羅敏

內(nèi)容提要：國家稅權(quán)作為國家從納稅人手中合法取得財產(chǎn)權(quán)并具分配職能的一種公權(quán)力，其法治與否牽動共同富裕大局。國家稅權(quán)法治是構(gòu)建良好治稅環(huán)境的必要條件，其價值內(nèi)涵囊括稅收法定主義和稅收公平原則，此二者從形式和實質(zhì)上保障國家稅權(quán)法治的實現(xiàn)。檢視我國國家稅權(quán)實踐，“行政主導(dǎo)”樣態(tài)下稅收法定仍待加強，稅收公平任重道遠。應(yīng)在“立法主導(dǎo)”之下規(guī)范稅收授權(quán)立法，完善民意監(jiān)督機制，將稅收法定與稅收公平原則內(nèi)化于國家稅權(quán)之中，助力新時期財稅改革，促進共同富裕目標的實現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：稅權(quán)法治；稅收法定；稅收公平；立法主導(dǎo)

中圖分類號：F812.422? 文獻標識碼：A? 文章編號：2095-1280（2023）02-0062-07

共同富裕是中國特色社會主義的本質(zhì)要求、根本原則和根本目標。我國憲法中，雖未出現(xiàn)“共同富?！边@一詞匯與概念，但其中已經(jīng)蘊含了共同富裕的價值追求。隨著改革開放的推進，我國在不同時期對社會基本矛盾的判斷有所變化。人們對共同富裕的理解與探索亦在不斷深化。黨的二十大報告明確指出，“分配制度是促進共同富裕的基礎(chǔ)性制度”，要“加大稅收、社會保障、轉(zhuǎn)移支付等的調(diào)節(jié)力度”，表明從財稅改革入手推動共同富裕目標實現(xiàn)的政策取向。經(jīng)濟社會中存在的問題不都是財稅法能夠解決的，但或多或少都與財稅法有關(guān)聯(lián)。鑒于財稅法的分配職能有助于緩解收入差距、消除兩極分化，財稅改革自然成為促進共同富裕的重要手段。財稅法擁有豐富的政策工具，被各國政府廣泛運用。政府借助法律賦予的財稅權(quán)力，代表國家行使稅權(quán)，貫穿于財稅改革全程。黨的二十大報告對財稅改革發(fā)展提出了新要求新任務(wù)，政府能否在法治框架下行使稅權(quán)，是穩(wěn)妥化解各種矛盾、落實財富分配政策、促進共同富裕的重要一環(huán)。

一、國家稅權(quán)的基本內(nèi)涵及其收入分配職能定位

稅收是國家動用壟斷性強權(quán)從私人財產(chǎn)中轉(zhuǎn)移而來的財富，其本身雖具有內(nèi)在合理性和必要性，但同時也意味著一種由公對私、由上對下的權(quán)力，即國家稅權(quán)。國家稅權(quán)是“國家與納稅人之間財產(chǎn)權(quán)利轉(zhuǎn)讓的中介，是國家憑借它從納稅人手中合法地取得財產(chǎn)權(quán)并為其提供公共服務(wù)的一種國家權(quán)力”（劉麗，2006）。在厘清國家稅權(quán)內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，辨明其所具備的收入分配功能，是推進法治與共同富裕聯(lián)結(jié)，助力稅權(quán)妥善運用，以實現(xiàn)“分配正義”的有效前提。

（一）國家稅權(quán)是國家主權(quán)的組成部分

在稅收權(quán)力關(guān)系上，國家稅權(quán)表現(xiàn)為由國家統(tǒng)一行使稅收立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)。國家稅權(quán)是國家對稅收事務(wù)行使主權(quán)的具體體現(xiàn)，是一個國家（政府）在“有關(guān)稅收方面依法所擁有的各類國家權(quán)力的總稱”（施正文，2002）。因此，對國家稅權(quán)的行使進行規(guī)范化、程序化和民主化的要求，能在保證國家稅權(quán)以及稅收來源合法性和合理性的同時，控制國家機關(guān)的公權(quán)力，防止權(quán)力腐敗，從而保證國家主權(quán)范疇內(nèi)的稅權(quán)盡職盡責(zé)、依法而治。

