吳春來 金江峰

摘 要：村社社會(huì)資本是基層政府政策調(diào)配和落地的客觀條件?；鶎诱膶蛹?jí)性和科層屬性使其并不能夠直接了解村社層面的政策信息環(huán)境，因而導(dǎo)致政策精細(xì)化遭遇困境。而村社主動(dòng)展示“亮點(diǎn)”，能夠?yàn)榛鶎诱恼哒{(diào)適提供必要信息，形成以村社為核心從下至上對(duì)科層組織注意力的反向吸納。在G鎮(zhèn)的“亮點(diǎn)村”案例分析中發(fā)現(xiàn)：（1）村社通過聚焦基層政府的項(xiàng)目預(yù)期方向，對(duì)接村社條件稟賦，并細(xì)化政策目標(biāo)價(jià)值的真實(shí)性、本土性，能夠作為亮點(diǎn)績(jī)效來獲得科層組織青睞;（2）村社通過自我動(dòng)員有效解決了項(xiàng)目落地的前置難題，抑制了科層主導(dǎo)項(xiàng)目分配的信息障礙，使得政府獲取政策績(jī)效的風(fēng)險(xiǎn)降低;（3）科層的屬事責(zé)任壓力使其必然要注意到村社社會(huì)資本對(duì)于政策執(zhí)行的積極作用，因而采取對(duì)接村社需求的方式來達(dá)成積極合謀。村社通過展示“亮點(diǎn)”來吸引科層項(xiàng)目分配的注意力，使得政策分配更為聚焦，調(diào)適了政策精準(zhǔn)度。此現(xiàn)象是我國(guó)基層政府治理中政策目標(biāo)與社會(huì)需求對(duì)接的一種逆科層的實(shí)踐，體現(xiàn)出政策民本主義價(jià)值。

關(guān)鍵詞：項(xiàng)目制;組織注意力;科層制;鄉(xiāng)村治理;亮點(diǎn)村

中圖分類號(hào)：F325.2;F325.7? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1009-9107（2023）02-0055-10

收稿日期：2022-07-22DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2023.02.07

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目（20BZZ104）

作者簡(jiǎn)介：吳春來，男，西北農(nóng)林科技大學(xué)人文社會(huì)發(fā)展學(xué)院副教授，博士，主要研究方向?yàn)榛鶎由鐣?huì)治理、縣域鄉(xiāng)村振興。

一、文獻(xiàn)綜述與問題緣起

基層政府政策目標(biāo)與社會(huì)需求之間的一致性，是影響政策精準(zhǔn)度的關(guān)鍵。作為黨政體制支配的國(guó)家治理，我國(guó)政策體系主導(dǎo)權(quán)在于中央層級(jí)^［1］，省、市和基層政府的政策角色主要在遵循中央基本政策原則的基礎(chǔ)上進(jìn)行政策在地轉(zhuǎn)化，即通過政策的名實(shí)分離，使政策能夠更好的落地^［2］。從上至下的政策傳遞過程體現(xiàn)出逐步精細(xì)化的特征^［3］。在基層，由于政策可行性依托于基層社會(huì)現(xiàn)實(shí)政策環(huán)境，因而，基層政府如何與基層社會(huì)進(jìn)行政策注意力對(duì)接，直接關(guān)系到政策轉(zhuǎn)化是否可行。此種政策可行性蘊(yùn)含兩層涵義：一是政策能夠被基層條、塊所支持和認(rèn)可，并能夠在執(zhí)行上達(dá)到高效率^［4］;二是此種政策能夠帶來屬地治理績(jī)效，尤其是能夠被政策對(duì)象所認(rèn)同^［5］。當(dāng)前，在政策執(zhí)行上，基層政府通過領(lǐng)導(dǎo)小組^［6］、政治統(tǒng)合制^［7］、行政包干制^［8］，能夠充分實(shí)現(xiàn)決策統(tǒng)籌、組織動(dòng)員，強(qiáng)化行政權(quán)力的集中^［9］，也使得政策過程的一致性、政策執(zhí)行力得到增強(qiáng)。但是，此種政策過程的高度集中化也帶了一個(gè)負(fù)面效應(yīng)，即政策過程愈發(fā)呈現(xiàn)出行政化導(dǎo)向^［10］，政策過程中難以見到“需求方”，因而政策環(huán)境中的重要主體——村社（民眾）及其意志未能在政策過程中充分表達(dá)出來。而在諸如精準(zhǔn)扶貧和鄉(xiāng)村振興這類國(guó)家主導(dǎo)的涉農(nóng)戰(zhàn)略中，民眾對(duì)政策效能的感知度是衡量政策績(jī)效的重要標(biāo)準(zhǔn)，也是惠農(nóng)政策的合法性基礎(chǔ)^［11］。雖然基層一線治理能夠產(chǎn)生諸多機(jī)制創(chuàng)新，并且發(fā)揮中堅(jiān)干部的能動(dòng)性來調(diào)和政策目標(biāo)與鄉(xiāng)村社會(huì)需求，但基層政府治理仍舊呈現(xiàn)出諸如“政策能夠迅速執(zhí)行，但卻難以給民眾帶來看得見的實(shí)惠”等問題。這一問題體現(xiàn)出基層政府在政策適配中缺乏有效渠道了解和掌握基層社會(huì)的政策信息環(huán)境。

