唐賽 李孟剛

自俄烏沖突全面爆發(fā)以來(lái)，國(guó)際糧食、能源、大宗商品等價(jià)格持續(xù)飆升。疊加疫情引發(fā)的全球性通貨膨脹，使得本就艱難復(fù)蘇的全球經(jīng)濟(jì)更加困難。尤其是沖突所導(dǎo)致的糧食價(jià)格上漲、供應(yīng)鏈中斷等問(wèn)題，已經(jīng)對(duì)全球糧食供給以及我國(guó)糧食安全形勢(shì)帶來(lái)巨大影響和沖擊。基于上述事實(shí)，有必要對(duì)糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品供給以及消費(fèi)需求變化趨勢(shì)進(jìn)行研判，從立足國(guó)內(nèi)提升糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力著眼，提出保障有效供給的中長(zhǎng)期策略是本文的核心要點(diǎn)。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“糧食安全是戰(zhàn)略問(wèn)題 ”，“在糧食安全這個(gè)問(wèn)題上不能有絲毫麻痹大意”，“ 要未雨綢繆，始終繃緊糧食安全這根弦”。

一、俄烏沖突對(duì)糧食安全的影響

俄羅斯和烏克蘭都是世界上重要的糧食出口國(guó)。兩國(guó)合計(jì)占全球小麥出口的29%、玉米出口的19%、葵花籽油出口的80%。截至2022年11月，俄農(nóng)產(chǎn)品出口額超過(guò)330億美元，出口量達(dá)7000萬(wàn)噸。而烏克蘭素有“歐洲糧倉(cāng)”之稱，是世界第二大糧食出口國(guó)。兩國(guó)之間發(fā)生沖突已經(jīng)對(duì)全球糧食供需造成重大影響。這種影響傳導(dǎo)至國(guó)內(nèi)，對(duì)我國(guó)糧食安全狀態(tài)帶來(lái)極大沖擊，甚至打破一直以來(lái)的“緊平衡”狀態(tài)。具體而言，俄烏沖突對(duì)我國(guó)糧食安全的影響主要集中在以下幾個(gè)方面：

（一）沖突阻滯糧食生產(chǎn)

由于沖突爆發(fā)，烏克蘭的農(nóng)業(yè)受到極大影響。人們紛紛逃離家園，致使部分農(nóng)業(yè)生產(chǎn)擱置。2023年烏克蘭春季谷物總種植面積從2022年的590萬(wàn)公頃縮減至550萬(wàn)公頃；谷物總種植面積（冬季和春季）減少140萬(wàn)公頃至1020萬(wàn)公頃。據(jù)預(yù)測(cè)，烏克蘭2023年谷物產(chǎn)量將從去年的5310萬(wàn)噸降至約4500萬(wàn)噸。與此同時(shí)，沖突所導(dǎo)致的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需化肥等原料短缺問(wèn)題仍然沒(méi)有得到解決。俄羅斯是全球最大的鉀肥生產(chǎn)和出口國(guó)，約占全球產(chǎn)量20%。加上沖突前白俄羅斯禁止出口的份額，目前全球30%的鉀肥出口空缺無(wú)法填補(bǔ)。除了鉀肥和尿素，氮肥供應(yīng)也因天然氣價(jià)格飆升而受到阻礙。肥料短缺將導(dǎo)致幾乎所有農(nóng)作物產(chǎn)量受損。2022年全球58個(gè)國(guó)家和地區(qū)約2.58億人面臨嚴(yán)重糧食不安全問(wèn)題，較2021年53個(gè)國(guó)家和地區(qū)的1.93億人大幅增加。這與俄烏沖突不無(wú)關(guān)系。

