繆 巍，夏 宇，張永祿，王松濤，陳運啟，陳則良

（1.中城院（北京）環(huán)境科技股份有限公司，北京 100120；2.中國城市建設(shè)研究院有限公司，北京100120）

1 引言

“十三五”規(guī)劃期間，我國的垃圾處理結(jié)構(gòu)發(fā)生了極大變化，垃圾焚燒比例大幅增加、填埋占比大幅降低。據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計，“十三五”期間，全國共新增垃圾焚燒廠243 座，截至2020 年底，全國在運行焚燒廠共計463 座，全國城市生活垃圾焚燒處理率達62.3%，相比于2015 年提升了81.6%，基本形成了以焚燒為主的垃圾處理發(fā)展格局，如圖1 和表1 所示。2020 年7 月國家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部和生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合印發(fā)了《城鎮(zhèn)生活垃圾分類和處理設(shè)施補短板強弱項實施方案》的通知，要求“原則上地級以上城市以及具備焚燒處理能力的縣（市、區(qū)），不再新建原生生活垃圾填埋場”和“加快發(fā)展以焚燒為主的垃圾處理方式，適度超前建設(shè)與生活垃圾清運量相適應(yīng)的焚燒處理設(shè)施，到2023 年基本實現(xiàn)原生生活垃圾‘零填埋’”，屆時大量的生活垃圾填埋場將面臨終場封場，新形勢下城鎮(zhèn)生活垃圾的處置工作也正式宣布從以垃圾填埋為中心轉(zhuǎn)變?yōu)橐岳贌秊橹行摹?/p>

表1 生活垃圾衛(wèi)生填埋和焚燒處理變化情況Table 1 Changes of domestic waste sanitary landfill and incineration treatment

隨垃圾焚燒處理方式的大力推行，為規(guī)范城鎮(zhèn)生活垃圾焚燒廠運行水平，國家相繼出臺多項焚燒廠監(jiān)管相關(guān)政策，強化焚燒廠監(jiān)督管理力度。2015年10 月住建部發(fā)布了CJJ/T 212—2015 生活垃圾焚燒廠運行監(jiān)管標(biāo)準，規(guī)定了焚燒廠監(jiān)管的基本要求和監(jiān)管方法。2011 年4 月國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進一步加強城市生活垃圾處理工作意見的通知》，要求加強對地方政府生活垃圾處理工作以及設(shè)施建設(shè)和運營的監(jiān)管，探索引入第三方專業(yè)機構(gòu)實施監(jiān)管，提高監(jiān)管的科學(xué)水平?！丁笆奈濉背擎?zhèn)生活垃圾分類和處理設(shè)施發(fā)展規(guī)劃》中提出完善全過程監(jiān)測監(jiān)管能力建設(shè)。新版《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》明確國家實行固體廢物污染環(huán)境防治考核評價制度，要求對垃圾處理設(shè)施等加強監(jiān)督管理。新版《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》明確要求強化和落實安全生產(chǎn)的政府監(jiān)管責(zé)任。以上政策標(biāo)準的頒布對實際承擔(dān)焚燒廠監(jiān)管職責(zé)的監(jiān)管機構(gòu)提出了新的要求。

生活垃圾焚燒發(fā)電廠的運營涉及環(huán)境、安全、熱能、電氣、自動化等多個領(lǐng)域的專業(yè)知識，政府部門往往缺少總監(jiān)級技術(shù)人才，且因制度限制難以招聘到足量的技術(shù)人員［1］。鑒于傳統(tǒng)政府部門駐場監(jiān)管的方式存在技術(shù)、人員缺失的問題，導(dǎo)致城市生活垃圾焚燒處置設(shè)施缺乏真正意義上的現(xiàn)代化監(jiān)管，監(jiān)管時效性和全面性不足。在社會環(huán)境保護要求越來越嚴格的大背景下，更具專業(yè)性、技術(shù)性工作的第三方專業(yè)化監(jiān)管應(yīng)運而生，該監(jiān)管新模式可有效解決公用設(shè)施市場化監(jiān)管難題，提高政府的行政效能，推動監(jiān)管行業(yè)的發(fā)展。同時，隨著數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展，第三方監(jiān)管模式也迎來了新的發(fā)展契機。