在我國(guó)，政策分配是以項(xiàng)目制為核心來進(jìn)行運(yùn)作的^［12］，在縣域是由屬地黨委統(tǒng)籌、各部門主管。此種項(xiàng)目分配的主導(dǎo)權(quán)在于基層（縣級(jí)）政府，而項(xiàng)目執(zhí)行的屬地往往在于最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村，因而，項(xiàng)目緣由和事實(shí)依據(jù)從行政村產(chǎn)出，然后以條線的方式進(jìn)行上傳、審批、申報(bào)、立項(xiàng)。而縣級(jí)條線部門具備項(xiàng)目分配重要統(tǒng)籌權(quán)力^［13］，能夠決定哪些項(xiàng)目申報(bào)、是否符合申報(bào)資格以及前置審批等。這意味著，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村能否獲得政策項(xiàng)目，一定程度上受到縣級(jí)條線部門和縣級(jí)決策層的組織注意力影響^［14］。自下而上的申報(bào)程序與自上而下的審批、分配權(quán)力之間呈現(xiàn)出一定的張力，常規(guī)的行政化方式在處理此種項(xiàng)目資源分配權(quán)力時(shí)導(dǎo)致項(xiàng)目資源分配的單向注意力。在層級(jí)式的行政發(fā)包和治理績(jī)效導(dǎo)向下的政治背景下，基層體制對(duì)于項(xiàng)目資源和政策的分配方式，呈現(xiàn)出兩種邏輯。

一是激勵(lì)動(dòng)員情境下政策資源分配的開放式競(jìng)爭(zhēng)。項(xiàng)目資源分配是行政權(quán)力運(yùn)行的重要展示。在單一制國(guó)家中，政府縱向間關(guān)系體現(xiàn)出治理責(zé)任的屬地化分配^［15］?；鶎诱?quán)作為屬地治理主體而承載事權(quán)和資源，因而，上下級(jí)政府之間的行政發(fā)包呈現(xiàn)出一對(duì)多的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系^［16］。這種競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系使得政治錦標(biāo)賽成為有效地對(duì)上對(duì)下激勵(lì)動(dòng)員方式^［17］。而項(xiàng)目分配就是此種激勵(lì)動(dòng)員的常規(guī)策略，它彌補(bǔ)了政策工具的局限性，圍繞項(xiàng)目進(jìn)行的組織注意力競(jìng)爭(zhēng)被凸顯出來。這種項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)方式的前提是激勵(lì)作為一種自我動(dòng)員的策略是有效的，即下一級(jí)屬地為了謀求獲取激勵(lì)，而積極爭(zhēng)取項(xiàng)目并使得項(xiàng)目能夠帶來上級(jí)組織需要的治理績(jī)效。因而，從組織注意力分配而言，此種開放式競(jìng)爭(zhēng)仍然是一種自上而下的行政邏輯。例如，上級(jí)核心領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系和包保的下一級(jí)屬地，或綜合實(shí)力、地位強(qiáng)的屬地或具備了政治上的優(yōu)先性。組織注意力呈現(xiàn)出一定范圍的聚焦和相對(duì)選擇。

