劉秉鐮,高子茗

1.南開大學 經(jīng)濟與社會發(fā)展研究院,天津 300071 2.南開大學 經(jīng)濟學院,天津 300071

黨的二十大明確提出要走“中國式現(xiàn)代化新道路”,就建成現(xiàn)代化經(jīng)濟體系,形成新發(fā)展格局,實現(xiàn)新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化等作出重大決策部署?，F(xiàn)代化是人類文明和社會進步的重要標志,主要包括經(jīng)濟繁榮和人民生活富裕、科技和生產(chǎn)力高度發(fā)達、社會平等自由和諧穩(wěn)定、人民精神文化非常豐富以及高度城鎮(zhèn)化。這五個特征不僅符合人類進步的共同價值觀,也符合中國的實際情況。國家統(tǒng)計局最新數(shù)據(jù)顯示,中國目前城鎮(zhèn)化率已達到64.7%,未來還將有3億人進入城市。改革開放以來,伴隨著經(jīng)濟的持續(xù)高速增長和要素市場的開放,中國經(jīng)歷了快速城鎮(zhèn)化過程,并逐步進入了“以城市群為支撐”的階段。中國式現(xiàn)代化是人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化,當前城鎮(zhèn)化進程已經(jīng)進入高級階段,城市群對發(fā)展質量的作用日漸凸顯。京津冀、長三角、珠三角三大城市群以不足7%的國土面積承載了近29%的人口并貢獻了近42%的地區(qū)生產(chǎn)總值,因此城市群必將成為中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要支撐。“十四五”規(guī)劃中明確了城市群和都市圈在經(jīng)濟發(fā)展全局中的重要地位:“堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路,深入推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略,以城市群、都市圈為依托促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調聯(lián)動、特色化發(fā)展?！秉h的二十大報告更是從多個維度提出城市和城市群空間結構對新型城鎮(zhèn)化的引領作用,具體涉及土地與人口分布關系、城市群規(guī)模體系、經(jīng)濟活動空間布局等方面。因此,精準把握中國城市群構建和城鎮(zhèn)化推進的發(fā)展規(guī)律,以新發(fā)展理念科學設計規(guī)模體系與改善空間分布,有助于實現(xiàn)“以人為核心”的新型城鎮(zhèn)化,開辟人口大國現(xiàn)代化、全體人民共同富裕、物質文明和精神文明相協(xié)調、人與自然和諧共生、和平發(fā)展道路的中國式現(xiàn)代化新境界。

一、中國式現(xiàn)代化與新型城鎮(zhèn)化的內涵與發(fā)展

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化發(fā)展的必由之路。在中央政府持續(xù)推進“以人為核心”的城鎮(zhèn)化、構建中國式現(xiàn)代經(jīng)濟體系的背景下,新型城鎮(zhèn)化被賦予新的內涵。本文從黨的二十大報告中提出的中國式現(xiàn)代化特征入手,探討中國式新型城鎮(zhèn)化的內在要求,剖析城市發(fā)展至今存在的問題,以便探究未來的發(fā)展道路。

(一)中國式新型城鎮(zhèn)化的內涵

1.“人口規(guī)模巨大”是新型城鎮(zhèn)化的特征

在過去幾十年,中國的城鎮(zhèn)化進程構成了世界奇跡,用較低的社會成本實現(xiàn)了“農(nóng)業(yè)人口為主導向城市人口為主導轉變”的城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展之路[1]。中國城鎮(zhèn)化率從1978年的17.92%上升到2021年的64.70%,城鎮(zhèn)人口由7 682萬人上升到9.14億人。根據(jù)第七次全國人口普查數(shù)據(jù),中國現(xiàn)階段城市常住人口1 000萬人以上的超大城市共7個,500～1 000萬人的特大城市共14個。截至2021年,中國(不含中國香港、澳門、臺灣地區(qū))設市城市已經(jīng)有663個,形成了19個城市群。其中,京津冀城市群、長三角城市群、粵港澳大灣區(qū)城市群、成渝城市群、長江中游城市群成為容納人口和引領經(jīng)濟的重要支撐。因而在未來,中國更需要有效發(fā)揮城市群規(guī)模體系和空間結構對新型城鎮(zhèn)化的引擎作用。

相較于世界上的其他國家,中國城鎮(zhèn)化模式擁有人口規(guī)模巨大、經(jīng)濟資源集中和土地資源有限的特征。相較于地廣人稀的發(fā)達國家,中國城市群呈現(xiàn)高度經(jīng)濟密集和人口密集的發(fā)展模式,橫向對比結果見表1[2-3]?？v觀全球,681個大都市區(qū)占GDP的60%,占人口總量的24%,中國部分城市群要素集中程度高于這一水平。在相同時間范圍內,世界部分發(fā)展中國家也經(jīng)歷了快速城市化進程,如撒哈拉以南的非洲地區(qū)、南亞和東南亞。值得慶幸的是,中國沒有出現(xiàn)這些發(fā)展中國家城市犯罪率高、衛(wèi)生條件惡劣、社會環(huán)境混亂等問題,但是同樣面臨著農(nóng)村人口規(guī)模龐大且收入低下、制造業(yè)與農(nóng)業(yè)發(fā)展不均衡等困境。結合中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)實情況,關注城市群土地利用效率和人口空間分布,推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化,是實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的重要內容。

表1 中國城鎮(zhèn)化和城市群發(fā)展橫向對比結果 %

2.“全體人民共同富?！笔切滦统擎?zhèn)化的目標

共同富裕是中國式現(xiàn)代化的本質要求和重要特征。黨的十九屆五中全會明確提出了“扎實推動共同富裕”,到2035年“全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展”的目標。改革開放40多年來,中國經(jīng)濟高速增長的同時也伴隨著三大差距日益擴大的問題。近10年全國居民收入的基尼系數(shù)一直徘徊在0.47左右,遠高于0.40的國際警戒線。圖1列出了中國城鎮(zhèn)化差距和共同富裕發(fā)展的演變趨勢。自2003年,各省份平均人均生產(chǎn)總值逐年遞增,地區(qū)間恩格爾系數(shù)、人均GDP變異系數(shù)和城鎮(zhèn)化進程差距逐年遞減。但自2013年后,地區(qū)經(jīng)濟差距和基尼系數(shù)逐步持平。以上經(jīng)濟總量不斷提升但是收入差距未能縮小的現(xiàn)象,構成了共同富裕目標實現(xiàn)的瓶頸。正如黨的二十大報告所指出的,現(xiàn)階段中國“發(fā)展不平衡不充分問題仍然突出,推進高質量發(fā)展還有許多卡點瓶頸”,而發(fā)展“全體人民共同富?！钡男滦统擎?zhèn)化,需要消除城市內人群差距、城邊際城鄉(xiāng)差距以及城市間區(qū)域差距。具體而言,城市內部國土開發(fā)和人口分布協(xié)調性需要加強,城鄉(xiāng)接合部流動人口市民化融入程度需要提高,農(nóng)村地區(qū)土地制度改革需要深化。實現(xiàn)全民共同富裕的中國式現(xiàn)代化需要遵循以下經(jīng)濟規(guī)律:經(jīng)濟總量提升是實現(xiàn)共同富裕的前期基礎,收入分配不均是實現(xiàn)共同富裕的現(xiàn)實阻礙,區(qū)域協(xié)調發(fā)展和高質量城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略是實現(xiàn)共同富裕的解決方案。

