蔡 鍵 劉雨竹 寧賓瑤 黃梓濠

(1.華南農(nóng)業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟管理學(xué)院,廣州 510642;2.中國農(nóng)業(yè)銀行 廣州珠江支行,廣州 510630;3.韶關(guān)學(xué)院,廣東 韶關(guān) 512005)

中國的農(nóng)地流轉(zhuǎn)始于20世紀(jì)80年代,20世紀(jì)末農(nóng)地流轉(zhuǎn)的比例不足10%,2012年這一比例也只有21.24%(1)數(shù)據(jù)來源:農(nóng)業(yè)部經(jīng)管司《農(nóng)村經(jīng)營管理情況統(tǒng)計總報告》(2002—2017)。2013年中央一號文件《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè),進一步增強農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》提出,全面開展農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作;2014年,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》,首次提出實現(xiàn)農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置,引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn),優(yōu)化土地資源配置。自此,中國農(nóng)地流轉(zhuǎn)比例經(jīng)歷了由2015年的33.3%增長至2017年的36.97%,但2019年又下降至35.9%的變化(2)數(shù)據(jù)來源:中華人民共和國農(nóng)業(yè)農(nóng)村部官網(wǎng)統(tǒng)計資料(http://moa.gov.cn)。一定程度上反映出,制度環(huán)境不斷優(yōu)化的現(xiàn)實背景下,中國農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場發(fā)育的內(nèi)在動力仍然不足。

從農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場內(nèi)部來看,目前中國的農(nóng)地流轉(zhuǎn)仍以農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)為主,農(nóng)戶、村集體等交易主體對制度與政策的理解和運用均未達(dá)到政策設(shè)計的初衷[1-2]。盡管三權(quán)分置與農(nóng)地確權(quán)政策強化了農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)保障,提升了農(nóng)地經(jīng)營權(quán)產(chǎn)權(quán)價值,增強了農(nóng)戶在農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易市場中的談判地位,為農(nóng)戶流轉(zhuǎn)農(nóng)地構(gòu)建了一個規(guī)范的市場環(huán)境。然而,在強有力的制度保障下,農(nóng)地流轉(zhuǎn)卻未能向符合市場規(guī)律的高效率、規(guī)?；⒌图m紛的方向發(fā)展。2019年全國56.2%的農(nóng)地流轉(zhuǎn)仍然發(fā)生在普通農(nóng)戶之間(3)數(shù)據(jù)來源:2019年中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村統(tǒng)計摘要統(tǒng)計資料(http://moa.gov.cn),流轉(zhuǎn)期限不穩(wěn)定或者較短,不利于農(nóng)戶形成長期的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投資[3-4];農(nóng)地流向新型經(jīng)營主體進而實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營的比例仍然較低[5];農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范、糾紛類型復(fù)雜等問題仍然頻繁出現(xiàn)[6-7]。

可見,三權(quán)分置和農(nóng)地確權(quán)的制度改革為推動農(nóng)地流轉(zhuǎn)進而形成規(guī)模經(jīng)營提供了強大保障,但以普通農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)為主的農(nóng)地市場內(nèi)部仍存在較多現(xiàn)實問題。對此,本研究擬在理論分析基礎(chǔ)上通過多案例比較對村集體參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的作用機理進行研究,以期為破解農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場現(xiàn)實困境提供新的思路。

1 農(nóng)地流轉(zhuǎn)的困境及其成因:文獻(xiàn)回顧

1.1 農(nóng)地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實困境

1.1.1流轉(zhuǎn)比例低、合同期限短,市場效率有待提升

從市場效率角度來看,中國當(dāng)前的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場仍存在一些問題。第一,全國農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模逐年擴大,但流轉(zhuǎn)比例不足40%。據(jù)統(tǒng)計(4)數(shù)據(jù)來源:農(nóng)業(yè)部經(jīng)管司《農(nóng)村經(jīng)營管理情況統(tǒng)計總報告》(2002—2017),中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積由2010年的1 247萬hm2上升到2017年的3 413萬hm2,年均擴大307萬hm2;農(nóng)地流轉(zhuǎn)比例(5)土地流轉(zhuǎn)比例=(家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積/家庭承包耕地面積)×100%由2010年的14.7%上升到2017年的36.97%,年均上漲3.18個百分點,但2019年農(nóng)地流轉(zhuǎn)比例又下降至35.9%。

第二,全國農(nóng)地流轉(zhuǎn)期限不穩(wěn)定且以短期為主。2013年和2015年中國家庭金融調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,平均有38.15%的轉(zhuǎn)入戶和40.75%的轉(zhuǎn)出戶流轉(zhuǎn)農(nóng)地時未約定流轉(zhuǎn)期限,約定流轉(zhuǎn)期限的農(nóng)業(yè)用途土地轉(zhuǎn)出(轉(zhuǎn)入)平均年限分別為2013年的5.09年(4.52年)和2015年的6.18年(5.38年)[8],相比于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的投資回收期,當(dāng)前的農(nóng)地流轉(zhuǎn)期限普遍較短[4,9-11]。盡管短期合約有利于轉(zhuǎn)出方根據(jù)市場價格變動靈活調(diào)整租金[12],但是對于轉(zhuǎn)入戶而言,流入的土地經(jīng)營權(quán)不穩(wěn)定不利于其形成長期投資的經(jīng)營決策[3-4]。