二是合規(guī)合理情境下一線治理對(duì)政策分配的調(diào)適?；鶎禹?xiàng)目資源分配并非完全按照“上級(jí)激勵(lì)下級(jí)”的方式，因?yàn)轫?xiàng)目資源分配涉及屬地治理的產(chǎn)出，因而，作為上位者的屬地并不能夠完全按照自我意志來進(jìn)行項(xiàng)目分配，必須要考量到項(xiàng)目資源分配的可適性。尤其在基層，項(xiàng)目政策需要關(guān)照群眾需求和解決群眾現(xiàn)實(shí)問題，這是基層政策制定和轉(zhuǎn)化的基本價(jià)值導(dǎo)向。由于基層體制本質(zhì)上是一套高度行政化的科層體系，因而，熟稔群眾工作和經(jīng)手一線工作的“中堅(jiān)干部”^［18］起到政策過程中銜接組織注意力和村社需求的關(guān)鍵作用。這種角色和身份使其掌握了基層政策信息的關(guān)鍵，能夠影響到政策分配。但是，以一線干部來進(jìn)行政策信息的調(diào)適和匹配，本身并不是一種制度化的治理方式^［19］。例如，一線干部能夠通過自主權(quán)來平衡和調(diào)整政策精準(zhǔn)度，也能夠通過自身掌握的政策話語(yǔ)權(quán)而曲解民意，“上面經(jīng)都是好的，下面的和尚把經(jīng)念歪了”。這種略顯詼諧式的表達(dá)，即是體現(xiàn)出基層一線干部在政策銜接過程中難以受到制度約束的“自主權(quán)”。

在行政主導(dǎo)項(xiàng)目資源分配并由一線干部進(jìn)行政策調(diào)適這種政策分配方式中，項(xiàng)目資源作為行政權(quán)力實(shí)踐的重要載體，是以高度行政化的邏輯而進(jìn)行分配的。雖然兼顧了一致性與適用性，但此種名實(shí)轉(zhuǎn)化和分離，仍存在行政意志難以契合鄉(xiāng)村社會(huì)實(shí)際需求的問題。如果說這是一種上下合謀行徑的話，那么至多只是基層體制與一線干部抑或少數(shù)鄉(xiāng)村精英之間的合謀。而在“亮點(diǎn)村”這一類科層組織和村社合謀的政策分配互動(dòng)中，則體現(xiàn)出不同于開放式競(jìng)爭(zhēng)和一線干部轉(zhuǎn)化的互動(dòng)邏輯。誠(chéng)然，耗費(fèi)大量資源來進(jìn)行“亮點(diǎn)村”打造，是政府治理行為的越界。但是，基于有條件基礎(chǔ)上適當(dāng)?shù)牧咙c(diǎn)打造，使得工作成績(jī)更加凸顯本地特色，獲取更為顯著的治理績(jī)效，是一種積極的治理行為。這體現(xiàn)出，科層組織能夠發(fā)揮能動(dòng)性，在識(shí)別村社的政策環(huán)境和基礎(chǔ)條件的情況下，圍繞村社自主治理而進(jìn)行資源配套和投放。問題在于，科層組織如何識(shí)別和理解村社客觀存在的政策環(huán)境優(yōu)勢(shì)，又如何尊重和利用此種優(yōu)勢(shì)條件來成功打造亮點(diǎn)。

本文基于以上的分析提出研究問題：“亮點(diǎn)村”打造為何呈現(xiàn)出自下而上的逆科層邏輯？即具備項(xiàng)目資源統(tǒng)籌分配權(quán)力的科層組織的注意力被村社通過何種策略限定、縮小了選擇范圍和效力。本文采取個(gè)案研究法，以湖北省T市（縣級(jí)市）G鎮(zhèn)H村成功打造縣級(jí)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)“重點(diǎn)村”（該縣美麗鄉(xiāng)村建設(shè)最高等級(jí)）的經(jīng)驗(yàn)，分析村社如何反向吸納科層組織注意力，使后者卷入被動(dòng)合謀的實(shí)踐過程。作者于2021年9月在H村進(jìn)行田野調(diào)查，采訪對(duì)象包括縣美麗鄉(xiāng)村建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組（及辦公室）、縣政府辦、縣農(nóng)業(yè)局，G鎮(zhèn)黨委政府、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)辦、H村等，共計(jì)訪談對(duì)象30余人本文人名、地名已根據(jù)學(xué)術(shù)規(guī)范進(jìn)行了匿名處理。。