鑒于當(dāng)前缺少對于焚燒廠第三方監(jiān)管模式的系統(tǒng)總結(jié)以及新時代下第三方監(jiān)管未來發(fā)展的深入分析，本研究以近年來關(guān)于第三方監(jiān)管的研究成果為基礎(chǔ)，結(jié)合焚燒廠第三方監(jiān)管項目經(jīng)驗，以從業(yè)者身份，詳細闡述第三方監(jiān)管模式及其優(yōu)劣勢，并以案例的形式深入分析新形勢下第三方監(jiān)管的未來發(fā)展方向，以期為第三方監(jiān)管從業(yè)人員、信息化軟件公司以及政府監(jiān)管部門提供參考。

2 第三方監(jiān)管模式

2.1 概述

生活垃圾焚燒廠第三方監(jiān)管模式是相對于傳統(tǒng)政府監(jiān)管模式出現(xiàn)的市場化監(jiān)管行為，其核心是依托于具有專業(yè)監(jiān)管經(jīng)驗和能力的社會第三方機構(gòu)，作為政府職能部門的幫手，應(yīng)政府相關(guān)委托要求，對焚燒廠的運行進行監(jiān)督管理，達到彌補政府自身技術(shù)和人力不足的目的。

2.2 第三方監(jiān)管單位與運營單位的區(qū)別

從職責(zé)上來說，運營單位主要負責(zé)焚燒廠的運行，滿足區(qū)域生活垃圾收運處工作；而第三方監(jiān)管單位為政府授權(quán)，代替政府對焚燒廠的運營單位進行監(jiān)督管理，保障其工作安全合規(guī)、保質(zhì)保量完成。如圖2 所示，焚燒廠第三方監(jiān)管工作職責(zé)主要包括日常巡檢、環(huán)境檢測、安全檢查和資料核查等。此外，因職責(zé)區(qū)分不同，為保證監(jiān)管工作的公平和有效性，不能由同一家單位同時擔(dān)任運營方與監(jiān)管方。

圖2 第三方監(jiān)管主要工作職責(zé)Figure 2 Major work of third-party supervision

從功能上來說，焚燒廠的運營單位主要負責(zé)保障焚燒廠安全穩(wěn)定運行、區(qū)域生活垃圾的處理，以及廢液廢渣的安全處置。主要包括生活垃圾的收運處，滲濾液、焚燒飛灰、爐渣的處理，以及垃圾焚燒處理設(shè)施和車輛的運行維護等。焚燒廠的第三方監(jiān)管單位主要參考國家、地方焚燒廠運行監(jiān)管標(biāo)準規(guī)范，對焚燒廠的運營單位進行監(jiān)管，包括生活垃圾收運處的計量監(jiān)管、污水及煙氣的排放情況、惡臭和噪聲的環(huán)境監(jiān)測以及滲濾液排放量、垃圾發(fā)電量、生產(chǎn)耗材消耗量等生產(chǎn)運營監(jiān)管等。如果發(fā)現(xiàn)運營單位在焚燒廠運行過程中某一環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，第三方監(jiān)管單位有權(quán)發(fā)工作聯(lián)系單責(zé)令運營單位限期整改，同時第三方監(jiān)管單位會結(jié)合運營單位的工作情況，對其進行考評打分，并形成監(jiān)管報告供政府參考。

2.3 第三方監(jiān)管的優(yōu)勢與問題

通過公開招標(biāo)的方式，政府可選擇具有專業(yè)實力、本地適宜的社會第三方監(jiān)管團隊，代替自身對焚燒廠的運營進行監(jiān)管。政府通過委托第三方，將自身從日常監(jiān)管工作中釋放出來，實現(xiàn)了自身監(jiān)管職責(zé)重心從生產(chǎn)運行監(jiān)管等技術(shù)型事務(wù)工作轉(zhuǎn)移到監(jiān)管政策制定和監(jiān)督等管理型工作上，可以集中精力更好地履行政府職責(zé)，符合當(dāng)前政府“簡政放權(quán)”的改革要求［2］。其次，政府通過自身行政職權(quán)優(yōu)勢，通過引智借力依托于專業(yè)的第三方機構(gòu)，有效彌補了自身技術(shù)、人員不足的劣勢，同時該方式充分調(diào)動了市場的積極性和主動性，提升了社會效率和監(jiān)管工作水平，使監(jiān)管與時俱進，真正實現(xiàn)焚燒廠的現(xiàn)代化監(jiān)管［3］。