1.1.2集中流轉(zhuǎn)少、租金兩極化,流轉(zhuǎn)效益穩(wěn)定性低

從流轉(zhuǎn)效益來看,中國當(dāng)前農(nóng)地流轉(zhuǎn)的市場功能并未有效發(fā)揮。第一,大量農(nóng)地零散流向普通農(nóng)戶,不利于土地生產(chǎn)率的提高。在實踐中,農(nóng)地流轉(zhuǎn)經(jīng)常發(fā)生于熟人之間的“關(guān)系型”市場[13-14]。據(jù)統(tǒng)計(6)數(shù)據(jù)來源:農(nóng)業(yè)部經(jīng)管司《農(nóng)村經(jīng)營管理情況統(tǒng)計總報告》(2002—2017),2010—2017年流向普通農(nóng)戶的土地面積盡管有下降趨勢,但平均占比仍然高達(dá)61.29%,另有18.64%的農(nóng)地流向農(nóng)民專業(yè)合作社、9.34%流向其他主體、10.23%流向企業(yè)。由此也導(dǎo)致,中國目前勞均耕地和戶均耕地仍未超過0.67 hm2,明顯低于世界平均水平和亞洲國家水平[15]。相較于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體,小規(guī)模農(nóng)戶在資金、技術(shù)等方面都缺乏優(yōu)勢,農(nóng)地零散流向普通農(nóng)戶不利于糧食單產(chǎn)水平和土地生產(chǎn)收入的提高[16]。

第二,農(nóng)地流轉(zhuǎn)租金兩極分化明顯,其中熟人零租金交易現(xiàn)象頻發(fā),價格機制未有效實現(xiàn)。雖有全國性的調(diào)研數(shù)據(jù)說明中國農(nóng)地流轉(zhuǎn)租金整體呈上漲趨勢[17],但頻繁發(fā)生于熟人間的零租金交易現(xiàn)象也不容忽視[18]。豐雷等[17]基于2001—2018年全國范圍的農(nóng)村土地調(diào)查數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn),2018年仍有15.5%農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易出現(xiàn)零租金現(xiàn)象。對此,陳奕山等[18]認(rèn)為,在城鎮(zhèn)化背景下隱性的人情租替代了總額不高的實物與貨幣租,特別在親屬之間兩種租金的替代關(guān)系尤為明顯。王亞楠等[19]和李星光等[20]研究表明:農(nóng)戶對流轉(zhuǎn)農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)風(fēng)險預(yù)期越低,越傾向放棄租金而將農(nóng)地轉(zhuǎn)給信任水平更高的親朋好友以獲得穩(wěn)定的產(chǎn)權(quán)安全性保障。由此可見,非市場化的交易機制不僅不利于實現(xiàn)市場化租金水平,還可能加重農(nóng)地資源錯配程度,農(nóng)地流轉(zhuǎn)效益穩(wěn)定性有待提升。

1.1.3流轉(zhuǎn)不規(guī)范、矛盾糾紛多,交易效果有待改善

從交易效果來看,中國當(dāng)前農(nóng)地流轉(zhuǎn)的交易過程與交易結(jié)果均不太理想。第一,農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易的規(guī)范程度低,書面合同簽訂比例不高。農(nóng)地流轉(zhuǎn)的實質(zhì)是農(nóng)地財產(chǎn)權(quán)交易,操作是否合法、規(guī)范直接影響農(nóng)戶的農(nóng)地財產(chǎn)安全[21-22]。葉劍平等[23-24]跟蹤調(diào)查中國17個省的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場狀況發(fā)現(xiàn):2005、2008和2011年簽訂書面合同的農(nóng)地流轉(zhuǎn)比例分別為14%、17.4%和32.76%,換言之,簽訂書面合同的規(guī)范行為還未在中國農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場交易中普及。《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》(7)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》是2002年8月29日第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十九次會議通過,并于2009和2018年做了2次修訂。明確規(guī)定“土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn),當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)簽訂書面流轉(zhuǎn)合同”,另外還規(guī)定了土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同須包含流轉(zhuǎn)土地的流轉(zhuǎn)期限、流轉(zhuǎn)用途、流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利和義務(wù)、流轉(zhuǎn)價款和支付方式以及違約責(zé)任等條款。目前看來,我國農(nóng)戶流轉(zhuǎn)農(nóng)地時大多沒有簽訂書面合同,不符合規(guī)定,這不僅擾亂農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場秩序,也不利于依法保障流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)益[25]。

第二,交易完成后頻繁出現(xiàn)糾紛,降低農(nóng)戶持久參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的信心。中國農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛發(fā)生率居高不下,其中土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同類型的糾紛案件數(shù)量占多數(shù)[26]。據(jù)統(tǒng)計(8)數(shù)據(jù)來源:中國裁判文書網(wǎng)文書列表(http://court.gov.cn),截至2020年11月,在中國以《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》為“法律依據(jù)”檢索到的“民事案由”有85 037件,其中以“土地承包經(jīng)營權(quán)”為關(guān)鍵詞的案例有43 934件,以“合同”為關(guān)鍵詞的案例有37 298件。缺少法律憑證不僅誘發(fā)了農(nóng)地流轉(zhuǎn)違約和糾紛等問題,還加大了調(diào)解糾紛難度[6,10,12]。對此,陳通等[27]和牛星等[28]的研究也證明,流轉(zhuǎn)糾紛經(jīng)歷對農(nóng)戶參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)有顯著負(fù)向作用。綜上可知,中國農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場普遍存在合同簽訂不規(guī)范、流轉(zhuǎn)糾紛頻發(fā)等問題,交易效果有待改進。

1.2 背后根源

前述已從市場效率、流轉(zhuǎn)效益和交易效果3個維度對中國農(nóng)地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實困境進行總結(jié),對此,須進一步分析困境背后的原因,方能找到打破農(nóng)地流轉(zhuǎn)低水平均衡的有效措施。

