。此外環(huán)保署和隸屬總統(tǒng)的環(huán)境質(zhì)量委員會是這一時期成立的重要環(huán)境行政機(jī)構(gòu),它們都屬于命令-控制型環(huán)境政策的碩果,在美國污染治理的歷史中發(fā)揮了重大作用。

據(jù)環(huán)保署統(tǒng)計,“除去氮氧化物和PM10,所有基準(zhǔn)污染物的排放在1970年達(dá)到頂峰,此后呈普遍下降趨勢,其中PM10的排放早在1950年就達(dá)到頂峰,氮氧化物的排放持續(xù)增加到1978年才達(dá)到頂峰”(7)United States Environmental Protection Agency. National Air Pollutant Emission Trends(1900-1995), EPA-454/R-96-007, October 1996：5.。70—80年代,一氧化碳排放量從128,079,000美噸(short tons)(8)1噸= 1.102美噸(short tons)?！髡咦⑾陆抵?15,625,000美噸,揮發(fā)性有機(jī)化合物排放量從30,646,000美噸下降至25,893,000美噸,二氧化硫排放量從31,161,000美噸下降至2,5905,000美噸,PM10從13,044,000美噸下降至7,050,000美噸,鉛排放量從219,471,000美噸下降至74,956,000美噸,氮氧化物排放量從20,625,000美噸增加到23,281,000美噸。(9)United States Environmental Protection Agency. National Air Pollutant Emission Trends(1900-1995). 1996：14-15.可見命令-控制型環(huán)境管制確實取得了一定成效,但并沒有從根本上解決污染問題,氮氧化物不降反升,許多剛性而又嚴(yán)格的管制目標(biāo)都沒有如期完成。

就汽車污染管制而言,按照1970年《清潔空氣法》的要求,“以1970年的排放水平為基準(zhǔn),到1975年碳水化合物和一氧化碳的排放量須減少90%,到1976年氮氧化物的排放量須減少90%,但最終都沒有實現(xiàn)”(10)Robert W. Crandall. Controlling Industrial Pollution： the Economics and Politics of Clean Air. Washington D.C. ： Brookings Institution, 1983：35.,環(huán)保署被迫多次延長達(dá)標(biāo)期限。從1982年起國會索性擱置對汽車尾氣達(dá)標(biāo)期限的討論,直到1990年《清潔空氣法》才做出決定,要求所有汽車在1996年底達(dá)到尾氣排放標(biāo)準(zhǔn)。不止于此,石油、鋼鐵和化學(xué)工業(yè)等諸多領(lǐng)域的達(dá)標(biāo)期限都反復(fù)延長,甚或降低標(biāo)準(zhǔn)?！?981到1982年間18個月的統(tǒng)計周期中,美國聯(lián)邦審計署(U.S. General Accounting Office)發(fā)現(xiàn)違規(guī)普遍存在。抽樣調(diào)查的對象中82%的污染源至少有一個月的違規(guī)期,24%的污染源是重要違規(guī)者,多達(dá)50%的污染源連續(xù)4個月超過了污染排放許可。”(11)Paul Portney. ed. Public Policy for Environmental Protection. Resources for the Future, Inc., 1990：255.此外污染企業(yè)的環(huán)境治理投資嚴(yán)重不足,職業(yè)安全和衛(wèi)生管理署的顧問在對三大鋼鐵公司的達(dá)標(biāo)抽樣估算中,“固定設(shè)備投資和年度運(yùn)營成本分別需要93,000,000和34,000,000美元,研究顯示1977年企業(yè)的實際達(dá)標(biāo)支出僅為5,000,000美元和7,000,000美元”(12)Eban Goodstein, Hart Hodges. “Polluted Data： Overestimating Environmental Costs.”AM. Prospect, Nov.-Dec. 1997：2.,理論上的達(dá)標(biāo)成本和實際支出的缺口巨大。

之所以如此,這與命令-控制型環(huán)境管制的內(nèi)在缺陷密切相關(guān)。1970年國會通過《清潔空氣法》時設(shè)定的目標(biāo)過于宏大,企圖在較短的時間內(nèi)立竿見影,但并沒有考慮巨大的成本投入、治理政策的選擇性和優(yōu)先性、信息的非對稱性、管制對象的抵制推諉、監(jiān)管和執(zhí)行的經(jīng)驗不足等不利因素。它們共同導(dǎo)致了空氣污染治理的效率低下,進(jìn)程緩慢。以致1977年《清潔空氣法》修改時,國會認(rèn)識到原初路徑的缺陷,采取了適時的“中段修正”(midcourse correction),但依然無濟(jì)于事。

因此之故,命令-控制型環(huán)境管制誘發(fā)了管制機(jī)構(gòu)與被管制企業(yè)之間的諸多矛盾而飽受批評。條分縷析,我們發(fā)現(xiàn)命令-控制型環(huán)境管制遭受的批評集中在以下四點(diǎn)：第一,自然科學(xué)領(lǐng)域,與污染治理相關(guān)的科學(xué)家認(rèn)為1970年《清潔空氣法》潛藏著審美或道德型的資源保護(hù)主義目標(biāo)與經(jīng)濟(jì)理性目標(biāo)之間的巨大沖突,主流觀點(diǎn)認(rèn)為當(dāng)時的聯(lián)邦空氣污染政策是不理智的。“生物學(xué)家認(rèn)為《清潔空氣法》建立在對生物和自然系統(tǒng)錯誤的認(rèn)知概念基礎(chǔ)上。大氣化學(xué)家認(rèn)為污染物排放的健康閾值危害的概念得不到證實。物理學(xué)家認(rèn)為污染物的混合及其彼此的化學(xué)反應(yīng)非常復(fù)雜,單一的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)不能有效應(yīng)對。工程師聲稱法律規(guī)定的最后截止日期在技術(shù)上難以現(xiàn)實。”(13)Robert L. Glicksman. Environmental Protection： Law and Policy. Austin, Tx： Wolters Kluwer, Law &Business, 2007：401-402.

第二,經(jīng)濟(jì)學(xué)家援引環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)理論發(fā)出了最為嚴(yán)厲的批評,譴責(zé)聯(lián)邦管制是無效的(inefficient)、不平等的(inequitable)和徒勞的(ineffectual)?！霸S多經(jīng)濟(jì)學(xué)家,反管制的學(xué)者和一些環(huán)保人士認(rèn)為命令-控制型管制在法律上是古董,經(jīng)濟(jì)上充滿瑕疵,行政上笨拙愚劣,不能有效應(yīng)對當(dāng)下的環(huán)境問題。”(14)Walter A. Rosenbaum. Environmental Politics and Policy. Washington D. C.： CQ Press, 2005：155.可見在經(jīng)濟(jì)學(xué)家看來,以標(biāo)準(zhǔn)和強(qiáng)制執(zhí)行為核心的命令-控制型環(huán)境管制追求統(tǒng)一性,忽視了環(huán)境管制的經(jīng)濟(jì)規(guī)律：不考慮成本和效益,缺乏經(jīng)濟(jì)吸引力和靈活性,不能為管制對象和污染企業(yè)提供利益誘惑以刺激它們推進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新,探求快速有效的污染治理手段。

第三,污染治理的技術(shù)和執(zhí)行層面,命令-控制型環(huán)境管制要求聯(lián)邦政府為每一種污染物管制確定適當(dāng)?shù)暮涂尚械募夹g(shù)與方法,如污染控制的成本投入、設(shè)備類型、工藝流程、日常維護(hù)、污染物的毒性與病理機(jī)制、最大排放許可、達(dá)標(biāo)期限、違規(guī)程度與處罰尺度等。這些高度復(fù)雜而繁瑣的細(xì)節(jié)對人們的科學(xué)認(rèn)知構(gòu)成了巨大的挑戰(zhàn),“國會議員或政府官員都缺乏足夠的科學(xué)訓(xùn)練或經(jīng)歷,難以為特殊公司或污染行業(yè)的適宜的污染防治技術(shù)做出正確判斷”(15)Walter A. Rosenbaum. Environmental Politics and Policy 2005：161.。正如經(jīng)濟(jì)學(xué)家艾倫·克尼斯(Allen Kneese)所言：“環(huán)境治理等類似問題……牽扯極其復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)和社會關(guān)系,看似簡單明了,要求每一個人選擇可行的技術(shù)降低污染,通常會產(chǎn)生許多難以預(yù)料的衍生物或副作用。鑒于這些關(guān)系的復(fù)雜性,依靠聯(lián)邦管制機(jī)構(gòu)簡單執(zhí)行管制政策并不能發(fā)揮作用,因為牽涉太多要素、太多技術(shù)知識和太多千差萬別的細(xì)節(jié)。”(16)Allen Kneese, Charles L. Schultze. Pollution, Prices and Public Policy. Resources for the Future, Inc. and the Brookings Institution, 1975：116.