（二）國家稅權(quán)是由憲法和法律確定的公權(quán)力

國家稅權(quán)屬于國家主權(quán)的范疇。就權(quán)力主體而言，國家稅權(quán)的最終“所有者”和“受益者”是人民，代議機關(guān)是稅權(quán)的“占有者”，而行政機關(guān)僅僅是稅權(quán)的具體執(zhí)行和“使用者”。因此，經(jīng)人民同意，并由“代議機關(guān)”代表納稅人掌握國家的“錢袋子”，是諸國普遍的制度安排和憲法通例。以德國《魏瑪憲法》為例，其確立了以“基本義務(wù)”為軸心的立憲邏輯起點，并以此為起點，推演出“基本權(quán)利之限制”，并進階到“基本權(quán)利限制之限制”的立憲邏輯。納稅義務(wù)作為基本義務(wù)之一，也遵循著相應(yīng)的稅收立憲邏輯，即遵循著“財產(chǎn)權(quán)—財產(chǎn)權(quán)之限制—財產(chǎn)權(quán)限制之限制”的邏輯體系，呈現(xiàn)了稅權(quán)的憲法規(guī)制路徑（楊大春和陳正翼，2020）。鑒于此，在稅權(quán)的憲法規(guī)制路徑下，沒有代表就不能納稅，不經(jīng)代表同意就不能征稅用稅，這是稅權(quán)專屬于代表民意的代議機關(guān)的題中應(yīng)有之意。

稅權(quán)事關(guān)財產(chǎn)權(quán)保護，不應(yīng)當允許任何人以任何形式在未經(jīng)代議機關(guān)同意的情況下擅自使用，而代議機關(guān)同意的形式，就是法律——既包括稅法，也應(yīng)該包括憲法和有關(guān)憲法性法律。我國憲法第六十二條第三項規(guī)定，全國人大有權(quán)“制定和修改刑事、民事、國家機構(gòu)的和其他的基本法律”，題中之義包括稅收法律。我國的《立法法》第八條更是明確規(guī)定，“稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”和“對非國有財產(chǎn)的征收、征用”以及“基本經(jīng)濟制度以及財政、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度”，只能制定法律。由此可見，必須以憲法和法律的規(guī)定與確立為前提，稅權(quán)才能存在和運行。因此，我國稅法上的稅權(quán)，是人民民主專政和社會主義國家對稅的課征和使用享有的權(quán)力，人民代表大會以制定法律的形式代表人民行使稅權(quán)。

（三）國家稅權(quán)擁有分配職能

政府在共同富裕的導(dǎo)向下主導(dǎo)實施收入分配，是為“以法治化和市場化方式保持社會分配的動態(tài)公正”（王若磊，2021），不為剝奪財產(chǎn)、打擊富人以及養(yǎng)懶人?；诖?，在推進共同富裕實現(xiàn)的過程中，在政策和法律制度層面，必然要對利益結(jié)構(gòu)做重大調(diào)整。從這個角度而言，共同富裕的目標指向與國家稅權(quán)分配職能不謀而合。國家通過行使稅權(quán)，取得稅收收入，不僅僅是為了維持國家機器的運轉(zhuǎn)所需費用，還同時參與社會分配，即在物質(zhì)生產(chǎn)部門與非物質(zhì)生產(chǎn)部門之間、國民經(jīng)濟各部門之間、各部分人之間進行初次分配基礎(chǔ)之上的二次分配。這必然會改變社會各集團及其成員在國民收入分配中占有的份額，減少他們的可支配收入。而且這種減少是因人而異、非均等的，會影響納稅人的經(jīng)濟活動能力和行為，從而調(diào)節(jié)資源分配，以實現(xiàn)緩解收入差距、消除兩極分化的目的。此外，當經(jīng)濟出現(xiàn)衰退時，國家可以通過減少稅收來刺激消費和投資，從而增加有效需求，推動經(jīng)濟增長；當經(jīng)濟出現(xiàn)通貨膨脹時，國家可以通過增加稅收而抑制消費和投資來減少總需求，從而使經(jīng)濟運行趨于穩(wěn)定?？梢?，稅收所具有的調(diào)節(jié)收入分配結(jié)構(gòu)、收入分配方向、收入使用方向的職能，彰顯了稅權(quán)的分配職能。稅權(quán)獨特的分配職能正是其區(qū)別于其他公權(quán)力的要義之所在，也體現(xiàn)了其維護經(jīng)濟穩(wěn)定的重要作用。

