李鳳鳴，任麗華，柳金庫

（遼寧省旱地農(nóng)林研究所，遼寧 朝陽 122000）

深化水土保持“放管服”改革，可以更好地服務(wù)市場主體和優(yōu)化營商環(huán)境。2019年5月印發(fā)的《水利部關(guān)于進(jìn)一步深化“放管服”改革全面加強(qiáng)水土保持監(jiān)管的意見》（水?！?019〕160 號），明確提出對各類開發(fā)區(qū)建設(shè)推行水土保持區(qū)域評估。2020年11月2日《水利部辦公廳關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化開發(fā)區(qū)內(nèi)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持管理工作的意見》（辦水保〔2020〕235號），提出對開發(fā)區(qū)內(nèi)項(xiàng)目全面實(shí)行水土保持承諾制管理，明確規(guī)定由開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一組織實(shí)施“五通一平”的開發(fā)區(qū)均需實(shí)施水土保持區(qū)域評估，開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)在“五通一平”前編制水土保持區(qū)域評估報告，并報批準(zhǔn)設(shè)立開發(fā)區(qū)的同級人民政府水行政主管部門審查。研究水土保持區(qū)域評估報告與傳統(tǒng)單體項(xiàng)目水土保持方案在水土保持措施布局上的差異及其主要難點(diǎn)，從防治目標(biāo)確定、措施布局等方面進(jìn)行初步分析并提出一些解決思路，可為開發(fā)區(qū)水土保持區(qū)域評估報告中的措施設(shè)計(jì)提供有益參考。

1 水土保持區(qū)域評估報告中措施設(shè)計(jì)難點(diǎn)分析

區(qū)域評估是指由政府對投資項(xiàng)目審批過程中涉及的有關(guān)評估事項(xiàng)進(jìn)行統(tǒng)一評估,形成整體性、區(qū)域性成果,由區(qū)域內(nèi)投資項(xiàng)目共享共用[1]。區(qū)域評估作為新時期水土保持高質(zhì)量發(fā)展的新路徑，其面對的項(xiàng)目經(jīng)常是幾百甚至上千公頃規(guī)模，面積大、工期長，加之有入駐項(xiàng)目穿插其中，導(dǎo)致了水土流失防控難度加大[2]。開發(fā)區(qū)類項(xiàng)目水土保持區(qū)域評估報告中措施設(shè)計(jì)的主要難點(diǎn)，主要體現(xiàn)在防治目標(biāo)確定、針對性措施布局、表土資源保護(hù)與土方合理調(diào)配等方面。

1.1 防治目標(biāo)難點(diǎn)

開發(fā)區(qū)類項(xiàng)目具有占地面積廣、開發(fā)歷時長、建設(shè)項(xiàng)目多的特點(diǎn)，水土保持工作任務(wù)十分繁重[3]。如何確定開發(fā)區(qū)整體水土流失防治目標(biāo)和不同單體項(xiàng)目的防治目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)整體與局部兼顧，是一個難點(diǎn)問題。

1.2 措施布局難點(diǎn)

在水土保持區(qū)域評估報告的編制過程中，如何規(guī)劃布局這種大區(qū)域、長時段、多種類、點(diǎn)性項(xiàng)目與線性項(xiàng)目齊全的綜合開發(fā)類項(xiàng)目的水土保持措施，是一個突出的難點(diǎn)。主要表現(xiàn)在：一是先期“五通一平”階段對項(xiàng)目區(qū)有所擾動破壞，但也有相應(yīng)的水土保持措施設(shè)計(jì)。隨著單體項(xiàng)目的逐漸入駐，會發(fā)生新的擾動破壞，這就需要水土保持措施予以跟進(jìn)。由于開發(fā)區(qū)規(guī)劃建設(shè)期一般較長，需要不斷地引進(jìn)項(xiàng)目，而無法確定最終完工時間[4]，從而加大了整體與單體措施的對接呼應(yīng)難度。二是“五通一平”階段水土流失防治責(zé)任主體是開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)，而單體項(xiàng)目入駐建設(shè)時的水土流失防治責(zé)任主體是項(xiàng)目建設(shè)單位，且建設(shè)期間還可能涉及獨(dú)立的施工單位，導(dǎo)致建設(shè)過程中項(xiàng)目之間可能存在共用場地、臨時堆土等情況，造成防治責(zé)任的轉(zhuǎn)變，加大了水土保持措施規(guī)劃的落實(shí)難度。三是受開發(fā)時長和進(jìn)度影響，開發(fā)區(qū)內(nèi)同時存在已建、在建、未建3種情況，要想兼顧以上3種情況，實(shí)施大范圍水土保持措施布設(shè)的難度加大。

