文／孫柏瑛 汪 元

一 引 言

以民間力量興辦慈善事業(yè)在我國(guó)具有悠久歷史。近20 余年，非營(yíng)利組織通過(guò)承接政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目，建構(gòu)公私合作伙伴關(guān)系，成為社會(huì)治理的重要角色和有益補(bǔ)充。[1]黨的十八大以來(lái)，社會(huì)組織發(fā)展被納入社會(huì)治理創(chuàng)新范疇，黨中央出臺(tái)了一系列促進(jìn)其健康有序發(fā)展、推動(dòng)其參與社會(huì)治理的政策舉措，為包括非營(yíng)利組織在內(nèi)的社會(huì)組織發(fā)展提供了基礎(chǔ)性制度保障；在一些地區(qū)和項(xiàng)目中，政府和非營(yíng)利組織已經(jīng)呈現(xiàn)雙向賦權(quán)、相互嵌入的良好互動(dòng)狀態(tài)，涌現(xiàn)出一系列創(chuàng)新做法，推動(dòng)了政社協(xié)同向常態(tài)化、實(shí)質(zhì)性、制度性轉(zhuǎn)型。[2]

但從整體看，政府與非營(yíng)利組織之間非對(duì)稱的資源依賴、權(quán)責(zé)模糊、協(xié)同機(jī)制缺乏[3]等問(wèn)題依然存在，非營(yíng)利組織在社會(huì)治理中的作用尚未得到充分發(fā)揮，需要進(jìn)一步探索和優(yōu)化互動(dòng)路徑。黨的二十大報(bào)告指出，完善社會(huì)治理體系。健全共建共治共享的社會(huì)治理制度，提升社會(huì)治理效能。[4]在2023 年出臺(tái)的《黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》[5]中，中央組建社會(huì)工作部，以加強(qiáng)對(duì)社會(huì)治理創(chuàng)新和新社會(huì)組織指導(dǎo)，這些都對(duì)發(fā)展政府—非營(yíng)利組織互動(dòng)關(guān)系提出了更高要求。因此，探究政府—非營(yíng)利組織互動(dòng)的形成與演化機(jī)制、優(yōu)化互動(dòng)關(guān)系的策略，是本文對(duì)黨中央建構(gòu)社會(huì)共同治理架構(gòu)愿景的積極回應(yīng)，具有較大的現(xiàn)實(shí)意義。

二 微觀視角下的過(guò)程性考察與信號(hào)理論

傳統(tǒng)的政府與非營(yíng)利組織關(guān)系研究大多屬于“理想模型”的建構(gòu)，過(guò)分強(qiáng)調(diào)國(guó)家或社會(huì)某一端的作用，缺乏對(duì)現(xiàn)實(shí)中多元政社互動(dòng)形態(tài)的解釋力。21 世紀(jì)以來(lái)，國(guó)內(nèi)學(xué)者先后提出了分類控制理論[6]和依附理論[7]，雖然很大程度上反映了政社互動(dòng)的復(fù)雜現(xiàn)實(shí)，但較多強(qiáng)調(diào)國(guó)家控制而忽視政府的支持與合作面向，隨著時(shí)代變化其解釋力已有所降低。近年來(lái)，對(duì)非營(yíng)利組織與政府間關(guān)系的論述轉(zhuǎn)向了雙向互動(dòng)的視角，提出了嵌入、反向嵌入等理論解釋[8]，也關(guān)注到與基層政府合供公共服務(wù)、治理社會(huì)團(tuán)體過(guò)程時(shí)發(fā)生的“借道”[9]、“雙重委托代理”[10]現(xiàn)象。但現(xiàn)有分析仍主要將非營(yíng)利組織所代表的社會(huì)與國(guó)家置于對(duì)抗性關(guān)系中，因此其互動(dòng)優(yōu)化建議也主要局限在以制度規(guī)范政府權(quán)力、建設(shè)人財(cái)物的協(xié)調(diào)機(jī)制、增強(qiáng)服務(wù)理念等方面，[11]傾向于給出靜態(tài)的、結(jié)構(gòu)性和制度化的解釋和調(diào)適路徑，未能給出針對(duì)微觀過(guò)程和行動(dòng)的解決策略，因此需要在下一步研究中轉(zhuǎn)換視角。已有一些文獻(xiàn)認(rèn)識(shí)到，政府在為社會(huì)提供積極的制度框架外，還應(yīng)充分發(fā)展社會(huì)資本，提升非正式關(guān)系，推動(dòng)建立跨越組織邊界親密的“連接機(jī)制”，但對(duì)這種相互理解認(rèn)可、抱有積極預(yù)期、分享價(jià)值共識(shí)的狀態(tài)詳細(xì)描述不足，也缺少過(guò)程性的動(dòng)態(tài)溯源、機(jī)制總結(jié)，有待從認(rèn)知和觀念層面進(jìn)一步探討政府—非營(yíng)利組織互動(dòng)的微觀行動(dòng)路徑，給出具體建議。