第四,法理上自由裁量權(quán)(discretion)引發(fā)了大量的利益沖突。自由裁量權(quán)是命令-控制型路徑的核心因素,在管制過程中,哪里有自由裁量權(quán),哪里就有政治壓力和沖突,反之亦然。自由裁量權(quán)使環(huán)境治理常常游走于法律和行政之間,特別是在“法律語言或政策目標(biāo)模糊不清,需要重新界定或修改技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、延長達(dá)標(biāo)期限”(17)Walter A. Rosenbaum. Environmental Politics and Policy, 2005：173.的情況下會產(chǎn)生大量分歧,不同環(huán)境主體和利益集團(tuán)都會施壓行政機(jī)構(gòu)以影響自由裁量權(quán)的運(yùn)用,從而謀求自身的政策優(yōu)勢。例如,《清潔空氣法》第111款規(guī)定,設(shè)定新源排放標(biāo)準(zhǔn)時,環(huán)保署長可以考慮通過“最佳污染治理手段制定可行的污染物排放限度”(18)Clean Air Act, Sec 111, 42 U.S.C.Sec. 7411 - Standards of Performance for New Stationary Sources.,“最佳污染治理手段”的模糊性輔之以其他因素的綜合考量,事實上允許環(huán)保署決定排放標(biāo)準(zhǔn)并延長達(dá)標(biāo)期限,以致環(huán)保署直到1976年——即在氯化乙烯被認(rèn)為是致癌物后的2年半才建立排放標(biāo)準(zhǔn),“理由在于對其制造商和使用者來說,較早建立標(biāo)準(zhǔn)確定化學(xué)排放物達(dá)標(biāo)的截止期限會導(dǎo)致不可接受的嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)后果”(19)David D. Doniger. The Law and Policy of Toxic Substances Control. Baltimore： Johns Hopkins University Press, 1978：67.。

第111款還規(guī)定,“環(huán)保署長可以根據(jù)對空氣污染引發(fā)的公眾健康風(fēng)險的理性判斷決定固定污染源的污染物管制,”這就需要環(huán)保署長在公眾健康、污染排放標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)的利益之間做出平衡,無異于為不同利益主體在自由裁量過程中的斡旋提供了正當(dāng)?shù)睦碛珊涂尚械捏料丁?/p>

盡管如此,我們并不能從環(huán)保主義的道德立場上批判自由裁量權(quán),相反從政治學(xué)的角度看它有著現(xiàn)實的合理性,因為使用自由裁量權(quán)達(dá)成妥協(xié)比固執(zhí)地堅持嚴(yán)格的排放標(biāo)準(zhǔn)更能取得良好的治理效果。具體而言,一方面被管制的企業(yè)不能完全快速地達(dá)到法律的嚴(yán)格要求,另一方面由于人員和資金不足,管制機(jī)構(gòu)常常面臨被管制企業(yè)和其他政府機(jī)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)或政治壓力,而不能真正充分地執(zhí)行法律。最終許多管制機(jī)構(gòu)與污染企業(yè)只能依靠妥協(xié)達(dá)成和解,實現(xiàn)彼此的利益最大化。

自由裁量權(quán)不能成為環(huán)境管制不作為的借口,但在命令-控制型環(huán)境管制引發(fā)諸多壓力和沖突的時代,因其濫用而損害環(huán)境政策的權(quán)威性和實效性的實例同樣比比皆是。究其根源在于命令-控制型環(huán)境管制的缺陷使其游離于立法的模糊性、行政的靈活性和現(xiàn)實的復(fù)雜性之間,利益的博弈與平衡點(diǎn)難以把握。為徹底突破這種悖論,許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家和環(huán)境政策的制定者于20世紀(jì)70年代末開始思考傳統(tǒng)管制政策的創(chuàng)新,鼓勵和提倡用市場刺激的方法推進(jìn)污染治理,于是市場調(diào)節(jié)型的環(huán)境管制呼之欲出。

二、市場調(diào)節(jié)型環(huán)境管制的衍生及其優(yōu)勢

從實踐角度看,1977年《清潔空氣法》創(chuàng)造性地發(fā)展出的泡泡政策(Bubbles)可以視為市場調(diào)節(jié)型環(huán)境管制的雛形,標(biāo)志著經(jīng)濟(jì)刺激手段開始運(yùn)用于美國的環(huán)境污染治理之中。此后相關(guān)手段和政策持續(xù)創(chuàng)新,涌現(xiàn)出排污收費(fèi)(稅)、押金償還制度和可交易的許可證(Marketable Permits)等形式。(20)U.S. Environmental Protection Agency.The United States Experience with Economic Incentives for Protecting the Environment. EPA-240-R-01-001,Washington D. C.,January 2001：iv-vi. 其中可交易的許可證又演化出排污補(bǔ)償(offsets)、排污信用儲存(banking)和補(bǔ)助金(subsidies)等具體形式。最終1990年的《清潔空氣法》出臺了污染物排放的總量控制與交易制度,標(biāo)志著市場調(diào)節(jié)環(huán)境管制的正式誕生,奠定了此后美國空氣污染治理的核心框架。

由于受到環(huán)保主義話語“政治正確”的遮蔽,市場調(diào)節(jié)型環(huán)境管制政策沒有受到環(huán)境史學(xué)界應(yīng)有的重視,但事實上對環(huán)境管制的經(jīng)濟(jì)影響評價幾乎與命令-控制型環(huán)境管制同時發(fā)軔,看似簡單明了的制度背后孕育著具體而微的發(fā)生過程。在此以1970年以來相關(guān)的重要文獻(xiàn)為例,透析環(huán)境管制手段的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向,從中窺探市場調(diào)節(jié)型環(huán)境管制的成長機(jī)制。

1970年隸屬總統(tǒng)的環(huán)境質(zhì)量委員會發(fā)布第一個年度質(zhì)量報告,從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析了環(huán)境問題產(chǎn)生的原因、污染造成的經(jīng)濟(jì)損失和控制污染的成本開銷。以空氣污染為例,“美國空氣污染的總損失難以精確計算,但每年至少數(shù)十億美元。污染治理投資方面,到1975年控制美國100個大都市區(qū)的主要工業(yè)和城市污染物大概需要投資26億美元。另外運(yùn)營和日常維護(hù)大約還需要19億美元”(21)U.S. Council on Environmental Quality. Environmental Quality： The First Annual Report of the Council on Environmental Quality. Washington D. C.：U. S.Government Printing Office, 1970：72-73.。

