鐘珺雯 鄭寧波

摘要：我國(guó)現(xiàn)行街道辦事處制度下街道辦事處社會(huì)服務(wù)能力弱，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在職能權(quán)屬劃分上存在混亂。為進(jìn)一步提升我國(guó)基層治理能力與推進(jìn)基層治理模式升級(jí)，應(yīng)當(dāng)在保有街道辦事處的基礎(chǔ)上，通過(guò)引進(jìn)社會(huì)組織、個(gè)人力量的方式，提高街道辦事處在社會(huì)服務(wù)能力上的專業(yè)性和便民性；同時(shí)進(jìn)一步發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)辦公產(chǎn)生的便民服務(wù)集群效益，落實(shí)落細(xì)以街道辦事處工作人員為核心、街道居民為網(wǎng)絡(luò)的網(wǎng)格化治理模式，打通政府與民眾的“最后一公里”。

關(guān)鍵詞：街道辦事處制度;依法行政;公私合作;基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化

中圖分類號(hào)：D267.7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1673—4580（2023）02—0118—（05）

DOI：10.19717/j.cnki.jjus.2023.02.021

中國(guó)正不斷走向國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，法治社會(huì)建設(shè)面臨許多新矛盾新挑戰(zhàn)。作為社會(huì)治理的前哨所，街道辦事處如何應(yīng)對(duì)應(yīng)時(shí)而變、愈發(fā)困難的街道工作成為了街道辦事處制度轉(zhuǎn)型升級(jí)的痛點(diǎn)。

需要注意的是，“街道辦事處”與“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府”這一組概念時(shí)常在職能上發(fā)生混淆。一般而言，在大眾認(rèn)知中，二者通常都代表最基層的政權(quán)組織參與社會(huì)治理的環(huán)節(jié)，是我國(guó)社會(huì)治理體系在基層民生部分的前沿。但從本質(zhì)、人事權(quán)、財(cái)權(quán)等方面來(lái)看，二者的區(qū)別無(wú)疑是巨大的。從本質(zhì)上來(lái)看，我國(guó)憲法明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府屬于地方一級(jí)政府，為“完全政府”；街道辦事處則表述為“縣（市、區(qū)）人民政府或不設(shè)區(qū)的市人民政府的派出機(jī)關(guān)”，為“不完全政府”。從人事權(quán)的角度來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)有人大機(jī)構(gòu)，每5年進(jìn)行選舉換屆，正副職領(lǐng)導(dǎo)成員由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大選舉產(chǎn)生對(duì)其負(fù)責(zé)；街道辦事處的正副職領(lǐng)導(dǎo)成員由上級(jí)黨委直接任命，對(duì)上級(jí)人民政府負(fù)責(zé)。從財(cái)權(quán)的角度來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擁有較為獨(dú)立的財(cái)權(quán)，經(jīng)費(fèi)問(wèn)題多數(shù)可自行決定，個(gè)別經(jīng)濟(jì)大鎮(zhèn)可以實(shí)行分稅制，享受稅收分成；街道辦事處對(duì)上級(jí)人民政府的財(cái)政依賴較為嚴(yán)重，經(jīng)費(fèi)開(kāi)支需要報(bào)請(qǐng)上級(jí)人民政府決定。從工作側(cè)重的角度來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層人民政府，負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)綜合治理等方方面面的工作，普及面更為廣泛；街道辦事處主要集中于對(duì)社會(huì)綜合治理的負(fù)責(zé)，對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的工作任務(wù)較輕［1］。

根據(jù)中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱為《意見(jiàn)》），新時(shí)期街道辦事處應(yīng)積極承擔(dān)一體化服務(wù)平臺(tái)責(zé)任，發(fā)揮基層政權(quán)治理能力、基層智慧治理能力［2］?；趯?duì)社會(huì)治理模式的探索，本文擬立足于提升基層政權(quán)組織社會(huì)服務(wù)能力的視角，通過(guò)分析比較我國(guó)各地現(xiàn)行的基層治理模式，探討如何有效引進(jìn)公私協(xié)同治理模式，推進(jìn)街道辦事處制度轉(zhuǎn)型升級(jí)。

