熊偉　杜雪芳　左蕓　曾發(fā)琛　李道西　達朝吉

摘要：流域生態(tài)補償作為一項重要的生態(tài)環(huán)境管理制度，對厘清流域內(nèi)上下游之間生態(tài)關(guān)系與利益關(guān)系、確定流域生態(tài)補償方式和補償標準、保障流域生態(tài)環(huán)境保護工作實施具有重要作用。在分析石羊河流域生態(tài)補償?shù)谋匾院同F(xiàn)存制度體系不完善等問題的基礎(chǔ)上，提出政策補償、產(chǎn)業(yè)補償、智力補償?shù)取霸煅毖a償方式和將生態(tài)系統(tǒng)服務價值法與機會成本法相耦合的生態(tài)補償標準核算法，對石羊河流域生態(tài)補償方式和補償標準進行補充和完善。最后提出制定石羊河流域生態(tài)補償辦法、設立流域生態(tài)信用檔案、建立與生態(tài)補償工作相關(guān)的政府績效考核制度以及設立流域生態(tài)保護人民協(xié)調(diào)委員會等生態(tài)補償機制優(yōu)化策略，以期為石羊河流域生態(tài)補償機制的全面實施提供理論參考和實踐方向。

關(guān) 鍵 詞：生態(tài)補償； 補償機制； 補償標準； 石羊河流域

中圖法分類號： X171.4 文獻標志碼： ADOI：10.16232/j.cnki.1001-4179.2023.06.008

0 引 言

隨著中國經(jīng)濟社會的發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程的不斷加快，人類對資源環(huán)境的需求也隨之增漲，由此所產(chǎn)生的區(qū)域資源耗竭、生物多樣性減少、水源涵養(yǎng)能力下降等生態(tài)環(huán)境問題已嚴重影響流域或區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展。因此，建立并實施科學合理的流域生態(tài)補償機制已經(jīng)成為流域內(nèi)協(xié)調(diào)損益關(guān)系的有效治理措施，是促進區(qū)域間公平發(fā)展的重要保障［1］。

生態(tài)補償是落實生態(tài)文明體制改革的重要抓手，是生態(tài)文明制度的重要組成部分，是實踐“綠水青山就是金山銀山”的重要保障。生態(tài)補償最初是指自然生態(tài)系統(tǒng)應對外界干擾和破壞的自我調(diào)節(jié)與恢復的能力，后逐漸將其與生態(tài)環(huán)境保護相融合，成為促進生態(tài)環(huán)境保護的經(jīng)濟手段和機制［2-3］。目前，國內(nèi)外對于流域生態(tài)補償?shù)亩x還未形成統(tǒng)一規(guī)定，國際上常用生態(tài)系統(tǒng)服務付費來解釋生態(tài)補償［4-6］，與生態(tài)系統(tǒng)服務付費相比較而言，中國關(guān)于生態(tài)補償?shù)难芯坎粌H強調(diào)了受益者和保護者之前的補償或賠償，而且對市場機制作用下利益相關(guān)者之間的協(xié)商交易更加重視。近幾年中國生態(tài)補償機制的發(fā)展已逐步從最初的水生態(tài)環(huán)境保護擴展到地區(qū)的合作發(fā)展［7-8］。黨的十八大以來，生態(tài)保護補償加速推進，初步建成了符合中國國情的生態(tài)保護補償制度體系。為了進一步豐富生態(tài)補償制度體系，黨的十九大首次提出要建立市場化、多元化的生態(tài)補償機制，國家發(fā)展改革印發(fā)了《生態(tài)綜合補償試點方案》，鼓勵各地區(qū)積極探索和實踐市場化、多元化生態(tài)補償機制，以更好地促進和落實流域生態(tài)補償?shù)膶嵤?］。

石羊河作為國家“一帶一路”河西內(nèi)陸河的第一個節(jié)點，是維護國家統(tǒng)一的戰(zhàn)略要沖、西部生態(tài)安全的重要屏障，在國家戰(zhàn)略規(guī)劃與發(fā)展和西部生態(tài)治理保護中具有重要作用。本文以石羊河流域為研究區(qū)，在分析流域建設生態(tài)補償機制必要性及機制運行現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，提出適合于石羊河流域生態(tài)補償標準與方式，以期為流域高質(zhì)量發(fā)展提供參考。