（二）沖突疊加疫情推高糧食價(jià)格

據(jù)聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織（FAO）預(yù)測(cè)，俄烏沖突將導(dǎo)致全球長(zhǎng)期糧食價(jià)格上漲7%。數(shù)據(jù)顯示，2022年世界玉米價(jià)格平均比2021年上漲24.8%，小麥價(jià)格上漲15.6%。作為最基本的初級(jí)產(chǎn)品和受眾最為廣泛的消費(fèi)品，糧食價(jià)格上漲對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)影響重大：一是推高恩格爾系數(shù)，擴(kuò)大居民食物支出占總支出的比重，進(jìn)而阻礙居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)。二是導(dǎo)致城鄉(xiāng)消費(fèi)差距進(jìn)一步擴(kuò)大，對(duì)防止規(guī)模性返貧和鄉(xiāng)村振興帶來(lái)一定壓力。三是谷物價(jià)格供求彈性之間的差異變大，加劇糧食短缺。四是進(jìn)一步加劇通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)。此外，價(jià)格上漲影響人們心理預(yù)期，部分國(guó)家和地區(qū)可能出現(xiàn)搶購(gòu)或囤積現(xiàn)象，糧食短缺與價(jià)格上漲之間進(jìn)入惡性循環(huán)狀態(tài)。初步研判，我國(guó)糧食及初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格將處于上升通道。

（三）沖突導(dǎo)致國(guó)際糧食供應(yīng)鏈中斷風(fēng)險(xiǎn)加劇

受疫情影響，全球糧食供應(yīng)鏈本就脆弱不堪。俄烏沖突則加劇了全球糧食產(chǎn)品供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)，糧食價(jià)格“漲聲一片”。為應(yīng)對(duì)糧食供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)和可能的糧食短缺，世界各國(guó)采取貿(mào)易保護(hù)主義措施，首先保障本國(guó)糧食供應(yīng)，這進(jìn)一步加劇了全球糧食供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)。沖突初期，世界最大豆制品加工出口國(guó)阿根廷，曾暫停豆粕和豆油出口，致使豆粕期貨價(jià)格迅速上漲超過(guò)2.2%。糧食供應(yīng)鏈斷裂影響之一是造成農(nóng)產(chǎn)品減產(chǎn)，表現(xiàn)尤為明顯的是需要人工采摘或者生產(chǎn)類(lèi)的農(nóng)產(chǎn)品，如棕櫚油、牛奶制品等。棕櫚油美元期貨價(jià)格不斷飆升恰恰說(shuō)明了供應(yīng)鏈斷裂對(duì)農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)及價(jià)格的影響。糧食供應(yīng)鏈斷裂的另一影響是農(nóng)產(chǎn)品和食品運(yùn)輸過(guò)程受阻。尤其是對(duì)保質(zhì)期要求較高的農(nóng)產(chǎn)品來(lái)說(shuō)尤為明顯。此類(lèi)農(nóng)產(chǎn)品若未能及時(shí)運(yùn)輸或進(jìn)入加工儲(chǔ)存程序，則會(huì)直接影響該品類(lèi)農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)和供應(yīng)。隨著沖突的持續(xù)，糧食生產(chǎn)者惜售現(xiàn)象愈加嚴(yán)重，糧食供應(yīng)鏈斷裂風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)加大。

此外，糧食庫(kù)存的逐步降低，市場(chǎng)對(duì)全球糧食供給的擔(dān)憂所引發(fā)的悲觀預(yù)期，將會(huì)進(jìn)一步打破國(guó)際糧食供應(yīng)秩序、推動(dòng)糧食價(jià)格持續(xù)上漲，給全球和國(guó)內(nèi)的糧食安全帶來(lái)持續(xù)壓力。

二、保障我國(guó)糧食安全的對(duì)策建議

早在2013年，習(xí)近平總書(shū)記就要求“中國(guó)人的飯碗任何時(shí)候都要牢牢端在自己手上”。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視糧食安全，明確提出了“谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全”的新糧食安全觀。習(xí)近平總書(shū)記在黨的二十大報(bào)告中又進(jìn)一步提出“全方位夯實(shí)糧食安全根基”。正是這樣契合實(shí)際又高瞻遠(yuǎn)矚的糧食安全觀和指導(dǎo)思想，為中國(guó)能夠從容應(yīng)對(duì)危機(jī)和挑戰(zhàn)、確保糧食安全奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。為此我們要做好以下幾個(gè)方面：