1.3 表土資源保護(hù)與土方合理調(diào)配難點(diǎn)

對開發(fā)區(qū)內(nèi)表土資源的保護(hù)不可或缺，但在大范圍的表土保護(hù)過程中，如何確定厚度、分布、資源量，如何選取保護(hù)措施，如何選定合適的表土場位置，也存在一定的難點(diǎn)。同時，開發(fā)區(qū)內(nèi)各單體項(xiàng)目對場地標(biāo)高的需求不同，從而產(chǎn)生土方需求的差異，即：有的土方需要外棄，有的土方需要調(diào)入，加之項(xiàng)目入駐時間不同步，對開發(fā)區(qū)內(nèi)土石方的調(diào)配利用帶來一些困難。

2 解決思路

2.1 按照全局性控制目標(biāo)與單體項(xiàng)目指導(dǎo)性指標(biāo)分別確定防治目標(biāo)

首先根據(jù)開發(fā)區(qū)的位置，依據(jù)水利部辦公廳《全國水土保持規(guī)劃國家級水土流失重點(diǎn)預(yù)防保護(hù)區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)復(fù)核劃分成果》的通知（辦水保〔2013〕188號）要求，以及《生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治標(biāo)準(zhǔn)》（GB/T 50434）的有關(guān)規(guī)定，合理確定開發(fā)區(qū)水土流失防治標(biāo)準(zhǔn)等級。鑒于開發(fā)區(qū)面積跨度較大、入駐項(xiàng)目較多等特點(diǎn)，將開發(fā)區(qū)水土流失防治目標(biāo)分為全局性控制目標(biāo)與企業(yè)建設(shè)項(xiàng)目指導(dǎo)性指標(biāo)。

2.1.1 全局性控制目標(biāo) 該指標(biāo)主要指對開發(fā)區(qū)類項(xiàng)目水土流失進(jìn)行整體防控的各項(xiàng)指標(biāo)。應(yīng)結(jié)合項(xiàng)目區(qū)地形地貌、土壤、氣候等特點(diǎn)，綜合監(jiān)管因素、項(xiàng)目特點(diǎn)、施工工藝與時序等諸多因素，設(shè)定全局性控制目標(biāo)。建議引入土石方綜合平衡利用、施工占地總控、表土資源保護(hù)利用、水土流失總量防控、雨洪資源調(diào)蓄利用、全局林草覆蓋這6 項(xiàng)指標(biāo)，以全面反映開發(fā)區(qū)土石方利用、表土防護(hù)、施工擾動范圍、降雨徑流攔蓄利用、水土流失防控、林草植被建設(shè)情況。根據(jù)防洪、綠化等相關(guān)技術(shù)規(guī)范及開發(fā)區(qū)規(guī)劃中有關(guān)雨洪資源綜合利用、綠地、總用地等要求，確定各項(xiàng)指標(biāo)值。通過對這些指標(biāo)進(jìn)行考核，準(zhǔn)確反映開發(fā)區(qū)水土流失整體綜合防治情況。

2.1.2 單體項(xiàng)目指導(dǎo)性指標(biāo) 該指標(biāo)是指入駐的單體項(xiàng)目應(yīng)該達(dá)到的水土流失防治指標(biāo)，主要包括：水土流失治理度、土壤流失控制比、渣土防護(hù)率、表土防護(hù)率、林草植被恢復(fù)率、林草覆蓋率6 項(xiàng)指標(biāo)，各項(xiàng)目在建設(shè)和運(yùn)行過程中水土流失防控必須達(dá)到或高于單體項(xiàng)目指導(dǎo)性指標(biāo)。作為入駐項(xiàng)目的指導(dǎo)性指標(biāo)，應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目區(qū)所處位置及《生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治標(biāo)準(zhǔn)》予以確定并嚴(yán)格執(zhí)行。

2.2 措施布局堅(jiān)持全局項(xiàng)目與單項(xiàng)項(xiàng)目兼顧、實(shí)體措施與管理措施并重

水土保持區(qū)域評估報告中措施布局應(yīng)根據(jù)開發(fā)區(qū)特點(diǎn)及開發(fā)時序，做到全局項(xiàng)目與單體項(xiàng)目兼顧、實(shí)體措施與管理措施并用，實(shí)現(xiàn)有針對性的布局。

