肖力軍

摘 要：實踐中政府投資項目投資控制不到位，竣工決算超過投資批復的案例屢有發(fā)生，文章提出以合同管理為核心構建成本管控體系。首先以投資批復確定的成本目標作為合同標的，形成具體化、可比對的數(shù)據(jù)標準；其次識別和分析影響成本的風險因素，選擇應對措施；最后結合成本目標和風險防控的要求，通過合同管理的方法進行落實，在合同規(guī)劃、形成、履行和完成的各階段形成制度化的約束力和執(zhí)行力，控制項目成本，實現(xiàn)投資目標，提高投資效益。

關鍵詞：政府投資建設項目 成本管控體系 合同管理

中圖分類號：F285 ?文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2023）06-079-02

一、成本管控的必要性

成本管控的總體目標為在實現(xiàn)項目的建設內(nèi)容、建設規(guī)模的基礎上，控制投資在批復文件投資額度范圍內(nèi)，即經(jīng)核定的概算應作為項目建設實施和控制投資的依據(jù)。政府投資建設項目成本管控是項目外在和內(nèi)在的共同要求。

（一）外在要求

政府投資項目的資金來源為財政撥款，本質(zhì)是社會稅收，因此將成本管控在項目批復資金額度范圍內(nèi)，保證資金的安全、精準使用，嚴格執(zhí)行政府投資的管理規(guī)定，使其發(fā)揮最大的投資效益是成本管控的外在要求?！侗本┦邪l(fā)展和改革委員會北京市財政局關于印發(fā)加強市級政府性投資建設項目成本管控若干規(guī)定（試行）的通知（京發(fā)改[2019]990號）》強調(diào)指出“加強政府投資成本管控，提高投資效益?！蓖瑫r相應制定一系列管控措施，落實成本管控責任。

（二）內(nèi)在需要

建設項目具有投資規(guī)模大、建設周期長、技術要求高、涉及人員多等特點，風險因素復雜，主要有不利的地質(zhì)條件、政策調(diào)整、人工材料漲價、技術規(guī)范提高標準等相對客觀因素及不可抗力因素，如疫情影響等。同時存在因項目建設單位管理不到位，沒有嚴格執(zhí)行有效的成本管控的制度和措施，各種因素疊加影響，最終都會以費用的形式表現(xiàn)出來，可能出現(xiàn)決算超概算的情況。因此，控制投資成本是建設項目的內(nèi)在需要。

二、以合同管理為核心的成本管控體系

實現(xiàn)項目成本管控目標，需要以合同管理為核心構建行之有效的成本管控體系，即采用以合同管理為主要手段和措施的合同管理的方法，將成本目標、風險因素防控措施加入各相關合同文件的條款中，應用組織、法律、技術等措施從根本上保證實現(xiàn)成本管控在批復概算范圍內(nèi)的目標。

根據(jù)項目進展，在實施的各階段，成本目標、風險分析和合同管理的工作內(nèi)容是相互聯(lián)系、相互制約，形成有效的管控體系。

三、成本管控目標的確定

以項目的成本管控目標作為衡量標準，與對應合同約定的內(nèi)容進行匹配，形成有標準、可計量的分目標，作為合同的控制目標，即形成合同的標的。

政府投資項目的基本建設程序要求建設單位根據(jù)初步設計圖紙及概算定額編制初步設計概算，概算經(jīng)政府投資主管部門批準后即為控制建項目的最高投資限額和控制目標。

投資管控目標按投資批復文件確定，并作為控制衡量標準。隨著工程項目建設進展不斷深入，在施工圖預算、合同價形成、施工過程中變更金額、結算及決算的進展中層層細化，逐級比對并制約，嚴格控制，形成相互制約、相互補充的有機整體，共同組成項目成本管控的目標系統(tǒng)。一是投資批復階段確定成本目標，根據(jù)合約規(guī)劃達成成本分目標。二是依據(jù)分目標進行限額設計，施工圖預算控制在成本目標內(nèi)。與分目標進行比對，招標價控制在預算合理額度內(nèi)，最終形成合同價格。三是合同履行階段，特別關注變更費用，與對應的成本分解目標進行逐級對比分析，并根據(jù)預警額度進行調(diào)整和平衡。四是結算控制在成本分解目標內(nèi)，決算控制批復概算內(nèi)。