基于當(dāng)年的損失和成本支出,在環(huán)境管制與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系認(rèn)知上,該報告認(rèn)為二者不可調(diào)和,“我們已經(jīng)開始發(fā)現(xiàn)因為環(huán)境危害使得一些生產(chǎn)設(shè)施被關(guān)閉,或在建項目停止的諸多實例”(22)U.S. Council on Environmental Quality. Environmental Quality： The First Annual Report of the Council on Environmental Quality, 1970：156.。如何破解這一悖論,該報告指出：“管制是否為最好的行動方式引發(fā)了大量爭論,經(jīng)濟(jì)刺激作為污染控制的手段正贏得日益廣泛的支持。排污收費(fèi)或排污稅不僅充滿更多的經(jīng)濟(jì)性,相對于傳統(tǒng)笨拙的強(qiáng)制執(zhí)行過程會更加有效……排污收費(fèi)應(yīng)該被視為刺激污染治理的輔助性方法?！?23)U.S. Council on Environmental Quality. Environmental Quality： The First Annual Report of the Council on Environmental Quality, 1970：235.可見運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段治理環(huán)境問題的思路早在1970年就已初步萌發(fā)。

1971年的環(huán)境質(zhì)量委員會報告對二者的關(guān)系認(rèn)知上相比1970年的報告有所突破。“環(huán)境問題很大程度上植根于經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方式中,改進(jìn)環(huán)境質(zhì)量的行為定會影響經(jīng)濟(jì)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境治理并不必然構(gòu)成二難選擇,但欲保證高質(zhì)量的環(huán)境的話經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)方式必須得到調(diào)整?！?24)U.S. Council on Environmental Quality. Environmental Quality： The Second Annual Report of the Council on Environmental Quality, Washington D.C.： U.S. Government Printing Office,1971：99.污染治理的實踐中環(huán)境管制與污染企業(yè)的沖突確實存在,位于俄亥俄州瑪麗埃塔(Marietta)的美國聯(lián)合碳化物公司(the Union Carbide Corp )的工廠在1967年就成為了污染管制的對象,并被要求在1970年11月末提交污染治理達(dá)標(biāo)的日程表(timetable)。聯(lián)合碳化物公司對環(huán)保署的日程表嚴(yán)重不滿：“只能關(guān)閉部分工廠,解雇625名工人后才能實現(xiàn)。雙方進(jìn)一步談判之后,公司決定不解雇工人,不過卻將達(dá)標(biāo)期限推遲,要求到1972年4月減少70%的污染物排放。”(25)U.S. Council on Environmental Quality. Environmental Quality： The Second Annual Report of the Council on Environmental Quality, 1971：9-10.如何破解這種困境,該報告認(rèn)為命令-控制型環(huán)境管制輔之以經(jīng)濟(jì)刺激提供了兩種實現(xiàn)高質(zhì)量環(huán)境的強(qiáng)有力手段,此外設(shè)計了經(jīng)濟(jì)刺激的基本形式,如對所有行業(yè)都適用的退稅、補(bǔ)貼和貸款,還有針對工人、小型公司和弱勢企業(yè)的特殊幫助等。在此市場調(diào)節(jié)型環(huán)境管制依然被視為污染治理的輔助性手段,散發(fā)著微弱的光芒。

1972年的環(huán)境質(zhì)量委員會報告從微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度,聚焦鋼鐵、石油、化工、電力、汽車和造紙等10多個行業(yè)的污染投入與環(huán)境管制之間的因應(yīng)關(guān)系,初步評價了環(huán)境改進(jìn)的成本,分析了環(huán)境治理帶來的效益,討論了實現(xiàn)環(huán)境目標(biāo)的可替代性經(jīng)濟(jì)策略。該報告認(rèn)為,“改進(jìn)環(huán)境質(zhì)量的投資將引發(fā)短期陣痛,如物價上漲、暫時性的失業(yè)和工廠轉(zhuǎn)移。與此相應(yīng)的好處是醫(yī)療賬單的減少、娛樂休閑機(jī)會的增多、物質(zhì)資源損害的減少、人類生存所需的生態(tài)平衡得到更好地維護(hù)”(26)U.S. Council on Environmental Quality. Environmental Quality： The Third Annual Report of the Council on Environmental Quality, Washington D.C.： U.S. Government Printing Office,1972：269.。由此可見環(huán)境質(zhì)量委員會在客觀承認(rèn)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)存在矛盾的前提下,意識到了環(huán)境治理帶來的效益,不失為重大進(jìn)步。

此后每年的環(huán)境質(zhì)量委員會報告中有關(guān)經(jīng)濟(jì)分析的相關(guān)數(shù)據(jù)日益微觀化、系統(tǒng)化和具體化。這些詳盡的數(shù)據(jù)分析不僅展示了環(huán)境管制和經(jīng)濟(jì)增長的對立性和矛盾性,而且逐漸揭示出彼此的一體性和緊密性,昭示著環(huán)境治理中采用經(jīng)濟(jì)刺激和市場手段的可能性。1976年環(huán)境質(zhì)量委員會的年度報告在評價命令-控制型環(huán)境管制時明確指出：“如果針對所有排污者都強(qiáng)制執(zhí)行嚴(yán)格的國家標(biāo)準(zhǔn)和緊張的日程表,那么污染治理的成本和負(fù)效應(yīng)將非常高。另一方面,如果在設(shè)定和強(qiáng)制執(zhí)行污染降低的要求時,針對個體排污者的特征,給予足夠的靈活性,許多不必要的成本和負(fù)效應(yīng)能被避免。”(27)U.S. Council on Environmental Quality. Environmental Quality,The Seventh Annual Report of the Council on Environmental Quality, Washington D.C.： U.S. Government Printing Office, 1976：163.

1979年環(huán)境質(zhì)量委員會的年度報告在系統(tǒng)剖析環(huán)境管制對經(jīng)濟(jì)增長、通貨膨脹、物價和就業(yè)的影響基礎(chǔ)上,明確指出：“至少在理論上標(biāo)準(zhǔn)-強(qiáng)制執(zhí)行路徑拒絕了成本節(jié)約的機(jī)會,如果經(jīng)濟(jì)刺激成為污染治理的工具,成本節(jié)省能夠?qū)崿F(xiàn)……要求所有污染源實現(xiàn)同等程度的污染降低不具備經(jīng)濟(jì)合理性?！?28)U.S. Council on Environmental Quality. Environmental Quality,The Tenth Annual Report of the Council on Environmental Quality. Washington D.C.： U.S. Government Printing Office,1979：671.此時市場刺激不再被視為環(huán)境治理的輔助性方法,排污收費(fèi)和可交易的許可證已經(jīng)被認(rèn)為是市場調(diào)節(jié)型環(huán)境管制的兩種基本形式。

綜上,20世紀(jì)70年代環(huán)境質(zhì)量委員會的官方文本對環(huán)境治理路徑的探索有著清晰的轉(zhuǎn)向?！霸诠苤聘母锏拿x下,從最初使用效率概念促成污染者的成本內(nèi)部化以保護(hù)公共的空氣和水資源,到在現(xiàn)行環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)中引入私人產(chǎn)權(quán)觀念,允許靈活執(zhí)法和私人排污交易等制度的建立,避免在實現(xiàn)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)時擾動正常的商業(yè)發(fā)展。降低行政成本和政治壓力的代價是政府對‘污染許可’(licenses to pollute)觀念的接受?！?29)Kerry Smith. ed. Environmental Policy under Reagan’s Executive Order—The Role of Benefit-Cost Analysis. The University of North Carolina Press. 1984： 60.這表明官方放棄了命令-控制型管制路徑下絕對清潔的環(huán)境觀念,轉(zhuǎn)而在一定的健康安全邊界內(nèi)接受適度的污染,并運(yùn)用市場刺激的方式靈活處置,分而治之。該思路在20世紀(jì)80年代得以發(fā)揚(yáng)并最終定型。