為實(shí)現(xiàn)政府與非營(yíng)利組織在認(rèn)知層面的相互調(diào)適，Derick W.Brinkerhoff 提出“意圖傳達(dá)”是政社互動(dòng)的最后環(huán)節(jié)，在完成制度和機(jī)制的建構(gòu)后，應(yīng)使用社會(huì)公共關(guān)系戰(zhàn)略使參與主體理解意圖、激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力。[12]同樣，張舜禹、郁建興等基于浙江行業(yè)協(xié)會(huì)與政府互動(dòng)案例，總結(jié)了共識(shí)性認(rèn)知對(duì)政社互動(dòng)的具體影響機(jī)制，政府圍繞治理目標(biāo)，建構(gòu)治理的元議題，推動(dòng)社會(huì)組織響應(yīng)并引導(dǎo)治理對(duì)象共同參與。其中，政府與非營(yíng)利組織之間對(duì)議題認(rèn)知的清晰性和行為意向一致性是產(chǎn)生合作與協(xié)同行為的前提。[13]這些研究已觸及認(rèn)知和觀念層面的政社互動(dòng)基礎(chǔ)，但忽略了制度、行為、認(rèn)知的內(nèi)在聯(lián)系。

引入并透過(guò)信號(hào)理論分析框架，考慮制度與行為對(duì)認(rèn)知的影響，以信息互動(dòng)、認(rèn)知強(qiáng)化等要素切入，作為考察政社互動(dòng)良性有序運(yùn)行的密鑰，將為本文微觀層面上的分析提供新的視角。組織行為學(xué)研究指出，任何行為都可能成為個(gè)體或組織的信息載體，即“信號(hào)”，信號(hào)傳輸會(huì)改變接受者的認(rèn)知狀況，進(jìn)而帶來(lái)完全不同的反饋和效果。西方學(xué)者已將其應(yīng)用于政府與非營(yíng)利組織關(guān)系研究中，指出表達(dá)積極明確的官方態(tài)度[14]、設(shè)置參與式流程[15]等制度要素都被認(rèn)為是積極的信號(hào)，能促進(jìn)非營(yíng)利組織積極接受政府信號(hào)，推進(jìn)高水平互動(dòng)。

信號(hào)模型將信息傳遞過(guò)程凝練為發(fā)信人、信號(hào)、接收者、反饋四類要素，遵循順序依次發(fā)生。發(fā)出的信號(hào)體現(xiàn)發(fā)信人的潛在特征；信號(hào)通過(guò)一定渠道借助載體被發(fā)信人接收，這些載體包括行動(dòng)、文字、語(yǔ)言甚至神態(tài)和表情；而后是信號(hào)的接收，主體會(huì)經(jīng)過(guò)一個(gè)觀察、接受并解讀信號(hào)的過(guò)程，做出決策和選擇；信號(hào)的接收者會(huì)形成向發(fā)信人的反饋，進(jìn)而形成一個(gè)不斷發(fā)展的循環(huán)，使支持或反對(duì)的感受、結(jié)論、行為在持續(xù)的正反饋中得以強(qiáng)化。[16]信號(hào)理論為觀察政府與非營(yíng)利組織互動(dòng)關(guān)系提供了一個(gè)微觀和過(guò)程型的框架參考，本文將基于本土案例提出符合中國(guó)實(shí)際、服務(wù)中國(guó)現(xiàn)實(shí)的政府—非營(yíng)利組織互動(dòng)關(guān)系解釋框架。

三 案例概述：政府與非營(yíng)利組織的互動(dòng)樣態(tài)

經(jīng)過(guò)研究背景和既有文獻(xiàn)的梳理，本文確定了微觀過(guò)程性的視角、選用信號(hào)理論框架并將優(yōu)化政社互動(dòng)關(guān)系作為本文的研究問(wèn)題。接下來(lái)將按照信號(hào)理論的實(shí)踐選取優(yōu)化政社互動(dòng)關(guān)系的案例，完整勾勒政府與非營(yíng)利組織間信號(hào)傳遞的過(guò)程，探究信號(hào)傳遞的深度影響，以期為建立良好的政社互動(dòng)關(guān)系、為提高社會(huì)治理效能、健全共建共治共享治理體系提供現(xiàn)實(shí)建議。

（一） 案例選擇與背景

本文之所以選擇M 醫(yī)院作為案例，是因?yàn)?，第一，M 醫(yī)院成立于1993 年，經(jīng)歷了政府與非營(yíng)利組織互動(dòng)從改制時(shí)的陌生簡(jiǎn)單到共建共治共享的緊密聯(lián)結(jié)，是中國(guó)政府優(yōu)化與非營(yíng)利組織 關(guān)系，推動(dòng)社會(huì)治理格局構(gòu)建的縮影。同時(shí)筆者對(duì)其展開了多次深度調(diào)研，掌握了豐富的一手資料；第二，M 醫(yī)院是東部沿海某地級(jí)市醫(yī)院，最初由衛(wèi)生局下屬企業(yè)委員會(huì)開辦，是該市紅十字會(huì)掛牌醫(yī)院和醫(yī)保定點(diǎn)機(jī)構(gòu)，在民政局登記注冊(cè)為非營(yíng)利組織，主營(yíng)老年康養(yǎng)照護(hù)、安寧療護(hù)。同時(shí)，作為參與公共服務(wù)的非營(yíng)利組織，由民政、衛(wèi)健、醫(yī)保部門共同管理，既有登記注冊(cè)部門，也有監(jiān)管評(píng)價(jià)部門，還有服務(wù)購(gòu)買部門，包含了中國(guó)政府與非營(yíng)利組織幾類最經(jīng)典的互動(dòng)關(guān)系，案例豐富度和典型性好。第三，其對(duì)政府存在資源依賴。從資金運(yùn)作來(lái)看，由于安寧療護(hù)和大病康復(fù)的業(yè)務(wù)特殊性，病人壓床率高、運(yùn)營(yíng)成本大，加之M 醫(yī)院未設(shè)立基金會(huì)，完全依靠醫(yī)保資金支撐運(yùn)作，資金壓力大。從政府角度看，M 醫(yī)院是該市非營(yíng)利醫(yī)院的優(yōu)秀代表，但體量不大、可替代性強(qiáng)。因此，M 組織與政府之間信息不對(duì)稱現(xiàn)象明顯，是依賴信號(hào)實(shí)現(xiàn)組織互動(dòng)的非常典型的情形。總體來(lái)看，M組織與政府的互動(dòng)豐富度高、案例有典型性，能借此觀察中國(guó)政社互動(dòng)中信號(hào)的主要形態(tài)、分析作用機(jī)制、給出優(yōu)化建議。