四、成本管控風險因素分析

在合同管理中貫徹風險防控的理念，針對影響成本目標實現(xiàn)的風險進行梳理、識別和分析，以合同條款的形式對風險因素進行預控以及約定風險形成后的應對措施，減少不利影響。特別關注設計合同、施工合同、監(jiān)理合同等橫向、縱向的關聯(lián)性，對下一階段的風險在上一階段進行預控。

政府投資項目風險最集中的表現(xiàn)為實際投資超出批復投資，具體表現(xiàn)為預算超出批復概算、結算超出預算等不利情況。項目影響投資形成的因素眾多且繁雜，相互影響。

（一）基本建設程序和制度執(zhí)行不規(guī)范

1.建設單位對成本管控的認識不到位，管理制度、流程不完善。對項目的進度、質(zhì)量、安全缺乏協(xié)調(diào)管理，如招標不及時、甲供材延誤、頻繁改變施工內(nèi)容等，最終都會以資金成本的補償為解決途徑。

2.基本建設程序沒有嚴格執(zhí)行和落實，比如招標階段應招不招或者先干后招，合同價格沒有經(jīng)過市場競爭，突破投資成本。

3.在建設過程中，沒有嚴格執(zhí)行投資批復，項目實施過程中擴大建設規(guī)模、增加建設內(nèi)容、提高建設標準的現(xiàn)象時有發(fā)生，最終的集中體現(xiàn)就是投資成本增加。

（二）法規(guī)條例和技術規(guī)范影響

新工藝、新技術、新規(guī)范引起的投資增加，比如機電安裝中抗震支吊架的強制條款的實施增加投資約20元/平方米。

（三）不可預見因素

不可預見因素多樣，如在2020年的新冠疫情期間，施工中的建設項目均感受到影響，采取的一系列防控措施，必然增加項目投資成本。

（四）客觀條件等限制

地質(zhì)條件不利、拆遷不到位、價格波動等因素的限制，會增加項目投資成本。如由于項目審批、實施周期較長，人工、材料等價格波動影響顯著，如人工調(diào)差會增加成本約1%～2%。

五、以合同管理作為成本管控體系的核心

（一）合同管理的基本原則

建筑行業(yè)的項目合同具有投入的資金大、履行的時間長、涉及的單位多等特點，要以依法制定合同為基礎和關鍵環(huán)節(jié)，通過合同的執(zhí)行傳遞和實施相關的行為為準則。

1.建立相關合同管理制度。全面統(tǒng)籌考慮建立、健全合同管理制度。在項目各個階段，綜合考慮質(zhì)量、進度、投資的相互制約和促進，時刻保持風險意識，及時發(fā)現(xiàn)、關注細節(jié)、數(shù)據(jù)體現(xiàn)、有效處理，實現(xiàn)風險預警和減少風險損害。

2.在合同條款中設置風險防控措施。在合同條款的設置中，要兼顧風險防控措施的連貫性、前置性和動態(tài)性，下一環(huán)節(jié)的風險在上一環(huán)節(jié)進行規(guī)避，特別關注各個合同的關聯(lián)性。（1）取得投資批復后，可以利用BIM技術或文字描述，構建和固化建筑模型，不能隨意調(diào)整。（2）設計階段。在設計合同中約定以投資批復的建設內(nèi)容、規(guī)模、標準為基礎分解投資，實行限額設計，同時約定設計變更比例和獎懲條款，如控制變更在限額設計的3%以內(nèi)，保證設計質(zhì)量，減少交叉碰撞、功能調(diào)整等變更。（3）實施階段。在施工合同中約定，施工單位有審圖和現(xiàn)場踏勘的義務，現(xiàn)場洽商不能超過合同額的5%，不能以變更洽商沒有確定為理由不進行施工。同時針對施工的變更洽商進行可行性、經(jīng)濟性、必要性論證后才能實施。

