薛蕾　邱進(jìn)

摘? ?要：生態(tài)補(bǔ)償制度為川西北生態(tài)示范區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展提供了制度保障和動(dòng)力來源，是助推川西北生態(tài)示范區(qū)乃至全國實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的重要渠道。本文以川西北生態(tài)示范區(qū)為研究對(duì)象，基于生態(tài)資本價(jià)值理論、公共物品理論、外部性理論等分析了“雙碳”目標(biāo)下生態(tài)補(bǔ)償制度的作用機(jī)理，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前川西北生態(tài)示范區(qū)面臨著生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低、資金不足、渠道單一、體制不健全、監(jiān)管力度不夠等問題，建議通過提升生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、拓寬生態(tài)補(bǔ)償資金來源、構(gòu)建多元生態(tài)補(bǔ)償方式、健全生態(tài)補(bǔ)償體系、加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)管力度等方式來完善生態(tài)補(bǔ)償制度，以便于促進(jìn)減排與發(fā)展雙贏，早日實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：“雙碳”目標(biāo)；川西北生態(tài)示范區(qū)；生態(tài)補(bǔ)償制度；生態(tài)補(bǔ)償路徑

中圖分類號(hào)：X321? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B? ? ? ? doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2023.03.006

文章編號(hào)：1009-6922（2023）03-50-07

一、引言

隨著全球氣候變暖問題的日益加劇，減少溫室氣體排放、實(shí)現(xiàn)綠色可持續(xù)發(fā)展已經(jīng)成為了社會(huì)共識(shí)，而因人類生產(chǎn)生活產(chǎn)生排放的二氧化碳則成為導(dǎo)致全球氣候變暖的重要因素之一。作為一個(gè)負(fù)責(zé)任的大國，中國積極應(yīng)對(duì)氣候變化問題，主動(dòng)參與到碳減排行動(dòng)中。2020年，習(xí)近平總書記在第七十五屆聯(lián)合國大會(huì)一般性辯論上莊嚴(yán)宣告：“中國將提高國家自主貢獻(xiàn)力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030年前達(dá)到峰值，努力爭取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和。”［1］2021年4月22日，習(xí)近平總書記在“領(lǐng)導(dǎo)人氣候峰會(huì)”上再次強(qiáng)調(diào)：“中國承諾實(shí)現(xiàn)從碳達(dá)峰到碳中和的時(shí)間，遠(yuǎn)遠(yuǎn)短于發(fā)達(dá)國家所用時(shí)間，需要中方付出艱苦努力?！保?］與已經(jīng)完成碳達(dá)峰目標(biāo)的美國、歐洲等相比，中國作為世界上最大的發(fā)展中國家，當(dāng)前仍然處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的加速期，面臨全球最高的碳排放強(qiáng)度降幅目標(biāo)、最短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)從碳達(dá)峰到碳中和的要求，時(shí)間緊任務(wù)重，挑戰(zhàn)十分嚴(yán)峻。

當(dāng)前，生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾砸呀?jīng)得到了社會(huì)各界的認(rèn)可，是踐行習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要體現(xiàn)，被視為實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的重要渠道。中國共產(chǎn)黨四川省第十二次代表大會(huì)報(bào)告中也明確提出要“探索生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，建立完善生態(tài)補(bǔ)償制度”［3］。川西北生態(tài)示范區(qū)擁有十分豐富的森林、草原、濕地等生態(tài)資源，是長江、黃河上游重要的綠色生態(tài)屏障和主要水源涵養(yǎng)地，生態(tài)碳匯潛力巨大，是典型的生態(tài)高輸出區(qū)域和急需生態(tài)補(bǔ)償區(qū)域（李欣欣等，2022）［4］。因此，采取有效措施完善生態(tài)補(bǔ)償制度，提升其生態(tài)碳匯功能、推動(dòng)減排增匯、平衡減排與發(fā)展目標(biāo)，對(duì)于更好維護(hù)國家生態(tài)安全，全力推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶與黃河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展，盡早實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)具有較強(qiáng)的理論價(jià)值與實(shí)踐價(jià)值。