1.2.1歷史鎖定:土地之于農(nóng)戶生計保障作用的過度強化

長期以來,中國的資源稟賦都呈現(xiàn)出人多地少的特征,由此也促成中國農(nóng)村“人地合一”“靠地吃飯”等生存模式與思想觀念,農(nóng)地保障農(nóng)戶基本生計的重要地位不斷得到強化和鎖定。因此,農(nóng)戶不愿輕易轉(zhuǎn)出農(nóng)地[10,29],身處熟人關(guān)系社會網(wǎng)絡(luò)中,農(nóng)戶也不輕易將農(nóng)地流向不熟悉的交易主體,傾向與熟人親屬發(fā)生零租金、短期化、不規(guī)范的土地流轉(zhuǎn),這種偏離市場機制的流轉(zhuǎn)行為實際是充斥著“人情”的情感交易[18,30]。農(nóng)戶依據(jù)“親疏遠(yuǎn)近”的差序格局關(guān)系來配置農(nóng)地的歷史習(xí)慣進一步鎖定了這種小戶流轉(zhuǎn)的模式,即使有更具效率的規(guī)模主體進入市場,農(nóng)戶也可能因為歷史鎖定而不愿意將其農(nóng)地轉(zhuǎn)出,最終造成了地流轉(zhuǎn)比例低,農(nóng)地難以集中流向新型經(jīng)營主體等現(xiàn)實困境。

1.2.2市場失靈:信息不完全與供需錯配下的市場表現(xiàn)

第一,農(nóng)地流轉(zhuǎn)普遍發(fā)生在行政村內(nèi)部[21,31-33],流轉(zhuǎn)信息不完全、不充分容易引起市場失靈。盡管村莊內(nèi)部的公共信任能同時強化轉(zhuǎn)出戶的產(chǎn)權(quán)安全性[29-30]和降低轉(zhuǎn)入戶的交易成本[14,20],但長期人情道義式的農(nóng)地流轉(zhuǎn)在農(nóng)村場域建立起一層無形阻隔市場機制的“布羅代爾鐘罩”,屏蔽了外部政策和資本等信息[34],由此形成農(nóng)地流轉(zhuǎn)半封閉的市場環(huán)境,市場有效性降低,農(nóng)地流轉(zhuǎn)的價格、對象、合同因此受到影響。

第二,農(nóng)戶差別化、多元化的農(nóng)地需求,與單一、不成熟的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場不相匹配。歷經(jīng)農(nóng)村向城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變的改革,農(nóng)戶對農(nóng)地的配置方式不再表現(xiàn)為“農(nóng)地均分”的同質(zhì)性[35]:離農(nóng)進城的農(nóng)民在乎讓渡農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的資產(chǎn)收益,力農(nóng)致富的農(nóng)戶在乎農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模經(jīng)濟和農(nóng)地抵押融資功能,傳統(tǒng)農(nóng)戶在乎農(nóng)地對基本生計的保障作用。差別化的農(nóng)地需求給農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場帶來了眾口難調(diào)的難題,單一的市場供給難以有效滿足多元化的需求,供需失衡進一步惡化了市場失靈。

1.2.3制度安排:三權(quán)分置下農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)缺乏有效配套制度

農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)安排和“農(nóng)地確權(quán)”的地權(quán)強化,順應(yīng)了農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿,極大提高了農(nóng)戶配置農(nóng)地的自由度、靈活性,農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)土地的積極性不斷提升[36-38]。正因為如此,農(nóng)地制度的根本——集體所有權(quán)在實踐中被弱化的案例時有出現(xiàn)[10]:有的村集體代理人缺乏整合零散土地集中流轉(zhuǎn)的服務(wù)意識和能力,有的村集體對集體土地流轉(zhuǎn)進行過度干預(yù),有的村集體則是在流轉(zhuǎn)土地過程中尋租腐敗[1,39]。因此,農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)逐漸成為當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要模式,但相關(guān)制度安排卻未盡完善,導(dǎo)致農(nóng)地難以實現(xiàn)充分流轉(zhuǎn)[40]:市場前端缺乏合理引導(dǎo)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)平臺,容易出現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)操作不規(guī)范、秩序混亂和偏離改革目的等問題[10,38],導(dǎo)致農(nóng)地流轉(zhuǎn)效率不高;市場中端缺少中介組織,農(nóng)戶往往需要花費更多交易成本才能匹配到合適的流轉(zhuǎn)對象[6,41],容易消磨農(nóng)戶參與流轉(zhuǎn)的積極性以及加重農(nóng)地資源錯配程度;市場后端缺少全面的社會保障措施,導(dǎo)致農(nóng)戶轉(zhuǎn)出地塊通常具有面積小、期限短、土壤質(zhì)量較差的特征[5,22]。最終不利于轉(zhuǎn)入戶實現(xiàn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營、長期投資和提升土地生產(chǎn)率,無法達(dá)成農(nóng)地資源配置的帕累托最優(yōu)。

換言之,農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的制度改革與政策實施持續(xù)關(guān)注土地經(jīng)營權(quán)的發(fā)展,為獲得土地經(jīng)營權(quán)的市場主體“松綁”,放大了農(nóng)戶對農(nóng)地的配置權(quán)利[1],容易形成農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)占主導(dǎo)的市場結(jié)果。但當(dāng)前針對自發(fā)流轉(zhuǎn)的配套制度并不健全,由此也導(dǎo)致農(nóng)地流轉(zhuǎn)對象熟人化、流轉(zhuǎn)不規(guī)范、期限短、地塊零碎化等問題[26,29,32],進而造成農(nóng)地資源錯配、流轉(zhuǎn)地塊利用效率低、土地撂荒和地力降低的資源浪費[5,42-43],以及流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)不穩(wěn)定、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易不安全的農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛[26,29,41],最終使農(nóng)地經(jīng)營權(quán)不能向促進土地投資和提高地力的方向發(fā)展。