（一）實(shí)施最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，向土地要“產(chǎn)量”

萬(wàn)物土中生，有土斯有糧。耕地是糧食生產(chǎn)的命根子，是中華民族永續(xù)發(fā)展的根基。為此一要實(shí)施嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，確保糧食綜合生產(chǎn)能力。要深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記重要指示精神，采取“長(zhǎng)牙齒”的硬措施，堅(jiān)守“三道紅線”，即18億畝耕地紅線、16億畝糧食播種面積紅線和14億畝谷物播種面積紅線，不使一寸用于種糧的土地流失。二要加大高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)力度和低標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田利用程度，努力實(shí)現(xiàn)到2030年建成12億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的目標(biāo)，這是鞏固和提高糧食生產(chǎn)能力、保障國(guó)家糧食安全的關(guān)鍵舉措。大力推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，夯實(shí)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，增強(qiáng)農(nóng)田防災(zāi)抗災(zāi)減災(zāi)能力，有利于現(xiàn)代生產(chǎn)要素向農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚，推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)?；⒓s化、現(xiàn)代化、生態(tài)化；也有利于有效應(yīng)對(duì)類(lèi)似俄烏沖突等不確定因素帶來(lái)的國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易風(fēng)險(xiǎn)，確保國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)穩(wěn)定。此外，大力開(kāi)發(fā)利用低標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，也是最大化利用耕地資源、確保糧食安全的重要手段?？沙浞掷蒙郴?、鹽堿等邊際土地種植替代性油料作物（如油莎豆）等，解決我國(guó)大豆進(jìn)口持續(xù)增加、油料資源短缺的壓力，這是實(shí)現(xiàn)“多油并舉，培育新油源”的重要舉措。三要充分落實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任、遏制耕地“非農(nóng)化”，嚴(yán)格管控“非糧化”。要加大力度遏制非法占用耕地，占優(yōu)補(bǔ)劣、占水補(bǔ)旱等行為。為確?？诩Z絕對(duì)安全，就要確保耕地主要用于生產(chǎn)糧食，保障小麥、水稻播種面積只增不減。另外，從國(guó)家層面推動(dòng)黑土地保護(hù)。擁有世界三大黑土地之一的東北地區(qū)，是我國(guó)重要的產(chǎn)糧基地，是國(guó)家糧食安全的“壓艙石”。保護(hù)黑土地不僅僅是東北地區(qū)的責(zé)任，要以雷霆手段堅(jiān)決遏制黑土地盜采、盜挖和倒賣(mài)現(xiàn)象，實(shí)行輪耕、休耕制度，像保護(hù)眼睛一樣保護(hù)耕地中的大熊貓。

（二）推廣新一代信息技術(shù)，向科技要“增量”