但傳統(tǒng)第三方駐場監(jiān)管主要采用依靠人力的勞動力密集型工作模式，面對繁重的監(jiān)管工作任務(wù)，存在監(jiān)管任務(wù)重、監(jiān)管效率低的問題，同時監(jiān)管的時效性、準確性也無法得到保證。此外，嚴重依靠人力的工作模式也導(dǎo)致了較高的人力成本，項目凈利潤水平不高，人員波動性較大。

3 生活垃圾焚燒發(fā)電廠第三方監(jiān)管未來發(fā)展趨勢

近年來，隨大數(shù)據(jù)、云計算和人工智能等互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)的迅速發(fā)展，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)正發(fā)生天翻地覆的變化。作為傳統(tǒng)公共衛(wèi)生服務(wù)行業(yè)的環(huán)衛(wèi)領(lǐng)域不可避免地也面臨著數(shù)字化、信息化潮流的洗禮。在數(shù)字經(jīng)濟時代，環(huán)衛(wèi)行業(yè)原有的生產(chǎn)方式、生活規(guī)律、組織制度和規(guī)范體系等，都不得不為適應(yīng)新時代新發(fā)展趨勢作出改變［4］。

數(shù)字化、信息化技術(shù)的融入為傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)行業(yè)帶來了新的活力，傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)管理模式逐漸從依靠人力的低效模式向數(shù)字化、信息化管理模式轉(zhuǎn)變。于垃圾焚燒廠第三方監(jiān)管領(lǐng)域而言，物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算等互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的賦能，促使了傳統(tǒng)第三方監(jiān)管工作的升級轉(zhuǎn)型，焚燒廠駐廠監(jiān)管從傳統(tǒng)第三方監(jiān)管階段逐步向“智慧監(jiān)管”新階段邁進。

智慧監(jiān)管是基于傳統(tǒng)第三方監(jiān)管，通過融入互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)從而構(gòu)建的“智慧+”環(huán)衛(wèi)監(jiān)管新模式。該模式改變了傳統(tǒng)人盯人和手工臺賬的工作方式，通過智慧化監(jiān)管系統(tǒng)，有效實現(xiàn)了監(jiān)管工作的量化分配、事項提醒、質(zhì)量考核、過程追溯和數(shù)據(jù)分析等功能，提高了焚燒廠運營監(jiān)管水平并降低了監(jiān)管成本。具體而言，根據(jù)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在監(jiān)管領(lǐng)域的融合程度，智慧監(jiān)管可分為3 個階段，從低到高依次為數(shù)字化、智能化、智慧化［5］。數(shù)字化主要是采用物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，通過信息傳感、射頻識別、全球定位、紅外感應(yīng)等各種裝置技術(shù)，將監(jiān)管工作中的人、車、設(shè)施、設(shè)備等各種環(huán)衛(wèi)監(jiān)督、管理對象以數(shù)據(jù)的形式呈現(xiàn)，并采用無線通信技術(shù)傳入數(shù)字化管理平臺進行管理，通過環(huán)衛(wèi)數(shù)據(jù)的可視化展示，實現(xiàn)監(jiān)管人員位置查詢、環(huán)衛(wèi)車輛軌跡跟蹤和環(huán)衛(wèi)設(shè)施運行情況監(jiān)管等功能。智能化是在數(shù)字化的基礎(chǔ)上進一步對環(huán)衛(wèi)數(shù)據(jù)進行利用，包括數(shù)據(jù)的自動甄別和預(yù)警，用以輔助環(huán)衛(wèi)監(jiān)管工作。例如：焚燒廠的爐溫可設(shè)置一個溫度范圍，一旦爐溫低于或高于該溫度范圍，即報警提醒；環(huán)衛(wèi)車輛可設(shè)置行駛范圍、行駛里程，一旦行駛超過環(huán)衛(wèi)作業(yè)范圍或車輛超過最大行駛里程數(shù)，即刻對環(huán)衛(wèi)人員和后臺管理人員進行報警提醒。到智慧化階段，環(huán)衛(wèi)行業(yè)通過信息化技術(shù)已采集到足量的環(huán)衛(wèi)數(shù)據(jù)，并具有自己的環(huán)衛(wèi)數(shù)據(jù)庫，該階段重視對數(shù)據(jù)信息的挖掘。通過對數(shù)以萬計的數(shù)據(jù)進行整合、分析、處理，將這些數(shù)據(jù)中的隱藏價值挖掘出來，然后利用大數(shù)據(jù)分析后的結(jié)果對環(huán)衛(wèi)行業(yè)進行反哺，對實際環(huán)衛(wèi)作業(yè)進行指導(dǎo)和參考，促進環(huán)衛(wèi)行業(yè)的精細化管理，碳減排、碳核算體系的建立和以信息化技術(shù)為創(chuàng)新驅(qū)動，推動環(huán)衛(wèi)及相關(guān)行業(yè)的升級轉(zhuǎn)型。