二、個(gè)案介紹與“亮點(diǎn)村”打造的經(jīng)驗(yàn)

G鎮(zhèn)位于湖北省中部江漢平原T縣東部，距離縣城13公里。T縣為農(nóng)業(yè)大縣，全縣人口167萬(wàn)人，共有25個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。G鎮(zhèn)共有戶籍人口8萬(wàn)人，25個(gè)行政村。G鎮(zhèn)的地理區(qū)位在縣城正東方向，有省道穿鄉(xiāng)鎮(zhèn)而過，是全縣東向區(qū)域的門戶。H村位于G鎮(zhèn)最西端，即由縣城到G鎮(zhèn)的第一站。全村共9個(gè)村民小組，戶籍人口1 834人。2019年是T縣全面統(tǒng)籌推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的關(guān)鍵年，全年共確立目標(biāo)工作任務(wù)124個(gè)村，其中重點(diǎn)村13個(gè)、示范村34個(gè)、整治村77個(gè)，分別每村投入400萬(wàn)元、200萬(wàn)元和100萬(wàn)元。在G鎮(zhèn)，2019年度的項(xiàng)目落地到吳場(chǎng)村（入選示范村）、劉集村（入選整治村）。對(duì)于此類項(xiàng)目的申報(bào)，縣領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任稱：“主要是按照總體布局、領(lǐng)導(dǎo)意志、基礎(chǔ)條件、鄉(xiāng)鎮(zhèn)推薦等方式來確立的?！痹?019年的建設(shè)村申報(bào)中，G鎮(zhèn)H村并未能申報(bào)上示范村和重點(diǎn)村。對(duì)此，L鎮(zhèn)分管美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的黨委委員、常務(wù)副鎮(zhèn)長(zhǎng)陳某解釋到：

“第一年沒有推薦H村，原因在于H村存在一些短板，基礎(chǔ)薄弱，不太適合推薦，而且即使是推薦上去，做不出成績(jī)，也難以達(dá)到我們的預(yù)期。H村是雜姓村，而且居住的較為分散，如果要搞美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，涉及小組之間誰(shuí)先搞誰(shuí)慢搞的問題，姓氏之間的沖突難以平衡，會(huì)影響到工作的開展和推進(jìn)。同時(shí)，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)雖然都是上面撥項(xiàng)目資金，但多少也需要村民出錢辦事。H村沒有代表、委員、大企業(yè)家，少了鄉(xiāng)賢的助力，這一塊也是短板。另外就是H村的“兩委”班子在上一次換屆中變動(dòng)較大，我們也考慮到這樣一個(gè)班子能不能把工作做好，畢竟美麗鄉(xiāng)村建設(shè)是要全縣比武、考評(píng)的。”（資料編號(hào)：20210909TMCJ）

由于2019年工作推進(jìn)并沒有產(chǎn)生讓縣領(lǐng)導(dǎo)滿意的亮點(diǎn)，因而在2020年的項(xiàng)目分配過程中，縣領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室尤其強(qiáng)調(diào)讓各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村自主申報(bào)，強(qiáng)調(diào)要圍繞各申報(bào)村的特色亮點(diǎn)來進(jìn)行打造并根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各村的基礎(chǔ)條件來進(jìn)行篩選、確定。在2020年度重點(diǎn)村項(xiàng)目申報(bào)中，H村獲得了成功。以下即是對(duì)G鎮(zhèn)和H村如何實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目申報(bào)和“亮點(diǎn)村”打造的經(jīng)驗(yàn)呈現(xiàn)。