1 石羊河流域生態(tài)補償機制建設必要性

（1） 石羊河流域地理位置的特殊性。

石羊河流域位于全國沙漠化監(jiān)控和防治的前沿地帶，是河西走廊三大內(nèi)陸河之一，下游民勤綠洲地處騰格里和巴丹吉林兩大沙漠的交匯帶，是阻隔兩大沙漠交匯的天然屏障。流域面積4.16萬km2，主要涉及武威市涼州區(qū)、古浪縣、民勤縣、天?？h（部分），金昌市永昌縣、金川區(qū)，張掖市肅南裕固族自治區(qū)、山丹縣（部分），以及白銀市景泰縣（部分）等地，約120個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（見圖1）。過去，流域上游祁連山區(qū)居民為了提升生活水平，大面積開荒毀林搞建設，中游地區(qū)修渠打井，導致下游地區(qū)來水量驟減，地下水位下降明顯［10］。民勤綠洲的存亡直接危及武威、金昌等地乃至河西走廊的安危。因此，建全石羊河流域生態(tài)補償機制不僅有助于改善流域生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀，保障森林生態(tài)效益補償?shù)穆鋵?，也有利于國家對西北沙塵災害天氣的治理，在中國生態(tài)治理中具有重要的戰(zhàn)略地位［9］。

（2） 流域生態(tài)資源需求持續(xù)增加，資源空間分配不均衡。

流域全水系自東向西，由多條發(fā)源于祁連山脈東段冷龍嶺大雪山的支流組成，水源的補給方式為山區(qū)大氣降水和冰雪融水，山區(qū)降水占總補給量的90%以上。隨著流域經(jīng)濟社會的迅猛發(fā)展，隨之而來的是人工綠洲面積不斷擴大，流域內(nèi)各行業(yè)對生態(tài)資源的需求隨之增長，迫使流域資源的開發(fā)利用程度加大。流域作為中國主要商品糧和經(jīng)濟作物產(chǎn)地，超額的農(nóng)業(yè)用水和粗放式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式對流域生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生巨大壓力［11］。2019年流域水資源總量16.53億m3，農(nóng)田灌溉用水占總用水量的82.7%，耗水量達85.7%，下游民勤縣還存在較深的地下水漏斗。因此，建立流域生態(tài)補償機制有利于協(xié)調(diào)流域資源分配格局，緩解由此所引發(fā)的生態(tài)環(huán)境問題。

（3） 流域生態(tài)環(huán)境保護與可持續(xù)發(fā)展離不開生態(tài)補償機制的完善與實施。

建立石羊河流域生態(tài)補償機制的前提是有穩(wěn)定的資金支持。石羊河流域地處西部不發(fā)達地區(qū)，盡管有國家和上級政府的財政補貼，但是對于流域生態(tài)建設和后期的維護與管理需要投入更多。合理的生態(tài)補償方式，可有效緩解資金短缺所帶來的阻礙。為保障流域生態(tài)補償機制的順利實施和有效運行，可從增大財政轉(zhuǎn)移支付力度、補償政策引導、鼓勵區(qū)域間產(chǎn)業(yè)的扶持和人才與智力輸送等方面豐富和完善現(xiàn)有補償機制。

2 石羊河流域生態(tài)補償機制現(xiàn)狀分析

（1） 流域生態(tài)補償機制政策法規(guī)。

涉及石羊河流域生態(tài)補償相關(guān)的政策法規(guī)，最早是在2007年《甘肅省石羊河流域水資源管理條例》中有一些提綱性的內(nèi)容。2017年甘肅省頒布的《甘肅省貫徹落實<國務院辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見>實施意見》，首次明確提出要在全流域范圍內(nèi)建立上下游橫向生態(tài)補償機制，解決各區(qū)域、各行業(yè)和各用水戶間經(jīng)濟增長與生態(tài)保護所產(chǎn)生的矛盾，并制定了相應補償辦法。石羊河流域頒發(fā)的最新方案主要是流域內(nèi)試點區(qū)域的橫向補償，補償工作還未推向全流域?qū)嵤?，相關(guān)政策法規(guī)不健全，各部門在實施和監(jiān)督過程中缺少政策法規(guī)的支撐，不利于流域生態(tài)補償工作規(guī)范化發(fā)展。