二、文獻(xiàn)綜述

生態(tài)補(bǔ)償制度可以通過公共政策和市場(chǎng)手段，將生態(tài)保護(hù)中的經(jīng)濟(jì)外部性問題和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的環(huán)境外部性問題進(jìn)行內(nèi)部化處理，可以有效調(diào)整生態(tài)保護(hù)地區(qū)和生態(tài)受益地區(qū)之間的利益關(guān)系（黃征學(xué)，2015）［5］。就其本質(zhì)而言，生態(tài)補(bǔ)償制度是聯(lián)系高度緊密的不同區(qū)域?qū)μ囟ㄉ鷳B(tài)系統(tǒng)的利用、保護(hù)、修復(fù)等方面的責(zé)任與權(quán)利、利益與補(bǔ)償進(jìn)行相互協(xié)調(diào)的政策工具，其目的是實(shí)現(xiàn)區(qū)域之間、發(fā)展與保護(hù)之間的利益均衡（李文華和劉某承，2010；吳樂等，2019）［6-7］。就其作用而言，生態(tài)補(bǔ)償制度可以糾正市場(chǎng)外部性，推動(dòng)區(qū)域均衡發(fā)展（王淑新等，2021）［8］；可以遏制自然環(huán)境惡化趨勢(shì)、提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，從而保證生態(tài)服務(wù)供給的穩(wěn)定性（Boonen等，2018）［9］，強(qiáng)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)的綠色可持續(xù)性（Jiang等，2019）［10］；可以增加生態(tài)保護(hù)區(qū)人民群眾的經(jīng)濟(jì)收入，調(diào)動(dòng)其參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的積極性，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的雙贏（Bremer等，2014）［11］。就其存在的問題而言，主要表現(xiàn)為法律、法規(guī)等不夠健全（陳秋菊等，2022）［12］，對(duì)生態(tài)產(chǎn)品的真實(shí)生態(tài)價(jià)值衡量機(jī)制有待完善（張棟，2022）［13］，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)長期較低、補(bǔ)償資金來源渠道有限（劉洋等，2021）［14］，不能有效解決自然保護(hù)地與原住居民權(quán)益之間多方面的沖突（陶廣杰等，2021）［15］。在生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼叽胧┓矫妫鷳B(tài)補(bǔ)償制度既要遵循市場(chǎng)規(guī)律又要體現(xiàn)代際公平理念（劉秋妹，2020）［16］，充分發(fā)揮政府（任以勝等，2020）［17］、市場(chǎng)（王懷毅等，2022）的綜合作用［18］，合理制定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)（鄒博清，2020）［19］、完善生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)制度體系（孫博文和彭緒庶，2021）［20］，采用財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、減稅、技術(shù)支撐、項(xiàng)目傾斜、教育服務(wù)等復(fù)合型政策工具（Salzman等，2018；Pettinotti等，2018）［21-22］，健全生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)保障、資金保障、安全保障和實(shí)施保障（李小強(qiáng)，2021）［23］，從而提高生態(tài)補(bǔ)償效率。

綜合現(xiàn)有研究成果來看，目前關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償制度的研究已經(jīng)較為豐富，為相關(guān)領(lǐng)域的深入研究奠定了理論基礎(chǔ)。但與此同時(shí)，現(xiàn)有研究依然存在以下不足：一是現(xiàn)有研究側(cè)重于對(duì)生態(tài)補(bǔ)償制度的內(nèi)涵、現(xiàn)狀、問題與路徑等研究，對(duì)“雙碳”目標(biāo)下生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚摐Y源闡述較少；二是其研究對(duì)象多為經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為良好的地區(qū)，對(duì)于西部地區(qū)尤其是川西北生態(tài)示范區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償制度研究較少。在此背景下，本文首先從理論層面分析“雙碳”目標(biāo)下生態(tài)補(bǔ)償制度的作用機(jī)理，并以川西北生態(tài)示范區(qū)為研究對(duì)象，分析其推行生態(tài)補(bǔ)償制度存在的問題，構(gòu)建其完善的路徑。以期通過完善多層次、多元化的生態(tài)補(bǔ)償制度，在進(jìn)一步推動(dòng)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的同時(shí)，切實(shí)增強(qiáng)川西北生態(tài)示范區(qū)的生態(tài)碳匯能力，從而早日實(shí)現(xiàn)“碳達(dá)峰、碳中和”目標(biāo)。