圖1 2003—2020年城鎮(zhèn)化差距和共同富裕發(fā)展演變趨勢

3.“物質文明和精神文明相協(xié)調”是新型城鎮(zhèn)化的要求

新發(fā)展階段需要同時注重精神文明的引領和地域文化特色的彰顯。在城市群維度,中國不同地區(qū)文明創(chuàng)建進程差異主要是行政分割所致,即城市本可依托湖湘文化、齊魯文化、閩南文化等構建精神文明示范區(qū),但是互相之間缺乏共同的創(chuàng)建理念、統(tǒng)一的創(chuàng)建標準以及合作的創(chuàng)建活動[4]。在城市維度,高速工業(yè)化進程往往伴隨著經(jīng)濟質量不高、城市品質低下等問題,具體表現(xiàn)為建筑物空置率高、人口產(chǎn)業(yè)土地不匹配、居民生活環(huán)境惡劣、城市建設缺乏特色等[5],被統(tǒng)一歸結為激進城鎮(zhèn)化產(chǎn)生的負面影響[6]。“物質文明和精神文明相協(xié)調”的新型城鎮(zhèn)化要求地方政府因地制宜、因時施策,構建特色的城市風貌、地域文化、地理空間特色,避免各城市盲目追求高樓林立、交通縱橫的城市形象,致使“千樓一面、千城一面”的問題突出;避免改造過程中割裂歷史傳承、打破傳統(tǒng)文化氛圍、盲目對標國際,出現(xiàn)“大拆大建、拆真建假”的低效現(xiàn)象[7]。理想的模式是按照城市、城市群的地理演進和歷史脈絡,合理安排空間中的自然景觀和人文景觀,建設特色文化地標、文化產(chǎn)業(yè)園,在妥善規(guī)劃城市空間體系的同時,潛移默化地加強文化認同,鮮明文化符號,提升城市、城市群居民的文化自信和精神文明水平。

4.“人與自然和諧共生”是新型城鎮(zhèn)化的理念

高質量的新型城鎮(zhèn)化需要同時關注綠色發(fā)展目標和居民生活質量,即“著力推進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展,形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結構、生產(chǎn)方式及生活方式,從源頭上扭轉生態(tài)環(huán)境惡化趨勢,為人民創(chuàng)造良好生產(chǎn)生活環(huán)境”,合理高效地規(guī)劃“三生空間”,實現(xiàn)綠色發(fā)展目標。然而現(xiàn)階段,有些城市群作為中國新型城鎮(zhèn)化的主體區(qū),反而成為各種生態(tài)環(huán)境問題的“重災區(qū)”[8]。在經(jīng)濟高質量和綠色發(fā)展并重的要求下,城市群應當更加注重高效配置生產(chǎn)要素,提高生態(tài)效率,完善產(chǎn)業(yè)鏈合理布局,實現(xiàn)綠色發(fā)展。在城市內部,空間的無序拓展以及地理的固有特性可能導致經(jīng)濟活動分布過于分散,緊湊程度較低[9]。已有研究表明,城市空間結構會影響居民通勤便捷性[9]、公共服務可達性[10]、居民工資收入[11]、經(jīng)濟發(fā)展效率[12]等。劣質的空間結構往往伴隨著冗雜繁復的交通運輸體系、缺乏規(guī)模經(jīng)濟的企業(yè)地理分布、嚴重的交通擁堵以及由此帶來的空氣污染。與之相反,優(yōu)化的空間結構能夠為居民提供更加舒適宜居、綠色健康的生活環(huán)境。例如,當城市空間形態(tài)比較緊湊時,其內部通行距離較短,政府、企業(yè)、居民均能夠享受交通便利性、外部性治理與公共服務供給等方面的規(guī)模經(jīng)濟[10]。總之,經(jīng)濟水平發(fā)達、空間結構良好的城市(群)內各類主體效用更高,更有助于實現(xiàn)經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態(tài)文明建設“五位一體”總布局。“人與自然和諧共生”的新型城鎮(zhèn)化要求集約利用土地、能源等稀缺資源,減少城市建設對自然環(huán)境的干擾和損害,推動形成綠色低碳的城市建設、運營模式和生產(chǎn)生活方式。

(二)中國城鎮(zhèn)化發(fā)展歷程、成效與問題

1.城鎮(zhèn)化與城市群的發(fā)展歷程

從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)國起步,新中國城鎮(zhèn)化發(fā)展先后經(jīng)歷了萌芽期(1949—1977年)、探索期(1978—2005年)、成熟期(2006—2014年)、提質期(2015年至今)四個階段。在1949—1977年改革開放前期的萌芽階段,中國城市擴張模式是完全由中央計劃調節(jié)的緩慢城鎮(zhèn)化。在這一時期,為了集中有限資源,確保新中國工業(yè)體系建設,政府實行了戶籍制、剪刀差和三線建設等一系列政策,為后續(xù)經(jīng)濟發(fā)展奠定了基礎。1978—2005年,得益于經(jīng)濟改革開放,中國經(jīng)濟持續(xù)高速發(fā)展,從而助推了城鎮(zhèn)化的快速提升。城市群相關概念也開始引入并逐步引起關注,如1982年“以上海為中心建立長三角經(jīng)濟圈”。在21世紀,中國開始步入以“大都市”與“城市群”為代表的城市化進程新階段[13]。2006年,“十一五”規(guī)劃首次提出“把城市群作為推進城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)”,標志著城市群在城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略布局中地位提升。此后,人才、資金、物料等要素不斷向大城市聚集,中國進入城市群發(fā)展成熟期。2014年中共中央、國務院發(fā)布《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》,2015年中央城市工作會議進一步提出和明確“把城市群作為主體形態(tài)”,城市群建設在中國大地上已呈烈火燎原之勢[13]。