2 村集體作為中介參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)與困境破解:一個理論解釋

2.1 村集體的特點及優(yōu)勢

中國農(nóng)村的“村集體”有別于傳統(tǒng)的集體概念,村集體是在特定的政治、制度背景下產(chǎn)生的權(quán)利主體(與集體產(chǎn)權(quán)相對應(yīng))和治理主體(與村民自治相對應(yīng)),并非農(nóng)民基于共同利益和目標(biāo)而組建的緊密組織[44]?？梢?村集體是在農(nóng)民家庭之外的具有代表行使集體產(chǎn)權(quán)、協(xié)助上級部門治理鄉(xiāng)村內(nèi)部公共事務(wù)的獨立組織,具有治理性、獨立性和代表性的特點。村集體是農(nóng)村內(nèi)部有別于一般集體的組織,其特殊性在農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場中將轉(zhuǎn)化為潛在優(yōu)勢,合理利用將助推農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場發(fā)育成長。

2.1.1治理性:村集體(村民委員會)是執(zhí)行村民自治制度的法定組織

《中華人民共和國村民委員會組織法》(9)詳細(xì)條款參見2018年12月29日第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第七次會議《關(guān)于修改〈中華人民共和國村民委員會組織法〉〈中華人民共和國城市居民委員會組織法〉的決定》修正后的《中國人民共和國村民委員會組織法》關(guān)于村民自治制度的行使主體規(guī)定如下:“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”。換言之,村集體具有治理性特點,這是村民自治制度賦予村集體的功能與責(zé)任,村集體因此具有治理村中公共事務(wù)、經(jīng)營村中集體財產(chǎn)的能力和責(zé)任。在長期的鄉(xiāng)村治理經(jīng)驗積累下,村集體對于本村各類資源、村民基本特征、村中潛在問題等有著比一般農(nóng)戶更深的認(rèn)識和理解,因此村集體如能作為中介組織參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)將具有整合與集中村中土地的潛在能力。

2.1.2獨立性:村集體是具有法人資格的獨立組織

《中華人民共和國民法典》(10)詳細(xì)條款參見2020年5月28日第十三屆全國人民代表大會第三次會議通過的《中華人民共和國民法典》第101條在“特別法人”中明確規(guī)定,“村民委員會具有基層群眾性自治組織法人資格,可以從事為履行職能所需要的民事活動”。換言之,村集體具有獨立性特點,符合相關(guān)規(guī)定的條件下可以作為獨立組織參與本村的社會經(jīng)濟事務(wù),是村集體履行中介服務(wù)職能的重要保障。村集體獨立于村民家庭之外,能夠以獨立法人組織的身份處理村內(nèi)外事務(wù),有助于聯(lián)結(jié)上級鎮(zhèn)、縣政府和下達(dá)行政命令,有助于聯(lián)通村內(nèi)外環(huán)境,拓寬村域的資源與市場,因此村集體如能作為中介組織參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)將凸顯第三方獨立組織參與市場的資源豐富、信息充分的潛在優(yōu)勢。

2.1.3代表性:村集體具有代表村民行使集體所有權(quán)的法定權(quán)利與義務(wù)

《中華人民共和國民法典》(11)詳細(xì)條款參見2020年5月28日第十三屆全國人民代表大會第三次會議通過的《中華人民共和國民法典》第262條在“屬于集體所有財產(chǎn)行使權(quán)利”的規(guī)定中指出“屬于村農(nóng)民集體所有的財產(chǎn),由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會依法代表集體行使所有權(quán)”。換言之,村集體具有代表性特點,是在集體所有制背景下村集體代表眾多村民行使權(quán)利的體現(xiàn),是確保眾多村民的多元化權(quán)利能夠得以實現(xiàn)的權(quán)利執(zhí)行代表主體。歷次的集體產(chǎn)權(quán)改革并未改變村集體的權(quán)利主體地位,既體現(xiàn)了農(nóng)村集體所有制在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)運行方面的優(yōu)勢,同時也說明村集體是代表村民集體行使權(quán)利的有效主體,因此村集體如能作為中介組織參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)將符合并體現(xiàn)農(nóng)地集體所有的制度根本與法理優(yōu)勢。

2.2 機理:村集體作為中介參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)與市場困境破解

村集體在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中有著特定的作用與優(yōu)勢,這種優(yōu)勢將從根源上幫助破解當(dāng)前農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場中的諸多困境,成為推動中國農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場進一步發(fā)展的可行方向(圖1)。

圖1 村集體參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的作用機理Fig.1 Action mechanism of village collective participation in farmland transfer

2.2.1具有治理性特點的村集體有助于實現(xiàn)農(nóng)地集中流轉(zhuǎn),改善歷史鎖定下農(nóng)地流轉(zhuǎn)的低水平均衡狀態(tài)

一方面,村集體具有治理本村公共事務(wù)的責(zé)任與權(quán)利,相較于一般農(nóng)戶,村集體掌握更多的本村農(nóng)地信息、國家政策意圖,能夠從村級整體利益出發(fā),合理規(guī)劃和整合村內(nèi)土地,實現(xiàn)土地增值進而激勵農(nóng)戶轉(zhuǎn)出土地。另一方面,村集體長期的鄉(xiāng)村治理經(jīng)驗,使其具有較強的協(xié)調(diào)村民的能力,并且由其推動土地整合流轉(zhuǎn)將比一般農(nóng)戶更具權(quán)威性,農(nóng)戶也更相信村集體的統(tǒng)一安排而放棄歷史鎖定下的路徑依賴。