具體而言,20世紀(jì)80年代環(huán)境質(zhì)量委員會的年度報告,可以繼續(xù)視為市場刺激型環(huán)境管制孵化的注腳,更為重要的是里根總統(tǒng)秉持新保守主義的理念,推行管制思路的全新變革,充當(dāng)了市場調(diào)節(jié)型環(huán)境管制成熟落地的催化劑和助產(chǎn)師。他在呈遞給國會的環(huán)境咨文中寫道：“為了健康的環(huán)境,我們已經(jīng)付出了巨大努力……現(xiàn)在是時候評價環(huán)境管制以確保我們能做最有效率的工作……我們必須建立更富創(chuàng)新性和靈活性的經(jīng)濟(jì)框架以供環(huán)境管制能夠正常運(yùn)營。強(qiáng)制管制應(yīng)該是輔助性的,在追求適度環(huán)境管理的有效方法時不能扼殺市場力量……我們將在健康的經(jīng)濟(jì)中創(chuàng)造健康的環(huán)境。”(30)U.S. Council on Environmental Quality. Environmental Quality,The12th Annual Report of the Council on Environmental Quality. Washington D.C.： U.S. Government Printing Office, 1981：iii-iv.里根不僅一改往日將市場刺激作為環(huán)境管制的輔助性手段之觀點(diǎn),而且將健康的經(jīng)濟(jì)和高效的行政運(yùn)作機(jī)制視為環(huán)境管制的前提。

據(jù)此,里根明確表達(dá)了自己應(yīng)對環(huán)境問題的基本原則：“維持成本和效益的平衡、允許市場發(fā)揮作用、縮減政府職能、推行全球合作?！?31)U.S. Council on Environmental Quality. Environmental Quality,The 12th Annual Report of the Council on Environmental Quality. 1981：16.政治實踐上,1981年2月17日里根總統(tǒng)發(fā)布12291號行政命令,創(chuàng)建信息和管制事物辦公室(Office of Information and Regulatory Affairs, OIRA),明確要求對符合下列四個條件的政府管制提議實施成本-效益分析：“年度經(jīng)濟(jì)影響達(dá)到1億美元;引發(fā)了價格的較大增長;誘發(fā)了就業(yè)率的下降;對行業(yè)和地區(qū)有著重大沖擊。”(32)Executive Order 12291,Federal Register 46, 19 Feb 1981.該行政命令明確要求效益大于(outweigh)成本為管制實施的先決條件,這是新政以來聯(lián)邦管制方式的重大綜合性變革,成本-效益分析這一市場調(diào)節(jié)型環(huán)境管制的內(nèi)核就此植入。1985年連任的里根發(fā)布12498號行政命令,繼續(xù)堅持去管制(deregulation)的思路,要求行政機(jī)關(guān)提前一年向信息和管制事物辦公室呈遞管制提議,以保證有充分的時間開展管制影響的經(jīng)濟(jì)分析。

盡管里根任期內(nèi)環(huán)境立法和制度性建設(shè)的成就乏善可陳,但在其去管制的總體思路下,市場調(diào)節(jié)型的環(huán)境管制的探索取得了重大進(jìn)展,典型代表莫過于1988年由參議員約翰·海因茨(John Heinz)和蒂莫·西沃斯(Timothy Wirth)發(fā)起,哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院公共政策專家羅伯特·斯塔文斯(Robert Stavins)為顧問的諸多公共政策專家撰寫的“88號計劃”(Project 88)。該計劃直言是為老布什總統(tǒng)而準(zhǔn)備,針對六大類不同的環(huán)境問題,為創(chuàng)新環(huán)境管制提出了36項具體措施,其中市場調(diào)節(jié)型方法引人注目,“創(chuàng)建二氧化碳減排補(bǔ)償?shù)膰沂袌?綠色溫室氣體的全球性可交易許可;臭氧耗竭物質(zhì)、二氧化硫和氮氧化物等污染物排放的可交易許可證;危險廢物的押金償還制度;提高機(jī)動車燃油效率標(biāo)準(zhǔn);對有毒廢棄物征稅”等。(33)Robert Stavins. Project 88-Harnessing Market Forces to Protect Our Environment： Initiatives for the New President. A Public Policy Study Sponsored by Senator Timothy E. Wirth, Colorado, and Senator John Heinz, Pennsylvania. Washington D.C., 1988：6-8.該計劃可以視為1990年《清潔空氣法》的雛形,清晰勾勒了日后法律修改的基本輪廓。正如研究小組自己的評價,美國的環(huán)境保護(hù)由此進(jìn)入了第三個新時代。(34)Robert Stavins. Project 88-Harnessing Market Forces to Protect Our Environment： Initiatives for the New President,1988：9. 第一個時代由西奧多·羅斯福開啟,第二個時代為地球日引發(fā)的環(huán)境管制的十年,第三個時代的顯著特征是引入市場刺激,制定在實踐和經(jīng)濟(jì)上皆具備可行性的政策,以更加有效地管理自然資源,保護(hù)環(huán)境。

積漸所致,老布什上臺后,在1990年通過的《清潔空氣法》中正式建立了污染排放交易制度,添加了有關(guān)經(jīng)濟(jì)影響分析和評價的內(nèi)容。“環(huán)保署長、商務(wù)部長、勞工部長和清潔空氣達(dá)標(biāo)分析委員會應(yīng)該一起協(xié)商開展該法對美國公共衛(wèi)生、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境影響的綜合分析。為執(zhí)行該分析,環(huán)保署長應(yīng)該考慮成本、效益和達(dá)到這些標(biāo)準(zhǔn)的其他影響……該法實施起的一年內(nèi),環(huán)保署長應(yīng)該向國會提交分析報告,總結(jié)1990年《清潔空氣法》生效前空氣污染治理的全部成本及其總效益?！?35)Clean Air Act, Sec 312(a)(d), 42 U.S.C. 7612.同時規(guī)定：“該法案生效后的兩年內(nèi),且以后每隔兩年環(huán)保署長應(yīng)該向國會提交全新的經(jīng)濟(jì)分析報告,預(yù)測未來空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)的成本、效益和其他相關(guān)影響?！?36)Clean Air Act, Sec 312(e), 42 U.S.C. 7612.

在經(jīng)濟(jì)分析的總體要求下,法律還要求對新源執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、臭氧層和平流層的保護(hù)、空氣質(zhì)量嚴(yán)重惡化的預(yù)防、燃料或燃料添加劑、航空污染排放等七種具體管制行為開展經(jīng)濟(jì)影響評價,“分析任何一個擬提議的標(biāo)準(zhǔn)或管制的達(dá)標(biāo)成本對通貨膨脹或經(jīng)濟(jì)衰退的潛在效應(yīng)、對小型企業(yè)競爭力的制約、對消費(fèi)成本和能源使用的影響”(37)Clean Air Act, Sec 317A(c)(1)(2)(3)(4)(5), 42 U.S.C. 7617.。以上借用經(jīng)濟(jì)學(xué)的視野對美國管制路徑的轉(zhuǎn)變進(jìn)行了追溯,從中我們充分領(lǐng)略了市場調(diào)節(jié)型環(huán)境管制復(fù)雜而又艱難的生成機(jī)制,本質(zhì)上不僅是美國對自身環(huán)境管制問題的反思,而且是為了解決問題進(jìn)行的根本性制度探索與創(chuàng)新。

市場調(diào)節(jié)型環(huán)境管制從破土萌芽到最終生成與自身的獨(dú)特優(yōu)勢密切相關(guān)。第一,引入產(chǎn)權(quán)觀念,實現(xiàn)污染治理成本的內(nèi)部化。環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)家將人類的經(jīng)濟(jì)活動視為自然資源的開采、利用和轉(zhuǎn)換,將污染視為自然資源利用過程中難以消解的剩余物和有害的副產(chǎn)品,將污染物的處置和排放視為資源的再分配?！坝纱搜苌龉窘档蛷U棄物排放的兩種可能路徑：降低生產(chǎn)率,或者分配更多的資本和勞動力用于廢棄物處理,于是污染控制也變成了資源分配,污染的排放本身并不構(gòu)成利益,但因?qū)Νh(huán)境質(zhì)量的影響而變成了利益?！?38)Edwin S. Millsed. Economics Analysis of Environmental Problems. Columbia University Press, 1975：11.