從歷史發(fā)展角度,中國歷經(jīng)了“單一城市規(guī)模擴張”向“城市群協(xié)調合作”的轉變,而伴隨著中國城鎮(zhèn)化進入高級階段,城市群對城鎮(zhèn)化發(fā)展質量的提升作用日漸凸顯。國家出臺政策促使人口等要素由城市向城市群集聚,城市空間協(xié)作開始進入細化階段。黨的十九大報告提出要“以城市群為主體,構建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展的城鎮(zhèn)格局”。這一時期已經(jīng)形成眾多跨行政區(qū)的城市群戰(zhàn)略,如京津冀協(xié)同、長江經(jīng)濟帶、粵港澳大灣區(qū)、長三角一體化、黃河流域城市群、成渝雙城經(jīng)濟圈、中原城市群、長江中游城市群、關中平原城市群等。各行政區(qū)域也制定了服務于經(jīng)濟高質量發(fā)展的特區(qū)戰(zhàn)略,如經(jīng)濟特區(qū)、經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)、高新技術開發(fā)區(qū)、綜合改革試驗區(qū)、自由貿(mào)易試驗區(qū)等。在城市群范圍內,多維度政策體系和多元的政策手段有利于優(yōu)化資源的空間配置,發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢,形成各具特色、功能互補的區(qū)域分工格局,提高經(jīng)濟發(fā)展效率和城市群發(fā)展質量,帶動欠發(fā)達地區(qū)實現(xiàn)共同富裕。

2.以城市群為支撐的城鎮(zhèn)化發(fā)展成效

“十四五”規(guī)劃明確了城市群和都市圈在中國發(fā)展全局中的地位:“堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路,深入推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略,以城市群、都市圈為依托促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調聯(lián)動、特色化發(fā)展,使更多人民群眾享有更高品質的城市生活?！秉h的二十大報告更是從多個維度探討了城市和城市群空間結構對新型城鎮(zhèn)化的引領作用,具體包括:在城市土地與人口空間分布關系方面,“健全主體功能區(qū)制度,優(yōu)化國土空間發(fā)展格局,推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化,加快農(nóng)業(yè)轉移人口市民化”;在城市群規(guī)模體系與空間布局方面,“以城市群、都市圈為依托構建大中小城市協(xié)調發(fā)展格局,推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設”;在城市經(jīng)濟活動空間形狀和緊湊度方面,要“堅持人民城市人民建、人民城市為人民,提高城市規(guī)劃、建設、治理水平,加快轉變超大特大城市發(fā)展方式,實施城市更新行動,加強城市基礎設施建設,打造宜居、韌性、智慧城市”。京津冀城市群、長三角城市群和珠三角城市群等在城市空間協(xié)作方面積累了不少成功經(jīng)驗,為其他地區(qū)提供了“以城市群為抓手,發(fā)展新型城鎮(zhèn)化”的良好示范。如長三角地區(qū)打造全國先進制造業(yè)集聚區(qū)和高端服務經(jīng)濟區(qū);珠三角地區(qū)利用空間鄰近性,與香港特別行政區(qū)形成“前店后廠”,確立加工制造和高技術產(chǎn)業(yè)在國內的領先地位;京津冀地區(qū)利用首都空間外溢優(yōu)勢,推進世界級城市群建設。

在交通運輸方面,城市群發(fā)展戰(zhàn)略有助于在城市間形成良好的空間連通網(wǎng)絡,提高要素配置效率。2021年,全國公路總里程為528萬千米,高速公路總里程為16.9萬千米,居世界第一位。相較于其他地區(qū),三大城市群得益于高效的交通運輸網(wǎng)絡和良好的空間結構,即用相對較小的物流成本承載高密度的物流量。三大城市群公路里程僅占全國的18.8%,卻承載了42.0%的經(jīng)濟總量,所涉港口(1)主要包括寧波舟山港、上海港、唐山港、廣州港、蘇州港(內河)、天津港、南京港(內河)、連云港港、深圳港、泰州港(內河)、江陰港(內河)、南通港(內河)、黃驊港和湛江港。的貨物吞吐量總額為68.5億噸,占全國的44.0%,其中京津冀占比10.0%、珠三角占比7.6%、長三角占比28.1%。

在投資水平方面,城市群空間分工協(xié)作的巨大經(jīng)濟效應成為吸引資金、人才、技術等要素的主要源頭。2021年,全國固定資產(chǎn)投資較上年增長4.9%,長三角較上年增長8.5%,珠三角增長6.3%。良好的營商環(huán)境和靈活的招商引資政策吸引了眾多民營企業(yè)落戶,為地區(qū)創(chuàng)新發(fā)展、經(jīng)濟增長提供源動力[14]。2021年,中國500強民營企業(yè)中有336家落戶于三大城市群。由此可見,城市群發(fā)展為中國實現(xiàn)經(jīng)濟趕超、統(tǒng)一市場建設和區(qū)域協(xié)調等目標提供了現(xiàn)實可能。

在外向型經(jīng)濟方面,城市群得益于空間分化、要素聚集,擁有良好對外發(fā)展基礎,不會受到中國部分地區(qū)單體經(jīng)濟規(guī)模小、產(chǎn)業(yè)基礎薄弱、體制相對落后、金融產(chǎn)業(yè)國際化程度低、數(shù)字化建設基礎有待加強、人才嚴重匱乏等問題的影響[15]。2021年,中國貿(mào)易進出口總額為39.1萬億元,同比增長21.4%,其中出口總額21.7萬億元,同比增長21.2%。其中,長三角進口總額占比為33.5%,珠三角為18.6%,京津冀為21.6%;長三角出口總額占比為38.1%,珠三角為23.2%,京津冀為5.9%,三者占中國進出口貿(mào)易的70%以上。

總之,城市群用較少的土地占用和資源代價實現(xiàn)了經(jīng)濟增長和高速城鎮(zhèn)化的雙重任務。未來,城市群發(fā)展將成為構筑新發(fā)展格局、步入高質量發(fā)展道路、實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的必然選擇,因而需要系統(tǒng)總結城市群發(fā)展的經(jīng)驗與問題,明確城市群等級體系和空間結構的演進邏輯,探索出一條具有中國特色的現(xiàn)代化城市建設道路。