2.2.2具有獨立性特點的村集體有助于構(gòu)建外部信息機制,減少市場失靈下的農(nóng)地流轉(zhuǎn)效率損失

一是,獨立于農(nóng)戶家庭之外的村集體具有聯(lián)結(jié)上級政府與本村村民的作用,能夠更好的將上級政府部門關(guān)于土地規(guī)劃、農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營、農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格等相關(guān)信息引入農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場中,增加市場的有效信息。二是,獨立于農(nóng)戶家庭之外的村集體具有暢通鄉(xiāng)村內(nèi)外資源與信息的功能,村集體因此具備成為農(nóng)地流轉(zhuǎn)第三方中介組織的天然優(yōu)勢,中介組織的加入能夠幫助市場構(gòu)建信息顯示機制,暢通雙方交易信息,降低信息不對稱帶來的交易成本,提升市場交易效率。三是,獨立于農(nóng)戶家庭之外的村集體在充當(dāng)流轉(zhuǎn)中介的同時,還能起到監(jiān)督保障作用,避免因為流轉(zhuǎn)雙方地位懸殊而出現(xiàn)承租方損害出租方(農(nóng)戶)利益的問題。

2.2.3具有代表性特點的村集體有助于強化集體所有權(quán)能,規(guī)避農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)農(nóng)地與現(xiàn)有制度不匹配的潛在風(fēng)險

一方面,三權(quán)分置下的農(nóng)村土地所有權(quán)歸集體,而代表本村村民行使權(quán)利的村集體正是土地所有者的體現(xiàn),由其作為中介參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)并將收益分配給相應(yīng)的承包戶,既符合集體所有的基本原則,也不違背承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的歸屬問題。另一方面,村集體作為中介參與農(nóng)地流轉(zhuǎn),能夠一定程度上提高農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場上出租方的地位和談判能力,確保流轉(zhuǎn)價格、流轉(zhuǎn)期限、流轉(zhuǎn)合同都更加符合市場效率,改善農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)的缺陷。

3 村集體作為中介參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的模式與發(fā)展方向:廣東實踐

伴隨著農(nóng)地制度改革,各地不斷涌現(xiàn)出農(nóng)地流轉(zhuǎn)的新模式和好經(jīng)驗,村集體作為中介組織參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)也成為其中的一個探索方向。本研究將在筆者于廣東省實地調(diào)研材料的基礎(chǔ)上,通過比較廣東省3種村集體參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實模式,論證村集體在農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場中的優(yōu)勢以及不同模式下村集體功能的體現(xiàn)。

3.1 村集體參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實模式

3.1.1平臺式參與:佛山市南海區(qū)的“農(nóng)地股份合作制”

20世紀(jì)90年代初,為解決農(nóng)民棄耕拋荒和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地緊缺同時并存的農(nóng)村畸形社會現(xiàn)象,作為全國農(nóng)村土地制度改革試驗區(qū)的南海市(現(xiàn)為佛山市南海區(qū))在全國率先嘗試土地股份合作制改革。具體做法是:鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織,將農(nóng)戶的承包地按照不同等級進行折算后入股農(nóng)地股份合作組織,確股到人,農(nóng)地股份合作組織按照公司式經(jīng)營,一定比例凈利潤用于股份分紅。在實踐中,出現(xiàn)了人口與股權(quán)不匹配、公司與村委“一套人馬兩個牌子”、分配不均等現(xiàn)實問題,南海區(qū)因此不斷摸索創(chuàng)新,依次踐行了“確股到人——固化股權(quán)——確股到戶”等多個階段的改革。歷次改革中,南海區(qū)農(nóng)地股份合作制的核心始終沒有改變,并成為農(nóng)地股份合作制在南海區(qū)經(jīng)久不衰的關(guān)鍵(圖2):一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織形成行政命令,有助于與國家政策匹配;二是成立村級股份合作組織的流轉(zhuǎn)農(nóng)地平臺,有助于整合本村農(nóng)地資源;三是農(nóng)戶土地入股,依托村集體進行土地出租;四是按股分配利潤,保障農(nóng)戶基本收益。

圖2 佛山南海的“農(nóng)地股份合作制Fig.2 “Agricultural land stock cooperative system”of Nanhai,Foshan

該模式下,村集體的3大特點都有所體現(xiàn),但治理性特點是該模式的核心。治理性特點主要體現(xiàn)在:一是配合執(zhí)行國家、省級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政命令權(quán)利推動農(nóng)地股份合作制改革;二是利用村集體自身的治理能力進行政策宣傳、逐戶協(xié)調(diào),最終也實現(xiàn)100%的農(nóng)地入股合作組織。村集體的獨立性特點則體現(xiàn)為:一是依托村集體成立農(nóng)地股份合作組織,構(gòu)建農(nóng)地流轉(zhuǎn)雙方以外的第三方平臺;二是農(nóng)地股份合作組織不斷完善農(nóng)地入股制度,形成統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)合同模板。村集體的代表性體現(xiàn)為:一是集中農(nóng)戶轉(zhuǎn)出農(nóng)地,并作為本村農(nóng)地的權(quán)利主體與農(nóng)地轉(zhuǎn)入方進行談判交易;二是保障當(dāng)?shù)剞r(nóng)民權(quán)益,通過提高農(nóng)地轉(zhuǎn)出的租金進而實現(xiàn)農(nóng)戶更高的利潤分紅。因此農(nóng)地股份合作制模式在當(dāng)?shù)爻尚э@著。南海區(qū)各個鄉(xiāng)村都有本地的村級農(nóng)地股份合作組織,成為農(nóng)戶參與實現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的有效平臺,并推動當(dāng)?shù)貙崿F(xiàn)農(nóng)地集中流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營。統(tǒng)計資料顯示(12)參考資料《2010年南海區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)情況》,早在2010年南海區(qū)就實現(xiàn)了當(dāng)?shù)?00%的農(nóng)地加入股份合作組織、100%的農(nóng)地實現(xiàn)有簽訂協(xié)議的農(nóng)地流轉(zhuǎn)、97%的農(nóng)地轉(zhuǎn)向經(jīng)營6.67 hm2以上的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大戶或企業(yè)。