三、“雙碳”目標(biāo)下生態(tài)補(bǔ)償制度的作用機(jī)理

生態(tài)資本價(jià)值理論認(rèn)為生態(tài)環(huán)境也是一種資本，生態(tài)資本具有資本的一般屬性（嚴(yán)立冬等，2009）［24］；與此同時(shí)，公共物品理論認(rèn)為生態(tài)環(huán)境屬于公共物品，具有明顯的社會(huì)效益（俞海和任勇，2008）［25］。受償主體對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和改善可以產(chǎn)生正外部性，這種積極作用將惠及整個(gè)區(qū)域。但在此過程中，受償主體面臨著因環(huán)保政策而被迫改變生產(chǎn)方式產(chǎn)生的損失，也面臨著因參與保護(hù)生態(tài)環(huán)境付出的成本損失。生態(tài)補(bǔ)償制度存在的原因在于受償主體犧牲了自己的發(fā)展權(quán)益而使得補(bǔ)償主體受益，以及受償主體進(jìn)行了使補(bǔ)償主體受益的生態(tài)環(huán)境保護(hù)活動(dòng)。因此，補(bǔ)償主體理應(yīng)對(duì)前者進(jìn)行彌補(bǔ)，對(duì)后者進(jìn)行回報(bào)。但在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中，生產(chǎn)活動(dòng)產(chǎn)生碳排放的負(fù)外部性和生態(tài)保護(hù)產(chǎn)生碳吸收的正外部性導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)的價(jià)值所反映的信息不充分、價(jià)格不合理。當(dāng)忽略了“高消耗、高排放、低效率”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的碳排放激增、全球氣候變化加劇的威脅時(shí)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)價(jià)值就會(huì)被認(rèn)為低廉，甚至可以忽略不計(jì)；當(dāng)忽略了生態(tài)系統(tǒng)在吸收碳排放、減緩氣候變化方面的貢獻(xiàn)時(shí)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)價(jià)值就會(huì)被認(rèn)為過高，難以接受。在兩種影響的綜合作用下，受償主體缺乏動(dòng)力來加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)，補(bǔ)償主體對(duì)生態(tài)環(huán)境的需求長期不足，最終導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化、經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展受損。因此，在“雙碳”目標(biāo)下，在處理發(fā)展與保護(hù)的關(guān)系中既要考慮到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的效益，也要考慮到生態(tài)系統(tǒng)所具有的重要價(jià)值。

從生態(tài)補(bǔ)償主體來看，生態(tài)補(bǔ)償制度可以將其經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的負(fù)外部性進(jìn)行內(nèi)部化處理，通過增加生產(chǎn)成本的方式倒逼其轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。在生態(tài)補(bǔ)償制度下，生態(tài)補(bǔ)償主體承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任支付環(huán)境成本，在獲取經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)采用多種方式對(duì)因產(chǎn)生碳排放、加劇氣候變化所造成的經(jīng)濟(jì)損失進(jìn)行補(bǔ)償。這在一定程度上可以遏制補(bǔ)償主體加劇碳排放的行為，迫使其為了減少成本而改變傳統(tǒng)發(fā)展模式、應(yīng)用綠色技術(shù)，從而加快綠色低碳轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)減污降碳與高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)。

從生態(tài)受償主體來看，生態(tài)補(bǔ)償制度可以彌補(bǔ)其受生態(tài)政策限制所帶來的經(jīng)濟(jì)損失，激發(fā)其參與生態(tài)環(huán)保、減碳增匯等活動(dòng)的積極性。生態(tài)受償主體絕大部分屬于經(jīng)濟(jì)不夠發(fā)達(dá)的區(qū)域，生態(tài)環(huán)境的脆弱性特征十分明顯，經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)方式較為落后，對(duì)資源的不合理開發(fā)、不科學(xué)利用問題十分明顯，這也導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境遭受破壞并持續(xù)惡化。生態(tài)補(bǔ)償制度可以通過政策、資金、實(shí)物、智力等方式對(duì)受償主體進(jìn)行補(bǔ)償，為其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展注入資金、勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素。改善基礎(chǔ)設(shè)施條件，扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)落后、布局失衡、污染嚴(yán)重、治安混亂等問題。推動(dòng)當(dāng)?shù)厝罕姅U(kuò)大收入渠道、提高收入水平、改善生活條件，從而有助于加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，實(shí)現(xiàn)自然資源開發(fā)利用的科學(xué)性、有序性、持續(xù)性，在強(qiáng)化生態(tài)碳匯能力、實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的同時(shí)也推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。