一、街道辦事處的履職困境

在人口積極膨脹的今天，街道辦事處已完全脫離了過(guò)往認(rèn)知中“老、破、小”的存在，各地街道辦事處管轄地域明顯擴(kuò)大、管轄人口急劇增多、市民需求大幅上升。隨之而來(lái)的是人民群眾日益增多的服務(wù)需求與街道辦事處不堪重負(fù)、難以應(yīng)對(duì)的辦公實(shí)力的矛盾，其主要成因在于：

（一）頂端設(shè)計(jì)欠缺，街道依法行政困難

從立法層面而言，街道辦事處缺乏整體性、高位階立法。我國(guó)對(duì)于街道辦事處性質(zhì)及地位的總括性表述來(lái)自《憲法》和《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》。但該兩部法律并未針對(duì)街道辦事處的權(quán)力來(lái)源和去向做詳細(xì)、確切的闡明，這就導(dǎo)致各地對(duì)街道辦事處的權(quán)力范圍各有表述。從最能體現(xiàn)街道辦事處服務(wù)能力的行政執(zhí)法權(quán)來(lái)看，北京市政府賦予街道辦事處依法行使與居民生活密切相關(guān)的行政執(zhí)法權(quán)，深圳市政府則賦予街道辦事處綜合行政執(zhí)法權(quán)，福建省人民政府更是進(jìn)一步賦予了街道辦事處部分行政執(zhí)法權(quán)。同樣的機(jī)構(gòu)因各地立法的不同有了范圍迥異的權(quán)力，各地立法的任意性可見(jiàn)一斑。同時(shí)，《城市街道辦事處組織條例》缺失帶來(lái)的另一弊端在于，街道辦事處在日常行政過(guò)程中難以有效做到依法行政，甚至于更多出現(xiàn)了依政策行政的傾向。由于對(duì)權(quán)力行使、機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)、行政程序、財(cái)政經(jīng)費(fèi)等方面沒(méi)有明文規(guī)定，街道辦事處行政體現(xiàn)出極大的外源性傾向，缺乏內(nèi)發(fā)性動(dòng)力，常被居民形容為“政府打一槍，街道動(dòng)一下”，對(duì)于自身職能范圍的定性與定量極端含糊。而這進(jìn)一步加劇了居民與街道辦事處間的矛盾，街道辦事處沒(méi)有相應(yīng)確切條文表明應(yīng)當(dāng)履職，居民又無(wú)處處理亟待解決的問(wèn)題，行政難作為最終演變?yōu)樾姓蛔鳛椤?/p>

（二）權(quán)責(zé)劃分失衡，條塊分割管理受限

基于“條塊結(jié)合，屬地管理”的城市管理模式，與市政改造、垃圾處理、道路維修等專門事項(xiàng)相關(guān)的問(wèn)題，屬于條上管理部分，權(quán)力機(jī)關(guān)常為鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)別政府的各大部門；與計(jì)劃生育、環(huán)境保護(hù)、征兵宣傳等區(qū)域核算相關(guān)的問(wèn)題，則由街道辦事處作為直接經(jīng)辦單位承接。而問(wèn)題正產(chǎn)生于街道辦事處面臨的問(wèn)題與實(shí)際行政能力的不匹配，表現(xiàn)出條上有權(quán)難管理，塊上管事沒(méi)有權(quán)的窘境?！皸l”上存在的問(wèn)題往往與最廣大的街道居民的生活和利益息息相關(guān)，居民傾向于直接向最容易接觸的街道辦事處反映問(wèn)題，然而對(duì)于該部分事宜的權(quán)力落在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有關(guān)部門上，街道辦事處難以及時(shí)有效解決問(wèn)題，引起民眾對(duì)于街道辦事處行政能力的質(zhì)疑。而劃分給街道辦事處的“塊”上的任務(wù)往往蘊(yùn)含繁雜的黨、政、業(yè)務(wù)關(guān)系，需要大量的人力、精力，街道辦事處又捉襟見(jiàn)肘、疲于奔命。民眾看不到實(shí)效，黨政部門看不到業(yè)績(jī)，街道辦事處兩邊為難，有苦無(wú)功，違背了街道辦事處制度推行的初衷。以廈門中華街道垃圾處理問(wèn)題為例，由于街道辦事處的行政執(zhí)法權(quán)有限，無(wú)法積極有效地清運(yùn)垃圾，需要環(huán)衛(wèi)所的批示才能調(diào)動(dòng)人員，造成了嚴(yán)重的垃圾堆積問(wèn)題。真正符合街道服務(wù)職責(zé)的工作無(wú)權(quán)處理，難以應(yīng)付的工作堆積成山，管理職能錯(cuò)位，權(quán)責(zé)不統(tǒng)一，政府有關(guān)部門“該管的沒(méi)管好”，街道辦事處“想管的沒(méi)能力”。