2.2.1 突出“宏觀控制”與“微觀防治”相結(jié)合 評估報告中應(yīng)按照《生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治標(biāo)準(zhǔn)》的規(guī)定，結(jié)合園區(qū)所處位置特點(diǎn)，提出整體防治要求，為后期企業(yè)入園提供水土保持支持。在區(qū)域評估報告中還要對典型地塊進(jìn)行水土保持措施布置，形成水土流失“微觀防治”典型樣例，并按面積比例將措施量推算至地類、地貌、用途等相同區(qū)域。

2.2.2 布設(shè)重點(diǎn)時段、區(qū)域、措施體系 把施工期作為水土保持措施布局的重點(diǎn)時段，施工期包括園區(qū)整體“五通一平”、道路等基礎(chǔ)設(shè)施、入駐項(xiàng)目等建設(shè)期；重點(diǎn)區(qū)域指開挖、填墊、堆土場等施工擾動區(qū)；重點(diǎn)措施指截排水、攔擋苫蓋、沉沙消能等措施。防治施工期水土流失的重點(diǎn)是控制降水產(chǎn)生的地面徑流，做到歸槽排泄、擋護(hù)堆積體及開挖坡面、沉淀泥沙，確保施工場地安全和泥沙不出施工區(qū)。按此要求，需合理布設(shè)施工區(qū)臨時排水系統(tǒng)、沉砂池、開挖坡面與臨時堆土擋護(hù)等排導(dǎo)、蓄沉、攔擋工程，使各類工程構(gòu)成一整套水土保持措施體系，實(shí)現(xiàn)泥沙不出場、清水有序排。

2.2.3 強(qiáng)化施工區(qū)以外區(qū)域環(huán)境保護(hù) 在開發(fā)區(qū)各階段建設(shè)過程中，挖、填土方較多，運(yùn)渣（土）車在工區(qū)內(nèi)外頻繁出入，需對渣土運(yùn)輸、倒裝車輛采取噴水、苫蓋、遮擋、沖洗等臨時防護(hù)措施，以減少運(yùn)輸時風(fēng)蝕揚(yáng)塵、渣土滴漏對周邊環(huán)境的影響。在施工區(qū)出口應(yīng)設(shè)置洗車槽，并用苫布苫蓋車廂。

2.2.4 景觀綠化與功能型植被防護(hù)措施相結(jié)合 開發(fā)區(qū)多位于城鎮(zhèn)附近，應(yīng)提高環(huán)境綠化層次，重視地表植被（如喬、灌、草）防護(hù)，盡量減少地面硬化措施，以增加雨水入滲、涵養(yǎng)水土。根據(jù)分區(qū)水土流失特征、防治重點(diǎn)及管理情況，把治理人為因素造成的水土流失作為重點(diǎn)工作。一是在居民區(qū)、學(xué)校、公園、綠地等居民生活、學(xué)習(xí)、工作區(qū)域?qū)嵤┚坝^綠化，既可防治水土流失又能提升美感；二是在商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地、工業(yè)用地、物流倉儲用地區(qū)域，以及土方綜合利用場等商業(yè)建設(shè)與開發(fā)區(qū)域，采取功能型植被防護(hù)措施，在防治水土流失的同時注重防火、除塵、降噪。

2.2.5 完善全區(qū)域管理措施體系 管理措施體系適于開發(fā)區(qū)全域范圍，其建設(shè)對治理措施的實(shí)施具有保障作用。在生產(chǎn)建設(shè)活動中，通常存在表土資源破壞、擾動范圍擴(kuò)大、棄置土方不規(guī)范、水土保持措施落實(shí)不到位等情況，需要加強(qiáng)管理，才能保障生產(chǎn)建設(shè)活動按照水土保持法律法規(guī)的各項(xiàng)要求嚴(yán)格執(zhí)行，最終達(dá)到保持水土、改善生態(tài)環(huán)境的目的。管理措施體系是為生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目管理、水土保持生態(tài)治理提供服務(wù)的綜合系統(tǒng)，包括宣傳、管理、監(jiān)督等方面。按照水利部關(guān)于水土保持“五進(jìn)”的要求，全區(qū)域管理措施體系應(yīng)進(jìn)黨校、進(jìn)機(jī)關(guān)、進(jìn)廠礦、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)農(nóng)戶，使水土保持政策法規(guī)、治理措施、管理手段等被更多人熟知，同時，通過具體案例講解，明確機(jī)關(guān)、單位、個人在防治水土流失中所承擔(dān)的責(zé)任和履行的義務(wù)。通過政策法規(guī)宣傳、管理平臺建設(shè)、監(jiān)督檢查等手段明確權(quán)責(zé)與義務(wù)。開發(fā)區(qū)類項(xiàng)目水土保持區(qū)域評估總措施體系見圖1。

