張思雨 許文

摘? ?要：依申請公開政府信息收費政策對于引導申請人正確行使權(quán)利，規(guī)避申請權(quán)濫用問題具有重要作用。我國的依申請公開政府信息收費政策分為收取成本費時期、不收費時期和收取信息處理費時期。通過對收取信息處理費政策進行分析，發(fā)現(xiàn)在執(zhí)行過程中存在著信息申請拆分界定困難、收費方式適用順序模糊、信息處理費減免措施缺失等現(xiàn)實困境。因此，建議從規(guī)范信息申請?zhí)幚矸绞?、厘清收費方式適用順序和完善信息處理費減免措施等方面進行改進，以便更好推進政府信息公開。

關(guān)鍵詞：政府信息公開；依申請公開；收費政策；信息處理費

中圖分類號：D920.1? ? ? 文獻標志碼：A? 文章編號：1673-291X（2023）12-0145-04

依申請公開是政府信息公開制度的核心內(nèi)容[1]。為了更好保護公民的知情權(quán)、構(gòu)建陽光政府，我國于2008年5月1日起正式施行《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）。自該《條例》施行以來，依申請公開政府信息的收費政策幾經(jīng)調(diào)整。2019年4月，國務(wù)院完成了對《條例》的修訂。《條例》（2019）規(guī)定，對濫用申請權(quán)的申請人，可以收取信息處理費。2020年11月，國務(wù)院辦公廳出臺了《政府信息公開信息處理費管理辦法》（以下簡稱《辦法》），明確了對申請公開政府信息超出一定數(shù)量或者頻次范圍的申請人，可以收取費用；同時規(guī)定了信息處理費按件計收、按量計收的適用類型、標準，均按照超額累進方式計算?！掇k法》賦予行政機關(guān)收取信息處理費的權(quán)力，旨在維護政府信息公開工作秩序。但是，在實際操作中，還存在著信息拆分界定、收費方式適用順序、信息處理費如何減免等有待深入研究的問題。因此，開展依申請公開政府信息收費政策研究具有重要現(xiàn)實意義。

一、依申請公開政府信息收費政策演進

依法實施政府信息公開是政府密切聯(lián)系群眾、轉(zhuǎn)變工作作風的內(nèi)在要求，是建設(shè)法治政府，提高政府公信力，保障公民知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的重要舉措[2]。廣州市政府于2002年11月頒布的《廣州市政府信息公開規(guī)定》拉開了我國地方政府信息公開立法的序幕。此后深圳市、上海市等地相繼跟進出臺了政府信息公開地方法規(guī)但當時并未規(guī)定相關(guān)的配套收費制度。有學者從制度經(jīng)濟學的角度分析，認為在依申請公開政府信息中，申請人為了滿足個人需求，獲取信息時的復制、搜索、郵寄等行為會消耗公共資源，應(yīng)當支付相應(yīng)的費用[3]?；仡櫼郎暾埞_政府信息收費政策的發(fā)展歷程，大概可以劃分為以下三個階段（見表1）。

（一）收取成本費時期

2007年4月5日，國務(wù)院在總結(jié)基層政務(wù)公開工作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，以國務(wù)院第492號令公布了《條例》?！稐l例》第二十七條規(guī)定，行政機關(guān)依申請?zhí)峁┱畔?，可以收取檢索、復制、郵寄等成本費用。2008年7月，財政部、國家發(fā)展改革委聯(lián)合出臺了《關(guān)于提供政府公開信息收取費用等有關(guān)問題的通知》和《關(guān)于行政機關(guān)依申請?zhí)峁┱_信息收費標準有關(guān)問題的通知》，將“補償成本原則”確立為政府信息公開收費的基本原則。在此階段，學者通過研究國外的收費制度，提出按照申請數(shù)量和性質(zhì)將依申請公開的政府信息區(qū)分為商業(yè)利用和非商業(yè)利用，前者以有償使用為原則，后者以收取成本為原則；如果申請人確有經(jīng)濟困難，可以適當減免費用[4]。