（2） 流域生態(tài)補償機制標準。

流域目前開展了試點區(qū)域的生態(tài)補償，如武威市出臺了2020～2022年橫向生態(tài)補償方案，提出建立“成本共擔、效益共享、合作共治”的流域保護和治理長效機制。在試點范圍內(nèi)實行“誰達標誰受益、誰超標誰賠付”的雙向補償，以上下游河流邊界斷面的水質(zhì)評定補償對象，生態(tài)補償（賠償）資金實行按月考核，年終清算的方式。補償（賠償）金額=年度均值達標（未達標）補償（賠償）基數(shù)+（1～12月考核達標（未達標）補償（賠償）金額）。2021年以來，甘肅省財政已通過縱向補償?shù)姆绞较蛭渫袚芨读松鷳B(tài)補償資金，用于流域水環(huán)境綜合治理和水質(zhì)改善，考核結(jié)果全部達標。該標準能夠在一定程度上引起各級政府對生態(tài)保護的關(guān)注，保障水源的水質(zhì)安全，但忽略了對水土流失、亂砍亂伐、超額取水等問題的懲罰制止，且補償標準形式較為單一，長此以往會導致補償工作僵化，生態(tài)補償效果將無法得到更好的呈現(xiàn)。

（3） 流域生態(tài)補償方式。

石羊河流域現(xiàn)行生態(tài)補償方式主要以資金補償為主，補償主體之間缺少促進流域可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)建設幫扶、產(chǎn)業(yè)拉動、技術(shù)互助等補償方式。單純依靠政府財政轉(zhuǎn)移支付的補償，無法使參與補償?shù)碾p方形成有效的聯(lián)防聯(lián)治機制，也無法建立效益共享、互利共贏的產(chǎn)業(yè)合作平臺，不能徹底阻止生態(tài)破壞行為，也不利于生態(tài)補償機制的長效運行，影響經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護之間的關(guān)系。

3 石羊河流域生態(tài)補償標準確定

流域生態(tài)補償標準指依據(jù)社會公平和市場經(jīng)濟理念，在一定的經(jīng)濟社會發(fā)展背景下，通過對生態(tài)保護投入成本和生態(tài)資源價值的測算，計算出科學合理的補償標準，是流域生態(tài)補償機制運行中支付補償?shù)囊罁?jù)［12］。

當前石羊河流域生態(tài)補償試點涼州區(qū)-古浪縣由斷面水質(zhì)考核補償和河道徑流量考核達標補償兩部分組成，涼州區(qū)-民勤縣以水質(zhì)考核補償。單以水質(zhì)補償考核過程簡單易操作，但僅考慮水質(zhì)是無法準確量化流域水資源的數(shù)量，尤其是石羊河流域地處西北干旱地區(qū)，水量的變化對經(jīng)濟社會發(fā)展的影響較大?，F(xiàn)階段可以在斷面水質(zhì)考核的基礎(chǔ)上進一步完善水量考核標準，計算可參考文獻［13］。

本文重點討論生態(tài)系統(tǒng)服務價值法與機會成本法相耦合的生態(tài)補償標準確定。生態(tài)系統(tǒng)服務價值法是指通過對生態(tài)價值的評估，將溢于市場之外的成本和效益進行核算，并通過相應的機制納入經(jīng)濟決策中。該方法能充分體現(xiàn)流域生態(tài)系統(tǒng)服務功能，更好地激勵人們對生態(tài)環(huán)境保護的積極性。在進行生態(tài)補償標準核算時，以新增生態(tài)服務價值為補償上限，以機會成本為補償下限對其進行范圍劃定，使補償標準能夠科學合理滿足參與者的發(fā)展要求［14］。

3.1 生態(tài)補償上限確定

生態(tài)服務價值是指人類從生態(tài)系統(tǒng)中直接或間接獲取到的利益，新增生態(tài)服務價值則是實施生態(tài)補償之后所產(chǎn)生的效益，其與過去效益的差值即為生態(tài)補償上限。