（一）制造預(yù)期：政策績(jī)效的具體化

由于政策過程并不是以政策執(zhí)行主體（即村社）而進(jìn)行的信息獲取，因而科層部門難以有效獲得村社政策環(huán)境的真實(shí)信息。在一些碎片化的信息獲取中，領(lǐng)導(dǎo)走訪、視察成為影響條線部門對(duì)村社政策環(huán)境信息判斷的關(guān)鍵。領(lǐng)導(dǎo)對(duì)村社的初步認(rèn)可能夠?qū)φ邨l件予以定性和評(píng)價(jià)，進(jìn)而成為條線部門判斷政策環(huán)境的關(guān)鍵。而在常規(guī)方式中，科層組織只能夠通過下位者所提供的有限信息來尋求更為精準(zhǔn)的項(xiàng)目資源分配。這一政策信息障礙的存在導(dǎo)致條線部門需要村社積極進(jìn)行信息展示。正是此種現(xiàn)實(shí)中所存在的信息不對(duì)稱，使得政策落地最低一級(jí)主體的村社有著強(qiáng)烈通過“展示亮點(diǎn)”來吸引組織注意力的動(dòng)機(jī)?？茖咏M織注意力呈現(xiàn)出亮點(diǎn)和績(jī)效的導(dǎo)向，此種注意力傾向能夠被下一級(jí)屬地所感知。但是，亮點(diǎn)和績(jī)效只是一種空泛的政策目標(biāo)。因而，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村而言，需要將此種政策目標(biāo)明確化和清晰化，能夠說服條線部門和黨委決策層。正如縣美麗鄉(xiāng)村建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室工作人員所稱：

“美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，全縣也沒有成熟的經(jīng)驗(yàn)。我們可以向其他地方學(xué)，但真正要怎么做，還是要考慮到最基層的基礎(chǔ)和條件。縣里統(tǒng)籌大方向、整體布局，以及投多少錢、做哪些事，這些都是上面來統(tǒng)籌的。大的原則、大的政策，要在地轉(zhuǎn)化，分解為一些具體的項(xiàng)目來進(jìn)行支撐，就比如說重點(diǎn)村的400萬(wàn)元項(xiàng)目資金，這是確定的。但是這些錢要做哪些事情，靠哪些項(xiàng)目來支撐，這個(gè)主動(dòng)權(quán)在村里。誰(shuí)謀劃得好，小項(xiàng)目配合得好，整體效果好，這就能出亮點(diǎn)?！保ㄙY料編號(hào)：20210902TMZB）

由于組織層級(jí)與政策實(shí)施主體之間存在一定的距離，這導(dǎo)致遵循科層組織邏輯的條線部門，對(duì)行政村一級(jí)的政策環(huán)境并未有清晰的了解。而政策的精細(xì)化又需要條線部門能夠了解和掌握基層政策環(huán)境。因而，行政村如何展示自我政策環(huán)境的優(yōu)勢(shì)，成為爭(zhēng)取項(xiàng)目的重要依據(jù)。H村結(jié)合自身優(yōu)勢(shì)，通過準(zhǔn)確理解政策導(dǎo)向?qū)⒖h級(jí)決策的原則和方向進(jìn)行明確化，提出本村的發(fā)展思路。這種工作思路和戰(zhàn)略方向的明晰化，使得上級(jí)在考量項(xiàng)目資源分配時(shí)能夠注意到優(yōu)勢(shì)村社的基礎(chǔ)條件，這種優(yōu)勢(shì)基礎(chǔ)為獲取政策績(jī)效提供了可靠性。

村社一級(jí)政策目標(biāo)在地化是以行政村為載體，因而，如何挖掘和整合行政村的資源稟賦和基礎(chǔ)條件，關(guān)系到政策目標(biāo)能否最大化實(shí)現(xiàn)。行政村能否結(jié)合縣政府總體布局來謀劃自身項(xiàng)目亮點(diǎn)，是其吸引上級(jí)組織注意力的關(guān)鍵。H村支部書記在謀劃項(xiàng)目時(shí)所體現(xiàn)出來的基本思路是：

“我們結(jié)合縣里的戰(zhàn)略方向來謀劃。一是強(qiáng)調(diào)我們的區(qū)位重要性。我們鄉(xiāng)鎮(zhèn)是東大門、口子鎮(zhèn)，在省道上，東來西去都要路過這里，這是縣容縣貌的窗口。而我們村又是從城區(qū)過來必經(jīng)的村，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)直接關(guān)系全鎮(zhèn)工作的第一印象。我們就是打著這個(gè)牌子來說服鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的。二是要出亮點(diǎn)。我們?cè)诓季謺r(shí)，考慮比較細(xì)，利用好優(yōu)勢(shì)資源。村里有好幾顆古樹，于是我們圍繞古樹打造亮點(diǎn)，做成微景觀。還有一個(gè)小茶園，打造品茶采摘觀賞平臺(tái)。有一段古縣河，做景觀步道，整體規(guī)劃更加有特色。縣領(lǐng)導(dǎo)來看了以后表示了認(rèn)可，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)看到我們的基礎(chǔ)也加大了投入?？h領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室也認(rèn)可，給我們配套了項(xiàng)目，成功申報(bào)了重點(diǎn)村?！保ㄙY料編號(hào)：20210914TMLLN）