（三）公私合作異化，行政淡化服務(wù)屬性

街道辦事處作為扎根城市治理第一線的職能部門，最為核心的任務(wù)即在于對(duì)街道居民的服務(wù)工作，這一點(diǎn)主要體現(xiàn)為與居民委員會(huì)協(xié)同治理，指導(dǎo)居民委員會(huì)開(kāi)展有益、有用、有價(jià)值的社區(qū)活動(dòng)，提升居民的幸福感、獲得感和安全感［3］。但錯(cuò)位的街道社區(qū)關(guān)系阻滯了街道與社區(qū)的合作，異化為街道對(duì)社區(qū)的任務(wù)派遣，“街道很忙，居委會(huì)也很忙，他們負(fù)責(zé)開(kāi)很多證明、蓋很多章，制作很多臺(tái)賬?！?僅以學(xué)者統(tǒng)計(jì)的北京市C區(qū)24個(gè)居委會(huì)為例，街道辦事處行政由黨政機(jī)關(guān)職能部門、群團(tuán)人民團(tuán)體下派給社區(qū)的行政事務(wù)共計(jì)221項(xiàng)，主要集中在采集并協(xié)助核查信息、協(xié)助上級(jí)檢查、排查與核實(shí)情況、培訓(xùn)與組織學(xué)習(xí)、開(kāi)具證明、制作臺(tái)賬、錄入并上報(bào)指定數(shù)據(jù)、人民調(diào)解、發(fā)現(xiàn)并上報(bào)信訪事件、各類評(píng)優(yōu)推舉等［4］。社區(qū)居委會(huì)無(wú)暇顧及居民生活需求，街道溝通觸角被斬?cái)啵罅康男姓ぷ髯尵游瘯?huì)“三自”任務(wù)難以發(fā)揮實(shí)效，積極影響受到阻礙［5］。

二、街道辦事處制度改革發(fā)展現(xiàn)狀與分析

街道辦事處的履職困境早已引起各地市政府的關(guān)注，自1980年起各地相繼開(kāi)展了對(duì)于街道辦事處的改革。筆者選取了不同階段、不同經(jīng)濟(jì)水平地區(qū)的三種方案進(jìn)行比較，尋求其優(yōu)劣所在，提取更具有可行性意義的方案。

（一）上海市制度改革情況

1995年上海市首先開(kāi)始了“兩級(jí)政府，三級(jí)管理”的街道管理體制改革試點(diǎn)。1997年，上海市通過(guò)了《上海市街道辦事處條例》，將權(quán)力重心下移，強(qiáng)化街道辦事處的管理職能，減輕市、區(qū)級(jí)政府的城市管理負(fù)擔(dān)。具體而言，通過(guò)明確街道執(zhí)法的權(quán)力清單和責(zé)任清單，強(qiáng)調(diào)工作規(guī)范化和制度化，賦予街道辦事處以轄區(qū)內(nèi)社會(huì)工作資源支配權(quán)，打造街道辦事處綜合管理高素質(zhì)隊(duì)伍，強(qiáng)化街道辦事處行政執(zhí)法能力。僅以控江路街道2020年工作匯報(bào)為例，拆除違法建筑4277平方米，完成轄區(qū)92個(gè)垃圾箱房達(dá)標(biāo)改造，查處無(wú)序攤販395期，檢查各類生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位2709次，街道對(duì)居民的“身邊事”更上心，更有力。