利益獲取和資源分配的前提是賦予自然資源以私人屬性,明確產(chǎn)權(quán)邊界。先前由于自然資源的公共性引發(fā)的經(jīng)濟(jì)行為的外部性使得企業(yè)有機(jī)會獲得更多的自然資源,且有能力逃避廢棄物處置的責(zé)任而讓全社會承擔(dān)污染的危害,釀成“公地的悲劇”。環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)將經(jīng)濟(jì)學(xué)的產(chǎn)權(quán)概念引入環(huán)境治理,賦予自然環(huán)境以私人屬性,從而使企業(yè)對自然資源的使用和廢棄物處理的成本完全內(nèi)部化,不能侵犯社會其它群體的權(quán)利和財富,奠定了將市場手段引入環(huán)境治理的理論根基,克服了外部性理論的弊端。從污染治理的實踐看,“過去20年解決空氣和水污染問題的進(jìn)步緩慢,需要使用更加有效的方式改變刺激結(jié)構(gòu)。經(jīng)濟(jì)分析有助于我們確認(rèn)政府主導(dǎo)的定價機(jī)制哪些情況下將錯誤的信息傳遞給消費(fèi)者和生產(chǎn)者,進(jìn)而不能提供正確的反饋以英明的利用稀缺自然資源和環(huán)境”(39)Michael E. Kraft, Norman J.Vig. eds. Environmental Policy in 1990s： Reform or Reactions? 1997：205-206.。因此,用經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論審視環(huán)境問題,并借用經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法推演應(yīng)對策略,符合環(huán)境問題的經(jīng)濟(jì)學(xué)屬性。

第二,市場調(diào)節(jié)型環(huán)境管制靈活多樣,可以簡化命令-控制型環(huán)境管制繁瑣復(fù)雜的程序,緩解監(jiān)管機(jī)構(gòu)的工作壓力,壓縮管制者和被管制者的交易成本,提高資源配置的效率。命令-控制型環(huán)境管制設(shè)定污染物的排放或技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),需要政策制定者充分了解每個公司和行業(yè)的技術(shù)特點(diǎn)與達(dá)標(biāo)成本等所有信息,而一刀切的方式又不能考慮不同污染源的之間的差異。“從經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的角度定義污染即為治理需要的成本,任何擬治理污染的方案必須使得效益大于成本”(40)Robert L. Glicksman. Environmental Protection： Law and Policy. Austin, 2007：402.,然而事實證明命令-控制型的環(huán)境政策不符合成本效率的原則。

“1979年命令-控制型空氣污染治理造成的成本大約220億美元……聯(lián)邦審計署綜合多種研究發(fā)現(xiàn)若采用市場調(diào)節(jié)型管制的話工業(yè)部門的治污成本有可能節(jié)省90%?！?41)General Accounting Office.A Market Approach to Air Pollution Control Could Reduce Compliance Costs Without Jeopardizing Clean Air Goals. PAD-82-15, March 23,1982：i-ii.排除極端情況,聯(lián)邦審計署的研究顯示,“無論選擇何種經(jīng)濟(jì)刺激路徑,實現(xiàn)我們的環(huán)境目標(biāo)僅僅需要命令-控制型管制所需的部分適當(dāng)(modest)成本。根據(jù)特殊污染物控制的靜態(tài)成本測算,大約能節(jié)省40%～90%”(42)General Accounting Office.A Market Approach to Air Pollution Control Could Reduce Compliance Costs Without Jeopardizing Clean Air Goals. 1982：34.。1990年可交易的排污許可制度正式落地后,環(huán)境質(zhì)量委員會的計算顯示,“相比通過政府強(qiáng)制執(zhí)行所達(dá)到的同樣的污染控制程度,每年能節(jié)省20%的成本,或者大約10億美元的資金”(43)U.S. Council on Environmental Quality, Environmental Quality,The 21th Annual Report of the Council on Environmental Quality, Washington D.C.： U.S. Government Printing Office, 1990：63.。1999年環(huán)保署的研究顯示,“如果聯(lián)邦、州和地方廣泛運(yùn)用經(jīng)濟(jì)刺激的話,每年用于環(huán)境污染控制的成本大約能夠節(jié)約四分之一”,(44)Environmental Protection Agency.The United States Experience with Economic Incentives for Protecting the Environment. 2001：iii.換言之,近2000億美元的污染控制投入能節(jié)約500億美元。學(xué)者們還對加州的空氣污染治理成本進(jìn)行了測算,結(jié)果顯示,“命令-控制型空氣污染控制的總成本與實際最低總成本之間的最大懸殊為22倍”(45)T.H. Tietenberg. Emissions Trading, an Exercise in Reforming Pollution Policy. Johns Hopkins University Press, 1985：135.。盡管不同時段不同部門測算的成本節(jié)省比例各不相同,但毫無置疑市場調(diào)節(jié)型環(huán)境管制的成本會低于命令-控制型環(huán)境管制的成本。

第三,市場調(diào)節(jié)型環(huán)境政策能夠促進(jìn)技術(shù)的改進(jìn)、創(chuàng)新和傳播。命令-控制型環(huán)境管制詳細(xì)規(guī)定了污染控制技術(shù)的參數(shù)與細(xì)節(jié),并不鼓勵它們發(fā)展更先進(jìn)的污染控制技術(shù)。這一方面源于改進(jìn)的污染控制技術(shù)能否得到認(rèn)可,另一方面污染控制技術(shù)的研發(fā)需要大量投入。與此相反,“市場調(diào)節(jié)型管制能夠提供強(qiáng)大的利益刺激,如果公司找到了一個成熟的成本較低的方法和技術(shù),且得到行業(yè)認(rèn)可的話可以通過出售獲取利潤”(46)Robert N. Stavins. Market-Based Environmental Policies, Discussion Paper 98-26. March 1998：3.,這樣企業(yè)和污染控制的設(shè)備制造商就有動力不斷創(chuàng)新其產(chǎn)品與技術(shù)。污染企業(yè)在進(jìn)行成本-效益分析時常常抬高自身成本,一個客觀理由就在于工業(yè)部門的成本測算通常忽略了市場誘導(dǎo)的技術(shù)創(chuàng)新能夠?qū)崿F(xiàn)成本的降低。

例如,20世紀(jì)70年代后期,化學(xué)工業(yè)預(yù)測每個工廠要為苯排放控制支付350,000美元的成本,然而后來隨著技術(shù)的改進(jìn),生產(chǎn)過程中使用其他化學(xué)物質(zhì)對苯予以替代,幾乎消除了成本。1988年環(huán)保署估算,“未來十年若降低50%的氟氯碳化物(CFC)的排放,每千克的成本為3.55美元。1993年重新調(diào)整目標(biāo),即三年后完全消除氟氯碳化物的排放,每千克需要的成本下降率超過30%,只需2.45美元”(47)Eban Goodstein, Hart Hodges. “Polluted Data： Overestimating Environmental Costs.”1997：4.?？梢娂夹g(shù)上的突破促成了成本低廉的可替代性產(chǎn)品的出現(xiàn),大大降低了污染治理的成本。