石羊河流域生態(tài)補償上限核定采用加權(quán)InVEST模型核算流域新增生態(tài)服務量。InVEST模型是集生態(tài)系統(tǒng)服務功能量及其經(jīng)濟價值和支持生態(tài)系統(tǒng)管理、決策于一體的生態(tài)系統(tǒng)評估模型，可滿足多項服務功能以及多種目標的局部區(qū)域、較大區(qū)域以及全球范圍的研究分析。參考現(xiàn)有研究，在遵循科學性、全面性、重要性以及數(shù)據(jù)可得性等原則的基礎(chǔ)上，選用碳儲量、土壤保持和水源涵養(yǎng)量3個指標模塊進行價值量評估，以確定流域生態(tài)服務供給量［14-15］。

3.1.1 碳儲量評估

碳儲量指生態(tài)系統(tǒng)中碳素的存留量，與生態(tài)系統(tǒng)中生物的現(xiàn)存量關(guān)系密切，是衡量生態(tài)系統(tǒng)的初級生產(chǎn)力規(guī)模和數(shù)量的重要指標［16］。

（1） 碳儲量評估主要包括樹木、草本植物所屬的地上生物量，植物地下器官和根系所屬的地下生物量，凋落物、腐質(zhì)物所屬的死亡有機質(zhì)，以及土壤生物量（100 cm內(nèi)）中的碳。

式中：C為碳儲量，t/hm2；Cu為地上部分碳儲量，t/hm2；Cd地下部分碳儲量，t/hm2；Cw為枯枝落葉層碳儲量，t/hm2；Cs為土壤層碳儲量，t/hm2；IC為價值量，元/hm2；S為碳交易價格，元/t（參照碳排放交易中心http：∥www.tanpaifang.com）；0.2727是C與CO2之間的轉(zhuǎn)換系數(shù)。

3.1.2 水源涵養(yǎng)量評估

水源涵養(yǎng)作為陸地生態(tài)系統(tǒng)所提供的水文服務之一，為生態(tài)系統(tǒng)和人類提供水資源，其表現(xiàn)形式主要包括截留降水、抑制蒸發(fā)、調(diào)節(jié)徑流、凈化水質(zhì)、供給淡水等。預估水源涵養(yǎng)功能以及水源涵養(yǎng)功能重要性的評價是統(tǒng)籌流域和諧可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)依據(jù)，對實施流域生態(tài)補償具有重要意義。

（1） 水源涵養(yǎng)量的計算。首先基于水量平衡原理求得流域產(chǎn)水量，再通過水源涵養(yǎng)因子計算得到流域水源涵養(yǎng)量［17-19］。主要因子有地形指數(shù)、土壤飽、導水率和流速系數(shù)等。

式中：W表示流域年水源涵養(yǎng)量，mm；PW為產(chǎn)水量，mm；TI為地形指數(shù)；SHC為土壤飽和導水率；v為流速系數(shù)。

（2） 生態(tài)系統(tǒng)水源涵養(yǎng)價值指林冠、林下植被和枯枝落葉層攔截降水以及土壤蓄水，減少地表徑流，使雨水轉(zhuǎn)變?yōu)榈叵滤?，不斷涵養(yǎng)水源，維持河流流量的價值。

3.1.3 土壤保持評估

4 石羊河流域生態(tài)補償方式

4.1 流域生態(tài)補償方式

流域生態(tài)補償方式是以實現(xiàn)補償為目的，對生態(tài)價值創(chuàng)造者支付的補償或?qū)Νh(huán)境污染受害者的賠付而采取的一種模式。補償?shù)那疤崾且M行生態(tài)服務功能價值評估，科學合理的價值評估決定了補償項目的實際效果與可持續(xù)性，是生態(tài)補償項目得以有效實施的關(guān)鍵，也是當前生態(tài)補償研究的重點與難點。補償方式大體可以分為“輸血”補償和“造血”補償?！拜斞毖a償主要包含資金補償和實物補償，“造血”補償有政策補償、智力補償、產(chǎn)業(yè)補償、技術(shù)（就業(yè)）補償?shù)龋ㄒ姳?）［11，22］