3.1.2整合式參與:汕頭市QT村的“虛擬確權(quán)+返租倒包+拍賣”

汕頭是廣東省東部潮汕地區(qū)的主要城市之一,人多地少的資源矛盾在潮汕地區(qū)尤為突出。其中,QT村全村共有戶籍人口1.57萬人,耕地(水田)總面積111.3 hm2,人均耕地0.007 hm2。QT村結(jié)合政策進行模式創(chuàng)新,將人均耕地面積只有0.007 hm2的劣勢轉(zhuǎn)變?yōu)閮?yōu)勢,實現(xiàn)連片規(guī)模經(jīng)營。具體做法是:村集體結(jié)合農(nóng)地確權(quán)政策,統(tǒng)一調(diào)整全村農(nóng)地,農(nóng)地虛擬確權(quán),根據(jù)村民種田意愿留足農(nóng)田給本村村民連片耕種,剩余農(nóng)田則連片拍賣出租并返回租金給不種田的農(nóng)戶,最終實現(xiàn)連片規(guī)模經(jīng)營。在實踐中,汕頭市QT村土地流轉(zhuǎn)模式的核心包括(圖3):一是農(nóng)地虛擬確權(quán),有助于村集體整合土地;二是根據(jù)村民意愿回收土地并重新發(fā)包,保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán);三是構(gòu)建農(nóng)地拍賣平臺,利用市場機制優(yōu)化土地價格。

圖3 汕頭市QT村的“虛擬確權(quán)+返租倒包+拍賣”Fig.3 “Virtual confirmation+Rent back and contract back+Auction”of QT,Shantou

該模式下,村集體的3大特點都有所體現(xiàn),但代表性特點是該模式的核心。村集體的代表性體現(xiàn)為:結(jié)合本村農(nóng)戶種糧意愿進行農(nóng)地重新分配,確保有種糧意愿的農(nóng)戶有田可耕,無種糧意愿農(nóng)戶獲得高額租金回報。村集體的治理性特點體現(xiàn)在:根據(jù)當(dāng)?shù)厝硕嗟厣俚默F(xiàn)實條件、不斷優(yōu)化農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式,通過虛擬確權(quán)方式解除人地鎖定、避免農(nóng)地頻繁調(diào)整問題。獨立性特點則體現(xiàn)為:依托村集體引入拍賣交易平臺的市場機制,優(yōu)化農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格等重要信息,實現(xiàn)農(nóng)地高效流轉(zhuǎn)。QT村在土地流轉(zhuǎn)方面的創(chuàng)新,極大的提高了本村的農(nóng)地使用效率和農(nóng)民收入,實現(xiàn)了細(xì)碎化農(nóng)地的連片經(jīng)營。調(diào)研結(jié)果顯示(13)筆者根據(jù)研究團隊2021年7月在汕頭QT村的調(diào)研資料整理,2020年QT村農(nóng)地流轉(zhuǎn)率達(dá)到90%。111.3 hm2的耕地中:質(zhì)量最優(yōu)的18 hm2耕地由有種糧意愿的農(nóng)戶自行耕種;質(zhì)量次之的53.3 hm2耕地連片流轉(zhuǎn)給1位種糧大戶,年租金達(dá)到12 450元/hm2;質(zhì)量最低的40 hm2耕地連片流轉(zhuǎn)至另1位種糧大戶,年租金為10 050元/hm2。

3.1.3分工式參與:江門市JT村的“農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介”

長期以來,農(nóng)地流轉(zhuǎn)比例低下、流轉(zhuǎn)對象熟人化、流轉(zhuǎn)期限短等現(xiàn)象嚴(yán)重制約江門市白沙鎮(zhèn)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場發(fā)展與當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營。對此,白沙鎮(zhèn)JT村的村集體結(jié)合當(dāng)?shù)剞r(nóng)地流轉(zhuǎn)的供需情況,主動承擔(dān)農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介職能,加速當(dāng)?shù)剞r(nóng)地流轉(zhuǎn)。具體做法是:村集體主動尋找有農(nóng)地轉(zhuǎn)入需求的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者,并根據(jù)其農(nóng)地需求信息組織村內(nèi)小組(自然村)組長進行農(nóng)戶協(xié)調(diào),及時與農(nóng)地需求方溝通,村集體通過上述方式實現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的供需信息匹配并完成農(nóng)地流轉(zhuǎn)及后續(xù)的保障服務(wù)。JT村農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式的成功在于(圖4):一是村集體主動尋找擬擴大規(guī)模的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者,保障了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的市場需求;二是通過小組長與承包戶的溝通,借助農(nóng)村熟人網(wǎng)絡(luò)降低交易成本;三是利用村集體與農(nóng)地需求者談判,提高農(nóng)地租金水平。

圖4 江門JT村的“農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介”Fig.4 “Agricultural land transfer intermediary”of JT,Jiangmen