此種模式倡導(dǎo)以行政能力提升帶動(dòng)服務(wù)能力提升，主要反映《意見(jiàn)》中對(duì)于街道辦事處行政職權(quán)方面的改進(jìn)思路。該種做法別具特色之處在于依法賦予街道綜合管理權(quán)、統(tǒng)一協(xié)調(diào)權(quán)和應(yīng)急處置權(quán)，滿足街道在處理與民眾直接相關(guān)的行政事務(wù)時(shí)有足夠的權(quán)力為民眾排憂解難，通過(guò)理順權(quán)力與責(zé)任的對(duì)應(yīng)性，充分調(diào)動(dòng)街道辦事處在市容環(huán)境、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)治安、民生事業(yè)等領(lǐng)域的積極性，以此保障街道辦事處的服務(wù)水平與服務(wù)質(zhì)量。

（二）銅陵市制度改革情況

進(jìn)入21世紀(jì)后，國(guó)外“大社區(qū)”方案不斷進(jìn)入我們的視野，在提倡以人為本、構(gòu)建服務(wù)型政府等理念的指導(dǎo)下，國(guó)內(nèi)大大小小多個(gè)街道開(kāi)始探討街道辦事處社區(qū)化的道路。2010年，銅陵市銅官山區(qū)通過(guò)撤銷現(xiàn)有的街道辦事處，直接由市、區(qū)政府管理城市基層中的各項(xiàng)工作。以強(qiáng)化社區(qū)功能為核心，推進(jìn)社區(qū)社會(huì)化，積極培育社區(qū)和社會(huì)中介組織的自治功能。到2011年，銅陵市成為我國(guó)第一個(gè)全部撤銷“街道辦事處”的地級(jí)市。據(jù)調(diào)查，銅陵市撤銷街道辦事處后，街道原有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城管執(zhí)法回歸區(qū)直部門分片對(duì)口垂直管理，而社會(huì)管理、公共管理、服務(wù)及部門審批職能有效下沉到社區(qū)，以公共服務(wù)中心的形式承接職能，大大提升便民服務(wù)能力，管理層次和組織結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化。

此種模式倡導(dǎo)街道辦事處在政府管理層面的退位，提升社區(qū)審議咨詢能力。其特色之處在于將國(guó)外“大社區(qū)”思想與我國(guó)獨(dú)特的國(guó)情相結(jié)合，不再拘泥于明確劃分街道辦事處與社區(qū)的邊界，通過(guò)撤銷街道辦事處，將行政還給行政對(duì)口部門，將民生交給民眾，以社區(qū)黨工委領(lǐng)導(dǎo)基層政權(quán)建設(shè)的方式，完善基層民主協(xié)商制度。社區(qū)黨工委、人大代表、政協(xié)委員真正走入基層、走入民眾，變“轉(zhuǎn)達(dá)溝通”為“面對(duì)面”交流，條塊協(xié)同模式真正調(diào)動(dòng)，使社情民意更好的以民主集中的形式與政府有關(guān)部門發(fā)生聯(lián)系。

（三）廣州市制度改革情況

廣州市最為特別的在于引進(jìn)公私合作機(jī)制通過(guò)《關(guān)于深化城市管理體制改革的決定》《關(guān)于加強(qiáng)街道工作的意見(jiàn)》《廣州市街道辦事處工作規(guī)定》等一系列規(guī)范性文件，明確街道辦事處的主要職責(zé)和辦公權(quán)力，理順關(guān)系，將工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到社會(huì)管理的居民服務(wù)。強(qiáng)調(diào)各街道應(yīng)積極調(diào)動(dòng)社會(huì)組織、企業(yè)、社區(qū)居民等一切可以利用的社會(huì)力量，大力推進(jìn)社會(huì)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化。在東莞市32個(gè)街道的管理上，東莞市政府鼓勵(lì)互聯(lián)網(wǎng)公司與街道的工作對(duì)接，建立標(biāo)準(zhǔn)化、信息化政府服務(wù)中心，實(shí)現(xiàn)“大民生服務(wù)”模式的普及?！扒芭_(tái)綜合接待、后臺(tái)分類審核、統(tǒng)一窗口認(rèn)證”的綜合窗口服務(wù)模式，建設(shè)街道“數(shù)據(jù)小腦”數(shù)據(jù)中心，接入市政府?dāng)?shù)據(jù)大腦，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)聚合、交換和共享，系統(tǒng)解決了管理體制中的“服務(wù)”問(wèn)題。