3.城市群發(fā)展中的問題

(1)各地區(qū)間發(fā)展水平不一和協(xié)調性不足。在全國整體空間布局方面,根據(jù)第七次全國人口普查數(shù)據(jù),2021年中國31個省份(不含中國香港、澳門、臺灣)有21個城鎮(zhèn)化率超過了60%。其中,有3個城鎮(zhèn)化率超過了80%,分別是北京、上海和天津;有5個城鎮(zhèn)化率超過了70%,分別是廣東、江蘇、遼寧、浙江和重慶;有13個省份城鎮(zhèn)化率超過了60%?？傮w而言,東北和中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展相對滯后。圖2利用人均GDP、變異系數(shù)和基尼系數(shù)列示了東、中、西部和東北地區(qū)經(jīng)濟水平、區(qū)域差距和收入分配情況的變化趨勢。在四個區(qū)域內部,東北三省之間差異不大,但是經(jīng)濟發(fā)展落后;東部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達,但是地區(qū)之間差距較大,變異系數(shù)始終處于高位;中西部地區(qū)內部經(jīng)濟發(fā)展差距基本持平,西部地區(qū)變異系數(shù)較大。從中可見,中國各區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展水平不一、收入分配差距較大等問題仍然突出?？v觀中國區(qū)域發(fā)展,資源和人口大量聚集于東部地區(qū),而其他地區(qū)部分城市出現(xiàn)空間閑置甚至經(jīng)濟塌陷的現(xiàn)象,區(qū)域協(xié)調發(fā)展有待進一步深化。

圖2 分地區(qū)經(jīng)濟水平、區(qū)域差距和收入分配

(2)城市群內部空間結構與規(guī)模體系有待優(yōu)化。城市群是中國未來城鎮(zhèn)化的主體形態(tài),在城市群中合理地安排大中小城市的規(guī)模分布,是高質量發(fā)展階段提高空間利用效率的必然選擇。然而現(xiàn)階段,大多數(shù)城市群內部的大中小城市落差較大、要素流動不合理等問題嚴重,致使城市規(guī)模體系失調。具體表現(xiàn)為經(jīng)濟要素的過度集聚導致特大城市和超大城市過度擁擠,資源環(huán)境承載力與容納人口總量錯配,但是中小城市仍然長期功能性不足,發(fā)展遲緩甚至經(jīng)濟萎縮。這種現(xiàn)象使得城市群內部由于空間結構惡化和規(guī)模體系失調,難以形成合理的產(chǎn)業(yè)關聯(lián)和分工協(xié)同,降低了全要素生產(chǎn)率。

形成上述問題的主要原因在于,一方面,特大、超大城市的城鎮(zhèn)化進程已經(jīng)進入了高成本階段,擁擠問題十分突出且亟須功能性疏解,主要表現(xiàn)包括居高不下的要素價格、供不應求的公共服務、難以緩解的交通擁堵和急劇惡化的生態(tài)環(huán)境等。中小城市擁有過去為獲得財政收入而過量開發(fā)的土地,但是因公共服務不足和大城市虹吸現(xiàn)象,其內人才、企業(yè)大量流失,城市空心化問題嚴重。另一方面,城市建設過程中忽視自身地理因素和文化特征,空間緊湊度降低的同時,經(jīng)濟效率嚴重損失。各城市過去盲目的擴張進程使得高樓林立,千城一面,導致大量房屋閑置。以城市群為尺度進行綜合規(guī)劃統(tǒng)籌,可以扭轉城市之間“錦標賽競爭”的局面,緩解大城市和中小城市發(fā)展過程中的對立矛盾,轉變?yōu)椤耙源蟪鞘休椛渥饔脼橐劳?盤活中小城市”的良性循環(huán)發(fā)展模式。

(3)粗放式城市蔓延與城鄉(xiāng)融合緩慢。在各地方政府如火如荼推行土地城市化的巨大熱情下,雖然中國城市規(guī)模不斷擴張,但是其空間形態(tài)也明顯惡化[10]。在過去十幾年,城鎮(zhèn)常住人口年均增長率約為3.4%,而城市建成區(qū)面積年均增長率約5.5%,土地面積相對于人口更大幅度的增長導致城市空間蔓延式擴張[16]。粗放式城市蔓延與社會治理滯后等問題在城鄉(xiāng)接合部地帶尤為突出。城鄉(xiāng)接合部是指城郊村、城中村等城鄉(xiāng)接壤地帶,是農(nóng)村土地轉化為城市土地必須歷經(jīng)的地理階段,亦是外來流動人口、城市低收入人口、農(nóng)村務農(nóng)人口和農(nóng)村新進流動人口聚集的重災區(qū)。以上海市為例,2022年全市常住人口2 489.43萬人,其中戶籍人口1 457.44 萬人,外地戶口常住1 031.99萬人,郊區(qū)的浦東新區(qū)、寶山區(qū)、嘉定區(qū)、金山區(qū)、松江區(qū)、青浦區(qū)、奉賢區(qū)、崇明區(qū)八個區(qū)占全市外來人口總數(shù)70%左右。龐大的人口總量和匱乏的社會治理滋生了嚴重的交通堵塞、環(huán)境污染、居住失序、社會矛盾等問題。

更進一步,圖3顯示出城鄉(xiāng)居民人均可支配收入比從2006年的3.12∶1下降到2021年的2.50∶1。

圖3 城鄉(xiāng)收入差距和土地、人口城市化

15年來中國城鄉(xiāng)差距雖然整體上呈現(xiàn)較好的變動趨勢,但是現(xiàn)階段仍處于較高水平,這一方面產(chǎn)生了經(jīng)濟發(fā)展的效率損失,另一方面阻礙了共同富裕目標的實現(xiàn)。盡管農(nóng)村流動人口在城市建設方面作出了巨大貢獻,但是在流入地卻難以享有本地人的社會福利,普遍存在教育、工傷、失業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面的后顧之憂。大城市中如積分落戶制度等“高門檻”限制,使得有意愿進城落戶的農(nóng)村與流動人口被阻礙在市民化進程之外[17]。城鄉(xiāng)基本公共服務均等化程度不足更擴大了落戶政策對社會造成的無謂損失[18]。與此同時,城市規(guī)模擴張進程過快和相關政策的缺失還會進一步損害農(nóng)民工福利。具體而言,由于部分地區(qū)農(nóng)村用地征收過程缺乏正規(guī)性,農(nóng)民享有的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權等無法得到妥善補償或者實現(xiàn)有償退出[19],這對農(nóng)民福利產(chǎn)生了嚴重損害。