正如上述案例中H村支部書記所稱，該村能夠主動(dòng)對(duì)接縣委決策的導(dǎo)向，將美麗鄉(xiāng)村建設(shè)這一工作目標(biāo)細(xì)化為具體的、可操作的工作計(jì)劃。這種可操作的工作計(jì)劃，體現(xiàn)出村社在政策前置條件方面所呈現(xiàn)出來的能動(dòng)性。

除村社能夠主動(dòng)對(duì)接項(xiàng)目導(dǎo)向外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一層級(jí)在政策信息溝通中有著承上啟下的作用。在通常情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地政府作為對(duì)接鄉(xiāng)村社會(huì)需求與縣級(jí)條線部門，起到將政策地方轉(zhuǎn)化的基本職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)能夠理解縣級(jí)決策導(dǎo)向的注意力，并且結(jié)合村社的條件，即實(shí)現(xiàn)縣級(jí)決策和項(xiàng)目分配的在地精準(zhǔn)化。此種在地精準(zhǔn)化包含兩個(gè)方面：一是政策和項(xiàng)目能夠更加契合各地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社的情況，鄉(xiāng)鎮(zhèn)得到此種政策文本和項(xiàng)目資源時(shí)，能夠因地制宜地落實(shí)政策;二是此種項(xiàng)目資源的分配遵循最小投入和最優(yōu)產(chǎn)出的邏輯，即將有限的項(xiàng)目資源分配給最能產(chǎn)生治理績(jī)效的屬地。科層組織的注意力呈現(xiàn)出相對(duì)集中的調(diào)適性選擇。

（二）降低風(fēng)險(xiǎn)：項(xiàng)目績(jī)效產(chǎn)出的可靠性

項(xiàng)目資源的績(jī)效產(chǎn)出存在不確定性。因而，從條線部門來看，項(xiàng)目落地需要考量的是政策執(zhí)行的績(jī)效反饋。這也意味著項(xiàng)目分配具有一定的風(fēng)險(xiǎn)性和不確定性，即績(jī)效產(chǎn)出的不確定性。細(xì)究來看，此種不確定性體現(xiàn)在：一是政策投入的產(chǎn)出績(jī)效不符合社會(huì)需求，但此種政策投入帶來了組織績(jī)效的產(chǎn)出，即“象征性績(jī)效”和“實(shí)質(zhì)性績(jī)效”。因而，對(duì)于部門而言，政策執(zhí)行的績(jī)效在于可直觀展示，符合科層體制對(duì)于政策執(zhí)行的考量，例如合規(guī)、高效率執(zhí)行、成本控制等;而對(duì)于社會(huì)需求而言，此種績(jī)效產(chǎn)出在于治理對(duì)象的績(jī)效感知，例如政策是否帶來便利、政策的社會(huì)反響等。因而，農(nóng)民意愿成為項(xiàng)目落地和項(xiàng)目績(jī)效的重要影響因素。

同時(shí)，從政策執(zhí)行的角度來看，項(xiàng)目工作的推動(dòng)離不開行政體制之外的主體，例如村民自治組織、村落抑或與項(xiàng)目利益相關(guān)的村民個(gè)人，這導(dǎo)致村社能否形成并維系一定程度的集體行動(dòng)對(duì)于項(xiàng)目政策的執(zhí)行有重要影響。項(xiàng)目過程中所產(chǎn)生的“釘子戶”現(xiàn)象，抑或“大社員”的強(qiáng)制因素干預(yù)項(xiàng)目落地，都意味著村社社會(huì)資本能夠產(chǎn)生負(fù)面的政策環(huán)境，給項(xiàng)目落地帶來阻礙。那么，村社在政策執(zhí)行之前，能否有效地進(jìn)行自我動(dòng)員，降低項(xiàng)目落地的風(fēng)險(xiǎn)，成為科層組織信任村社的重要考量因素。正是基于此，H村充分動(dòng)員并發(fā)動(dòng)群眾，做通群眾的思想工作，并把一些前期的工作任務(wù)做好，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)和上級(jí)更加信任H村。H村黨支部書記劉某的陳述中能夠看出村集體如何動(dòng)員村社，使農(nóng)民理解政策并達(dá)成一致的。