該模式下,村集體的3大特點都有所體現(xiàn),但獨立性特點是該模式的核心。村集體的獨立性特點體現(xiàn)為:作為中介組織及時獲取市場信息,暢通農(nóng)地流轉(zhuǎn)供需雙方信息,并進行信息匹配、促成交易。村集體的治理性特點體現(xiàn)在:村集體根據(jù)當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)地流轉(zhuǎn)困境,主動承擔(dān)服務(wù)、監(jiān)督等職能,協(xié)調(diào)解決農(nóng)戶轉(zhuǎn)出農(nóng)地的顧慮與現(xiàn)實困難,監(jiān)督農(nóng)地轉(zhuǎn)入者的土地使用與履行租約。村集體的代表性體現(xiàn)為:代表分散農(nóng)戶與轉(zhuǎn)入方談判,形成高租金、長租期、成規(guī)模、少糾紛的共贏流轉(zhuǎn)格局。JT村的村集體主動參與農(nóng)地流轉(zhuǎn),為加速當(dāng)?shù)剞r(nóng)地流轉(zhuǎn),提高農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場化程度起到一定的作用效果。調(diào)研結(jié)果顯示(14)筆者根據(jù)研究團隊2021年7月在江門市白沙鎮(zhèn)XT村和JT村的調(diào)研資料整理,2020年JT村農(nóng)地流轉(zhuǎn)比例達(dá)到60%,比同鎮(zhèn)鄰村XT村高出10個百分點。另外,村集體中介職能聯(lián)通了供需雙方,有助于農(nóng)地連片集中流轉(zhuǎn),2020年JT村全村耕地92 hm2,通過農(nóng)地流轉(zhuǎn)實現(xiàn)百畝大戶(6.67 hm2)3戶,五十畝大戶(3.33 hm2)7戶,二十畝大戶(1.33 hm2)15戶,100%的流轉(zhuǎn)農(nóng)地都流向大戶或者公司。

3.2 模式比較及實踐方向

3.2.1模式比較

上述3種模式是廣東省不同地區(qū)村集體參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的創(chuàng)新模式,都一定程度上緩解了當(dāng)前農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場在效率、效益和效果等層面存在的現(xiàn)實困境。然而,由于村集體充當(dāng)?shù)慕巧煌?3種模式也表現(xiàn)出較大的差異,各有借鑒價值,但也有不足之處(見表1)。

表1 3種模式的比較Table 1 The comparison of three models

第一,佛山南海模式,村集體的治理性是該模式的核心基礎(chǔ)。該模式的優(yōu)勢明顯:一是充分發(fā)揮治理性特點建立土地股份合作組織,有助于強化村內(nèi)公共事務(wù)的管理;二是依托上級行政命令,村集體回收土地進而實現(xiàn)農(nóng)地整合;三是借助當(dāng)?shù)亟?jīng)濟條件和行政手段,實現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)全覆蓋。但是,該模式相對于另外2種模式也表現(xiàn)出一定的不足:一是過度強調(diào)行政與政府職能,農(nóng)地租金水平可能偏離市場價格;二是依托于行政命令的土地入股和流轉(zhuǎn),將以集體提升、股份合作組織利益為主要導(dǎo)向,難以完全保障農(nóng)戶個體利益。

第二,汕頭QT模式,村集體的代表性是該模式的核心基礎(chǔ)。該模式的優(yōu)勢包括:一是改變小戶轉(zhuǎn)出大戶轉(zhuǎn)入的不對等情況,村集體成為農(nóng)地流轉(zhuǎn)的主體;二是村集體代表本村農(nóng)戶執(zhí)行農(nóng)地流轉(zhuǎn),能夠避免小戶流轉(zhuǎn)經(jīng)常出現(xiàn)對象熟人化、零租金、短期限等問題;三是村集體統(tǒng)一整合土地后流轉(zhuǎn),有助于實現(xiàn)集中連片流轉(zhuǎn)。同樣,該模式也有一定的不足之處:一是引入拍賣的定價機制產(chǎn)生一定的交易成本;二是以自愿為原則的反租倒包將產(chǎn)生較高的協(xié)調(diào)成本。

第三,江門JT模式,村集體的獨立性是該模式的核心基礎(chǔ)。該模式的優(yōu)勢有:一是通過村集體聯(lián)結(jié)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的交易雙方,有助于消除信息不對稱;二是村集體充當(dāng)市場中介,有助于傳遞市場內(nèi)外的價格信息,提高租金水平的市場效率;三是村集體利用中介身份執(zhí)行監(jiān)督服務(wù)職能,有助于降低雙方的交易成本。相較之下,該模式的劣勢也明顯:一是以村集體服務(wù)職能為主,有助于協(xié)調(diào)流轉(zhuǎn),但較難實現(xiàn)土地整合連片;二是村集體作為第三方可能以自身利益為重,難以完全保障農(nóng)戶的利益。

3.2.2實踐方向

3種模式各有優(yōu)劣,只有在適合的區(qū)域推行方能揚長避短,將村集體參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的潛在優(yōu)勢轉(zhuǎn)為現(xiàn)實,破除農(nóng)地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實困境。

第一,佛山南海的村集體平臺式參與模式,核心在于利用股份合作組織的制度和行政優(yōu)勢來整合流轉(zhuǎn)土地。該模式并非所有鄉(xiāng)村都適合,須在有相應(yīng)的組織基礎(chǔ)或經(jīng)濟基礎(chǔ)的鄉(xiāng)村推廣才能保證農(nóng)地股份合作組織這一平臺的建成和有效運轉(zhuǎn)。一是適合在有股份合作組織的鄉(xiāng)村推廣,可利用原有的組織基礎(chǔ),更好的建成農(nóng)地股份合作組織,村民也因為有基礎(chǔ)而更容易接受這種模式;二是適合在經(jīng)濟較為發(fā)達(dá)的城郊鄉(xiāng)村引入該模式,因為經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村居民對股份合作組織這種市場化產(chǎn)物更容易接受,且經(jīng)濟發(fā)達(dá)的城郊鄉(xiāng)村有更大的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場,確保全村土地入股后有流轉(zhuǎn)需求。