(4)土地與人口失配影響持續(xù)的城市發(fā)展動力?！耙缘厣敗⒁载旔B(yǎng)地”的發(fā)展模式滋生了地方政府在財政壓力下大量出讓土地,獲得出讓金收入和稅收收入的現(xiàn)象。圖3顯示,自2006年開始,中國城鎮(zhèn)化率和城市建成區(qū)面積增長趨勢基本一致,且土地出讓面積增幅更大。盡管土地人口密度有所上升,2021年達到0.278萬人/平方千米,但仍無法彌補土體出讓的速度。因此,中國絕大多數(shù)城市面臨著嚴重的“空心化”問題。與之相反,要素高度聚集的大城市如上海、北京、深圳等,近五年新建土地增長率不足1%,卻吸引著全國各地人口爭相落戶。過于龐大的人口規(guī)模致使其地價、房價高企,“城市郊區(qū)化”問題嚴重。因此,高質量新型城鎮(zhèn)化需要平衡不同城市土地和人口城鎮(zhèn)化的步調,找尋相對落后地區(qū)的經(jīng)濟增長極,通過產(chǎn)業(yè)升級和功能多樣化豐富空間結構,協(xié)調土地規(guī)劃與人口分布。

在高速城鎮(zhèn)化過程中,政府績效沖動、土地財政、規(guī)劃不科學、投資商投機、個人投資渠道少等問題使得地方過分注重房地產(chǎn)行業(yè)、工業(yè)制造業(yè)的發(fā)展,忽視了居民生活水平的提升和城市空間設計的合理性,出現(xiàn)產(chǎn)城不融合的現(xiàn)象[5]。居住區(qū)與工業(yè)園區(qū)過于混雜毗鄰,滋生嚴重的環(huán)境污染問題,導致居民大量投訴或者大規(guī)模遷移,“鬼城”“空城”應運而生。據(jù)統(tǒng)計,2006—2018年間,國家級和省部級開發(fā)區(qū)總量由1 568家增加到2 543家[20],盲目快速的工業(yè)化進程導致城市出現(xiàn)空間失配問題。中國大城市普遍面臨產(chǎn)業(yè)升級與環(huán)境資源約束的雙重困境,并在城市建設過程中忽視了人口與產(chǎn)業(yè)布局、資源分布、環(huán)境承載力之間的科學匹配,剝奪了居民公平公正地享受城市公共服務的機會,阻礙了人口市民化進程。反觀小城市,由于經(jīng)濟增長乏力、產(chǎn)業(yè)發(fā)展凋敝、公共服務不足、人力資本流失,亟須找尋功能提升途徑和經(jīng)濟增長點,凸顯自身在城市群內的分工地位。

二、中國式現(xiàn)代化下城市群等級體系和空間結構演進邏輯

以城市群空間結構與規(guī)模體系為基礎規(guī)劃中國式高質量城鎮(zhèn)化發(fā)展道路,首先需要梳理城市群空間演化的形成機制,包括城市群規(guī)模與功能空間分化機制、單中心和多中心結構空間特征與聚集機制、首位城市的極化和涓流作用機制、城市空間網(wǎng)絡形成與優(yōu)化機制等。在新發(fā)展格局下,中國式新型城鎮(zhèn)化需要各城市在空間結構和等級體系兩方面實現(xiàn)優(yōu)化,最終形成經(jīng)濟上協(xié)調發(fā)展、功能上相互補充、產(chǎn)業(yè)上分工合理、空間上效率最優(yōu)的城市群功能布局。

(一)城市群將成為中國式現(xiàn)代化和新型城鎮(zhèn)化的主要空間載體

城市群發(fā)展高度一體化是未來中國城鎮(zhèn)化進入高級階段的重要特征?？v觀全球,美國大西洋沿岸城市群、北美五大湖城市群、歐洲西北部城市群、英國倫敦城市群、日本太平洋沿岸城市群、中國長三角城市群均擁有綜合發(fā)展水平領先、城市功能定位完善、城市群空間結構優(yōu)良等特點,在各自國家甚至全球的經(jīng)濟、政治和文化各領域具有重要影響力。在世界各國普遍重視城市群發(fā)展的背景下,城市群也應當成為中國未來城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)。具體如“美國2050計劃”表明美國意欲促進形成10個以上城市群,并為此設定區(qū)域政策框架。中國城市群發(fā)展的歷史經(jīng)驗表明,城市群戰(zhàn)略不僅符合中國人口規(guī)模巨大的特點,也有助于提高土地利用效率,構建良好的空間結構,逐步形成經(jīng)濟增長點。

為了比較各城市群土地利用情況,本文利用第二、三產(chǎn)業(yè)增加值與城市建設用地面積的比值衡量城市土地利用效率[21]。圖4列出了2012—2021年全國以及三大城市群城市土地利用效率。在全國范圍內,城市建設用地規(guī)模逐年遞增,單位土地上經(jīng)濟規(guī)模亦有所增長。在城市內部,第三產(chǎn)業(yè)的增長幅度高于第二產(chǎn)業(yè),表明在高質量發(fā)展階段,新型城鎮(zhèn)化需更加注重生產(chǎn)性服務業(yè)的發(fā)展,依賴更加精細的空間分工和更具效率的產(chǎn)業(yè)結構。從城市群層面,長三角、珠三角城市群以及京津冀城市群第三產(chǎn)業(yè)土地利用效率均高于全國平均水平,即城市群在要素集聚能力、城市間協(xié)同能力和空間利用效率等方面有明顯的優(yōu)勢,更有助于其在交通運輸、要素聚集、投資水平、對外開放、民營經(jīng)濟等方面發(fā)揮引領作用。綜上所述,在新發(fā)展階段,城市群發(fā)展模式是發(fā)展中國式現(xiàn)代化和新型城鎮(zhèn)化的主要空間載體,是實現(xiàn)經(jīng)濟高質量發(fā)展和效率提升的重要依托,是優(yōu)化要素配置和整合區(qū)域市場的戰(zhàn)略基礎。

圖4 城市建設用地利用效率變化趨勢

(二)城市群等級體系和城市空間演化發(fā)展現(xiàn)狀與理論邏輯

中國城市群發(fā)展中的一個重要方面是城市群的等級體系問題。是選擇單中心超大城市,還是適度規(guī)模、多中心城市網(wǎng)絡為主的發(fā)展模式?大中小城市在地理空間應該呈現(xiàn)何種組織方式?中心城市、都市圈、城市群對城市空間科學塑造的尺度為何?以上問題必須在理論上梳理清楚。