據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的全國(guó)糧食生產(chǎn)數(shù)據(jù)顯示，2022年，我國(guó)糧食產(chǎn)量68653萬(wàn)噸，比上年增加368萬(wàn)噸，增產(chǎn)0.5%。全年糧食產(chǎn)量再創(chuàng)新高，連續(xù)8年保持在1.3萬(wàn)億斤以上。成績(jī)喜人，但也應(yīng)該看到，糧食進(jìn)一步增產(chǎn)的空間在逐步收窄。要保持這樣的增長(zhǎng)勢(shì)頭，最好的辦法就是向科技要增量。首先，要在農(nóng)業(yè)科技基礎(chǔ)領(lǐng)域發(fā)力，做強(qiáng)“種子芯片”。把種源安全提升到關(guān)系國(guó)家安全的戰(zhàn)略高度，集中力量破難題、補(bǔ)短板、強(qiáng)優(yōu)勢(shì)、控風(fēng)險(xiǎn)。要確保我國(guó)糧食播種面積里，國(guó)內(nèi)自主選育品牌占95%以上，務(wù)必確保小麥、稻谷自選率達(dá)到100%。其次，超前部署農(nóng)業(yè)前沿技術(shù)，力爭(zhēng)在世界農(nóng)業(yè)科技前沿領(lǐng)域擁有話語(yǔ)權(quán)。要大力發(fā)展生物農(nóng)業(yè)、智慧農(nóng)業(yè)、可視化農(nóng)業(yè)等前沿技術(shù)，利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈、AI、5G等新一代信息技術(shù)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)向更高水平現(xiàn)代化邁進(jìn)。再次， 要注重面向產(chǎn)業(yè)需求，著力突破農(nóng)業(yè)重大關(guān)鍵技術(shù)和共性技術(shù)。大力支持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性、前沿性、公益性科技研發(fā)。加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)研究，在農(nóng)業(yè)生物基因調(diào)控及分子育種、農(nóng)林動(dòng)植物抗逆機(jī)理、農(nóng)田資源高效利用、農(nóng)林生態(tài)修復(fù)、有害生物控制、生物安全和農(nóng)產(chǎn)品安全等方面突破一批重大基礎(chǔ)理論和方法。最后，要完善農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體制，加大國(guó)家各類(lèi)科技計(jì)劃向農(nóng)業(yè)領(lǐng)域傾斜支持力度，提高公益性科研機(jī)構(gòu)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)保障水平。支持發(fā)展農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新基金，積極引導(dǎo)和鼓勵(lì)金融信貸、風(fēng)險(xiǎn)投資等社會(huì)資金參與農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。

（三）完善收儲(chǔ)制度、加強(qiáng)應(yīng)急管理，向儲(chǔ)備要“存量”

糧食安全思想自古有之?！抖Y記·王制》中就曾提出“耕三馀一”的觀點(diǎn)，即按年度計(jì)算，年末官府和民間的糧食庫(kù)存量要相當(dāng)于當(dāng)年糧食總產(chǎn)量的1/3。這是古代樸素的糧食安全觀的寫(xiě)照。維護(hù)糧食安全應(yīng)居安思危、未雨綢繆。首先，要明確儲(chǔ)備糧管理權(quán)限，建立由省級(jí)糧食儲(chǔ)備管理為主的儲(chǔ)備體系，推動(dòng)臨時(shí)收儲(chǔ)政策向農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度轉(zhuǎn)變，推動(dòng)農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼向支持耕地地力保護(hù)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)方向轉(zhuǎn)變。各級(jí)部門(mén)按照職責(zé)分工，做好糧食調(diào)配、加工和供應(yīng)工作，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，維護(hù)糧食市場(chǎng)供求秩序；其次，建立高效的糧食庫(kù)存保障體系和科學(xué)的口糧戰(zhàn)略儲(chǔ)備機(jī)制。借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)、參考聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)設(shè)立口糧安全庫(kù)存水平，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)調(diào)整?？梢罁?jù)消費(fèi)量或年產(chǎn)增加、減少比重動(dòng)態(tài)調(diào)整糧食庫(kù)存數(shù)量。在常規(guī)去庫(kù)存方法基礎(chǔ)上，采取多樣化方式，如季節(jié)性休耕、輪作等方式實(shí)現(xiàn)去庫(kù)存的同時(shí)，確保糧食生產(chǎn)、消費(fèi)、流通、儲(chǔ)備的動(dòng)態(tài)平衡，提升政府對(duì)糧食安全的管控能力。第三，本著寧可“備而不用”不可“用而不備”的原則，設(shè)計(jì)并實(shí)施緊急狀態(tài)下的糧食應(yīng)急保障體系。該體系必須能夠保障在發(fā)生緊急或不可預(yù)測(cè)的事件時(shí)（戰(zhàn)爭(zhēng)、自然災(zāi)害等），政府有能力保障全體國(guó)民基本糧食需求，避免發(fā)生糧食緊缺、價(jià)格上漲、儲(chǔ)備不足、流通不暢等狀況。

（四）加快糧食流通體制改革，向市場(chǎng)要“流量”