第二,汕頭QT的村集體整合式參與模式,核心在于村集體反租倒包農(nóng)地并進行農(nóng)地整合。該模式也不具有普適性,更適合在整村農(nóng)戶普遍有農(nóng)地轉(zhuǎn)出意愿的鄉(xiāng)村推行。換言之,在農(nóng)地細(xì)碎化程度嚴(yán)重和青壯年勞動力流失嚴(yán)重的鄉(xiāng)村,較為適合推廣該模式,因為具有這些條件的鄉(xiāng)村居民普遍存有農(nóng)地轉(zhuǎn)出或者農(nóng)地整合的意愿,有利于村集體反租倒包本村土地并進行土地整合。

第三,江門JT的村集體分工式參與模式,核心在于村集體及自然村干部承擔(dān)第三方中介組織的職能進而推進農(nóng)地流轉(zhuǎn)。該模式具有相對較強的普適性,對于大部分鄉(xiāng)村都有一定的推廣價值。但是,第三方引入的社會分工,在提升市場效率的同時也將不可避免的帶來交易成本的提升。因此,在戶均耕地面積較大、農(nóng)業(yè)較為發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)村推廣該模式,將大大減少信息搜尋、中間協(xié)調(diào)的交易成本,進而提升該模式的作用效果。

4 結(jié)論與建議

本研究在通過已有文獻(xiàn)厘清中國當(dāng)前農(nóng)地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實困境及其背后根源的基礎(chǔ)上,構(gòu)建理論框架并結(jié)合廣東實踐案例,分析提出村集體參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)有助于破解我國現(xiàn)階段農(nóng)地流轉(zhuǎn)困境的發(fā)展思路。結(jié)果表明:第一,長久作為農(nóng)村土地的所有權(quán)利主體和治理主體的村集體,能在參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中發(fā)揮其特定的優(yōu)勢,進而提升農(nóng)地流轉(zhuǎn)的市場效率、流轉(zhuǎn)效益和交易效果。一是村集體能夠利用特有的長期鄉(xiāng)村治理經(jīng)驗,消除村內(nèi)農(nóng)地資源和信息的不協(xié)調(diào),實現(xiàn)大規(guī)模成片的農(nóng)地流轉(zhuǎn),有效緩解土地細(xì)碎化對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的制約;二是村集體具有獨立于農(nóng)戶家庭之外、暢通村內(nèi)外資源與信息的天然優(yōu)勢,能夠發(fā)揮農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介功能,幫助市場構(gòu)建信息傳遞機制,降低信息不對稱帶來的交易成本,提升農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場的交易效率;三是村集體作為執(zhí)行國家意志與代表農(nóng)村集體意志的代理人,能提高農(nóng)戶集體在農(nóng)地流轉(zhuǎn)的談判地位和權(quán)益保障,幫助規(guī)避農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)的潛在風(fēng)險,改善農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場的交易效果。第二,村莊之間農(nóng)地制度改革進度、農(nóng)地資源稟賦以及村集體服務(wù)能力各不相同,使得村集體參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的作用效果也不盡相同。因此,須根據(jù)每個鄉(xiāng)村的資源稟賦、歷史文化、制度基礎(chǔ),有針對性的推動村集體參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)。

據(jù)此,提出如下對策建議,以期促進村集體合理參與農(nóng)地流轉(zhuǎn),加速農(nóng)地市場發(fā)育。

第一,重視村集體在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中作用地位。研究結(jié)果表明,“三權(quán)分置”發(fā)展創(chuàng)新土地經(jīng)營權(quán)的改革理念,不能被理解為其他兩權(quán)在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中的作用不重要;相反,既要通過租金、租期等保障農(nóng)戶的農(nóng)地承包權(quán)利益,也要利用農(nóng)地集體所有權(quán)屬激勵村集體履行其服務(wù)、中介和監(jiān)督職能。村集體作為農(nóng)村土地所有權(quán)的代理人在參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中能發(fā)揮區(qū)別于農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)的特定優(yōu)勢,極大改善農(nóng)地流轉(zhuǎn)的效率、效益和效果,促進農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)以高效、有序的流轉(zhuǎn)模式發(fā)展。因此,村集體在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的作用不能被忽視,也不能缺位。

第二,加強鞏固村集體在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的第三方中介作用。研究結(jié)果表明,現(xiàn)階段中國農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式仍以農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)為主,村集體委托——代理流轉(zhuǎn)模式比例偏低,說明村集體在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的特定優(yōu)勢未被彰顯和充分利用。為進一步推動農(nóng)地流轉(zhuǎn),形成農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展目標(biāo),政策文件須持續(xù)強調(diào)村集體作為第三方中介組織參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的天然優(yōu)勢,同時對參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)并取得較好效果的村集體給予更多的政策獎勵和推廣宣傳,為積極引導(dǎo)村集體參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)營造良好的政策環(huán)境。

第三,因地制宜的發(fā)揮村集體在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的作用和優(yōu)勢。研究結(jié)果表明,村集體參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的天然優(yōu)勢并不具有普適性,要結(jié)合本村農(nóng)地資源稟賦、村民特征和干部能力等實情來發(fā)揮村集體在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的作用和優(yōu)勢。村集體的治理性優(yōu)勢適合在農(nóng)地制度改革較成熟的農(nóng)村場域執(zhí)行;代表性優(yōu)勢適合在勞動力流失嚴(yán)重、土地細(xì)碎化程度高的農(nóng)村場域執(zhí)行;獨立性優(yōu)勢適合在村干部服務(wù)、治理能力以及市場信息敏感度強的農(nóng)村場域執(zhí)行。另外,還須獲得村民的支持配合,真正做到充分保障農(nóng)民土地權(quán)益、充分尊重農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的主體地位和意愿。因此,村集體在參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中務(wù)必要秉承公平廉潔的原則,方能真正實現(xiàn)村集體在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的中介服務(wù)、市場培育、監(jiān)督管理等方面的積極作用。