綜合以上分析可知，生態(tài)補(bǔ)償制度可以通過補(bǔ)償主體和受償主體的利益再分配的方式優(yōu)化二者之間關(guān)系，從而實(shí)現(xiàn)減排與發(fā)展的雙贏。這也表明了在川西北生態(tài)示范區(qū)推行生態(tài)補(bǔ)償制度的重要性和必要性。

四、“雙碳”目標(biāo)下川西北生態(tài)示范區(qū)生態(tài)補(bǔ)償制度存在的主要問題

在“雙碳”目標(biāo)下，川西北生態(tài)示范區(qū)生態(tài)補(bǔ)償制度在推動(dòng)地區(qū)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的過程中面臨著諸多的問題，結(jié)合川西北生態(tài)示范區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀與實(shí)地調(diào)研結(jié)果，本文認(rèn)為相關(guān)問題主要集中體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低

川西北生態(tài)示范區(qū)大部分屬于重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，“開發(fā)”與“限制”矛盾較為突出。一方面，這些地區(qū)擁有十分豐富的自然資源、文化資源、旅游資源，物種、生態(tài)、歷史文化等優(yōu)勢(shì)十分明顯；另一方面，受限于生態(tài)紅線，資源開發(fā)與利用面臨諸多限制，很多經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目不能有效落地實(shí)施。在此背景下，這些地區(qū)缺乏帶動(dòng)效應(yīng)強(qiáng)、可持續(xù)性好的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。實(shí)施生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是調(diào)動(dòng)各方參與生態(tài)保護(hù)積極性、提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的重要渠道（楊正興等，2020）［26］。草原是牧民賴以生存的主要生產(chǎn)資源，草原生態(tài)補(bǔ)償政策的實(shí)施意味著禁牧、休牧?xí)苯咏档湍撩竦氖杖胨?，牧民的禁牧、休牧意愿直接影響著政策的?zhí)行程度與生態(tài)的恢復(fù)程度，而生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的高低直接影響著牧民的收入水平及牧民的禁牧休牧意愿。當(dāng)前，川西北生態(tài)示范區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與生態(tài)保護(hù)貢獻(xiàn)不匹配，獎(jiǎng)補(bǔ)偏低、保障措施不足現(xiàn)象明顯。如調(diào)研發(fā)現(xiàn)，阿壩藏族羌族自治州草原禁牧補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)分別僅為7.5元/畝、2.5元/畝，難以滿足農(nóng)牧民生產(chǎn)生活需要，導(dǎo)致超載過牧問題持續(xù)存在；部分草原退化問題嚴(yán)重，劃區(qū)輪牧不足，缺乏專項(xiàng)資金進(jìn)行保護(hù)；鼠害、蟲害、草原改良、退化草原治理等補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)分別僅為2元/畝、4元/畝、75元/畝、500元/畝，無法充分調(diào)動(dòng)農(nóng)牧民參與生態(tài)保護(hù)治理的積極性，也影響農(nóng)牧民群眾增收致富。調(diào)研結(jié)果表明，2021年阿壩藏族羌族自治州部分縣依然存在超載放牧現(xiàn)象，這導(dǎo)致草場(chǎng)牧草產(chǎn)量和品質(zhì)下降，草原利用率降低。