4.2 流域生態(tài)補償方式確定

石羊河流域生態(tài)補償方式的確定既要考慮流域補償機制的長效運行，也要采納當?shù)鼐用竦慕邮芤庠福饔蛏舷掠尉用駥嵉卣{(diào)研結(jié)果見圖2。

由圖2可知，上游地區(qū)居民的生態(tài)補償方式接受意愿為資金補償>智力-就業(yè)兼顧補償>實物-資金兼顧補償>政策-產(chǎn)業(yè)兼顧補償，下游地區(qū)居民認為資金補償>智力-就業(yè)兼顧補償>實物-資金兼顧補償=政策-產(chǎn)業(yè)兼顧補償。從調(diào)研結(jié)果看來，大多數(shù)的居民更側(cè)重于資金補償，雖然實物補償與資金補償在表現(xiàn)形式上同屬于能在短時間內(nèi)改善現(xiàn)狀的補償方式，但是資金補償不能被實物補償所替代。上下游居民對智力-就業(yè)兼顧補償?shù)恼J可度僅次于資金補償，說明大多數(shù)居民不僅考慮當下問題，同時也更加在意未來的生存與發(fā)展。而政策-產(chǎn)業(yè)兼顧補償?shù)姆绞?，大多?shù)居民能夠理解，也希望政府提供政策優(yōu)惠和產(chǎn)業(yè)扶持方面的“造血”補償，但因為無法在短時間內(nèi)看到成效，且存在較大的不穩(wěn)定性，居民的接受意愿低［23］。

基于上述分析，并結(jié)合石羊河流域生態(tài)補償現(xiàn)狀，“輸血”和“造血”相結(jié)合的復合型補償方式有利于流域生態(tài)補償?shù)拈L效運行，補償方式可以分三階段循序開展。

（1）前期補償。流域可繼續(xù)采用資金和實物等“輸血”補償，助力生態(tài)補償前期工作順利開展。但“輸血”補償對整體發(fā)展的幫助非常有限，很難促進流域的可持續(xù)發(fā)展。

（2）中期補償。在前期補償?shù)幕A(chǔ)上逐步推出流域補償相關(guān)的政策支持，幫助居民了解和接受補償工作的開展。同時，結(jié)合流域上下游產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)構(gòu)，對適齡居民提供畜牧養(yǎng)殖業(yè)、節(jié)水種植、電工電焊技術(shù)、駕駛技術(shù)、手工藝品加工技術(shù)等知識技術(shù)補償，提升居民自力謀生的能力。

（3）后期補償。石羊河流域擁有如白塔寺、雷臺、文廟、民勤石羊河國家濕地公園、瑪雅雪山等獨具特色的旅游資源，可以通過引入資金，不斷開發(fā)和完善配套設施建設，為流域創(chuàng)造就業(yè)機會。逐漸引導社會企業(yè)融入流域生態(tài)建設，通過引入市場、跨區(qū)域開發(fā)等補償政策，鼓勵上下游區(qū)間搭建經(jīng)濟幫扶關(guān)系，下游政府牽頭對上游開展定期的技術(shù)培訓和產(chǎn)業(yè)支持，促進流域上下游協(xié)同發(fā)展，避免人才和技術(shù)人員的流失［24］。人才作為石羊河流域生態(tài)補償建設的核心力量，可以幫助流域提升生態(tài)建設管理水平和當?shù)丶夹g(shù)人員技能水平，幫助指導企業(yè)環(huán)境友好型改造，有效加速生態(tài)建設進程。

5 結(jié)論與展望

5.1 結(jié) 論

（1） 現(xiàn)行石羊河流域生態(tài)補償以水質(zhì)斷面考核為標準，該模式考核內(nèi)容單一，忽略了水量對于西北干旱區(qū)的影響，也無法從根本上解決生態(tài)環(huán)境問題。現(xiàn)階段可以在斷面水質(zhì)考核的基礎(chǔ)上補充水量考核相關(guān)內(nèi)容。本研究結(jié)合石羊河流域自然資源稟賦與水資源時空分布等特點，提出以加權(quán)InVEST模型核算新增生態(tài)系統(tǒng)服務價值為補償上限，機會成本為補償下限的生態(tài)補償標準，可以進一步增強流域生態(tài)補償標準的科學性、合理性與可操作性。