3.不可預見因素的應對措施。不可預見的情況對于投資的影響是最為不可控制的，包括造成影響的范圍、時間、程度以及投資。合同中要約定處理不可預見的因素，如真實記錄現(xiàn)場情況包括投入的人員、物資和持續(xù)的時間等，在保證安全的情況下減少損失，本著公平合理、如實結算的原則控制投資。

同時，在制定成本目標和合約規(guī)劃時，應根據(jù)項目情況適當考慮預留部分費用，以備不時之需。

（二）各階段合同管理控制重點

在合同規(guī)劃、合同形成、合同履行、合同完成等環(huán)節(jié)，合理匹配成本目標在各階段的控制額度，分析風險因素，將風險防控的理念融會貫通，全面考慮法律、經(jīng)濟和技術因素形成合同條款，規(guī)范合同涉及的各項事務，采取主動行動，實現(xiàn)成本管控目標。

1.合同規(guī)劃的編制。取得項目投資批復文件后，開展施工建設工作，首要任務就是做好合同規(guī)劃。合同規(guī)劃要統(tǒng)籌項目的法規(guī)政策規(guī)定、時間進度要求、工作界面的銜接、資金使用計劃等各方面情況，同時做到批復文件的投資成本目標的合理匹配。編制合同規(guī)劃的主要原則（1）與投資目標分解結合，具體到簽訂獨立合同的細度和深度。如有重大差異，應分析原因，調(diào)整金額，并做好記錄。（2）根據(jù)投資批復文件核準的采購方式，嚴格執(zhí)行國家的法規(guī)、政策，并以項目總進度計劃為依據(jù)，兼顧合同之間的關聯(lián)性、時效性，明確招采工作的啟動、進程時間。（3）合同標段的劃分以有利于管理及實際操作為標準，不重不漏，銜接有序。

2.合同的形成與簽訂。合同形成對項目建設工作的開展是否順利、投資目標是否達成起到了決定性的作用，確定了項目參與各方的實施目標。通過簽訂委托合同，制定完善的各方行為規(guī)則，協(xié)調(diào)質(zhì)量、安全、進度的關系，明確各參建單位應實施的義務和應擔負的責任，各司其職，保證項目建設的完成。（1）一般政府投資項目均通過招投標程序確定參建單位，形成相關合同。招投標階段是建設項目施工合同的起始階段，具有基礎性、關鍵性作用。重視相關法規(guī)、政策的學習和執(zhí)行，杜絕出現(xiàn)違規(guī)行為，比如招標中的應招未招、先干后招的情況。（2）在此階段，形成施工、設備采購、設計、監(jiān)理等各類合同，對合同條款要深入研究，特別是要對合同之間的關聯(lián)性條款統(tǒng)籌考慮。如在資金支付條款中，施工單位工程款按月度完成產(chǎn)值支付，監(jiān)理費和設計費的支付按工程出地面、封頂、竣工等階段支付，造成了執(zhí)行中標準體系不一致的情況，監(jiān)理費和設計費建議統(tǒng)一按施工產(chǎn)值完成一定比例后支付。（3）在成本管控的環(huán)節(jié)中，設計階段是最重要的階段，決定了項目成本形成的70%～80%，而限額設計對成本目標控制有著決定性的作用。因此在設計合同中明確設計內(nèi)容，將限額設計的要求在合同中約定，保證設計成果文件的質(zhì)量、進度，奠定工程建設和成本控制順利完成的基礎。（4）在招標階段，對招標文件、招標控制價、合同文本進行審核和控制，保證相關成果與投資批復文件的建設內(nèi)容、規(guī)模、標準和投資保持一致；與法規(guī)條例和市場價格水平保持一致；與圖紙和現(xiàn)場實際情況保持一致。（5）合同文本內(nèi)容根據(jù)項目實際情況對標準文件進行個性化調(diào)整，確定范圍、價格、調(diào)整價格方式、費用支付、質(zhì)量標準、工期等內(nèi)容。