二、國家稅權(quán)法治推動共同富裕的價值理念

馬克思說：“國家存在的經(jīng)濟體現(xiàn)就是捐稅，共和國以收稅人的姿態(tài)表明了自己的存在?！雹俣愖鳛橐环N合法地“侵犯”納稅人財產(chǎn)權(quán)的行為，事關(guān)國家發(fā)展的經(jīng)濟命脈，深刻影響民生。我國傳統(tǒng)上對稅的概念的界定，一貫強調(diào)稅的強制性、固定性與無償性，并以“保障國家稅收收入”為其首要職能，對納稅人財產(chǎn)權(quán)的保護被置于次要地位。在國家權(quán)力的強制下，征稅與用稅的權(quán)力“超越了本應(yīng)作為其本源的（納稅人的）權(quán)利，并異化為權(quán)利的對立面”（李剛，2004）。國家以公權(quán)力介入私人財產(chǎn)權(quán)的稅收行為，即使是合法的，也表明了稅權(quán)先天比其他公權(quán)力更加與人息息相關(guān)并具“侵略性”。加之稅權(quán)作為具有特殊分配功能的國家公權(quán)力，事關(guān)國計民生，基于此，更應(yīng)該受到權(quán)利保障理念的束縛。再者，國家征稅權(quán)作為國家權(quán)力的一種，是由國民讓渡給國家行使的，需要受到國民意志（即法律）的制約。因此，對國家征稅權(quán)的施行進行全程法律“控制”，使法治稅權(quán)兼具法定與公平的雙重價值理念，殊為必要。

（一）推動共同富裕實現(xiàn)的稅權(quán)法治之形式：稅收法定

在推進共同富裕、完善收入分配的背景下，政府獲取財政收入以及進行財政支出的地方越來越多，財政收入與財政支出如果沒有標準、不講程序，必然會導(dǎo)致財政收支的紊亂與利益分配的無序。國家稅權(quán)在形式上必須遵循稅收法定的要求，以推動共同富裕的實現(xiàn)。稅收法定是現(xiàn)代法治主義在課稅、征稅上的具體體現(xiàn)。國家享有稅權(quán)以及公民負有納稅義務(wù)，都應(yīng)當有相應(yīng)的法律作為前提。稅收法定的本質(zhì)在于規(guī)范國家機關(guān)權(quán)力的運用，同時保障納稅人的權(quán)益，并且貫穿于稅收立法、執(zhí)法乃至可能出現(xiàn)的稅收糾紛解決的每一個環(huán)節(jié)。