（二）不收費時期

為了減輕個人負擔、促進經(jīng)濟發(fā)展，財政部、國家發(fā)展改革委于2017年3月發(fā)布的《關(guān)于清理規(guī)范一批行政事業(yè)性收費有關(guān)政策的通知》規(guī)定，自2017年4月1日起，停止征收依申請公開政府信息的相關(guān)費用，包括信息檢索費、復制費、郵寄費等；要求相關(guān)部門在政府信息公開工作中不收取任何費用。這一要求充分體現(xiàn)了“以人民為中心”的思想，充分發(fā)揮了政府信息公開制度整合社會資源的功能，對信息資源的充分利用具有重要作用。對于公民、法人或者其他組織來說，收費無疑會在一定程度上抑制他們要求政府信息公開的訴求[5]，不收費可能更有利于信息資源的利用。

（三）收取信息處理費時期

自《條例》正式實施以來，關(guān)于依申請公開政府信息收費問題學界多有研討，從而為《條例》的修訂完善奠定了基礎(chǔ)?！稐l例》（2019）規(guī)定，行政機關(guān)依申請?zhí)峁┱畔?，不收取費用；對濫用申請權(quán)的申請人，可以收取信息處理費。明確了“不收費為原則”“收費為例外”的原則。該原則將滿足公民的信息需求放在首位，有利于實現(xiàn)政府信息利用效率的最大化，對穩(wěn)定市場預期、提高政府公信力、構(gòu)建陽光政府法治政府具有重要意義。而濫用申請權(quán)問題作為《條例》實施中的客觀存在，具有明顯超出正常信息申請數(shù)量、帶有其他目的之共性。其主要危害在于消耗大量的行政資源，擠占司法資源，產(chǎn)生超額行政費用。濫用申請權(quán)不僅會影響行政機關(guān)、人民法院正常履行職能，導致程序與制度空轉(zhuǎn)，損害《條例》的權(quán)威性與公信力，而且會影響其他公民依法行使知情權(quán)，損害行政與司法權(quán)威，阻礙法治進步[6]。因此，對濫用申請權(quán)進行經(jīng)濟約束具有必要性與合理性。

二、依申請公開政府信息收費政策分析

我國的政府信息公開是圍繞主動公開構(gòu)建起來的一個制度，注重與人民群眾的主動溝通。依申請公開是對主動公開的有益補充。《辦法》的立法目的是“為了進一步規(guī)范政府信息公開法律關(guān)系，維護政府信息公開工作秩序，更好保障公眾知情權(quán)”。對濫用申請權(quán)的申請人收取一定費用，從維護行政機構(gòu)正常運行的角度看是非常必要的。但是，在實踐中，信息申請拆分界定困難、收費方式適用順序模糊、信息處理費減免措施缺失等問題，在一定程度上影響了政府信息公開收費政策的實施。

（一）信息申請拆分界定困難

《辦法》第四條規(guī)定，“申請人一份政府信息公開申請包含多項內(nèi)容的，行政機關(guān)可以按照‘一事一申請原則，以合理的最小單位拆分計算件數(shù)?！?010年出臺的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好政府信息依申請公開工作的意見》（以下簡稱《意見》）提出，對于一個申請要求公開分屬多個行政機關(guān)制作或保存的政府信息，受理機關(guān)可要求申請人按照“一事一申請”原則對申請進行調(diào)整，即一個政府信息公開申請只對應(yīng)一個政府信息項目?！兑庖姟穼⑿畔⑸暾埖牟鸱謾?quán)賦予了申請人，受理機關(guān)無權(quán)主動拆分信息申請，只能要求申請人進行調(diào)整。2019年出臺的《辦法》則將信息申請的拆分權(quán)授予了行政機關(guān)。信息申請拆分權(quán)的變更可能使信息公開申請內(nèi)容拆分過度，從而導致信息公開申請成本上升。至于以合理的最小單位拆分計算件數(shù)，何謂“合理”、“最小單位拆分”如何衡量也無確定標準，這可能導致權(quán)利義務(wù)邊界的模糊，從而引發(fā)矛盾。因此，信息申請拆分界定困難也就成了客觀存在的問題。