3.合同履行。合同的履行是指合同的雙方正確、適當、全面地完成合同中規(guī)定的各項義務的行為，保證資金的合理使用、投資的有效控制，這個階段的管理重點是預警及時、變更可控。（1）對合同履行實施動態(tài)管理和預警制度。對合同履行實施動態(tài)管理，主要體現(xiàn)建立相應的管理流程和制度，建立審批流程和臺賬管理制度，包括合同簽訂臺賬、支付臺賬等，在此基礎上建立工程造價動態(tài)管理與控制表，及時掌握對工程投資的影響，設置預警紅線額度，采取有效措施進行調(diào)整。（2）采用價值工程對工程變更進行甄別。合同履行期間，工程變更的發(fā)生、施工方案的變化是引起投資變化的主要原因。引用價值工程的思路和方法，對多方案通過功能分析、成本分析，在完成價值分析的基礎上進行方案比選及優(yōu)化，針對實施必要性、方案合理性及費用經(jīng)濟性全面分析，特別是杜絕隨意調(diào)整施工方案的情況發(fā)生，達到成本管控的目的。

如某熱力項目，熱力管道保溫材料進行調(diào)整，建設單位通過研究，新型材料APF復合保溫材料改變了傳統(tǒng)保溫材料的熱損失大、不耐水浸泡、易脫落、不能長期耐受150℃高溫的缺陷。經(jīng)過全壽命周期成本測算，雖然在短期內(nèi)，APF復合保溫價格高于傳統(tǒng)保溫材料價格，但降低了后期使用及維護費用。該項目由于論證充分，在后期決算評審中得到認可。（3）如經(jīng)過論證的確需要發(fā)生的費用要做到資料完整、準確、合規(guī)，及時根據(jù)規(guī)定上報原投資批復單位進行調(diào)整確認。同時，采取必要的措施進行平衡，減少對投資的影響。（4）合同結算及項目決算階段。合同約定的建設內(nèi)容完成后，最終的投資體現(xiàn)即工程結算，保證結算資料的有效性、完整性、合規(guī)性，結算數(shù)據(jù)準確，全面反映項目實際成本，合理控制投資，逐項與成本目標進行比對、總結和分析。在此基礎上完成項目決算工作，確定項目的最終投資，并與投資批復進行對比分析，即：實際建設的內(nèi)容是否與初步設計方案一致、決算投資是否超過投資批復。

六、結論

政府投資項目要構建以合同管理為核心的目成本管控體系，以目標成本為衡量標準，分析和識別風險因素。采用合同管理措施，依法制定合同和嚴格執(zhí)行合同，對控制環(huán)節(jié)進行制度化、目標化、標準化管理，保證項目建設的全過程、全方位的貫徹執(zhí)行，實現(xiàn)在完成建設內(nèi)容、建設規(guī)模的基礎上控制項目成本在投資批復范圍內(nèi)的控制目標，有效提高投資效益。

參考文獻：

[1] 周和生，尹貽林.工程造價為核心的項目管理——基于價值、成本及風險的多視角.天津大學出版社，2015.

[2] 王革平.政府投資建設項目全過程管理.北京：中國建筑工業(yè)出版社，2021.

[3] 全國造價工程師執(zhí)業(yè)資格考試培訓教材編審委員會.建設工程造價管理.北京：中國計劃出版社，2017.

（作者單位：北京北咨工程咨詢有限公司 北京 100025）

（責編：紀毅）