我國憲法性法律《立法法》第八條正式確定了稅收法定原則?；诖耍悪?quán)的法治化有望通過稅收法定原則的確定而循序漸進。具體而言，在課征稅收與財政收入環(huán)節(jié)，稅種的開設(shè)、稅率的調(diào)整以及課稅程序等都需要通過法律加以規(guī)制，法律保留保證并體現(xiàn)了國民對稅收的“同意”，而法律之外的規(guī)范性文件難當此大任。此外，稅收立法權(quán)、執(zhí)法權(quán)和司法權(quán)均在法律的限制范圍之內(nèi)，相對應(yīng)地，稅收立法權(quán)要受到立法主體、立法程序以及立法位階的法律規(guī)制，執(zhí)法權(quán)和司法權(quán)同樣要在稅收實體法和程序法的規(guī)制之下運作操執(zhí)。如此，課稅要素法定、課稅要素明確以及依法稽征均是稅收法定的題中應(yīng)有之義，三者都要求從法律的高度上去保證稅權(quán)法治，從形式意義上保證稅收法定原則的有效貫徹和普遍遵守。

相比于課征稅收與財政收入環(huán)節(jié)，在財政支出環(huán)節(jié)，政府支出擁有更大的自主空間。推進共同富裕和完善收入分配成為政府接下來的工作重心，政府需要進行更加多樣化的利益再分配，也需要經(jīng)手更多的財政支出，尤其是在公共服務(wù)、社會福利等方面，牽涉巨額財政資金的分配與去向。因此，在政府支配稅收資金的階段，同樣需要秉持稅收法定的基本準則，以避免運動式開支與脫法式開支。一方面，應(yīng)當明確一個前提，即黨中央提出的關(guān)于推進共同富裕和完善收入分配的規(guī)劃及意見，其最終落實的唯一途徑是法律機制。另一方面，為貫徹相應(yīng)政策意圖，在法律層面，應(yīng)當對政府財政支出的基本標準和基本程序予以規(guī)范化，以保障政府在支出結(jié)構(gòu)調(diào)整、民生資金撥付以及論證項目、審批手續(xù)時都有相應(yīng)的規(guī)則要求可以遵循。

（二）推動共同富裕實現(xiàn)的稅權(quán)法治之實質(zhì)：稅收公平

稅收法定要求的是課稅形式上的法治化，屬于形式層面的要求。若私人財產(chǎn)課稅欲在實質(zhì)上符合法治化的要求，必須講求稅收公平，這屬于實質(zhì)層面的要求。稅收公平，指的是納稅人的地位平等，在納稅人之間公平分配稅收負擔(dān)。具體而言，就是要在稅收立法、執(zhí)法以及司法過程中從實質(zhì)上真正地體現(xiàn)“公平”的價值觀念。

作為具有重要分配功能的稅權(quán)，調(diào)節(jié)的是關(guān)系國計民生的產(chǎn)品的分配和使用，因此在價值的層面上存在著平均、平等、公平、自由、效率等若干價值要素的較量。黨的十八大就提出了“實現(xiàn)發(fā)展成果由人民共享，必須深化收入分配制度改革”的要求，隨后在2013年2月國務(wù)院批轉(zhuǎn)并公布的《關(guān)于深化收入分配制度改革的若干意見》（國發(fā)〔2013〕6號）中強調(diào)“初次分配和再分配都要兼顧效率和公平，初次分配要注重效率，創(chuàng)造社會公平的競爭環(huán)境，維護勞動收入法主體地位；再分配要更加注重公平，提高公共資源配置效率，縮小收入差距?！睍r至黨的二十大，報告明確提出要“規(guī)范收入分配秩序，規(guī)范財富積累機制，保護合法收入，調(diào)節(jié)過高收入，取締非法收入”，無疑是為應(yīng)對當前財富積累速度很快但財富差距擴大的現(xiàn)實局面。所以，在推動共同富裕的背景下，需要規(guī)范財富積累機制，增強財富分配公平性，將公平的再分配訴求作為改革的重點。