1.城市群規(guī)模體系分布

新型城鎮(zhèn)化要求經(jīng)濟規(guī)模集聚與擴散效應得到有效發(fā)揮。在中心城市規(guī)模方面,過低的資源集中度不利于規(guī)模經(jīng)濟的帶動作用,過高的資源集中度又會拉大城市之間的差距[22]。過于偏重“一城獨大”或者“同位競爭”的發(fā)展模式可能分別導致城市經(jīng)濟發(fā)展馬太效應和增長極長期缺失的問題。中國式新型城鎮(zhèn)化需要合理規(guī)劃中心城市的綜合承載和資源優(yōu)化配置能力,緩解人口土地難以適配、過度擁擠導致的“大城市病”[17]。為此,應合理規(guī)劃城市群中大中小城市的等級體系和功能布局,發(fā)揮地理鄰近城市在產(chǎn)業(yè)、人口、創(chuàng)新、文化等方面的比較優(yōu)勢,通過城市間產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作疏解大城市人口。

從首位城市的極化效應和涓流效應角度來考察,需明確中心城市與外圍地區(qū)的相互作用關系,平衡極化效應和涓流效應的發(fā)揮程度,從而實現(xiàn)“以城市群為抓手”的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。過度的極化效應可能損害城市平衡發(fā)展目標:按照中心地理理論,持續(xù)激勵特大城市的發(fā)展政策會犧牲其他地方的經(jīng)濟增長。適度的極化效應會增益整體經(jīng)濟發(fā)展:中型城市的城市增長擴散到了經(jīng)濟發(fā)達的縣級城市和農(nóng)村[23]。理想的涓滴效應應該使城市群中心城市經(jīng)濟增長對下級市縣有顯著的回流作用,而下級市縣的經(jīng)濟增長對位于市場中心的上級城市有明顯的市場區(qū)擴展作用,同級市縣經(jīng)濟增長有互相促進作用。

為促進中小城市發(fā)展,可通過由部門專業(yè)化轉向功能專業(yè)化分工來調整城市群內不同城市的定位,通過各城市發(fā)揮比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)轉移,在空間上整體形成總部和商業(yè)服務集中在大城市,工業(yè)企業(yè)集中在中小城市的模式,逐漸形成產(chǎn)業(yè)協(xié)同集聚的局面。即在城市群范圍內,制造業(yè)與服務業(yè)呈現(xiàn)出共同集聚或協(xié)同集聚的特征,打破城市空間分工結構對中小城市在環(huán)境污染、技術轉移、生產(chǎn)效率等方面的鎖定效應[24]。為了推進城市群空間分工合理化,需要重構城市群的創(chuàng)新、交通、社會、空間網(wǎng)絡,從信息技術和交通技術兩方面提升大城市與周邊中小城市的互聯(lián)互通程度,縮短城市內、城市間的時空距離。相應調整傳統(tǒng)模式下的城市產(chǎn)業(yè)、規(guī)模體系,充分發(fā)揮中小城市在空間、資源、勞動力等方面的比較優(yōu)勢,因地制宜選擇特色產(chǎn)業(yè),理順具有合理地緣經(jīng)濟關系和分工關系的產(chǎn)業(yè)鏈條[25]。

綜上所述,中國式新型城鎮(zhèn)化要求發(fā)揮城市群的整體效應,處理好大中小城市的關系,即中心城市、次中心城市、中小城市的動能定位。提升城市群中心城市的總部功能,發(fā)揮溢出、帶動和輻射作用;疏解過度擁擠的中心城市,提高空間利用效率;合理擴張次中心城市的經(jīng)濟規(guī)模,促進城市群內部產(chǎn)業(yè)的轉移與承接;發(fā)揮中小城市的比較優(yōu)勢,形成與其他城市的有效功能互補。最終形成有序、高效的城市群產(chǎn)業(yè)分工體系和規(guī)模分布體系。

2.城市空間演化機制

為解釋經(jīng)濟活動空間分散現(xiàn)象及多中心城市發(fā)展模式,本文基于地理信息系統(tǒng)Arcgis9.2測算了333個城市的空間緊湊度和多中心度,從而說明緊湊度降低是城市規(guī)模擴張與粗放式蔓延的必然結果,而多中心發(fā)展模式是解決城市空間形態(tài)劣質問題和實現(xiàn)高質量發(fā)展的路徑。

眾多研究表明,伴隨著要素市場開放和經(jīng)濟持續(xù)增長,激進城鎮(zhèn)化使得城市邊界和經(jīng)濟活動范圍向外無序拓展延伸,城市空間形態(tài)不規(guī)則、不緊湊的問題日益凸顯[11-12]。本文基于中國城市夜間燈光數(shù)據(jù),參考常見測算方法[9-10],得到2006—2020年各城市多中心度和經(jīng)濟活動空間緊湊度。具體方法如下:第一,利用Arcgis9.2提取城市夜間燈光亮度高于25的像素點,聚合成為多邊形,統(tǒng)計不同城市經(jīng)濟活動中心數(shù)量,即城市多中心度;第二,在每個經(jīng)濟區(qū)塊內,根據(jù)式(1)計算加權城市經(jīng)濟活動距離Coh,其中,在燈光地圖上隨機選擇點并計算各隨機點之間的距離dnn,n(n-1)/2為隨機點對數(shù);第三,為確切衡量城市形狀,本文選擇排名前十的經(jīng)濟區(qū)塊加權計算經(jīng)濟活動距離Coh_w;第四,為消除城市燈光面積大小對城市內部經(jīng)濟活動距離的影響,并且考察城市空間形狀相較于標準圈層結構的惡劣程度,本文將Coh_w和Coh與等面積圓半徑(RadEAC)按照式(1)標準化,計算出各城市最大光域空間緊湊度nCoh和加權空間緊湊度nCoh_w。在統(tǒng)計各年份城市平均最大光域空間緊湊度和加權空間緊湊度基礎上,本文結合城市建設面積和人口密度數(shù)據(jù)得到圖5。研究結果表明,隨著城鎮(zhèn)化率達到較高水平,人口密度逐年上升,但是經(jīng)濟活動空間緊湊度逐年下降。上述結果主要由以下因素驅動:大規(guī)模的城市土地出讓使得大量工業(yè)企業(yè)和人口落戶城郊地帶,土地利用強度降低,城市經(jīng)濟密度普遍下降。地方政府盲目按照“成功案例”擴張城市,忽視了獨特的地理、文化因素,使得城市逐步喪失比較優(yōu)勢,經(jīng)濟增長點缺失,而其劣質的經(jīng)濟活動形狀破壞了城市的圈層結構,空間緊湊度降低,土地利用率降低。

Coh=(d1+d2+d3…+dnn)/[n(n-1)/2],

nCoh=0.905 4RadEAC/Coh,nCoh∈(0,1)

(1)