（二）生態(tài)補(bǔ)償資金不足

當(dāng)前，多重因素導(dǎo)致川西北生態(tài)示范區(qū)生態(tài)治理難度加劇，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償資金的需求迅速上升。一方面，川西北生態(tài)示范區(qū)自然條件較為惡劣，地形地貌復(fù)雜，氣候變化多樣，植被生長困難，地震、山洪、泥石流、滑坡、崩塌等自然災(zāi)害頻發(fā)、多發(fā)、易發(fā)特征明顯，自然災(zāi)害始終是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨的重大安全風(fēng)險(xiǎn)，且發(fā)生災(zāi)害后續(xù)治理恢復(fù)難度較大；另一方面，受全球氣候變暖、降雨量減少等因素影響，阿壩藏族羌族自治州草原荒漠化、沙漠化及鼠害、蟲害、毒草害等“兩化三害”問題十分突出、治理難度較大。2022年，阿壩藏族羌族自治州林業(yè)有害生物發(fā)生面積達(dá)50.44萬畝，發(fā)生態(tài)勢(shì)與2021年相比上升10%，其中森林病害發(fā)生40.54萬畝，森林蟲害發(fā)生5.81萬畝，鼠（兔）害發(fā)生4.09萬畝［27］。這也導(dǎo)致濕地保護(hù)、造林綠化、生態(tài)修復(fù)等工作任務(wù)更加繁重，資金需求迅速增長。但由于成本高、難度大、投資回報(bào)率低等原因，生態(tài)項(xiàng)目難以吸引社會(huì)資本參與，導(dǎo)致長期以來川西北生態(tài)示范區(qū)生態(tài)保護(hù)和建設(shè)僅依靠天然林保護(hù)、退耕還林、生態(tài)公益林等政府常規(guī)項(xiàng)目，缺乏社會(huì)項(xiàng)目支撐。另一方面，川西北生態(tài)示范區(qū)原本屬于“老、少、邊、窮、病、高”貧困地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)效較低、縣級(jí)財(cái)力有限，大多數(shù)生態(tài)保護(hù)資金主要依靠上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，實(shí)施生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目資金缺口較大。因此存在社會(huì)資本不愿介入、生態(tài)補(bǔ)償資金投資不足的雙重困境，生態(tài)修復(fù)保護(hù)舉步維艱，嚴(yán)重制約生態(tài)碳匯能力的提升。以地處四川省與青海省、甘肅省交界處的阿壩縣為例，當(dāng)前草原“兩化三害”治理難度較大，草原退化、土地沙化、水土流失等問題亟需治理。

（三）生態(tài)補(bǔ)償方式單一

就川西北生態(tài)示范區(qū)農(nóng)牧民生產(chǎn)生活的實(shí)際狀況而言，當(dāng)前農(nóng)牧民非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)較少、收入渠道較為單一，幾乎全部來自于草原畜牧業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)，其中放牧與中藥材采挖依然是當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民的主要收入來源，農(nóng)牧民轉(zhuǎn)產(chǎn)就業(yè)的需求日益凸顯。隨著農(nóng)牧民人口的增加，牧民維持生計(jì)和增收主要靠增加牲畜飼養(yǎng)量，這導(dǎo)致牧區(qū)草原過載過牧嚴(yán)重，草原生態(tài)環(huán)境總體仍在惡化。當(dāng)前，川西北生態(tài)示范區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償主要涉及森林生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償、草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償、濕地生態(tài)效益補(bǔ)償、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付、自然保護(hù)地生態(tài)補(bǔ)償、土地輪作休耕補(bǔ)助資金等項(xiàng)目，主要側(cè)重于以政府為主導(dǎo)的資金和項(xiàng)目方面。以成阿工業(yè)集中發(fā)展區(qū)為例，該工業(yè)園作為“飛地經(jīng)濟(jì)”的典型，不僅增強(qiáng)了阿壩藏族羌族自治州財(cái)政實(shí)力，也吸納了大量的勞動(dòng)力（楊春平等，2015）［28］。但類似的成功案例極少，當(dāng)前的生態(tài)補(bǔ)償以“輸血型”為主，“造血型”較少，不能為當(dāng)?shù)刎?cái)政提供長期穩(wěn)定的收入來源；市場(chǎng)化補(bǔ)償機(jī)制缺失現(xiàn)象依然存在，川西北生態(tài)示范區(qū)的綠色生態(tài)產(chǎn)品的市場(chǎng)價(jià)值依然不能得到充分體現(xiàn)。此外，針對(duì)農(nóng)牧民本身的綜合素質(zhì)提升、增加非農(nóng)業(yè)就業(yè)等方面的補(bǔ)償較少。雖然當(dāng)前川西北生態(tài)示范區(qū)采用多種方式加強(qiáng)對(duì)農(nóng)牧民的培訓(xùn)工作，但一方面由于農(nóng)牧民年齡偏大、受教育水平不高、語言障礙等特殊原因，對(duì)參與就業(yè)培訓(xùn)的積極性不強(qiáng)，學(xué)習(xí)效果有待提升；另一方面，一些培訓(xùn)由于安排不合理，培訓(xùn)內(nèi)容的針對(duì)性不強(qiáng)，在提升農(nóng)牧民就業(yè)競(jìng)爭力方面的效果較差。這些因素都嚴(yán)重制約了生態(tài)安全質(zhì)量的提升。