通過觀察與分析我國的收入分配實踐，可以看出它是沿著“平均—效率與公平并重—效率優(yōu)先、兼顧公平—更加注重公平”的路徑展開的（劉劍文，2013）。公平在分配過程中的地位逐步被提高，收入分配的公平性也越發(fā)被重視與強調(diào)。于稅收領(lǐng)域而言，稅收的公平著眼于將人們的收入差距保持在社會能接受的合理范圍之內(nèi)。對納稅能力高的人多征稅，對納稅能力低的人少征稅，對低于扣除標準的納稅人免征稅或者給予一定補貼，對喪失勞動能力的人給予一定的救濟，凡此種種都體現(xiàn)了對稅收的公平精神的追求，也能體現(xiàn)共同富裕的精神內(nèi)核。只有將這些對公平精神的追求以法律內(nèi)容與條文的形式固定下來，貫徹和落實在稅收立法和稅收執(zhí)法之中，才能切實保障稅收公平的實現(xiàn)。

因此，在稅權(quán)作用領(lǐng)域中，應(yīng)當注意“縱橫兼顧”。一方面，在稅收立法中，于橫向上平等對待每一個納稅人，不搞差別主義，于縱向上考慮每一個納稅人在納稅能力上的不平等和差異，具體問題具體分析，差別制定稅目、稅率、征稅對象以及稅收減免范圍；另一方面，在稅收執(zhí)法中，要注重主體合法、內(nèi)容合法、程序合法、依據(jù)合法以及在法律規(guī)定范圍內(nèi)合理使用執(zhí)法裁量權(quán)，以保障稅收公平的價值理念貫通稅權(quán)運行過程。

三、“行政主導(dǎo)”下國家稅權(quán)的實踐圖景

近年來，我國稅收立法工作取得重大進展，稅收法定原則得到更好遵循。但不能忽略目前我國稅收事業(yè)進程中存在的“行政主導(dǎo)”稅權(quán)的問題，不論是稅收法定主義原則還是稅收公平主義要求，實際的操作與實踐離稅權(quán)法治仍有差距。

（一）稅收法定落實仍需加強

根據(jù)我國稅收立法實踐可以發(fā)現(xiàn)，我國稅收立法的典型特征是授權(quán)立法。在稅收法定原則確立之前，我國18個稅種中只有3個通過人大立法，其他大部分稅法規(guī)范是由國務(wù)院依據(jù)授權(quán)制定的暫行條例，或財政部、國家稅務(wù)總局等部門發(fā)布的規(guī)章。一些政府部門甚至非財政稅務(wù)部門均先后陸續(xù)出臺了各種稅收規(guī)范性文件，客觀上侵蝕了國家的稅收立法權(quán)。在修改《立法法》后，稅收立法權(quán)重新回歸人大，但是行政機關(guān)的“立法主導(dǎo)”現(xiàn)象仍然存在。

新修的《立法法》第八條明確規(guī)定，“稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”只能制定法律。自《立法法》將稅收法定原則確立后，是我國財稅改革進行得如火如荼的時期，相繼多個稅法條例經(jīng)過立法程序，秉持稅制平移的原則上升為法律，譬如《船舶噸稅法》《煙葉稅法》《契稅法》等。但是，即使是踐行稅收法定原則的稅制平移與條例上升法律的立法實踐，依然未能完全解決我國當前財稅法領(lǐng)域稅權(quán)被“行政主導(dǎo)”的現(xiàn)象。這些由行政機關(guān)主導(dǎo)頒布施行的稅收法律規(guī)范性文件實踐表明，完全落實《立法法》中所明確的“稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度只能制定法律”的意旨，仍然有很長的路要走。

行政機關(guān)對立法機關(guān)立法權(quán)的侵蝕，導(dǎo)致我國現(xiàn)行稅收法律規(guī)范的法律位階總體偏低和效力不高。過于寬泛的自由裁量權(quán)不僅削減了稅法的確定性，而且稅法確定性缺失也會導(dǎo)致稅法理解上的偏差。這不僅導(dǎo)致了稅法的復(fù)雜性，也會“給納稅人的預(yù)期帶來不確定性”（陸猛和吳國玖，2017）。稅制改革是重大而嚴肅的問題。在《立法法》的明確規(guī)定之下，若還將稅收法定中的“法”從“法律”置換成層級較低的“法規(guī)規(guī)章”或“法律規(guī)范性文件”，很難說符合稅收法定的本質(zhì)。我國當前稅收立法呈現(xiàn)的分散、不全等問題，不利于稅法權(quán)威的確立。鑒于此，收入分配制度是共同富裕實現(xiàn)所仰賴的基礎(chǔ)性制度，稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等基本制度作為社會再分配機制的重要組成部分，若不能堅定秉持法定原則，不僅難以正當、有效地回應(yīng)和承接共同富裕的要求，更不利于稅權(quán)法治的推進和實現(xiàn)。