糧食安全絕不僅僅取決于產(chǎn)量和自給率，F(xiàn)AO關(guān)于糧食安全定義中的“可獲得性”也是其應(yīng)有之義。尤其是對(duì)于我國(guó)這樣一個(gè)幅員遼闊、人口眾多、資源稟賦差異巨大的國(guó)家，糧食作為不可或缺的重要物資，其地理空間分布不均衡及時(shí)空錯(cuò)配現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。加快糧食流通體制改革，構(gòu)建穩(wěn)定的糧食市場(chǎng)環(huán)境，確保其平穩(wěn)運(yùn)行亦是糧食安全的重要組成部分。一要完善糧食價(jià)格形成機(jī)制。糧食價(jià)格不僅關(guān)乎農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)效益和種糧農(nóng)民收入與積極性，也關(guān)乎物價(jià)水平和城鎮(zhèn)居民生活水平。更為重要的是，糧食價(jià)格穩(wěn)定與否對(duì)于供求關(guān)系的調(diào)整及糧食產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的核心導(dǎo)向作用，也是糧食安全的重要方面。糧食價(jià)格改革要在國(guó)際與國(guó)內(nèi)、生產(chǎn)者與消費(fèi)者之間尋找平衡點(diǎn)，統(tǒng)籌考慮國(guó)際糧價(jià)走勢(shì)，兼顧生產(chǎn)者和消費(fèi)者利益。要推動(dòng)臨時(shí)收儲(chǔ)政策向農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度轉(zhuǎn)變，推動(dòng)農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼向支持耕地地力保護(hù)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)方向轉(zhuǎn)變。完善糧食價(jià)格機(jī)制，發(fā)展和完善糧食期貨市場(chǎng)，是確保糧食安全的有效方式。二要強(qiáng)化糧食安全市場(chǎng)監(jiān)管。規(guī)范糧食市場(chǎng)秩序，堅(jiān)決取締無(wú)照和超范圍經(jīng)營(yíng)糧食，嚴(yán)厲打擊在市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)期間囤積居奇、哄抬物價(jià)等擾亂社會(huì)市場(chǎng)正常供應(yīng)的行為，制止以次充好、摻雜使假行為，防止價(jià)格欺詐，實(shí)行公平交易，維護(hù)市場(chǎng)正常秩序。三要加強(qiáng)糧食安全檢測(cè)，依法加強(qiáng)對(duì)全社會(huì)糧食流通的管理，建立健全糧食收購(gòu)許可、最低庫(kù)存、出庫(kù)糧食質(zhì)量檢驗(yàn)和全社會(huì)糧食流通統(tǒng)計(jì)監(jiān)督檢查機(jī)制。四要建立緊急狀態(tài)下交通運(yùn)輸保障通道，以確保糧食市場(chǎng)正常運(yùn)轉(zhuǎn)。倡導(dǎo)建立國(guó)際糧食運(yùn)輸“綠色通道”和“人道主義走廊”，最大限度確保在類(lèi)似俄烏沖突發(fā)生狀態(tài)下國(guó)際糧食貿(mào)易有序推進(jìn)。在國(guó)內(nèi)也要完善糧食物資運(yùn)輸優(yōu)先保障工作機(jī)制，在糧食主產(chǎn)區(qū)、主銷(xiāo)區(qū)之間構(gòu)建穩(wěn)定的運(yùn)輸通路，保障糧食供應(yīng)鏈穩(wěn)定、可持續(xù)。

最后，要充分發(fā)揮和利用國(guó)內(nèi)國(guó)際兩種資源、兩個(gè)市場(chǎng)，以國(guó)內(nèi)“自轉(zhuǎn)”帶動(dòng)國(guó)際“公轉(zhuǎn)”，積極推進(jìn)糧食貿(mào)易國(guó)際治理體系的構(gòu)建，共同維護(hù)全球糧食安全，反對(duì)糧食霸權(quán)。在力所能及的情況下，援助非洲等發(fā)展中國(guó)家提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，提升全球糧食市場(chǎng)供給能力。因?yàn)?，在全球化的今天，糧食危機(jī)一旦出現(xiàn)，沒(méi)有哪個(gè)國(guó)家能夠獨(dú)善其身，中國(guó)和世界各國(guó)概莫能外。