智慧監(jiān)管作為智慧環(huán)衛(wèi)的分支，是智慧城市建設(shè)不可缺分的重要組成部分，在國家大力推行數(shù)字化發(fā)展，推進新型智慧城市建設(shè)的大背景下，以物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為核心的智慧監(jiān)管業(yè)務(wù)對于打通環(huán)衛(wèi)作業(yè)全流程、實現(xiàn)焚燒廠環(huán)衛(wèi)作業(yè)可視化和建立環(huán)衛(wèi)管理長效機制具有重要作用，是未來焚燒廠運營監(jiān)管發(fā)展的必然趨勢。

4 應(yīng)用案例

2020 年、2021 年、2022 年中國城市建設(shè)研究院有限公司（以下簡稱“城建院”）分別承擔(dān)了中山市三大組團垃圾綜合處理基地第三方運營監(jiān)管服務(wù)項目、惠州市生態(tài)環(huán)境園及惠州市市區(qū)垃圾填埋場第三方駐場技術(shù)監(jiān)督服務(wù)項目、佛山市生活垃圾資源化處理提質(zhì)改造項目及高明苗村填埋場現(xiàn)場監(jiān)管項目（圖3），服務(wù)期限均為3 a。圖3 中①為中山市三大組團處理項目的中心基地，設(shè)有2 座垃圾焚燒發(fā)電廠、1 個衛(wèi)生填埋場、2 座垃圾滲濾液處理廠、1 個垃圾焚燒飛灰穩(wěn)定化處理中心、1個垃圾焚燒爐渣再利用制磚廠；②為中山市三大組團處理項目的南部基地，設(shè)有2 座垃圾焚燒發(fā)電廠、1 個衛(wèi)生填埋場、1 座垃圾滲濾液處理廠、1座有機垃圾資源化處理廠；③為中山市三大組團處理項目的北部基地，設(shè)有2 座垃圾焚燒發(fā)電廠、1個衛(wèi)生填埋場、1 座垃圾滲濾液處理廠。

圖3 城建院第三方監(jiān)管代表性項目Figure 3 Third-party supervision representative projects of CUCD

針對第三方監(jiān)管現(xiàn)有勞動力密集型問題，城建院基于自身焚燒廠運營監(jiān)管項目經(jīng)驗，利用物聯(lián)網(wǎng)、云計算和大數(shù)據(jù)等互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)構(gòu)建了具有環(huán)保專業(yè)特色的多功能智慧化監(jiān)管系統(tǒng)，用以提升焚燒廠運營監(jiān)管水平，實現(xiàn)降本增效［6］，該系統(tǒng)已于2021 年11 月上線，并成功應(yīng)用于中山、惠州、佛山監(jiān)管項目，系統(tǒng)的監(jiān)管對象現(xiàn)包括8 座生活垃圾焚燒發(fā)電廠、5 個生活垃圾衛(wèi)生填埋場、5 個垃圾滲濾液處理廠、1 個有機垃圾資源化處理項目、1個垃圾焚燒飛灰穩(wěn)定化處理中心、1 個垃圾焚燒爐渣再利用制磚廠和1 個污泥處置廠，多項目可實現(xiàn)并行管理、互不干擾。