（二）稅收公平任重道遠

實現(xiàn)共同富裕的關(guān)鍵在于稅收公平。鑒于此，稅收改革必須秉持科學(xué)和平等的精神。所謂平等，一方面，是指在一定程度上保障社會成員之間的機會平等，另一方面，則以量能課稅為準則，讓過度占有社會資源的人多交稅，少占有的人少交稅。所謂科學(xué)，是要按照最符合經(jīng)濟規(guī)律與社會具體情況的方法去調(diào)整稅收。通過財稅結(jié)構(gòu)的科學(xué)化、合理化，找到增加財政收入的空間，并在此基礎(chǔ)上，建構(gòu)完善的社會保障體系與稅收分配制度，逐步縮小貧富差距，進而構(gòu)建公平的稅收環(huán)境。

2018年8月，我國新修訂的《個人所得稅法》不僅提高了個人所得稅免征額，還增加了六項專項附加扣除，并且首次建立起綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制，隨后2022年又在原有六項專項附加扣除基礎(chǔ)上，新增“3歲以下嬰幼兒照護”項目。從深層次看，這些改革確實促使稅制更加公平、合理；從直接效果看，中低收入群體能夠減輕稅負，甚至不需繳納個人所得稅，獲益最為明顯。但是，我國城鄉(xiāng)均衡一體化發(fā)展不足，城鄉(xiāng)居民個人可支配收入差距依然較大。與城市相比，農(nóng)村在社會福利、醫(yī)療衛(wèi)生等層面依舊處于弱勢地位。有研究表明，因為我國農(nóng)村地域遼闊，資源要素稟賦和自然環(huán)境以及惠農(nóng)政策等都存在明顯的地域差異特征，而且每個區(qū)域內(nèi)部省際之間農(nóng)村民生發(fā)展也不均衡（陳明華等，2023）。也正是根源于發(fā)展的不平衡不充分，導(dǎo)致我國出現(xiàn)“區(qū)域性相對貧困、農(nóng)村相對貧困、公共服務(wù)相對貧困、經(jīng)濟相對貧困”（鄭瓊潔和潘文軒，2021）。相對貧困的治理以及財富分配的公平化，仰賴于公平公正的分配制度的構(gòu)建，其中不僅要健全收入分配制度，還要著力改善生產(chǎn)條件分配、促進經(jīng)濟機會公平。

現(xiàn)如今，個人所得稅制度的改革仍然需要“結(jié)合稅負歸宿來研究推進”（楊志勇，2022），專項附加扣除的制定標準及其實際運行也有待優(yōu)化。從多維度研究減稅政策對農(nóng)村經(jīng)濟動能的重塑，發(fā)掘其對推進城鄉(xiāng)共同富裕的影響，亟待更進一步的探索。從法律的角度檢視，實踐中的價值沖突和關(guān)系糾葛，其根源往往在于規(guī)則的缺失。所以深究稅收分配正義闕如的原因，還是因為缺乏權(quán)威性的法律去“強迫”立法者在涉及稅收分配的立法環(huán)節(jié)中對實質(zhì)公平進行考量。在“行政主導(dǎo)”立法的勢態(tài)之下，若既沒有以法律的形式對財稅改革的方案進行呈現(xiàn)，也沒有法律高度的規(guī)則去監(jiān)督和規(guī)制立法過程，要想在財稅法律文件中切實植入稅收分配公平和正義的觀念，恐怕較難實現(xiàn)。發(fā)揮國家稅權(quán)作用、從實質(zhì)公平層面促進共同富裕的實現(xiàn)，仍然任重而道遠。