針對上述城市空間快速擴張的現(xiàn)象,不少地區(qū)采用多中心、網(wǎng)絡化的發(fā)展模式解決難題。中國城市空間發(fā)展事實亦印證了上述結果,即隨著經(jīng)濟水平提升和城市規(guī)模擴大,各城市的經(jīng)濟活動面積與多中心度均顯著增加。以北京市和上海市為例,根據(jù)夜間燈光數(shù)據(jù),前者城市經(jīng)濟中心數(shù)由1997年的12個逐步發(fā)展成為2020年的50個;后者由1997年的8個逐步發(fā)展成為2020年的39個。圖6列出了2020年各城市經(jīng)濟活動燈光面積與多中心度,數(shù)據(jù)來源于Arcgis9.2處理的夜間燈光數(shù)據(jù),共計333個城市。其中,各城市經(jīng)濟活動總面積與多中心程度呈現(xiàn)正相關關系,人口和經(jīng)濟規(guī)模巨大城市呈現(xiàn)多中心發(fā)展趨勢,即經(jīng)濟活動越頻繁、越廣泛,城市中心個數(shù)越多。在特大型城市的多中心發(fā)展模式下,如何利用多中心集聚提高大城市生產(chǎn)率、加強中小城市多中心集聚并適度控制蔓延,是優(yōu)化城市空間結構、實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的關鍵。

圖6 2020年城市經(jīng)濟活動燈光面積與多中心度

近年來,對國內城市多中心結構的相關研究打破了傳統(tǒng)的中心地理理論和“核心—邊緣”理論主張的單中心城市發(fā)展模式。在空間維度,人口和經(jīng)濟規(guī)模巨大的城市往往呈現(xiàn)多中心化趨勢[26],且交通和信息基礎設施建設亦構成了城市群內部多中心發(fā)展模式的主要推動因素[27]。相對均衡的多中心發(fā)展模式有助于抑制過高城市地價,降低市場分割,提高經(jīng)濟效率和能源效率[28]。另外一種論點認為,多中心化發(fā)展亦可能消解城市中心的聚集優(yōu)勢,增加要素流動的地理距離,對城市總部經(jīng)濟和創(chuàng)新績效產(chǎn)生抑制作用[29]。因此,新型城鎮(zhèn)化應當因地制宜,針對集聚優(yōu)勢并不明顯的中小城市,鼓勵“緊湊型”的臨近發(fā)展模式,杜絕“蛙跳式”擴張行為,避免造成空間緊湊度和經(jīng)濟多中心度“雙輸”局面;針對規(guī)模優(yōu)勢明顯甚至“過度”的大城市,調整空間結構,積極引導其緊湊型多中心化發(fā)展趨勢,并拓展到城市群尺度。中國式新型城鎮(zhèn)化要求城市間形成連綿帶,向多中心化發(fā)展模式轉變,即疏解特大城市過度擁擠和解決中小城市萎縮并重。具體而言,疏解超大規(guī)模中心城市的非必要功能,打破其負向虹吸效應,轉變?yōu)橄蚱渌鞘械膸雍洼椛渥饔?提升中小城市的人口規(guī)模和經(jīng)濟水平,建設承接大城市產(chǎn)業(yè)的制造業(yè)基地或者支持城市群人口的公共服務基地;最終形成相互支撐促進的、人口分布均衡的空間體系。

三、推動中國式高質量城鎮(zhèn)化發(fā)展的路徑選擇

(一)以城市群為依托進行資源整合,發(fā)揮規(guī)模效應和涓流效應

首先,要打破行政分割,以城市群為依托構建大尺度一體化市場體系。市場分割將損害規(guī)模效應,造成資源錯配、降低出口附加值、限制金融發(fā)展等,進而影響城市經(jīng)濟發(fā)展績效。以城市群作為空間發(fā)展尺度將使各城市之間形成優(yōu)勢互補的產(chǎn)業(yè)鏈條,建立資源、要素、商品相互流通的一體化市場,破除以鄰為壑的“諸侯經(jīng)濟”。在各城市內部,地方政府應因地制宜,在協(xié)同的框架下落實促進本市經(jīng)濟發(fā)展政策,提高城市要素吸引力,形成要素集聚勢態(tài);同時解決城市之間市場化不足的問題,打破市場藩籬,建立統(tǒng)一大市場。高質量城鎮(zhèn)化要求政府明確城市群內部各城市功能定位,并通過市場化模式建立產(chǎn)業(yè)互補體系,充分發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢。

其次,應發(fā)揮極化效應和涓流效應,利用中心城市的極化作用推進城市群均衡發(fā)展。中心城市在總部經(jīng)濟、高端服務業(yè)、科技創(chuàng)新等方面具有明顯的優(yōu)勢,進而產(chǎn)生巨大的空間集聚效應。通過這些集聚效應的外溢,帶動中小城市相關產(chǎn)業(yè)鏈的形成。中小城市一方面承接中心城市的上下游產(chǎn)業(yè),形成產(chǎn)業(yè)的空間地理關聯(lián),另一方面利用成本或空間的比較優(yōu)勢形成經(jīng)濟增長點,避免鎖定效應的潛在威脅。針對縣域經(jīng)濟,應當充分聯(lián)動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和高質量城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略,將“淘寶村”“農(nóng)地云拼”等新業(yè)態(tài)與城市倉儲、物流服務業(yè)和制造工業(yè)充分聯(lián)動,在地理空間維度形成均衡發(fā)展的產(chǎn)業(yè)布局。

(二)統(tǒng)籌群內大中小城市分工,實現(xiàn)功能布局合理高效的城市群空間架構

城市群內各地方政府應當共同推進“緊湊城市”的發(fā)展理念,避免由于行政干擾催生劣質城市,通過合理規(guī)劃城市用地,構建緊湊的城市空間形態(tài)。而部分受制于河流、山脈等地理因素難以緊湊發(fā)展的城市,也可以遵循“依山靠水”的地理稟賦,發(fā)揮城市在人文景觀、地域文化等方面的比較優(yōu)勢。在土地過度開發(fā)的現(xiàn)實情況下,地方政府更需采取土地集約化的發(fā)展模式,注重存量土地的充分利用,著力推動城市土地密集高效式開發(fā)。具體而言,根據(jù)不同區(qū)域主體功能定位,建立空間規(guī)劃體系,劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開發(fā)界線,探索具有中國特色的高人口密度城鎮(zhèn)化模式。