圖1 開發(fā)區(qū)類項(xiàng)目水土保持區(qū)域評估措施體系框圖Figure 1 Block diagram of regional assessment measures for soil and water conservation of development zone projects

2.3 搭建綜合管理平臺，調(diào)配土石方，監(jiān)督水保措施落實(shí)

建立高效便捷的管理平臺體系，能夠有效促進(jìn)開發(fā)區(qū)建設(shè)項(xiàng)目水土保持宣傳、管理，推進(jìn)監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)化、信息化。硬件包括中央處理器、錄入端、輸出執(zhí)行端等，軟件包括管理軟件和數(shù)據(jù)庫軟件，同時配備專業(yè)維護(hù)和管理人員。平臺用于記錄開發(fā)區(qū)建設(shè)過程中調(diào)查、監(jiān)測、社會反饋等各類信息，為開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)總體調(diào)控提供技術(shù)和信息支撐。

2.3.1 通過平臺調(diào)配開發(fā)區(qū)內(nèi)土石方 管理平臺根據(jù)區(qū)內(nèi)項(xiàng)目建設(shè)土方挖填數(shù)量和時間情況，發(fā)布土方相關(guān)信息，并將各類項(xiàng)目的剩余土方量、不足土方量及時公布于綜合管理平臺上。開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)根據(jù)匯總的各類項(xiàng)目挖填方量，統(tǒng)一調(diào)配區(qū)內(nèi)土方，根據(jù)供求關(guān)系，將土方調(diào)運(yùn)到有需求的地段，有效避免二次擾動。對于暫時不能綜合調(diào)配的土方，可堆存于開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)指定的空地內(nèi)，并按規(guī)定落實(shí)土地整理、撒播草籽、密目網(wǎng)苫蓋、裝土編織袋攔擋等措施，同時監(jiān)督運(yùn)輸過程中苫蓋的覆蓋情況，防止土方隨意散落。

2.3.2 通過平臺監(jiān)管監(jiān)督水土保持措施落實(shí)情況 開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)、入駐項(xiàng)目單位委托的水土保持監(jiān)測、監(jiān)理機(jī)構(gòu)，既要對入駐項(xiàng)目水土流失防護(hù)、生態(tài)保護(hù)等措施的落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)督，也要對入駐項(xiàng)目進(jìn)行相關(guān)管理，及時更新管理平臺表土存量以及各類工程措施、植物措施落實(shí)情況等信息，為區(qū)內(nèi)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的日常管理和水土保持生態(tài)治理提供服務(wù)、宣傳、監(jiān)督、管理平臺。管理平臺構(gòu)成與流程詳見圖2。

圖2 綜合管理平臺構(gòu)成與管理流程圖Figure 2 Integrated management platform composition and management platform flow chart

3 結(jié)語

開發(fā)區(qū)類項(xiàng)目水土保持區(qū)域評估中的各類水土保持措施，重點(diǎn)用于治理人為因素引起的水土流失，應(yīng)根據(jù)不同項(xiàng)目的水土流失特征、防治重點(diǎn)及管理情況，將在建區(qū)和待建區(qū)中居住用地、公共管理與服務(wù)設(shè)施用地、商業(yè)服務(wù)設(shè)施用地、單體項(xiàng)目用地、物流倉儲用地、土方中轉(zhuǎn)場用地作為水土流失的重點(diǎn)治理區(qū)域，采用實(shí)體性治理措施與管理型措施相結(jié)合的方式，制定并實(shí)施全面、嚴(yán)密、科學(xué)、有效的防治措施。在項(xiàng)目逐漸入駐的過程中，應(yīng)切實(shí)保證各單體項(xiàng)目水土保持措施保質(zhì)保量落實(shí)。各單體項(xiàng)目應(yīng)成立水土保持領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)水土保持工程建設(shè)與管理，確保施工單位按照設(shè)定的措施種類、進(jìn)度、標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行施工，做好水土保持工程措施與植物措施的維護(hù)和撫育工作。在項(xiàng)目建設(shè)過程中，應(yīng)配備水土保持專業(yè)人員，及時解決監(jiān)理監(jiān)測機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)的技術(shù)問題，并接受開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)、水行政主管部門的監(jiān)管。通過對重點(diǎn)地塊、重點(diǎn)時段水土保持措施進(jìn)行科學(xué)合理的布設(shè)，不僅能夠保持開發(fā)區(qū)的良好生態(tài)環(huán)境，還可帶動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。