（二） 信號(hào)傳遞中的非營(yíng)利組織認(rèn)知固化與經(jīng)驗(yàn)判讀

M 醫(yī)院院長(zhǎng)Z 從一開始就認(rèn)識(shí)到這種對(duì)資源依賴的關(guān)系，這種認(rèn)知也潛移默化地形塑了該組織與政府的互動(dòng)方式。2016 年，民政部門對(duì)社會(huì)組織的評(píng)級(jí)標(biāo)準(zhǔn)修訂，社會(huì)影響力指標(biāo)占比顯著提升。M 醫(yī)院由于未能對(duì)標(biāo)提升，導(dǎo)致蟬聯(lián)多年的5A 級(jí)社會(huì)組織降級(jí)落選，造成此后多年間受到服務(wù)對(duì)象質(zhì)疑，運(yùn)作陷入困境。因此，Z 將其視作一次強(qiáng)烈的信號(hào)，認(rèn)為評(píng)選降級(jí)傳遞了在政府監(jiān)管乃至普遍的管理行為中“完成臺(tái)賬”和“對(duì)標(biāo)對(duì)表”的重要性，需要對(duì)照政府標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格完成。這體現(xiàn)出接受者對(duì)信號(hào)的解讀和判斷過(guò)程，形成了對(duì)發(fā)信人的經(jīng)驗(yàn)化理解。在日后價(jià)格整治、醫(yī)療廢棄物處理等監(jiān)管行動(dòng)中，面對(duì)長(zhǎng)達(dá)數(shù)百項(xiàng)的“對(duì)照表”“賦分量表”等量化評(píng)價(jià)辦法，因有評(píng)級(jí)過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，調(diào)動(dòng)了對(duì)政府管理“對(duì)標(biāo)對(duì)表”既往推定對(duì)的相似信號(hào)反饋，作出遵照?qǐng)?zhí)行的行為，最終獲得良好政治形象和穩(wěn)定的評(píng)級(jí)作為正向反饋。以類似的管理行為作為信號(hào)，基于上一輪互動(dòng)中的認(rèn)知積累和已經(jīng)形成的推定接收信號(hào)，獲得了發(fā)信人符合預(yù)期的反饋，這些認(rèn)識(shí)在不斷的反饋中被固定下來(lái)。

（三） 非營(yíng)利組織形成“推定式互動(dòng)”與自我限制的互動(dòng)樣態(tài)

規(guī)律性認(rèn)知的產(chǎn)生和固定成為政府與非營(yíng)利組織互動(dòng)的重要環(huán)節(jié)，也使非營(yíng)利組織陷入“推定式互動(dòng)”，誤判政策信號(hào)，產(chǎn)生自我限制的傾向。2020 年末，在推動(dòng)病歷電子化過(guò)程中，M 醫(yī)院所服務(wù)的中低收入老年群體在接受電子病歷時(shí)存在困難。根據(jù)“對(duì)標(biāo)對(duì)表”的固化認(rèn)知，在接收到細(xì)化的分項(xiàng)指標(biāo)、完成和明確的獎(jiǎng)懲規(guī)定等信號(hào)時(shí)，M 醫(yī)院沒有爭(zhēng)取靈活處理，完全遵照?qǐng)?zhí)行。在處理信號(hào)時(shí)，非營(yíng)利組織基于過(guò)往合作協(xié)同的經(jīng)驗(yàn)，參考遵守能獲得獎(jiǎng)勵(lì)，違反則面臨懲戒的慣性經(jīng)驗(yàn)，對(duì)類似信號(hào)作出相同反饋。基于信號(hào)的逆向解讀，使非營(yíng)利組織形成一種對(duì)政策空間的“推定”并將其作為未來(lái)的行動(dòng)依據(jù)，形成了“推定式互動(dòng)”。這種“推定式互動(dòng)”高度符合既往認(rèn)知對(duì)信號(hào)具有過(guò)濾作用的解釋，[17]使非營(yíng)利組織錯(cuò)誤理解信號(hào)過(guò)早退出訴求表達(dá)，為保證資源獲取“自我限制”，政策認(rèn)知始終停留在模糊而存在偏差的“推定”階段。

四 改進(jìn)契機(jī)：政府釋放積極信號(hào)的類型與作用

本文基于M 組織與政府間信號(hào)傳遞過(guò)程總結(jié)出“推定式互動(dòng)”的關(guān)系特征，在2020-2022 年持續(xù)跟進(jìn)觀察發(fā)現(xiàn)，政府通過(guò)發(fā)出積極信號(hào)破除“推定”，在觀念和認(rèn)知層面推進(jìn)、優(yōu)化互動(dòng)，形成共建共治共享的社會(huì)治理現(xiàn)代化的大格局。