（四）生態(tài)補(bǔ)償體系不健全

完善的生態(tài)補(bǔ)償制度體系是確保生態(tài)補(bǔ)償政策順利貫徹落實(shí)、實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要前提。參考美國、德國、以色列等國家較為成功的生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)驗(yàn)可以發(fā)現(xiàn)，健全的生態(tài)補(bǔ)償制度有助于充分保障補(bǔ)償主體、受償主體的責(zé)任、權(quán)利與義務(wù)，從而推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。但就川西北生態(tài)示范區(qū)的現(xiàn)實(shí)狀況來看，當(dāng)前生態(tài)補(bǔ)償制度體系雖然與過去相比有很大改善，但其完善程度滯后于現(xiàn)實(shí)和實(shí)踐，法律制度、產(chǎn)權(quán)制度、財(cái)政政策、金融政策、稅收政策尚不健全。以法律制度為例，當(dāng)前與生態(tài)補(bǔ)償有關(guān)的法律制度缺失現(xiàn)象較為明顯，生態(tài)補(bǔ)償立法相對(duì)滯后（丁國峰，2020）［29］，內(nèi)容較為零散、過于粗放，僅對(duì)生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行了原則性的規(guī)定，與川西北生態(tài)示范區(qū)發(fā)展之間的脫節(jié)問題仍較為明顯，在指導(dǎo)實(shí)踐中實(shí)用性較差。此外在金融政策方面，自2017年起國務(wù)院先后批準(zhǔn)浙江、江西、廣東、貴州、新疆、甘肅六省（區(qū)）九地開展綠色金融改革創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，在推動(dòng)綠色信貸、綠色保險(xiǎn)、綠色債券、環(huán)境權(quán)益交易等方面已經(jīng)取得積極成效。相比之下川西北生態(tài)示范區(qū)在通過金融政策提高生態(tài)補(bǔ)償效果方面依然差距明顯，無法推動(dòng)金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的支持力度，也限制了生態(tài)補(bǔ)償制度作用的發(fā)揮。

（五）生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)管力度不夠

總體來看，川西北生態(tài)示范區(qū)生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)管體系不健全，且由于在補(bǔ)償資金管理上缺乏科學(xué)合理的監(jiān)管，所以對(duì)大面積森林、草原、濕地等的保護(hù)力度不夠，同時(shí)相關(guān)禁牧、草畜平衡制度也難以落實(shí)。一方面，由于實(shí)行的草原確權(quán)承包時(shí)間較短，同時(shí)部分草場(chǎng)之間存在邊界劃分模糊狀況。因此政府對(duì)草畜的估計(jì)和統(tǒng)計(jì)都存在誤差，于是相關(guān)生態(tài)補(bǔ)償資金存有偏差，甚至出現(xiàn)虛報(bào)、瞞報(bào)、謊報(bào)行為。同時(shí)當(dāng)前主要針對(duì)資金流進(jìn)行監(jiān)管，而對(duì)其使用效益的監(jiān)督卻較少。例如對(duì)牧民超載放牧的負(fù)面行為缺乏準(zhǔn)確監(jiān)督，對(duì)牧民主動(dòng)保護(hù)和建設(shè)草原的正向行為缺少激勵(lì)約束機(jī)制。另一方面，川西北州縣的監(jiān)管機(jī)構(gòu)建制低、數(shù)量少，基層執(zhí)法手段相對(duì)落后，對(duì)整體生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)管力度不足，生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)督制度難以有效實(shí)施。

五、“雙碳”目標(biāo)下川西北生態(tài)示范區(qū)完善生態(tài)補(bǔ)償制度的路徑

結(jié)合川西北生態(tài)示范區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀與實(shí)地調(diào)研結(jié)果，在深度解析基礎(chǔ)上本文進(jìn)一步提出了完善生態(tài)補(bǔ)償制度的路徑。