四、“立法主導(dǎo)”下國家稅權(quán)推動共同富裕的路徑選擇

在國家治理過程中，給公權(quán)力套上韁繩的最好辦法，就是運用好“錢袋子”法律來管權(quán)、管錢、管人、管事。規(guī)范財政收支、監(jiān)督財政權(quán)力需要民主化和法治化的財政體制，這是治國理政之基礎(chǔ)?！读⒎ǚā芳热灰褜⒍愂辗ǘㄔ瓌t明確，則應(yīng)當在后續(xù)財稅改革中注重稅權(quán)法治的推進和建設(shè)，一方面，既要重視過渡期與試點改革期的稅收授權(quán)立法監(jiān)督，另一方面，更應(yīng)逐步將授權(quán)立法的“行政主導(dǎo)”模式向人大主導(dǎo)立法的“立法主導(dǎo)”模式轉(zhuǎn)換，進而構(gòu)建完善的法治稅權(quán)。

（一）規(guī)范稅收授權(quán)立法以落實稅收形式法定

我國《憲法》第五十六條規(guī)定：“中華人民共和國公民有依照法律納稅的義務(wù)?！比藗兂３ⅰ耙勒辗杉{稅”置換成“依法納稅”，而“法律”和“法”在內(nèi)涵和外延上存在實質(zhì)性差異。國家征稅權(quán)作為國家權(quán)力的一種，由國民讓渡給國家行使，需受國民意志的制約，法律便是全體國民意志的體現(xiàn)。因此，國家非經(jīng)“法律”授權(quán)不得征收任何賦稅。換言之，只有經(jīng)過“法律”的普遍和明確規(guī)定，公民才有納稅的義務(wù)，也只有“法律”對稅權(quán)運作的規(guī)范和制約，才能從源頭上保證賦稅的公正與平等。我國《立法法》強調(diào)“稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”應(yīng)制定法律，而稅收法定主義既要求稅收要素形式法定，更要求內(nèi)容明確，其中包括征稅對象和稅率的明確。但是，稅收法定原則的確定只是為財稅領(lǐng)域的工作準備了法律原則條件，還必須在相應(yīng)的立法執(zhí)法活動中對其進行深度落實。稅收立法實踐中稅率和稅收征收管理等諸多基本制度的立法權(quán)過分下放，不僅不利于納稅人的稅收遵從，也不能起到對行政機關(guān)行政權(quán)力的限制作用，甚至可能影響國家稅權(quán)公信力。從立法源頭上強化稅法確定性，盡量避免給予行政機關(guān)過于寬泛的自由裁量權(quán)，可以有效緩解甚至杜絕稅法確定性削減的情況，亦能夠有效解決稅法理解上的偏差。因此，以規(guī)范稅權(quán)為主線，應(yīng)當提高稅率和稅收征管基本制度的立法權(quán)限，將稅收授權(quán)立法限定在一定層級的地方人大而非地方政府，并考慮在各單行稅種法中將減免稅制度單獨成章，實行“對稅收優(yōu)惠進行專門立法”的模式（熊偉，2014），以避免稅收優(yōu)惠政策尤其是區(qū)域優(yōu)惠政策內(nèi)容過濫、形式過多、種類過雜、“政出多門”等混亂局面。譬如，2016年頒布的《環(huán)境保護稅法》中有關(guān)地方稅授權(quán)立法的規(guī)定更加規(guī)范、明確和有度，在橫向授權(quán)方面，其對行政機關(guān)在稅收減免方面的權(quán)力做了很大限制；①在縱向授權(quán)層面，其將部分稅收要素的立法權(quán)授予地方人大而非地方政府，②一改《車船稅法》關(guān)于地方授權(quán)規(guī)定的立法模式。③可以說，《環(huán)境保護稅法》是《立法法》確定稅收法定原則以后出臺的將稅收法定原則內(nèi)化與細化的第一部稅收法律，為稅法領(lǐng)域立法樹立了基本的立法規(guī)矩以及標桿范本。稅收立法與執(zhí)法應(yīng)當以《環(huán)境保護稅法》為范本，加快落實稅收法定原則的步伐。鑒于此，為保障稅法本身的合法性與公信力，應(yīng)當“維護權(quán)力機關(guān)對稅收的專屬立法權(quán)”（熊偉，2023），并對低層級行政機關(guān)的權(quán)力進行有力度的限制，對稅收授權(quán)立法規(guī)范化，將更多的財稅收支環(huán)節(jié)納入法治軌道?？偠灾肮餐辉Ｊ悄繕?，法治是手段”（郭曄，2023），既要在系統(tǒng)立法上做到“形式法定”，也應(yīng)提高立法質(zhì)量，體現(xiàn)“實質(zhì)法定”，推進征稅、納稅與用稅的法定與一體化，并以“促進發(fā)展”為理念構(gòu)建稅法體系，以便將稅權(quán)法治向深度與廣度落實，妥善實現(xiàn)共同富裕與法治的聯(lián)結(jié)。