（2） 石羊河流域當前生態(tài)補償方式為政府財政轉(zhuǎn)移支付的資金補償，補償方式單一。在對流域生態(tài)補償方式進行劃分后，結(jié)合流域發(fā)展現(xiàn)狀，建議流域生態(tài)補償方式應由單一的“輸血”補償，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐浴霸煅毖a償為主、“輸血”補償為輔的流域生態(tài)補償模式，并提出了前期、中期、后期三階段循序推進的流域生態(tài)補償模式。前期補償主要以“輸血”補償為主，助力補償工作的順利開展；中期補償主要是以前期補償為基礎(chǔ)，增加政策補償和智力補償，提高保護區(qū)居民的思想意識和技能水平；后期補償在前兩者的基礎(chǔ)上，增加了產(chǎn)業(yè)補償、就業(yè)補償?shù)取拜斞毖a償。各階段環(huán)環(huán)相扣，相輔相成，以期為石羊河流域生態(tài)補償機制的全面實施提供理論參考和實踐方向。

5.2 展 望

今后流域生態(tài)補償?shù)陌l(fā)展應在制度法規(guī)、管理模式、政績考核及輔助部門建立方面進一步優(yōu)化。如：制定《石羊河流域生態(tài)補償辦法》（以下簡稱“辦法”），依照《辦法》明確生態(tài)補償責任和各利益群體的義務，建立受益者付費、保護者得到合理補償?shù)倪\行機制，保障流域生態(tài)補償機制有效運行；成立生態(tài)信用檔案，探索建立生態(tài)信用行為與參與主體征信、行政審批等掛鉤的聯(lián)動獎懲機制；健全與生態(tài)補償工作相關(guān)的政府績效考核制度；設立石羊河流域生態(tài)保護人民協(xié)調(diào)委員會，用于解決生態(tài)補償糾紛協(xié)調(diào)工作，引導群眾理解生態(tài)補償?shù)闹匾?，保障流域生態(tài)補償工作的穩(wěn)定運行。

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（編輯：黃文晉）

Ecological compensation mechanism and optimization strategy of Shiyang River Basin

XIONG Wei1，DU Xuefang2，ZUO Yun1，ZENG Fachen1，LI Daoxi2，DA Chaoji1

（1.Gansu Water Resources and Hydropower Survey and Design Research Institute Co.，Ltd.，Lanzhou 730010，China； 2.School of Water Conservancy，North China University of Water Resources and Electric Power，Zhengzhou 450046，China）

Abstract： As an important ecological environment management system，watershed ecological compensation plays an important role in clarifying the ecological relationship and interest relationship between upstream and downstream in the basin，determining the mode and standard of watershed ecological compensation，and ensuring the implementation of watershed ecological environment protection.Based on an analysis of the necessity of ecological compensation in the Shiyang River Basin and the imperfection of the existing system，this paper proposed a ‘blood making compensation methods such as policy compensation，industrial compensation and intellectual compensation，as well as the ecological compensation standard accounting method coupling the ecosystem service value method and opportunity cost method to supplement and improve the methods and standards in the Shiyang River Basin.Finally，the optimization strategies of ecological compensation mechanism were proposed to provide theoretical reference and practical direction for the comprehensive implementation of the ecological compensation mechanism for the Shiyang River Basin，such as formulating ecological compensation measures for the Shiyang River Basin，establishing ecological credit files for the basin，setting up the government performance appraisal system related to ecological compensation work，and establishing the peoples coordination committee for ecological protection of the basin.

Key words： ecological compensation；compensation mechanism；compensation standard；Shiyang River Basin

收稿日期：2022-09-30

基金項目：國家自然科學基金項目（52179015）；甘肅省水利水電勘測設計研究有限責任公司項目“甘肅省石羊河流域綜合治理體制機制研究”（202108）

作者簡介：熊 偉，男，高級工程師，碩士，主要從事水利水電工程規(guī)劃設計研究。E-mail：xwandlxf@163.com