（二）收費方式適用順序模糊

《辦法》第四條和第五條規(guī)定了信息處理費按件計收、按量計收兩種收費方式，但并未規(guī)定兩種收費方式產(chǎn)生沖突時的適用順序。收取信息處理費的目的在于應(yīng)用經(jīng)濟手段遏制不合理的申請。行政機關(guān)采用何種方式收取費用，或者收費標準就高不就低，都符合立法目的。但這可能會引發(fā)申請人對收費合理性的質(zhì)疑。一是質(zhì)疑是否應(yīng)該收費。如果申請人申請公開的信息未達到按件收費（按量收費）的標準，但是依據(jù)按量收費（按件收費）可以收取信息處理費時，是否應(yīng)收費。二是質(zhì)疑以何種標準收費。若申請人的信息申請符合兩種收費標準（按件計收、按量計收），但兩種收費標準不同，應(yīng)該如何收費。三是懷疑存在過度收費的可能。在尚未厘清收費方式適用順序的情況下，行政機關(guān)掌握了收費方式的選擇權(quán)，這可能會導致任意收費狀況的出現(xiàn)，存在過度收費的可能。因此，為了更好推進《辦法》實施，尋求維護政府工作秩序與保障知情權(quán)的平衡，有必要厘清信息處理費收費方式的優(yōu)先適用順序。

（三）信息處理費減免措施缺失

《辦法》第四條和第五條規(guī)定，申請人每個自然月可以免費申請10件（含10件）或者30頁（含30頁）政府信息，對于超出該標準的申請，按檔累進加收費用。該規(guī)定對服務(wù)于公益事業(yè)等特殊主體、特殊需要的申請缺少相關(guān)減免條款。一是對目的正當?shù)^量的信息申請收取費用，雖符合《辦法》的規(guī)定，但可能與《條例》所確立的“不收費為原則”“收費為例外”指導思想相違背。二是申請權(quán)濫用與絕大多數(shù)正當?shù)男畔⒐_申請相比較占比較小。為了防止不合理、不合法的權(quán)利行使而把一些合理合法的需求一并攔在門外的做法過于嚴苛，致使正常的信息公開申請可能會受到限制。三是《辦法》的初衷在于限制權(quán)利濫用，并非為了增加政府收入，信息處理費減免條款的缺失，可能激化政府信息供需主體之間的矛盾。因此，在《辦法》中完善信息處理費減免措施是必要的。

三、依申請公開政府信息收費政策建議

《辦法》通過賦予行政機關(guān)收取信息處理費引導、規(guī)范政府信息公開申請行為，在滿足申請人合理需求的同時限制不合理的需求，具有保障公民知情權(quán)與維護政府工作秩序之功能。針對現(xiàn)行收費政策存在的主要問題，從規(guī)范信息申請?zhí)幚矸绞健⒗迩迨召M方式適用順序、增加信息處理費減免措施等方面對《辦法》進行完善，有利于消除因規(guī)定不明而引發(fā)的執(zhí)法困境。

（一）規(guī)范信息申請?zhí)幚矸绞?/p>

1.落實“一事一申請”原則

信息申請拆分界定困難是一個現(xiàn)實問題。對于這一問題應(yīng)嚴格落實“一事一申請”原則?！耙皇乱簧暾垺痹瓌t要從形式和內(nèi)容兩個方面把握。在形式上，申請公開的信息類別存在由多個行政機關(guān)制作或保存的情況，應(yīng)把牽頭行政機關(guān)能夠直接處理作為重要考量；在內(nèi)容上，“一事”的內(nèi)涵應(yīng)該有利于行政機關(guān)精準查找信息，方便申請人盡快獲取其所申請的信息[7]。在依申請公開政府信息中，“一事一申請”屬于行政自由裁量行為，并非強制性要求。針對《辦法》的規(guī)定，只有將“一事一申請”原則變?yōu)閺娭菩砸?，才能理順信息拆分與合理收費的關(guān)系。