三、美國環(huán)境管制路徑轉(zhuǎn)向的深層背景

上述分析客觀呈現(xiàn)了美國環(huán)境治理中命令-控制型和市場調(diào)節(jié)型兩種路徑各自的弊端和優(yōu)勢,因此克服命令-控制型管制的缺點(diǎn),發(fā)揮市場調(diào)節(jié)型管制的優(yōu)勢,綜合而又揚(yáng)棄,就成了推進(jìn)環(huán)境治理手段變革,提升環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的必然選擇?！白詈玫恼呤侄问窃谔囟ㄇ閯輧?nèi)綜合考慮環(huán)境問題的特點(diǎn)與社會、政治和經(jīng)濟(jì)背景?！?48)Robert N. Stavins. Market-Based Environmental Policies, Discussion Paper 98-26. March 1998：39.美國環(huán)境管制的路徑轉(zhuǎn)向恰恰植根于20世紀(jì)70—90年代美國經(jīng)濟(jì)、政治和社會的深層背景之中,是當(dāng)時美國社會治理轉(zhuǎn)向的有機(jī)組成部分,同時也反襯出美國社會的特定情勢、問題走向及其應(yīng)對機(jī)制。

(一)美國經(jīng)濟(jì)形勢的必然要求

進(jìn)入20世紀(jì)70年代,美國經(jīng)濟(jì)結(jié)束了二戰(zhàn)后高速發(fā)展的黃金時代,出現(xiàn)了“滯脹”,經(jīng)濟(jì)危機(jī)接連不斷。數(shù)次經(jīng)濟(jì)危機(jī)引發(fā)了通貨膨脹,“服務(wù)、醫(yī)療費(fèi)用、住房、食品、燃料——全都更貴了……及至1980年,除去服裝外的所有價格都比1967年的水平翻了一倍不止,燃料油和煤的價格更是漲到3倍以上”(49)喬納森·休斯、路易斯·凱恩：《美國經(jīng)濟(jì)史》,楊宇光等譯,上海人民出版社,2013年版,第688頁。。

經(jīng)濟(jì)危機(jī)還使得實體經(jīng)濟(jì)萎靡不振,美國的傳統(tǒng)工業(yè)如汽車和鋼鐵都加速衰退,去工業(yè)化趨勢明顯。“及至70年代末,鋼鐵和汽車工業(yè)全都陷入麻煩之中……匹茲堡地區(qū)、賓州的艾倫頓和伯利恒、俄亥俄州的揚(yáng)斯敦、西弗吉尼亞的惠林和五大湖區(qū)下游沿岸的空廠房和日益衰敗的經(jīng)濟(jì)生活就是這場革命所樹立的默默無聲的紀(jì)念碑?！?50)喬納森·休斯、路易斯·凱恩：《美國經(jīng)濟(jì)史》,楊宇光等譯,第653-655頁。經(jīng)濟(jì)危機(jī)的壓力使得社會各界開始普遍思考問題的癥結(jié),經(jīng)濟(jì)學(xué)家們著書立說,紛紛從不同角度予以解釋。從環(huán)境管制的角度看,經(jīng)濟(jì)危機(jī)恰逢命令-控制型環(huán)境管制的全力推進(jìn),一時環(huán)境管制阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展的論調(diào)甚囂塵上,環(huán)境管制與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系成為核心議題。

早期的主流經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為污染和進(jìn)步是一對悖論,環(huán)境管制必然抑制經(jīng)濟(jì)增長,反過來污染是經(jīng)濟(jì)增長必須付出的代價。宏觀而言,經(jīng)濟(jì)學(xué)家保羅·薩繆爾森說道：“萬億美元的GNP某種程度上只是幻想,當(dāng)我們最終考慮資源保護(hù)和環(huán)境保護(hù)的成本的話,可能剩下的普通消費(fèi)只有十分之九。”(51)保羅·薩繆爾森：《經(jīng)濟(jì)學(xué)》第8版,麥格魯瓦-希爾圖書公司,1970年版,第793頁。此時污染被視為資源浪費(fèi)和負(fù)產(chǎn)出(negative output),主張在計算GNP時要考慮污染成本。羅斯托認(rèn)為“可再生自然資源收益遞減規(guī)律最終為人口膨脹和經(jīng)濟(jì)增長設(shè)置了上限”(52)羅斯托：《經(jīng)濟(jì)增長的階段》,郭熙保、王松茂譯,中國社會科學(xué)出版社, 2001版,第13頁。,羅馬俱樂部《增長的極限》同樣持此觀點(diǎn)。微觀方面,“大量證據(jù)顯示過去15年生產(chǎn)率持續(xù)下降,問題的關(guān)鍵在于環(huán)境管制將資源從生產(chǎn)可銷售的產(chǎn)品轉(zhuǎn)移到空氣和水污染控制上而誘發(fā)了生產(chǎn)率的降低”(53)A. Myrick Freeman, III. Air and Water Pollution Control： A Benefit-Cost Assessment. New York： John Wiley &Sons, 1982：174.。

哈佛大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究特別基金管理委員會的研究資料表明,由于污染控制占用了大筆資金,結(jié)果減緩了國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度,“用于污染控制的基建投資和運(yùn)營投資使得國民生產(chǎn)總值以每年千分之二的速度遞減”(54)沙別可夫：《滾滾綠色浪潮》,周律等譯,中國環(huán)境科學(xué)出版社,1997年版,第121頁。。重污染行業(yè)受到的影響尤甚,“首當(dāng)其沖的是電力、汽車、煤炭、鋼鐵和化學(xué)工業(yè)等。20世紀(jì)70年代末,美國的火電成本增加了68%,主要用于環(huán)保署所要求的污染控制設(shè)施的投資”(55)A. Myrick Freeman, III. Air and Water Pollution Control： A Benefit-Cost Assessment. 1982：174.。商務(wù)部主要關(guān)注環(huán)境管制的經(jīng)濟(jì)影響,它編制的系列數(shù)據(jù)顯示,“為保護(hù)自然環(huán)境免受污染而實施的管制已經(jīng)導(dǎo)致了非地產(chǎn)行業(yè)可計量的單位產(chǎn)出/投入率(Output Per Unit of Input)的下降”(56)Edward F. Denision. “Pollution Abatement Programs： Estimates of Their Effects upon Output per Unit Input.”Survey of Current Business, 59(8) 1979：58.,言外之意是環(huán)境管制阻礙了生產(chǎn)力的增長。

工商業(yè)團(tuán)體一向作為環(huán)境管制的反對者,在它們看來,嚴(yán)格的污染管制要求追加新的投資用于現(xiàn)行工廠和設(shè)備的升級,以滿足新的污染管制標(biāo)準(zhǔn),這不僅改變了公司的投資計劃,而且會抬高公司的管制成本,公司自然就擔(dān)心“環(huán)境改進(jìn)會降低就業(yè)率,抬高物價水平,抑制經(jīng)濟(jì)增長率,誘發(fā)赤字”(57)Donald Savage. The Economics of Environmental Improvement. Houghton Mifflin Company, 1974：84.。例如1970年福特汽車公司的副總裁李·艾柯卡(Lee Iacocca)預(yù)測《清潔空氣法》將影響汽車工業(yè)的正常生產(chǎn),進(jìn)而對整個美國經(jīng)濟(jì)和個人都會造成威脅。(58)Richard L. Revesz, Michael A. Livermore. Retaking Rationality： How Cost-Benefit Analysis Can Better Protect the Environment and Our Health. Oxford University Press, 2008：135.在水污染控制法的討論過程中,企業(yè)代表發(fā)聲：“我們強(qiáng)烈支持H.R.11896號水污染防治的提議。市政和工業(yè)應(yīng)該能夠應(yīng)對該提議的限制,但是修正案要求到1981年百分之百消除污染物是不現(xiàn)實的,費(fèi)效比完全不具備經(jīng)濟(jì)合理性,俄克拉荷馬城及其工業(yè)將因更加嚴(yán)格的限制而受到嚴(yán)重削弱?！?59)A telegram from Oklahoma State Chamber of Commerce to all members of the House of Representatives, March 20, 1972.