（一） 政府提供作為信號(hào)的日常行政規(guī)范，促進(jìn)形成社會(huì)組織的心理基礎(chǔ)

既有文獻(xiàn)關(guān)注規(guī)范的政府行為、遵守契約將有效保護(hù)非營(yíng)利組織自主性、提升政府—非營(yíng)利組織合作水平等機(jī)理。本文認(rèn)為，規(guī)范化的運(yùn)作還具有認(rèn)知層面的信號(hào)作用，日常行政使用流程和操作的制度化、透明化會(huì)作為積極信號(hào)改善非營(yíng)利組織對(duì)政府的態(tài)度，提供良好的制度基礎(chǔ)。

在M 醫(yī)院，醫(yī)保部門對(duì)基金年月度使用狀態(tài)的結(jié)算監(jiān)督直接影響醫(yī)保定點(diǎn)單位存續(xù)和下一年度的資金撥付，也因獎(jiǎng)勵(lì)制度（未違規(guī)者獎(jiǎng)勵(lì)5%的預(yù)留金）直接與額外的資源支持掛鉤，是非營(yíng)利組織與政府合作的關(guān)鍵步驟。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，C 市醫(yī)保部門接入了全省統(tǒng)一的醫(yī)療保障結(jié)算平臺(tái)，按月更新數(shù)據(jù)，并定期講解各項(xiàng)指標(biāo)和算法；市醫(yī)保局結(jié)算科按月或季度展開結(jié)算公示，在會(huì)議上公開公布獎(jiǎng)懲名單，并解釋獎(jiǎng)懲理由。管理行為因存在專業(yè)算法支撐并受到上級(jí)部門監(jiān)督，使社會(huì)組織非常安心（訪談編號(hào)：20230102Z）；每次在會(huì)議上公布每個(gè)月的結(jié)算結(jié)果也形成了社會(huì)組織響應(yīng)政府政策、實(shí)現(xiàn)共建共治的感情基礎(chǔ)（訪談編號(hào)：20230102Z）。因此，醫(yī)保部門以日常行政規(guī)范為信號(hào)，以專業(yè)的核算指標(biāo)、透明公開的獎(jiǎng)懲機(jī)制、上級(jí)督察展現(xiàn)了合法合規(guī)、嚴(yán)肅認(rèn)真、清晰透明的工作方法和理念要求，并對(duì)非營(yíng)利組織給以正向的反饋，形成了政社互動(dòng)維系的紐帶和良性循環(huán)機(jī)制。

（二） 政府提供作為信號(hào)的政策執(zhí)行方式，推進(jìn)社會(huì)組織的響應(yīng)效率

靈活的政策執(zhí)行方式傳遞了政策空間的存在和正向的組織優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)了非營(yíng)利組織保持互動(dòng)和探索的積極性。2020 年起，該市醫(yī)保部門在主要醫(yī)療機(jī)構(gòu)試點(diǎn)進(jìn)行疾病診斷相關(guān)分組結(jié)算（Diagnosis Related Groups，下簡(jiǎn)稱DRGs）改革。由于M 醫(yī)院的服務(wù)對(duì)象住院周期長(zhǎng)，使用DRGs 結(jié)算將大大減少醫(yī)院的醫(yī)保結(jié)算收入，使運(yùn)營(yíng)難以為繼。在2020 年的第一輪改革中，政府規(guī)定M 醫(yī)院于2021 年底完成數(shù)據(jù)上傳和改革，發(fā)出了明確清晰的政策信號(hào)。到2022 年年中，大部分醫(yī)療機(jī)構(gòu)受疫情影響，完成情況不理想，醫(yī)保部門再次發(fā)布政策，要求在年底落實(shí)要求并劃定了時(shí)間線。由于了解到各機(jī)構(gòu)的特殊情況（訪談編號(hào)：20230104X），醫(yī)保部門也多次召開座談會(huì)、鼓勵(lì)各機(jī)構(gòu)“大膽創(chuàng)新落實(shí)政策”，開放的態(tài)度作為積極的信號(hào)，一些民營(yíng)醫(yī)院已經(jīng)開始推行改革。數(shù)月后，M醫(yī)院通過(guò)改革先進(jìn)案例分享和私下交流了解到，多家民營(yíng)醫(yī)院采取了分類、分病種改革的方式漸進(jìn)推進(jìn)改革。這種鼓勵(lì)交流嘗試，避免嚴(yán)厲負(fù)反饋的政策執(zhí)行方式再次傳遞了積極的信號(hào)，進(jìn)一步挑戰(zhàn)了“對(duì)標(biāo)對(duì)表”的推定。結(jié)合長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)醫(yī)保結(jié)算部門專業(yè)性的基礎(chǔ)信任，Z 院長(zhǎng)主動(dòng)向負(fù)責(zé)官員接觸、希望提出符合本組織實(shí)際情況的方案和總體意見。

通過(guò)多方努力，Z 與醫(yī)保部門結(jié)算科的負(fù)責(zé)人X 進(jìn)行了多次長(zhǎng)談。在認(rèn)真傾聽方案、給出專業(yè)性意見并對(duì)Z 的努力給予高度肯定后，Z 接收到X“負(fù)責(zé)任”“耐心”“專業(yè)”的基礎(chǔ)性信號(hào)。此外，X 還推出“送政策下醫(yī)院”的靈活政策內(nèi)容，進(jìn)行DRGs 改革的宣講，展現(xiàn)了繼續(xù)推進(jìn)改革的積極信號(hào)，推進(jìn)了政社協(xié)商互動(dòng)的積極性。