此種模式實(shí)際上并未大幅度變更現(xiàn)行的街道辦事處制度，通過(guò)加強(qiáng)公私合作，將專業(yè)性事項(xiàng)外包給專業(yè)的組織機(jī)構(gòu)，街道辦事處作為牽頭組織和匯總窗口，主要打造面向民眾和對(duì)接承擔(dān)具體服務(wù)事項(xiàng)的社會(huì)組織的綜合服務(wù)平臺(tái)。該種模式注意到了街道辦事處人手不充足、專業(yè)性較弱的實(shí)際問(wèn)題，通過(guò)釋放街道辦事處的壓力，放人放權(quán)于社會(huì)服務(wù)職能，切實(shí)為街道辦事處提高社會(huì)服務(wù)能力提供可能性。

三、街道辦事處制度改革方向分析

結(jié)合《意見(jiàn)》中對(duì)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求與國(guó)內(nèi)街道辦事處改革經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)街道辦事處制度改革方向總體可表述為在保留街道辦事處的基礎(chǔ)上，釋放與公眾服務(wù)事項(xiàng)直接相關(guān)的行政執(zhí)法權(quán)，加強(qiáng)社會(huì)力量與街道辦事處的合作，使街道辦事處回歸服務(wù)本質(zhì)。

（一）街道辦事處保留的必然性

中國(guó)的國(guó)情決定了西方“大社區(qū)”模式在中國(guó)會(huì)遭遇陣痛。大型城市經(jīng)濟(jì)水平與民眾素質(zhì)較高，社區(qū)化效果好，但是由于“街道改社區(qū)”后面對(duì)的問(wèn)題更加復(fù)雜，推行阻力大。中小城市經(jīng)濟(jì)水平與民眾素質(zhì)稍遜一籌，推行阻力小，但是效果未必優(yōu)［6］。我國(guó)目前超一線城市和一線城市人口急劇爆炸，每一街道負(fù)責(zé)的人口都可以百萬(wàn)計(jì)，在這種情況下如果企圖以“大社區(qū)”模式進(jìn)行替代，必然需要將原定的一個(gè)街道劃分為多個(gè)大社區(qū)，否則對(duì)于社區(qū)居民意見(jiàn)的收集都將成為難以實(shí)現(xiàn)的任務(wù)。但倘若真的拆分街道為多個(gè)大社區(qū)，那么與社區(qū)直接對(duì)接的市、區(qū)級(jí)政府各相關(guān)職能部門承擔(dān)壓力便呈幾何級(jí)數(shù)上升，服務(wù)能力并未提高，不過(guò)是把行政壓力上移。而在中小型城市雖然不用面對(duì)人口數(shù)巨大的問(wèn)題，但是新興城鎮(zhèn)的管理穩(wěn)定性就足以成為制約“社區(qū)化”推行的最大阻礙。以最為典型的“魯谷社區(qū)”為例，魯谷社區(qū)是第一批進(jìn)行“社區(qū)化”改造的街道，其試點(diǎn)的確獲得了不小的成功，但是以我國(guó)2020年全年的GDP數(shù)值為例，北京魯谷社區(qū)位于北京市石景山區(qū)，2020年全年GDP為855.5億元，而全國(guó)977個(gè)市轄區(qū)中僅有100個(gè)市轄區(qū)GDP水平高于石景山區(qū)，占比僅為10.1%。我國(guó)城鎮(zhèn)化仍在進(jìn)程中，很多新生的城鎮(zhèn)在過(guò)往一直以農(nóng)村的形式存在，村委會(huì)與其說(shuō)是對(duì)標(biāo)居委會(huì)存在的基層群眾自治組織，倒不如說(shuō)是對(duì)標(biāo)街道辦事處存在的政權(quán)組織，貿(mào)然放權(quán)給新生的城鎮(zhèn)，無(wú)疑加劇了城鎮(zhèn)治理的不穩(wěn)定性，使現(xiàn)實(shí)情況與制度構(gòu)建產(chǎn)生錯(cuò)位。從這兩方面來(lái)看，街道辦事處在近十幾年的社會(huì)演進(jìn)中仍將保持重要地位。