政府層面,里根堅決地反對過度的環(huán)境管制,他認(rèn)為環(huán)境管制對美國經(jīng)濟(jì)造成了不必要的負(fù)擔(dān),將最終損害美國的國際競爭力和世界領(lǐng)導(dǎo)地位,環(huán)境保護(hù)絕不能成為低迷經(jīng)濟(jì)的遮羞布。另外經(jīng)濟(jì)分析數(shù)據(jù)表明環(huán)境管制確實增加了企業(yè)和家庭的開支,引發(fā)了物價上漲。從污染成本的承擔(dān)主體看,所有年份私人企業(yè)承擔(dān)的污染防治總費(fèi)用的比重最大。“根據(jù)環(huán)比指數(shù)和固定權(quán)重的價格指數(shù),1979年商品和服務(wù)的平減價格指數(shù)增長率為12.8%,1980年該指數(shù)增長率為13.5%,增長速度超過了1974年以來的任何年份,因為購買大部分商品和服務(wù)需要支付污染治理和控制的成本?！?60)The Department of Commerce. “Pollution Abatement and Control Expenditure, 1972-80.” Survey of Current Business, 1982：52.平減價格指數(shù)不僅反映污染防治和控制支出的平均價格變化,而且包含著消費(fèi)結(jié)構(gòu)的內(nèi)部變化。“1972—1975年消費(fèi)者耐用品開銷的年平均增長率為35%……同期消費(fèi)者非耐用品的年開銷增長率為10%”(61)The Department of Commerce. “Pollution Abatement and Control Expenditure, 1972-80.” Survey of Current Business, 1982：55-56.,其中耐用品開銷上漲源于企業(yè)和消費(fèi)者購買的各種治理設(shè)備及其日常維護(hù),非耐用品的價格增長,源于汽油、其他能源和商品服務(wù)價格的持續(xù)高漲。微觀而言,如果嚴(yán)格執(zhí)行1970年《清潔空氣法》的話,預(yù)計到1977年將引發(fā)制造業(yè)領(lǐng)域價格的大幅上升,其中“新轎車的價格將上漲10%,新卡車的價格將上漲4%,有色金屬的初級冶煉中鋁、銅、鉛、鋅的價格將分別上漲7%、5.7%、8.2%、7.1%”(62)The Economics of Clean Air,Annual Report of the Administrator the Environmental Protection Agency to the Congress of the United States in Compliance with Public Law 91-604 the Clean Air Amendments of 1970, February, 1972：5-6.。總之在經(jīng)濟(jì)滯脹的大背景下,環(huán)境管制引發(fā)的經(jīng)濟(jì)壓力客觀上促成人們反思環(huán)境管制與經(jīng)濟(jì)困境的關(guān)系,并努力思考和探尋二者和諧共存的新路徑。

(二)里根的新保守主義與環(huán)境管制思路的變革

“及至1980年,國際競爭還迫使美國東部和中西部傳統(tǒng)生產(chǎn)中心局部地區(qū)的重工業(yè)工廠毀滅性地大量關(guān)閉。而此時陽光帶企業(yè)的發(fā)展仍還處于過程之中,這就使得政府面臨的正在越演越烈的產(chǎn)業(yè)工人失業(yè)的煩惱進(jìn)一步加劇。在海量的麻煩面前,常規(guī)的政策方子似乎根本無濟(jì)于事?！?63)喬納森·休斯、路易斯·凱恩：《美國經(jīng)濟(jì)史》,楊宇光等譯,第701頁。對此,里根的新保守主義改革就是綜合采用供給學(xué)派和貨幣主義的觀點(diǎn),為醫(yī)治當(dāng)時美國的問題而開列的非常規(guī)藥方,其四根支柱如下：“大幅度減稅,大力壓縮預(yù)算中的非國防開支,減緩和穩(wěn)住貨幣增長速度,促使通貨膨脹下降、大大減少政府管制。”(64)赫伯特·斯坦：《美國總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)史——從羅斯福到克林頓》,金清、郝黎莉譯,吉林人民出版社,2011年版,第221-222頁。由此可見,采用市場方法,減少政府對社會事務(wù)的直接管制是里根革命的重要內(nèi)容,那么環(huán)境管制思路的調(diào)整就是此邏輯的自然延伸,僅僅是里根經(jīng)濟(jì)學(xué)對國家事務(wù)宏觀改革的一個有機(jī)組成部分。作為結(jié)果,里根任期內(nèi)環(huán)保機(jī)構(gòu)的財政預(yù)算和行政人員編制皆降到了歷史的最低點(diǎn),這也是里根經(jīng)常遭受環(huán)保人士詬病的原因,并被戴上“反環(huán)?！钡拿弊?。

從長時段角度看,自新政開始,特別是20世紀(jì)60年代以來美國社會各種問題集中爆發(fā),導(dǎo)致政府政策向著命令-控制型的方向大大躍進(jìn),如今為我們熟知而又著名的諸多法令(65)此時代表命令-控制型的大批方案涉及美國社會的各個領(lǐng)域,具體如《民權(quán)法》《食品和藥品修正案》《清潔空氣法》《清潔水法》《公平包裝和標(biāo)簽法》《兒童保護(hù)法》《農(nóng)業(yè)公平行為法》《職業(yè)安全和健康法》《有毒物質(zhì)控制法》《資源保護(hù)和回收法》《可燃產(chǎn)品法》和《誠實借貸法》等,環(huán)境治理僅是當(dāng)時的一個側(cè)面。在這一時段的集中通過即為明證?！?0世紀(jì)60年代似乎注定要作為聯(lián)邦政府經(jīng)濟(jì)管制的一個新的開始。從60年代初的民權(quán)運(yùn)動起,美國聯(lián)邦的社會政策自30年代以來首次被重新激活。”(66)喬納森·休斯、路易斯·凱恩：《美國經(jīng)濟(jì)史》,楊宇光等譯,第683頁。因此許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家和政府人員認(rèn)為這些法律束縛了美國社會的活力,增加了經(jīng)濟(jì)運(yùn)營的成本。極端者甚至認(rèn)為,“1969年頒布的《國家環(huán)境政策法》要求聯(lián)邦資助的項目都要提交一份環(huán)境影響報告,事實上,它完全可以被視為史上所曾通過的唯一最具侵?jǐn)_性的經(jīng)濟(jì)立法”(67)喬納森·休斯、路易斯·凱恩：《美國經(jīng)濟(jì)史》,楊宇光等譯,第683頁。。