2022 年底座談會(huì)舉辦，會(huì)上政府對(duì)M 醫(yī)院工作的熟悉和肯定、對(duì)醫(yī)保結(jié)算改革和自擬方案的關(guān)心和重視，作為信號(hào)使M 醫(yī)院充滿信心——Z 最終堅(jiān)信，他對(duì)DRGs 改革的總體意見會(huì)以具體做法的方式固定下來(lái)，形成更完善的結(jié)算方案（訪談編號(hào)：20221219Z）。

由于政府采用一系列靈活的政策執(zhí)行方式，共同釋放政策協(xié)商空間的信號(hào)，最終增強(qiáng)了非營(yíng)利組織配合政府工作的積極性，促進(jìn)政社關(guān)系下一階段的良性互動(dòng)。

（三） 政府釋放作為信號(hào)的組織吸納，形成與社會(huì)組織戰(zhàn)略互嵌的具體方案

開辦組織聯(lián)建活動(dòng)，協(xié)調(diào)組織間對(duì)接、主動(dòng)開展組織接觸，謀劃組織間戰(zhàn)略互嵌等都可以作為組織吸納的信號(hào)，優(yōu)化政社互動(dòng)關(guān)系。2013 年起，C 市啟動(dòng)醫(yī)聯(lián)體建設(shè)，期望在不同等級(jí)和功能之間的醫(yī)院之間搭建機(jī)制，實(shí)現(xiàn)資源互補(bǔ)、信息共享。M 醫(yī)院作為其中唯一的社會(huì)辦非營(yíng)利醫(yī)療機(jī)構(gòu)被納入市第二人民醫(yī)院的醫(yī)聯(lián)體中。2013 到2022 年間，醫(yī)聯(lián)體簽署后雙方?jīng)]有實(shí)質(zhì)合作。M 醫(yī)院對(duì)醫(yī)聯(lián)體的政策規(guī)劃認(rèn)識(shí)片面，缺乏主動(dòng)溝通的能力，錯(cuò)誤判讀了政府發(fā)出的鼓勵(lì)信號(hào)。直到2022 年，政府和公立醫(yī)院開辦組織聯(lián)建活動(dòng)、協(xié)調(diào)組織對(duì)接行動(dòng)，基于積極的溝通信號(hào)，續(xù)簽了醫(yī)聯(lián)體協(xié)議，還舉辦了一系列聯(lián)建培訓(xùn)、交流研習(xí)、公眾服務(wù)活動(dòng)，在其中，政府與公立醫(yī)院的組織吸納行為作為信號(hào)發(fā)揮了重要功能。

第一，政府開辦組織聯(lián)建活動(dòng)提供政策下放基礎(chǔ)。從2021 年初，市政府衛(wèi)健部門和有關(guān)公立醫(yī)院開始在思想政治工作、精神文明創(chuàng)建、黨的組織建設(shè)方面吸納M 醫(yī)院參與，如多場(chǎng)由市文明辦、衛(wèi)健委、公立醫(yī)院舉辦的宣講活動(dòng)邀請(qǐng)M 醫(yī)院的醫(yī)護(hù)代表開展主題分享。這些聯(lián)建雖并不涉及醫(yī)聯(lián)體的核心業(yè)務(wù)，但作為組織吸納的信號(hào)，釋放政府在照護(hù)老齡人群方面重視M 醫(yī)院的信號(hào)，這構(gòu)成了其對(duì)政策下放的積極回應(yīng)、積極配合，塑造了政社互動(dòng)的思想情感基礎(chǔ)。

第二，政府協(xié)調(diào)組織對(duì)接行動(dòng)釋放共建信號(hào)。2021 年年中，該市一家具有官方背景的志愿者組織在紅十字會(huì)等單位的指導(dǎo)下成立，在確定服務(wù)地點(diǎn)和簽約單位期間，紅十字會(huì)與衛(wèi)健委根據(jù)業(yè)務(wù)屬性和運(yùn)營(yíng)情況主動(dòng)協(xié)助該組織與M 醫(yī)院握手對(duì)接，建立駐點(diǎn)工作站。即便不在醫(yī)聯(lián)體框架下，政府仍然對(duì)M 醫(yī)院提供力所能及的政策支持、協(xié)助對(duì)接，釋放了積極的組織整合、共建共治的信號(hào)（訪談編號(hào)：20221219Z）。黨的二十大報(bào)告重點(diǎn)突出加強(qiáng)矛盾風(fēng)險(xiǎn)源頭防控化解、加快推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化等方面的要求，政府為不斷推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化提供了根本指引，也再次釋放了對(duì)非營(yíng)利組織M 醫(yī)院共建共治的信號(hào)，開啟了進(jìn)一步的合作希望。