（二）釋放相關(guān)行政執(zhí)法權(quán)

提升街道辦事處的服務(wù)能力的實(shí)質(zhì)在于如何做到更好的為街道辦事處賦權(quán)，這部分的賦權(quán)最主要集中于街道辦事處的執(zhí)法權(quán)。應(yīng)松年教授在其《二十四年：回望與前瞻》一文中認(rèn)為大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道不宜賦予執(zhí)法權(quán)，筆者亦保有同樣的看法。從全國(guó)的情況來(lái)看，適宜由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道執(zhí)法的情況并不普遍，我國(guó)的大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道尚不具備執(zhí)法的能力、條件和水平，還是應(yīng)當(dāng)定位于面向群眾的日常服務(wù)、一般管理、日常巡查等方面，不宜過(guò)多賦予其執(zhí)法權(quán)。同時(shí)對(duì)于執(zhí)法權(quán)賦予的邊界問(wèn)題應(yīng)當(dāng)進(jìn)行明確：一是明確下放的主體，對(duì)于街道辦事處執(zhí)法權(quán)的賦予實(shí)質(zhì)上是對(duì)于地方政府級(jí)別管轄權(quán)的再分配，應(yīng)當(dāng)制定省政府規(guī)章來(lái)授權(quán)，為達(dá)到更好的授權(quán)目的或可由省人大制定相應(yīng)的地方性法規(guī)。二是對(duì)街道辦事處的條件作出一定限制。對(duì)于執(zhí)法權(quán)的下放一般應(yīng)下放給經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)、行政區(qū)域廣闊、人口比較集中、社會(huì)治理水平較高的街道，并對(duì)其執(zhí)法能力作出原則性要求。三是將下放的行政處罰權(quán)限定在一定范圍內(nèi)。下放的執(zhí)法權(quán)要屬于基層管理迫切需要、符合基層行政管理特點(diǎn)、能夠有效承接。此類事項(xiàng)的范圍一般主要集中在市容環(huán)境、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)治安、民生事業(yè)等領(lǐng)域［7］。值得注意的是，街道辦事處與基層人民政府的工作之間是存在差別且相輔相成的。街道辦事處基于其本身派出機(jī)關(guān)的性質(zhì)與定位，其主要職能范圍應(yīng)著眼于補(bǔ)充龐大政府機(jī)器調(diào)動(dòng)不及之處，工作實(shí)效應(yīng)立足“快、準(zhǔn)、細(xì)”，真正發(fā)揮基層社會(huì)治理環(huán)節(jié)的機(jī)動(dòng)作用；而基層政府雖同樣強(qiáng)調(diào)“基層”二字，但作為政府環(huán)節(jié)的末端，其仍需保持政府工作統(tǒng)籌的高瞻遠(yuǎn)矚之義。二者在社會(huì)基層治理之中的關(guān)系譬如“指”與“掌”的關(guān)系［8］。