2.理解“合理”內(nèi)涵

《辦法》第四條規(guī)定“以合理的最小單位拆分計算件數(shù)”。這里所講的合理，包括兩個方面。一是收費的合理性。從依申請公開制度本身來講，依申請公開制度與主動公開制度最大的不同在于受益人群。在政府信息公開過程中，主動公開的政府信息服務(wù)于社會大眾，信息公開的勞動報酬由公共財政支出，在公開過程中不收取費用。但是，與主動公開惠及全體公民不同，依申請公開是行政機關(guān)和某一特定社會主體的關(guān)系，受益面是有限的。無論是訴求合理的申請人，還是濫用權(quán)利的申請人，所申請的政府信息將保存于特定申請人手中，為申請人所專用，具有獨占性而非規(guī)模經(jīng)濟性的特點。依申請公開中，既有維護正當權(quán)利的申請，也有非正當?shù)臑E用申請。濫用申請權(quán)的行為會影響行政機關(guān)的工作秩序。對于濫用權(quán)利的申請人收取信息處理費，不僅能夠更好地保障公民權(quán)利平等，而且能夠緩和過度申請給行政機關(guān)帶來的負擔。二是拆分的合理性。行政機關(guān)對于過度申請行為收取信息處理費具有合理性?！掇k法》將信息申請的拆分權(quán)賦予了行政機關(guān)，行政機關(guān)應(yīng)在“一事一申請”框架內(nèi)拆分；要將信息申請的拆分數(shù)量與信息項目內(nèi)容相匹配，而不能以制作或者保存信息的行政機關(guān)數(shù)量來衡量。

3.把握“最小單位拆分”要求

按照卡爾多—希克斯效率，法律只有提高了社會整體福利或者實現(xiàn)了矛盾雙方的財富自由，才能被認為具有效率。也就是說，對于信息申請的拆分，應(yīng)使信息供需主客體雙方滿意。“最小單位”應(yīng)該與信息項目內(nèi)容相對應(yīng)，而非持有政府信息的行政機關(guān)的數(shù)量。我們認為，“最小單位拆分”就是將信息申請拆分至一份信息申請對應(yīng)一個信息項目內(nèi)容。這樣做能夠在維護行政機關(guān)工作秩序的同時規(guī)范信息申請行為，緩和信息處理費收取過程中申請人與行政機關(guān)的矛盾沖突。不僅可以促進申請人對收費意圖和制度目標的理解，而且有助于提高行政機關(guān)的服務(wù)意識。

（二）厘清收費方式適用順序

1.衡量公開成本

任何權(quán)利的實現(xiàn)都需要成本，公民信息申請權(quán)的實現(xiàn)也不例外。我國在推進信息公開制度的過程中應(yīng)該考慮信息的顯性成本和隱性成本。顯性成本主要是指依申請公開工作的直接成本，如公開工作所耗費的人力、物力、時間等，具體來說，包括行政機關(guān)對于信息整合分類所花費的時間成本、公開平臺的維護成本、公開信息的傳播成本等。隱形成本主要是指行政機關(guān)主動公開的數(shù)量、網(wǎng)絡(luò)申請數(shù)量等。行政機關(guān)在處理申請公開的過程中將申請數(shù)量較多的信息主動公開，客觀上能夠減少依申請公開的工作量。依申請公開通過網(wǎng)絡(luò)進行，在一定程度上也能夠降低政府部門的公開成本。盡管政府信息具有價值不易估量、消費非排他性及成本核算復雜等特點，精確的定價難以實現(xiàn)，但是在處理信息申請時，行政機關(guān)直接耗費的顯性成本容易衡量，可以以顯性成本為基礎(chǔ)，兼顧隱性成本，綜合確定信息公開成本。