第三，社會(huì)組織以明確的組織戰(zhàn)略互嵌增強(qiáng)共建共治共享的效能。第二人民醫(yī)院不僅由副院長(zhǎng)帶隊(duì)訪問(wèn)M 醫(yī)院，以主動(dòng)接觸釋放合作誠(chéng)意的信號(hào)，在洽談細(xì)節(jié)時(shí)，還主動(dòng)規(guī)劃了雙方的合作領(lǐng)域。其所提出的方向與項(xiàng)目均屬于M 醫(yī)院當(dāng)前正在大量開展并存在提升需求的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，也是第二人民醫(yī)院未來(lái)10 年在優(yōu)勢(shì)學(xué)科建設(shè)、重大項(xiàng)目攻關(guān)方面的發(fā)展方向。將組織間的合作互動(dòng)項(xiàng)目嵌入提出方的發(fā)展規(guī)劃中通盤考慮，并充分考慮雙方的當(dāng)前情況進(jìn)行理性選擇，這不僅在實(shí)然層面有助于具體項(xiàng)目的開展落地，也作為信號(hào)傳遞了提出方誠(chéng)懇考量謀劃的態(tài)度，展現(xiàn)了更加明確清晰且可預(yù)期的互動(dòng)前景，進(jìn)一步增強(qiáng)了非營(yíng)利組織的信心，戰(zhàn)略互嵌和謀劃信心，使其高效敲定方案細(xì)節(jié)，指向項(xiàng)目落地。

從聯(lián)建活動(dòng)到協(xié)調(diào)對(duì)接、再到主動(dòng)接觸、實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略互嵌，這些具有組織吸納意涵的信號(hào)很快改變了M 醫(yī)院的觀念態(tài)度，增強(qiáng)了政社互動(dòng)的思想感情基礎(chǔ)，也推動(dòng)了政府和社會(huì)組織共建共治共享具體方案的清晰落地。在2023 年3 月，在政府釋放政策信號(hào)空間的基礎(chǔ)上，M醫(yī)院決定在此前確定的合作領(lǐng)域中，圍繞老年康復(fù)和血液透析與第二人民醫(yī)院共同開展線下聯(lián)合問(wèn)診、病房走訪、簽約建立血管通路工作站和護(hù)理聯(lián)合體。政社互動(dòng)從非營(yíng)利組織的推定式認(rèn)知，到政府漸進(jìn)的組織吸納信號(hào)不斷出現(xiàn)，健全多種治理手段、為具體事務(wù)提供便捷渠道、暢通公開信息，最終在政府的引導(dǎo)下，實(shí)現(xiàn)了認(rèn)知的改變，助力政府與社會(huì)組織共建共治共享提“智”增效。

（四） 政府釋放作為信號(hào)的政治吸納，形成政社共識(shí)的共建共治共享治理格局

邀請(qǐng)參加政治協(xié)商會(huì)議等釋放了政治吸納的信號(hào)，使非營(yíng)利組織產(chǎn)生對(duì)社會(huì)治理的身份認(rèn)同和結(jié)構(gòu)認(rèn)同，自發(fā)服從政府主導(dǎo)引領(lǐng)，以更積極的心態(tài)參與共建共治共享的社會(huì)治理格局。M 組織負(fù)責(zé)人于2023 年2 月受邀首次列席區(qū)政治協(xié)商會(huì)議，區(qū)領(lǐng)導(dǎo)組織了本區(qū)域養(yǎng)老規(guī)劃的專門討論，聽取了包括M 醫(yī)院在內(nèi)的各類民間組織、醫(yī)療和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、社區(qū)基層列席代表的意見，成為政府對(duì)非營(yíng)利組織釋放的政治吸納信號(hào)，使非營(yíng)利組織從根本上發(fā)生了認(rèn)知的改觀，形成了身份與結(jié)構(gòu)的兩種認(rèn)同。

第一，在政治吸納的形式與內(nèi)容上，允許非營(yíng)利組織參與養(yǎng)老規(guī)劃的討論更作為明確的信號(hào)釋放了共建共治的立場(chǎng)，讓非營(yíng)利組織在正式、法定的政策過(guò)程中有了表達(dá)意見的機(jī)會(huì)。政治協(xié)商會(huì)議作為黨和政府團(tuán)結(jié)社會(huì)力量的重要機(jī)制，長(zhǎng)期以來(lái)沒有把民間非營(yíng)利組織納入政治資源配置和政治協(xié)商參與的范疇[18]，邀請(qǐng)參與政治協(xié)商傳遞了政府認(rèn)可非營(yíng)利組織作為一類具有對(duì)話價(jià)值、可以納入政治體系的協(xié)作對(duì)象開展共建共治，釋放了政府對(duì)非營(yíng)利組織屬性本身的認(rèn)可（訪談編號(hào)：20230102Z），打消了2 年前在身份和社會(huì)價(jià)值方面的“焦慮”（訪談編號(hào)：20201130F）。此外，對(duì)M 組織而言，參與覆蓋本組織的政策修改討論本身，尤其是由主要領(lǐng)導(dǎo)向其確定時(shí)間線與路線圖傳遞了身份信號(hào)，即政府將非營(yíng)利組織作為潛在的政策執(zhí)行者進(jìn)行意見收集、制度設(shè)計(jì)和權(quán)責(zé)分配，傳遞了政府廣泛聽取基層代表意見的信號(hào)，也產(chǎn)生了一種合作必將落地并長(zhǎng)期維系的強(qiáng)烈指向，使得非營(yíng)利組織最終產(chǎn)生了對(duì)共建共治共享治理格局的“身份認(rèn)同”。