焚燒廠運營監(jiān)管系統(tǒng)主要依靠設(shè)備物聯(lián)平臺將監(jiān)管對象和智能設(shè)備連接，包括硬件系統(tǒng)（攝像頭、智能終端等）與軟件系統(tǒng)（地磅系統(tǒng)、在線煙氣監(jiān)測系統(tǒng)、實時監(jiān)控系統(tǒng)及管理信息系統(tǒng)等），獲取集成設(shè)備的監(jiān)控畫面、焚燒廠運營數(shù)據(jù)（垃圾進廠量、無害化處理量、滲濾液處理量、飛灰爐渣產(chǎn)生量、煙氣排放數(shù)據(jù)、水質(zhì)監(jiān)測數(shù)據(jù)、垃圾焚燒發(fā)電量、運營耗材使用量等）。同時，可實現(xiàn)運營數(shù)據(jù)從采集、儲存到分析的一站式處理，實現(xiàn)焚燒廠運營的可視化展示，有效增強了政府部門與第三方機構(gòu)對于運營的監(jiān)管能力。監(jiān)管系統(tǒng)包含PC端、移動APP 端以及監(jiān)管大屏，可滿足不同應(yīng)用場景、不同用戶的使用需求。該監(jiān)管系統(tǒng)架構(gòu)如圖4 所示。

圖4 焚燒廠運營監(jiān)管系統(tǒng)架構(gòu)Figure 4 Conformation of incineration plant operating supervision system

焚燒廠運營監(jiān)管系統(tǒng)的主要功能包含計量監(jiān)管、環(huán)保監(jiān)測、指揮調(diào)度、數(shù)據(jù)統(tǒng)計和分析、重要事項跟蹤、移動巡檢、監(jiān)管日報、安全生產(chǎn)記錄、考核管理、綜合監(jiān)管等多項功能。而PC 端包含監(jiān)管系統(tǒng)的絕大部分功能，可以進行查看監(jiān)管數(shù)據(jù)、修改監(jiān)管工作規(guī)則、發(fā)布工作聯(lián)系單、模板化導(dǎo)出日志、考評打分、系統(tǒng)管理等多項功能。移動APP 端有效補足了監(jiān)管工作的線上辦理功能，并可以對所有線上的監(jiān)管指標(biāo)進行結(jié)構(gòu)化的儲存。首先，可實現(xiàn)現(xiàn)場監(jiān)管人員邊巡檢邊辦公需求，提升監(jiān)管工作效率；其次，可實現(xiàn)監(jiān)管資料的隨時隨地查看，便于政府部門、第三方監(jiān)管團隊及時掌握焚燒廠運營狀況。監(jiān)管大屏主要包含焚燒廠運營監(jiān)管最重要的監(jiān)管信息，可有效提升焚燒廠運營的透明度和對關(guān)鍵信息的獲取效率。

城建院于本部和項目現(xiàn)場分別設(shè)有監(jiān)管系統(tǒng)，結(jié)合PC 端和移動APP 端各自優(yōu)勢，構(gòu)建了“專家遠程指導(dǎo)+現(xiàn)場駐場監(jiān)管+監(jiān)管系統(tǒng)管理”的創(chuàng)新監(jiān)管模式，通過實踐-反饋-再實踐方式不斷優(yōu)化焚燒廠運營監(jiān)管成果，從而推進第三方監(jiān)管傳統(tǒng)模式向智慧監(jiān)管新模式的轉(zhuǎn)型，以及新模式的標(biāo)準化、規(guī)范化體系建設(shè)。

5 結(jié)論

第三方監(jiān)管是目前焚燒廠監(jiān)管行業(yè)采用的主流模式，其可以有效彌補政府監(jiān)管在技術(shù)、人力方面不足的問題，將政府從日常監(jiān)管工作中解放出來，更有利于政府行使監(jiān)管職權(quán)，有效提升了社會效率和監(jiān)管工作水平，使監(jiān)管與時俱進，真正實現(xiàn)焚燒廠的現(xiàn)代化監(jiān)管。但第三方監(jiān)管模式也存在人力投入多、監(jiān)管效率低、監(jiān)管時效性不足等問題。

在數(shù)字經(jīng)濟時代下，數(shù)字化、信息化技術(shù)的發(fā)展促使傳統(tǒng)行業(yè)進行自我重塑，構(gòu)建“智慧+”新模式。焚燒廠監(jiān)管行業(yè)也將面臨數(shù)字化轉(zhuǎn)型，構(gòu)建新時代下焚燒廠第三方監(jiān)管新模式是焚燒廠監(jiān)管行業(yè)未來發(fā)展的必然趨勢，需根據(jù)行業(yè)的數(shù)字化、信息化融入程度，逐步實現(xiàn)數(shù)字化向智能化、智慧化的轉(zhuǎn)變，最終實現(xiàn)“智慧監(jiān)管”。