產(chǎn)業(yè)發(fā)展是城鎮(zhèn)化的基礎,應以城市群為依托促進產(chǎn)業(yè)整合升級,構建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。在城市群維度應發(fā)揮產(chǎn)業(yè)規(guī)模優(yōu)勢,推進產(chǎn)業(yè)協(xié)同,打造全域特色產(chǎn)業(yè)鏈。就各城市而言,應基于其空間特性和發(fā)展基礎,合理構建產(chǎn)業(yè)鏈條。中心城市適度地對落后城市進行技術溢出和產(chǎn)業(yè)關聯(lián)建設,帶動中小城市完善其產(chǎn)業(yè)鏈條。具體而言,具有經(jīng)濟優(yōu)勢的大城市重點發(fā)展設計、研發(fā)等附加值高、技術含量高的生產(chǎn)環(huán)節(jié),成為高端產(chǎn)業(yè)的研發(fā)基地以及高新技術產(chǎn)業(yè)的孵化基地。中小城市作為城市群內部產(chǎn)業(yè)轉型升級試驗區(qū),立足成本、要素等差異化資源優(yōu)勢,將自身定位為承接產(chǎn)業(yè)轉移及招商引資的載體。與此同時,在當前信息時代,應加強信息技術與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)相融合,借助新一代技術改造、提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè),為智能生產(chǎn)模式探索、流程再造、研發(fā)創(chuàng)新等提供強有力的技術支撐。

劣質城市現(xiàn)象主要由工業(yè)化超前、城鎮(zhèn)化無序等原因產(chǎn)生,其主要表現(xiàn)為城市公共服務滯后、空間結構不合理等,內部居民日常生活、交通出行和企業(yè)的交易運輸、要素流動等方面均會受到影響。對于城市群而言,要合理規(guī)劃建設對外通道、群內城市間交通干線和城市內干支線交通系統(tǒng)的連通度和可達性,增加城市邊緣區(qū)的道路網(wǎng)密度。各城市應當因地制宜發(fā)展軌道交通系統(tǒng),增加多元化公共交通出行選擇等。通過集約高效的公共交通網(wǎng)絡,支撐城市功能模塊的合理布局。

(三)健全城市群管理體制機制,統(tǒng)籌各方利益關系

為了解決人口高度集聚在大城市中心,導致城市邊緣和中小城市發(fā)展緩慢問題,以城市群為尺度進行資源優(yōu)化配置是一條有效途徑,關鍵是要處理好各城市的利益關系,形成統(tǒng)一協(xié)調的城市群管理機制。

第一,完善頂層設計,統(tǒng)籌城市群總體規(guī)劃和群內各城市的空間規(guī)劃。應明確各城市的定位、功能、產(chǎn)業(yè)、文化和景觀特點,特別要在城市群總體定位明確的基礎上,對各城市進行規(guī)劃協(xié)調,使其功能達到總體承載能力最大化,又可以實現(xiàn)空間布局的優(yōu)化。

第二,建立城市群統(tǒng)一的管理體制和協(xié)調配合機制。通過頂層設計、規(guī)劃和會商協(xié)調機制的建立,最大限度地發(fā)揮各城市比較優(yōu)勢,降低城市之間惡性競爭帶來的空間外部性,提升城市群整體承載力。各城市政府間需在相關管理模式、公共服務政策、經(jīng)濟社會發(fā)展環(huán)境建設等方面統(tǒng)籌兼顧,形成高效的城市群協(xié)調配合機制。

第三,打破行政主導下的城鎮(zhèn)化模式,使經(jīng)濟要素在市場機制作用下自由流動。隨著地區(qū)間、城鄉(xiāng)間要素市場開放,各地可利用市場機制調節(jié)城市極化現(xiàn)象。大城市中心過度集聚必然導致企業(yè)運行及居民生活成本上升,在價格機制的引導下,將會出現(xiàn)逆城市化現(xiàn)象。因此,既要發(fā)揮市場機制這只“看不見的手”的調控作用,促使要素均衡分布;又要發(fā)揮政府這只“看得見的手”的調節(jié)作用,合理引導城市群健康發(fā)展,調節(jié)規(guī)模、速度和節(jié)奏,優(yōu)化結構和布局。

(四)推進鄉(xiāng)村振興,關注城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展并實現(xiàn)共同富裕

第一,農(nóng)村地域遼闊多樣,為了提高城市群的綜合承載力,不僅要在整體上系統(tǒng)優(yōu)化城市間、城市內、城邊際的空間局部,更要關注鄉(xiāng)村發(fā)展。構建中國式現(xiàn)代化發(fā)展模式需要努力縮小城鄉(xiāng)差距,打破二元分割,實現(xiàn)共同富裕的目標。地方政府應當避免過去城鎮(zhèn)化進程中無序擴張對“三農(nóng)”的損害,加強對失地農(nóng)民的權益保障。在公共服務供給方面,要推進城鎮(zhèn)基礎設施與公共服務向鄉(xiāng)村延伸,提升城鄉(xiāng)治理能力,加快城鄉(xiāng)一體化進程。同時要輔之以合理有效的土地結構政策、都市農(nóng)業(yè)發(fā)展政策、財政稅收政策等,合理拓展城市空間、保障各層次居民福利。

第二,中國的城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化,提高農(nóng)業(yè)轉移人口市民化的質量事關重大。一方面要對轉移人口進行系統(tǒng)的培訓和再就業(yè)轉化,另一方面要注重鄉(xiāng)村文化與社區(qū)文化建設。地方政府需要關注并防范傳統(tǒng)鄉(xiāng)土、宗族等非正式制度和城市行政法規(guī)與部門條例等正式制度的碰撞和摩擦,通過文化傳導交融、公共服務增質等提高農(nóng)民素質,使其逐漸融入現(xiàn)代化城市生活。

第三,促進城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展,加快構建現(xiàn)代鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系,是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和高質量城鎮(zhèn)化的基礎。“倉廩實而知禮節(jié)、衣食足而知榮辱”,發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、推進鄉(xiāng)村工業(yè)、夯實經(jīng)濟基礎是鄉(xiāng)村振興的關鍵。地方政府應當采取精細化、精準化的產(chǎn)業(yè)空間規(guī)劃方式,推進實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、制造業(yè)高級化等目標。具體而言,在城市規(guī)模擴張過程中,除了對城市建設用地的內部結構進行調整,還應對接城郊、鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展的空間布局,在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃過程中,扎實推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織振興,對標國際先進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地。在“胡煥庸線”和糧食安全雙重擠壓的外部環(huán)境中[7],地方政府應當合理規(guī)劃城鄉(xiāng)土地利用方式和經(jīng)濟活動布局,為構建優(yōu)勢互補、高質量發(fā)展的城市人口布局和國土空間體系做出貢獻。