第二，從政治吸納發(fā)生的結(jié)構(gòu)上來(lái)看，政府積極推行“送上門”的政策服務(wù)，積極構(gòu)建完善共建共治共享的社會(huì)治理制度工作的大格局。Z 所描述的政治協(xié)商會(huì)議的現(xiàn)場(chǎng)容納了區(qū)政府的主要黨政領(lǐng)導(dǎo)、具有法定代表身份的社會(huì)各界人士、出臺(tái)和落實(shí)政策的職能部門官員、作為服務(wù)對(duì)象的基層代表、同樣擔(dān)負(fù)政策落實(shí)責(zé)任的公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)。政府部門在充分聽取來(lái)自上述各方面代表的不同意見后，對(duì)政策做出了明確的調(diào)整，主動(dòng)承接辦理，從源頭上整體解決矛盾。在這個(gè)既是實(shí)體的會(huì)場(chǎng)，又通過(guò)代表性結(jié)構(gòu)建構(gòu)出濃厚象征寓意的會(huì)議中，政府居于討論中心，也通過(guò)這一結(jié)構(gòu)傳遞了其居于社會(huì)治理體系中心的信號(hào)。在被吸納進(jìn)入政治機(jī)構(gòu)、參與政治活動(dòng)的過(guò)程中，以Z 為代表的非營(yíng)利組織管理者真實(shí)感受到并認(rèn)同政府對(duì)社會(huì)治理各主體的聯(lián)結(jié)、整合、引領(lǐng)的主導(dǎo)作用（訪談編號(hào)：20230102Z），形成了對(duì)共建共治共享社會(huì)治理格局的“結(jié)構(gòu)認(rèn)同”與政社共識(shí)。

綜上所述，縱觀M 組織與政府的互動(dòng)歷程，政府通過(guò)不斷的信號(hào)釋放逐步推動(dòng)了互動(dòng)的優(yōu)化，包括在規(guī)范運(yùn)作中改善基礎(chǔ)印象、在推進(jìn)改革政策時(shí)靈活處理、在醫(yī)聯(lián)體建設(shè)中推動(dòng)組織吸納，非營(yíng)利組織對(duì)政府在行動(dòng)能力、統(tǒng)籌能力與意愿等具體方面安全放心——而這一階段的政治吸納則更加明確地呈現(xiàn)了政府對(duì)整個(gè)社會(huì)治理體系的領(lǐng)導(dǎo)，不僅具備統(tǒng)籌引領(lǐng)能力，還具有穩(wěn)定性的框架（政協(xié)會(huì)議和行動(dòng)綱要）。因此，這些信號(hào)向非營(yíng)利組織傳遞了穩(wěn)定的預(yù)期，即被整合納入以政府為核心的新社會(huì)治理體系具有良好穩(wěn)定的前景、沒有身份和結(jié)構(gòu)上的障礙，將社會(huì)治理現(xiàn)代化推向了更高的水平與狀態(tài)。

五 打破“推定”與優(yōu)化社會(huì)治理共建共治共享的漸進(jìn)策略

從M 醫(yī)院與政府互動(dòng)的歷程來(lái)看，本文總結(jié)了非營(yíng)利組織對(duì)政府的“推定式認(rèn)知”和自我限制；也觀察到，政府以規(guī)范的日常管理行為、靈活開放的政策執(zhí)行過(guò)程、展現(xiàn)尊重并積極互嵌的組織吸納方式、包容整合的政治吸納方式作為信號(hào)向非營(yíng)利組織發(fā)出，傳遞了互動(dòng)基礎(chǔ)、可信程度、共贏前景等信息，打破了此前形成的、具有自我限制性的“推定”。以發(fā)出信號(hào)“打破推定”的互動(dòng)—反饋方式，為社會(huì)治理共建共治共享打下更加清晰和穩(wěn)固的基礎(chǔ)，對(duì)于提升社會(huì)協(xié)同水平、做好黨組織與各級(jí)政府的思想引領(lǐng)工作、發(fā)揮好社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、自治良性互動(dòng)具有重大的現(xiàn)實(shí)意義，最終匯聚成推動(dòng)健全共建共治共享的社會(huì)治理制度、提升治理效能的強(qiáng)大合力。

（一）從社會(huì)共建共治共享的根源來(lái)看，推定性認(rèn)知和互動(dòng)孕育于組織間的非對(duì)稱關(guān)系

作為在性質(zhì)、目標(biāo)、運(yùn)作規(guī)則等均存在較大不同的兩類組織，信息不對(duì)稱本就是政府與非營(yíng)利組織互動(dòng)的嚴(yán)重阻礙。但由于兩者間還存在不對(duì)稱的資源依賴關(guān)系，非營(yíng)利組織會(huì)非常關(guān)注在統(tǒng)一監(jiān)管政策下向政府溝通求證、爭(zhēng)取靈活空間帶來(lái)的各方面成本乃至風(fēng)險(xiǎn)，也需要將風(fēng)險(xiǎn)成本與解決組織自身困境的收益進(jìn)行比較才能做出決策。這構(gòu)成了一個(gè)近乎悖論的狀態(tài)：因?yàn)槿狈π畔⑿纬赏贫?，基于推定?duì)信號(hào)作出誤判、限制互動(dòng)的輪次和范圍、低估收益而高估風(fēng)險(xiǎn)，最終退出互動(dòng)，進(jìn)一步加劇了信息缺乏。