（一）逐步提高生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

充分考慮補(bǔ)償主體和受償主體的利得與損失，并以價(jià)值為尺度，在對(duì)生態(tài)功能和生態(tài)價(jià)值進(jìn)行系統(tǒng)性的評(píng)估后制定科學(xué)合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償形式，進(jìn)而提升民眾保護(hù)生態(tài)、協(xié)調(diào)推進(jìn)減排與發(fā)展的積極性。一方面，要實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，完善生態(tài)補(bǔ)償遞增機(jī)制。隨著生態(tài)文明建設(shè)的推進(jìn)，生態(tài)價(jià)值進(jìn)一步顯現(xiàn)和提升，需要同步提高生態(tài)環(huán)境建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。川西北生態(tài)示范區(qū)作為我國生態(tài)文明建設(shè)的重點(diǎn)區(qū)域，其生態(tài)文明建設(shè)取得了重要成績，生態(tài)質(zhì)量穩(wěn)步提升，帶動(dòng)周邊區(qū)域乃至整個(gè)流域的綠色發(fā)展，貢獻(xiàn)巨大。因此，要站在新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略高度，結(jié)合實(shí)際情況建立隨生態(tài)功能和生態(tài)價(jià)值遞增而不斷完善的生態(tài)補(bǔ)償遞增機(jī)制，有效補(bǔ)償生態(tài)保護(hù)地區(qū)和保護(hù)主體。另一方面，依靠技術(shù)進(jìn)步創(chuàng)新生態(tài)價(jià)值評(píng)估手段與方法，較為準(zhǔn)確地界定生態(tài)保護(hù)的成本與收益。如以更科學(xué)和先進(jìn)的資源環(huán)境價(jià)值評(píng)價(jià)體系、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和監(jiān)測(cè)體系等重新審視川西北生態(tài)示范區(qū)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和文化價(jià)值，系統(tǒng)評(píng)估生態(tài)的內(nèi)部價(jià)值與外部效益的價(jià)值，制定準(zhǔn)確、合理的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，激發(fā)生態(tài)保護(hù)的內(nèi)生動(dòng)力，不斷提升生態(tài)安全質(zhì)量。

（二）拓寬生態(tài)補(bǔ)償資金來源

堅(jiān)持政府與市場(chǎng)同時(shí)發(fā)力，創(chuàng)新生態(tài)補(bǔ)償資金籌集方式，緩解區(qū)域間資源配置不平衡的問題。建立縱向與橫向相互交叉的生態(tài)補(bǔ)償方式是實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)成本與收益平衡的重要手段。通過中央層面的扶持，制定針對(duì)川西北生態(tài)示范區(qū)的重大發(fā)展戰(zhàn)略和國家發(fā)展規(guī)劃，鼓勵(lì)和引導(dǎo)重大項(xiàng)目投資在川西北生態(tài)示范區(qū)落地，并與省級(jí)政府一起統(tǒng)籌安排生態(tài)補(bǔ)償資金，直接或間接對(duì)川西北生態(tài)示范區(qū)生態(tài)保護(hù)進(jìn)行資金傾斜，實(shí)施符合區(qū)域特色的生態(tài)補(bǔ)償政策，創(chuàng)新中央到地方的縱向生態(tài)補(bǔ)償方式。同時(shí)，加強(qiáng)區(qū)域協(xié)調(diào)合作，推動(dòng)建設(shè)跨區(qū)域相互合作的橫向補(bǔ)償機(jī)制，高效整合生態(tài)補(bǔ)償資金，提升補(bǔ)償資金利用效率。此外，探索多元化的生態(tài)補(bǔ)償資金籌集方式，要順應(yīng)時(shí)代的需求和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律開放市場(chǎng)體系，積極推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償資金實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化調(diào)控，引導(dǎo)社會(huì)力量參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)。如通過引導(dǎo)建立生態(tài)基金、探索新型生態(tài)稅征收方式、推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)權(quán)交易等形式積極探索市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償模式，創(chuàng)新多元化的生態(tài)補(bǔ)償融資渠道。