這種判斷難免有失偏頗,但可以肯定的是大規(guī)模管制確實造成了經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)?！?0世紀(jì)70年代后期,政府每年的立法提議、司法決定和政府行為會產(chǎn)生數(shù)以萬計的新的管制法案。1980年《聯(lián)邦公報》(Federal Register)發(fā)布的管制方案達(dá)7192條,同期擬提議的管制方案達(dá)4979條。即便扣去重復(fù)計算的條目,數(shù)量依然可觀。許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為這會拖累美國經(jīng)濟(jì),阻礙生產(chǎn)力的增長?！?68)Kerry Smith. ed. Environmental Policy under Reagan’s Executive Order—The Role of Benefit-Cost Analysis. 1984：3-4.有關(guān)不同機(jī)構(gòu)管制程度的問卷調(diào)查顯示,認(rèn)為“民用航空委員會、聯(lián)邦通訊委員會、聯(lián)邦海事委員會、聯(lián)邦動力委員會、聯(lián)邦貿(mào)易委員會、州際商務(wù)委員會、美國核管理委員會、證券交易委員會管制過多的比例分別高達(dá)39.9%、43.5%、30.2%、27.5%、49.6%、23.1%、20.5%、50%。與此對比,認(rèn)為管制過少的比例僅分別為3.2%、4.8%、6.3%、9.4%、4.8%、5.0%、7.9%、6%”(69)United States Senate, Committee on Government Operations. Study on Federal Regulation ： Prepared Pursuant to S. Res. 71, to Authorize a Study of the Purpose and Current Effectiveness of Certain Federal Agencies.Washington ： U.S. Govt. Print. Off., 1977-1978：1374.。有鑒于此,1980年12月經(jīng)濟(jì)學(xué)家大衛(wèi)·斯托克曼(David Stockman)在為里根起草的競選宣言《避免經(jīng)濟(jì)的敦刻爾克大撤退》(Avoiding a GOP Economic Dunkirk)中直言：“除非立即快速啟動全面和深遠(yuǎn)的管制改革,否則前所未有的和老生常談的大規(guī)模管制負(fù)擔(dān)將在未來的18—40個月內(nèi)發(fā)生?！?70)https：//search.yahoo.com/search?p=David+Stockman+Economic+Dunkirk&fr=yfp-t&fp=1&toggle=1&cop=mss&ei=UTF-8.(2019年5月5日)里根組閣后大衛(wèi)·斯托克曼任預(yù)算和管理辦公室主任。

正因為如此,早在1974年末政府運(yùn)作委員會(Committee on Government Operations)便計劃對聯(lián)邦管制開展綜合性評估,以根據(jù)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化和當(dāng)下既有管制的得失實施管制改革。評估圍繞以下問題展開：政府的規(guī)模和復(fù)雜性、管制強(qiáng)加的文書工作負(fù)擔(dān)、特殊管制的浪費(fèi)和無效管制的嚴(yán)重缺陷、管制的經(jīng)濟(jì)成本和效益、管制的目的和服務(wù)對象、管制人員的遴選和資格、交叉重復(fù)管制權(quán)的消除、合并或轉(zhuǎn)移等。1975年7月該研究正式啟動,歷時18個月最終完成。該研究認(rèn)為,“無效管制導(dǎo)致的通貨膨脹每年大約在100～1300億美元之間”(71)United States Senate, Committee on Government Operations. Study on Federal Regulation ： Prepared Pursuant to S. Res. 71, to Authorize a Study of the Purpose and Current Effectiveness of Certain Federal Agencies,1997-1978：iii.。此外它還分門別類地就不同部門和領(lǐng)域的問題開出了藥方,針對環(huán)境管制,它指出：“盡管沒人質(zhì)疑持續(xù)管制的必要,但無論如何我們需要進(jìn)行根本性改革。國會能夠更多地利用經(jīng)濟(jì)刺激,針對工業(yè)廢水排放實施排污收費(fèi),對特定類型的空氣污染征收排放稅。經(jīng)濟(jì)刺激能大力強(qiáng)化主動治理機(jī)制的形成,進(jìn)而促成環(huán)境質(zhì)量的快速改進(jìn)?！?72)United States Senate, Committee on Government Operations. Study on Federal Regulation ： Prepared Pursuant to S. Res. 71, to Authorize a Study of the Purpose and Current Effectiveness of Certain Federal Agencies,1997-1978：xii.

這可以視為里根政府去管制改革的理論前奏。實踐層面,里根入主白宮之前去管制改革已經(jīng)拉開序幕,比較有代表性而又容易被國內(nèi)學(xué)界忽略的是1980年通過的《文書削減法》(Paperwork Reduction Act),它要求降低聯(lián)邦管制強(qiáng)加給私人企業(yè)的文書工作負(fù)擔(dān),“明確提出到1982年財政年度管理和預(yù)算辦公室須將聯(lián)邦政府信息采集的負(fù)擔(dān)降低15%,1983年財政年度再降低10%”(73)Pub. L. No. 96-511, 44 U.S.C. §§ 3501-3521.。同年9月通過的《靈活管制法》(The Regulatory Flexibility Act)要求：“綜合考慮聯(lián)邦管制的目標(biāo)與中小私人企業(yè)和社會實體的需求與承受能力,分析聯(lián)邦管制行為對中小私人企業(yè)、社會實體和政府機(jī)構(gòu)的影響,并探尋減負(fù)的替代性方案?！?74)Pub. L. No. 96-354, 5 U.S.C. ch. 6 § 601.據(jù)此可以說里根政府的新保守主義及其規(guī)制下的環(huán)境治理的路徑轉(zhuǎn)向,不僅是對前任政策的延續(xù)與創(chuàng)新,而且更是對當(dāng)時美國諸多社會問題的強(qiáng)力因應(yīng)。

結(jié) 語

20世紀(jì)70年代末、80年代初美國政府治理與行政管理思路發(fā)生根本變革的暗流激蕩。里根12291號行政命令開啟的去管制改革,將成本-效益分析作為行政決策的原則,并以效益超過成本和社會福利最大化作為管制評價的績效標(biāo)準(zhǔn),是對新政以來美國政府管制思路的根本挑戰(zhàn)?！叭绻抡匈Y格成為憲法史上的關(guān)鍵時刻,那是因為它對憲法義務(wù)的革命性重構(gòu)……新政式國家干預(yù)發(fā)揮作用的社會基礎(chǔ)在里根當(dāng)選時已不復(fù)存在……1980年以來的一個突出特點(diǎn)是對新政的持續(xù)性批評?！?75)Cass R Sunsetin. “Congress,Constitutional Moments,and the Cost-benefit State.” Stanford Law Review, 48(2), 1996：254-255.在這個意義上說,成本-效益分析與環(huán)境管制的結(jié)合也是新政以來對憲法的一次重大修正,當(dāng)然亦是政府治理方式的重大調(diào)整。

由此環(huán)境管制路徑的轉(zhuǎn)向便順理成章,1984年和1986年里根政府先后兩次修訂了《資源保護(hù)和回收法》,要求美國環(huán)保署執(zhí)行更嚴(yán)格的危險廢棄物管理標(biāo)準(zhǔn),并對達(dá)標(biāo)日期作了相應(yīng)調(diào)整。該法案為了避免政府承擔(dān)過重的清理成本,開始探討市場化的管理機(jī)制與融資方式,調(diào)高專門稅率并增加了環(huán)境稅等條款,突破“污染者付費(fèi)”原則,引進(jìn)了互補(bǔ)性的融資策略,實現(xiàn)了融資渠道的社會化,擴(kuò)大了項目資金的來源,“使1987年到1991年5個財政年度的超級基金總額達(dá)到了85億美元”(76)賈峰：《美國超級基金法研究》,中國環(huán)境出版社,2015年版,第151頁。,屬于典型的里根式環(huán)境管制。

總之在當(dāng)時去管制的語境下,“調(diào)節(jié)利益沖突的政策應(yīng)該是合理、現(xiàn)實且能適合特定需要,更加嚴(yán)格的管制僅僅只能以權(quán)宜之計強(qiáng)加給明確的的特殊問題,并非長久之計”(77)United States Senate, Committee on Government Operations. Study on Federal Regulation ： Prepared Pursuant to S. Res. 71, to Authorize a Study of the Purpose and Current Effectiveness of Certain Federal Agencies. 1997-1998：xxxii.。這恰恰契合里根環(huán)境管制政策的轉(zhuǎn)向,詮釋了其深層的社會經(jīng)濟(jì)根源。因此里根政府時期環(huán)境管制路徑的轉(zhuǎn)向承上啟下,既符合其執(zhí)政的核心理念,又是成熟的市場調(diào)節(jié)型環(huán)境管制的孵化器和催產(chǎn)素。畢竟里根卸任后不久老布什政府對《清潔空氣法》的再次修改便以制度化的形式宣告了市場調(diào)節(jié)型環(huán)境管制的正式落地。