（二）在逐漸打破推定的過(guò)程中，政府釋放信號(hào)，推動(dòng)了社會(huì)治理水平的漸進(jìn)改善

信號(hào)是信息不對(duì)稱條件下實(shí)現(xiàn)溝通的載體和橋梁。案例已經(jīng)表明，在非營(yíng)利組織陷入“推定式互動(dòng)”和自我限制的情境下，需要政府持續(xù)釋放明確信號(hào)，雙方才有可能不斷相向而行、挑戰(zhàn)并打破保守悲觀的“推定”。在過(guò)程中，非營(yíng)利組織還可能做出“求證”式的試探性互動(dòng)，如在DRGs 改革中的求見、溝通，需要以各種方式維系在觀念和認(rèn)知上的積極轉(zhuǎn)向，讓積極信號(hào)與積極反饋相互影響、形成循環(huán)，推動(dòng)互動(dòng)逐漸破冰、協(xié)同水平螺旋上升。

（三） 在以多次運(yùn)用信號(hào)優(yōu)化互動(dòng)的整體過(guò)程中，政社互動(dòng)策略呈現(xiàn)出漸進(jìn)性和權(quán)變性的特征

日常運(yùn)作規(guī)范化的信號(hào)提供了良好印象和互動(dòng)基礎(chǔ)，政策靈活執(zhí)行的信號(hào)破除“對(duì)標(biāo)對(duì)表”的固化認(rèn)知，也深化了專業(yè)、創(chuàng)新、富于關(guān)切的政府形象，組織和政治吸納進(jìn)一步讓非營(yíng)利組織認(rèn)知了政府在治理結(jié)構(gòu)中的角色，從普遍意義上改善了對(duì)政府的態(tài)度與觀感，對(duì)未來(lái)的政社協(xié)同互動(dòng)產(chǎn)生了清晰明確的預(yù)期。這三次策略性運(yùn)用信號(hào)的背后，一方面是逐漸上升的理解水平、信任程度和親密狀態(tài)，另一方面卻隱含著截然不同甚至相互矛盾的邏輯。第一次強(qiáng)調(diào)規(guī)則理性和科層運(yùn)作方式的行動(dòng)邏輯，第二次政策靈活執(zhí)行中強(qiáng)調(diào)的則是參與式治理、協(xié)商對(duì)話邏輯，而在第三次和第四次的信號(hào)釋放中，附加了以共同目標(biāo)為牽引、構(gòu)建和參與治理網(wǎng)絡(luò)的公共治理邏輯。在面對(duì)不同的政社互動(dòng)階段、挑戰(zhàn)梗阻時(shí)發(fā)出不同的信號(hào)，權(quán)變地展現(xiàn)政府的不同特質(zhì)和面向，促進(jìn)政社互動(dòng)逐步邁向更高水平。

六 余 論

至此，本文從信號(hào)行為角度，初步得到政府—非營(yíng)利組織互動(dòng)優(yōu)化路徑的結(jié)論，形成以信號(hào)打破推定、漸進(jìn)改善觀念、為合作協(xié)同提供良好基礎(chǔ)的理論解釋。本文結(jié)合真實(shí)案例，將知覺和觀念維度納入了政社互動(dòng)關(guān)系研究，認(rèn)為政社互動(dòng)會(huì)受到認(rèn)識(shí)上的“推定”和自我限制影響，而優(yōu)化互動(dòng)協(xié)同的努力不能脫離認(rèn)知的改善和調(diào)適，可以通過(guò)行政規(guī)范、執(zhí)行方式、組織吸納和政治吸納等方式發(fā)出信號(hào)，逐步提升合作水平。

需要特別說(shuō)明的是，本文所發(fā)現(xiàn)的結(jié)論、提出的建議都是圍繞著共建共治共享的社會(huì)治理制度而展開，也揭示了在制度主義的路徑之外，不同治理主體之間建立聯(lián)結(jié)、改善印象、維持關(guān)系需要復(fù)雜、細(xì)微且富于耐心的努力。雙方的互動(dòng)關(guān)系改善具有漸進(jìn)性和權(quán)變性，對(duì)于政府而言，每一個(gè)行為都在互動(dòng)中會(huì)成為信號(hào)、可能會(huì)帶來(lái)非營(yíng)利組織的錯(cuò)誤推斷和主動(dòng)回避，還會(huì)對(duì)下次互動(dòng)造成影響；對(duì)于非營(yíng)利組織而言，缺少對(duì)政府積極信號(hào)的識(shí)別、捕捉能力，造成了大量額外成本、影響后續(xù)合作項(xiàng)目開展。因此，需要根據(jù)不同階段持續(xù)釋放積極信號(hào)，久久為功，才有可能像M 組織一樣，逐步進(jìn)入社會(huì)治理的整體框架、更新對(duì)政府的認(rèn)知，構(gòu)建起良性循環(huán)的互動(dòng)關(guān)系與治理格局。雙方的互動(dòng)關(guān)系還需要黨組織、公立機(jī)構(gòu)等其他主體共同參與，成為信號(hào)傳遞者，甚至主動(dòng)構(gòu)建治理網(wǎng)絡(luò)、成為信號(hào)本身，才有可能成功搭建交流互動(dòng)的橋梁、營(yíng)造良好的協(xié)同治理生態(tài)?？梢?，共建共治共享的社會(huì)治理制度與格局并不是一蹴而就的，也不是憑某一主體的力量所能完成的，需要堅(jiān)持系統(tǒng)思維、通盤謀劃、推進(jìn)、調(diào)整，為優(yōu)化新時(shí)代中國(guó)的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系、建成人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體提供強(qiáng)大助力。

圖1 政府與非營(yíng)利組織互動(dòng)基于信號(hào)的優(yōu)化策略