（二）完善民意監(jiān)督機制以推進稅收內(nèi)容公平

真正實現(xiàn)稅權(quán)法治要求之下的稅收公平，絕不是靠小范圍、極個別體現(xiàn)稅收公平的法律的出臺就能夠做到的。與納稅人息息相關(guān)的稅收法律數(shù)量巨大，若想全面建構(gòu)稅收公平的法治環(huán)境，需要在每一部稅收法律的內(nèi)容之中灌入稅收公平的精神和理念追求。

現(xiàn)行《立法法》第五條規(guī)定：“立法應(yīng)當體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚社會主義民主，堅持立法公開，保障人民通過多種途徑參與立法活動?！被诖?，我國應(yīng)當建立有效的民意監(jiān)督機制，讓人民有更多途徑表達自身對稅收立法的意見和建議，稅收立法機構(gòu)則借此吸納民意中合理、公正的觀點，并將之納入稅收立法的實質(zhì)公平考量范疇。一方面，可以考慮將稅收立法聽證制度常態(tài)化。2005年9月，全國人大法律委員會、財政經(jīng)濟委員會和全國人大常委會法制工作委員會就《中華人民共和國個人所得稅法修正案（草案）》有關(guān)工薪所得減除費用標準舉行聽證會，反響良好，這說明聽證會模式在我國有推開的條件。若能將稅收立法過程中的聽證會制度化、常態(tài)化，將是對稅收公平的巨大推進，也是向稅權(quán)法治邁出的堅實步伐。另一方面，應(yīng)當健全預(yù)算制度，暢通納稅人參與渠道，確保納稅人可以深度參與預(yù)算的編修與執(zhí)行。具體包括：在預(yù)算編制階段，暢通納稅人參與討論聽證以及發(fā)揮決策作用的渠道，在預(yù)算審議階段，暢通納稅人表達意見和建議的途徑，在預(yù)算執(zhí)行階段，保障納稅人對支出項目是否符合計劃的監(jiān)督權(quán)與審核權(quán)。若能將預(yù)算參與機制予以制度化與常態(tài)化，必將能在保障公民對稅收立法的監(jiān)督權(quán)和參與權(quán)的同時，促進稅收公平實效與共同富裕實現(xiàn)。

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（責(zé)任編輯：問舍）

*江漢大學(xué)專項課題“促進共同富裕的現(xiàn)代財稅法律制度與政策研究”（項目編號：2022XZX003）研究成果。

作者簡介：羅? 敏，女，江漢大學(xué)法學(xué)院講師，法學(xué)博士。