（三）拓寬公私合作范圍，加強(qiáng)公私合作互信

自2001年起，政府權(quán)力逐步讓渡于市場(chǎng)和社會(huì)，并通過(guò)社會(huì)組織的培養(yǎng)，使社會(huì)力量逐漸成長(zhǎng)，形成了密切合作、相互作用的“政府—市場(chǎng)—社會(huì)”良性互動(dòng)模式。但是值得反思的是，在街道辦事處制度不斷演變的過(guò)程中，政府一直占據(jù)主導(dǎo)性地位，街道辦事處的改革陷入內(nèi)卷化姿態(tài)，愈發(fā)復(fù)雜的內(nèi)部結(jié)構(gòu)和職能設(shè)置，并未帶來(lái)實(shí)質(zhì)性的改革突破［9］。因此，如何通過(guò)回應(yīng)多樣化的民眾需求，將多元主體納入地方治理體系，有效調(diào)動(dòng)不同層級(jí)政府之間、政府與私企之間、政府與公民社會(huì)之間的廣泛合作與伙伴關(guān)系，提高公共服務(wù)質(zhì)量成為了街道辦事處在提升服務(wù)能力領(lǐng)域最需要思考的問(wèn)題。目前國(guó)內(nèi)多個(gè)街道已經(jīng)開(kāi)始試點(diǎn)，通過(guò)街道帶頭，以網(wǎng)格化治理為模型，積極引入社會(huì)力量共同參與服務(wù)。以長(zhǎng)樂(lè)市吳航街道為例，街道辦將轄區(qū)劃分為多個(gè)網(wǎng)格，安排村兩委擔(dān)任網(wǎng)格員，黨員及村民代表?yè)?dān)任副網(wǎng)格員，調(diào)動(dòng)轄區(qū)內(nèi)全部住戶積極配合參與人居環(huán)境集中整治活動(dòng)，采用“積分制”管理模式，打造“黨建引領(lǐng)、支部帶動(dòng)、村民參與、共治共享”的街道治理新道路。同時(shí)為更好地招商引資，并通過(guò)招商引資提高居民的幸福感，吳航街道以政府為領(lǐng)導(dǎo)，通過(guò)自建、回購(gòu)商業(yè)店面，統(tǒng)一改造，指導(dǎo)村集體盤(pán)活固定資產(chǎn)，結(jié)合當(dāng)?shù)靥厣幕c特色歷史，引導(dǎo)商業(yè)組織和居民入股餐飲、服裝、超市等業(yè)態(tài)，不斷通過(guò)鏈接共享資源、組建振興聯(lián)盟等方式，富足居民的“錢袋子”。村財(cái)政的富足有效提升了對(duì)于老弱病殘幼孕等群體的扶助，直至今日，村財(cái)政已可滿足為所有的村民繳付每年新農(nóng)合醫(yī)保費(fèi)、農(nóng)民養(yǎng)老費(fèi)、全村適齡婦女“兩癌”保險(xiǎn)費(fèi)，為60歲以上老人每月提供200元生活補(bǔ)貼。街道、村組織、村民、各商業(yè)組織緊密合作，公私互信加深、公私合作暢通為街道辦事處真正發(fā)揮服務(wù)職能奠定基礎(chǔ)。

四、結(jié)語(yǔ)

街道辦事處制度的變革，事實(shí)上核心問(wèn)題終將歸結(jié)于如何真正有效地發(fā)揮街道辦事處在基層治理層面的服務(wù)作用。十九大報(bào)告指出我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，人民對(duì)于街道辦事處的不滿也往往并非簡(jiǎn)單歸因于存在這樣一個(gè)政府部門，而在于街道辦事處明明以為人民服務(wù)為宗旨，卻常常無(wú)法切實(shí)解決人民的問(wèn)題，人民難以理解其存在的意義為何。

我國(guó)城市化進(jìn)程不過(guò)短短四十余年，全國(guó)各地仍有不少地區(qū)正在走向城鎮(zhèn)化，不平衡不充分的發(fā)展水平、過(guò)于龐大的人口數(shù)量、仍需完善的制度體系制約我國(guó)不能像西方國(guó)家一樣采取“大社區(qū)”發(fā)展模式，執(zhí)意取消街道辦事處這一基層政權(quán)組織，無(wú)疑會(huì)產(chǎn)生政策性陣痛，難以實(shí)現(xiàn)預(yù)期的居民自治與社會(huì)高參與度的目標(biāo)，是罔顧“因地制宜”要求的變革。但值得注意的是，街道辦事處的性質(zhì)仍有變更的余地，從長(zhǎng)久發(fā)展來(lái)看，為理順我國(guó)政治結(jié)構(gòu)層級(jí)繁多紊亂的問(wèn)題，街道辦事處最終或消失在歷史的舞臺(tái)，或轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)組織，作為以服務(wù)為核心的社會(huì)組織匯聚與調(diào)配社會(huì)力量參與基層治理，在就業(yè)、養(yǎng)老、文化、環(huán)保、經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，減輕政府負(fù)擔(dān)，引導(dǎo)政府實(shí)現(xiàn)從“無(wú)所不管”到“應(yīng)管盡管”的轉(zhuǎn)變，讓社會(huì)的回歸社會(huì)，讓行政的回歸行政。

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（責(zé)任編輯 程榮榮）