（三）構(gòu)建多元生態(tài)補(bǔ)償方式

多方入手探索新的生態(tài)補(bǔ)償方式，在資金補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上充分考慮本地資源稟賦和發(fā)展?jié)摿Γㄟ^引進(jìn)節(jié)能減排等新技術(shù)或提供免費(fèi)技術(shù)指導(dǎo)提升生態(tài)保護(hù)的效率；用政策宣傳和政策便利激勵(lì)生態(tài)保護(hù)意愿；以重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和特色生態(tài)產(chǎn)品為核心，推進(jìn)川西北生態(tài)示范區(qū)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展和綠色產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設(shè)等。綜合運(yùn)用技術(shù)補(bǔ)償、政策補(bǔ)償和產(chǎn)業(yè)補(bǔ)償?shù)刃问?，?gòu)建多元化、長效化的組合式補(bǔ)償機(jī)制，多方面支持和鼓勵(lì)減排和發(fā)展。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民的指導(dǎo)和培訓(xùn)，在尊重川西北生態(tài)示范區(qū)特殊文化的基礎(chǔ)上合理安排培訓(xùn)內(nèi)容和培訓(xùn)時(shí)間，提升農(nóng)牧民對(duì)生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)保護(hù)的認(rèn)知。

（四）持續(xù)完善生態(tài)補(bǔ)償體系

全方位地完善生態(tài)補(bǔ)償體系，不僅要完善一系列涉及財(cái)政收入支出、生態(tài)稅、生態(tài)補(bǔ)償融資與政府采購等政策制度的配套措施，保障生態(tài)補(bǔ)償資金以各種形式惠及生態(tài)保護(hù)主體。也要完善生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)政策制度，通過建立健全生態(tài)環(huán)境損害賠償、生態(tài)產(chǎn)品市場(chǎng)交易、碳排放交易等與生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)同推進(jìn)的機(jī)制體系，保障生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖袌?chǎng)化進(jìn)程。此外，要加強(qiáng)川西北生態(tài)示范區(qū)生態(tài)補(bǔ)償立法工作，要根據(jù)當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)俗習(xí)慣、發(fā)展水平來制定生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆ǘㄞk法，形成特色化補(bǔ)償機(jī)制和生態(tài)補(bǔ)償長效機(jī)制，使生態(tài)補(bǔ)償深入人心。要用法律形式對(duì)補(bǔ)償額度、補(bǔ)償原則、補(bǔ)償程序以及補(bǔ)償中的監(jiān)督管理進(jìn)行明確規(guī)定，進(jìn)一步細(xì)化川西北生態(tài)示范區(qū)水域、森林、草原、濕地等方面的補(bǔ)償細(xì)則，提高川西北生態(tài)示范區(qū)民眾保護(hù)生態(tài)環(huán)境的積極性。

（五）加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)管力度

切實(shí)提高生態(tài)補(bǔ)償制度的實(shí)施效果，必須加強(qiáng)對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)管力度。首先在川西北生態(tài)示范區(qū)設(shè)置專門的生態(tài)補(bǔ)償工作部門，實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償政策宣傳、細(xì)則落實(shí)和管理等工作。成立專門的監(jiān)督部門分類檢查草場(chǎng)退化、水系污染、畜牧放牧等情況以及相應(yīng)的補(bǔ)償情況。擴(kuò)充生態(tài)保護(hù)的隊(duì)伍，并通過人才引進(jìn)、學(xué)習(xí)借鑒等形式提高工作人員的素養(yǎng)，為生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的高效運(yùn)行提供保障。其次是協(xié)調(diào)推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償工作的部署與安排，采取重點(diǎn)領(lǐng)域突破和循序漸進(jìn)的方案推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償制度，優(yōu)先補(bǔ)償生態(tài)脆弱地區(qū)，落實(shí)對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。以重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)為抓手，推動(dòng)區(qū)內(nèi)生態(tài)環(huán)境治理工作和生態(tài)補(bǔ)償工作。建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)自然保護(hù)區(qū)，以點(diǎn)帶面降低保護(hù)區(qū)和周邊地區(qū)的生態(tài)損失。最后是建立健全生態(tài)補(bǔ)償工作的績效評(píng)估機(jī)制，將生態(tài)補(bǔ)償作為環(huán)境保護(hù)指標(biāo)之一，結(jié)合地區(qū)“雙碳”目標(biāo)要求，制定符合本地實(shí)際情況的生態(tài)補(bǔ)償目標(biāo)和績效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，提升各級(jí)部門對(duì)生態(tài)補(bǔ)償工作的積極性。

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