2.確定優(yōu)先順序

在依申請公開中，“按件計收”“按量計收”哪個優(yōu)先在《辦法》中未明確規(guī)定。對于這個問題，我們認為，一是應(yīng)該遵循申請人負擔最小化原則?！掇k法》中的收費規(guī)定是為了防止權(quán)利濫用，提高信息資源利用效率，釋放信息的經(jīng)濟價值。在實踐中，應(yīng)該是哪種收費方式對申請人的負擔小就采取哪種收費方式。二是應(yīng)該遵循利益均衡原則。從信息需求角度講，即使是濫用申請權(quán)的申請人，其知情權(quán)也應(yīng)該受到保護。收取信息處理費只是抑制申請人的不合理申請。從信息供給角度講，若行政機關(guān)不適用或不敢適用信息處理費，將影響行政機關(guān)的工作秩序。因此，如果當事人申請公開的信息超過了30頁但未達到10件，或者達到10件但未超過30頁，就應(yīng)該解釋為未達到收費標準而不收取費用。也就是說，只有申請人所申請的信息，同時達到頻次、數(shù)量標準才可以收費。如果申請人的申請同時超出了規(guī)定的頻次與數(shù)量，但按件、按量收費標準不同時，可以適用較高的收費標準，以糾正申請行為。三是制定《辦法》實施細則。地方政府應(yīng)根據(jù)政府信息公開工作現(xiàn)狀，結(jié)合當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平，制定符合本地實際的《辦法》實施細則，并將上述原則、收費適用標準及選擇權(quán)納入實施細則中，以規(guī)范行政機關(guān)行使權(quán)力，同時防止申請人濫用申請權(quán)。

（三）完善信息處理費減免措施

1.信息處理費減免依據(jù)

我國政府信息公開制度的設(shè)計，從公眾、行政機關(guān)與社會三個維度看，具有保障公民知情權(quán)、建設(shè)法治政府和發(fā)揮信息價值的作用。收取信息處理費的目的在于維護行政機關(guān)的工作秩序，而非增加政府收入。為了最大限度發(fā)揮政府信息的價值，促進經(jīng)濟社會發(fā)展，設(shè)定相應(yīng)的減免措施是必要的。從西方國家相關(guān)立法經(jīng)驗來看，設(shè)定減免措施的主要依據(jù)是申請人的信息使用目的。申請人使用目的不同，所需信息在內(nèi)容、規(guī)模、質(zhì)量、種類及格式等方面也存在著較大差異，對其所適用的收費標準也不同。因此，我們應(yīng)該依據(jù)行政法規(guī)的精神，參考西方國家依申請公開政府信息收費的經(jīng)驗，對于商業(yè)目的和濫用申請權(quán)的申請人按規(guī)定收取信息處理費，對于學術(shù)研究及公益目的的申請人減免信息處理費。

2.信息處理費減免措施

隨著數(shù)字時代的到來，政府門戶網(wǎng)站等新媒體已經(jīng)成為各國政府信息公開的主要平臺。這些平臺在為公民提供多樣化信息的同時，也大大降低了信息公開成本。出于對公共利益的考量，各國政府對依申請公開的費用減免力度越來越大。我國應(yīng)以官方平臺為基礎(chǔ)，根據(jù)申請人信息再利用目的及實現(xiàn)社會公共利益之不同，制定相關(guān)減免措施。一是建立申請目的審查機制。為了不增加行政機關(guān)的工作量，行政機關(guān)只需要盡到形式審查義務(wù)而無須進行實質(zhì)審查。具體可由申請人填寫相應(yīng)的說明書，并提供相應(yīng)證明。二是在《辦法》中規(guī)定，對于基于社會公共利益或者科學研究目的申請適當放寬申請數(shù)量。如將按件申請或按量申請的收費條件放寬至現(xiàn)有規(guī)定的2倍，或者直接減免50%的信息處理費。同時，相關(guān)工作部門應(yīng)該建立評價機制，通過第三方評價不斷優(yōu)化信息處理費的適用。

綜上所述，依申請公開政府信息收費政策在我國尚處于探索階段，需要我們牢固樹立以人民為中心的發(fā)展思想，從有利于經(jīng)濟社會發(fā)展的角度出發(fā)，逐步完善《辦法》，并制定實施細則，以促進法治政府建設(shè)和政府信息資源的高效利用。

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[責任編輯? ?柯? ?黎]