“項(xiàng)目落地，最大的困難就是一些不配合的村民。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)也說，誰(shuí)能讓村民齊心，自動(dòng)拆除破舊房屋、不漫天要價(jià)，不提無理要求，就推薦申請(qǐng)項(xiàng)目。我們前期做了大量工作，給村民講政策、談形勢(shì)、講好處。組織黨員代表、村民代表前往宜昌、襄陽(yáng)等地去看，學(xué)習(xí)別人經(jīng)驗(yàn)，讓村民看到好處。解決了動(dòng)員難的問題，群眾都很支持。我們開會(huì)都比較順利，應(yīng)該拆除的豬圈、菜園子、放雜物的破舊房子，這些群眾們都自愿拆除。我們沒有補(bǔ)償?shù)膶ｍ?xiàng)經(jīng)費(fèi)，就讓他們自己拆，村委會(huì)雇用他們做工，以做工的形式給他們提供勞務(wù)補(bǔ)貼。大家也都很樂意。我們做了這些前期工作，再向鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)請(qǐng)到村里來看，證明我們想爭(zhēng)取項(xiàng)目的決心。”（資料編號(hào)：20210914TMLLN）

在上述H村的案例中，村社自我動(dòng)員為項(xiàng)目落地減小了障礙。此種動(dòng)員策略是結(jié)合項(xiàng)目政策落地所能夠給村社帶來的好處，即可識(shí)別的政策績(jī)效。而對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)和上級(jí)而言，村社自我動(dòng)員同樣能夠帶來可識(shí)別和預(yù)期的治理績(jī)效，即政策執(zhí)行的阻力和不確定性得以降低。

就村社自我動(dòng)員來看，主要體現(xiàn)為村“兩委”對(duì)村民的動(dòng)員。由于村民對(duì)于具體政策的理解和認(rèn)同存在差異性，尤其是部分村民認(rèn)為項(xiàng)目如侵占自己的土地或者房屋必須要給予賠償，但是美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目并沒有這樣的賠償標(biāo)準(zhǔn)，這就會(huì)產(chǎn)生不配合的村民。村“兩委”能夠勸服這類村民，成為動(dòng)員群眾的關(guān)鍵。在H村，村“兩委”采取了不同的動(dòng)員方式（見表1）。對(duì)于村干部，村“兩委”提出必須嚴(yán)格遵守“兩委”決策即無條件配合項(xiàng)目建設(shè)，在用地、拆舊、捐獻(xiàn)物資方面要積極帶頭;而對(duì)于黨員和村民代表，村“兩委”通過多次的政策宣講和外出考察，說服黨員代表支持“兩委”決策，并做好帶頭表率;對(duì)于在規(guī)劃方案中的確需要占用土地、拆除房屋的村民，村“兩委”根據(jù)實(shí)際情況來進(jìn)行折價(jià)補(bǔ)償。由于并沒有專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)進(jìn)行補(bǔ)償，村兩委采取勞務(wù)用工補(bǔ)貼和安排進(jìn)公益崗位的方式，對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行補(bǔ)償。這種方式使得農(nóng)民能夠理解村“兩委”的政策旨意，也因?yàn)榇朔N實(shí)質(zhì)性的補(bǔ)償方式，使得農(nóng)民愿意配合村“兩委”推動(dòng)工作。對(duì)于群眾動(dòng)員中產(chǎn)生的“釘子戶”，H村多次召開小組大會(huì)，請(qǐng)村內(nèi)德高望重的村民評(píng)議、請(qǐng)積極的村民做表率。尤其對(duì)提出無理要求的“釘子戶”，村“兩委”同村民商議，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)推進(jìn)到小組時(shí)將其排除在外，政策落地后其沒有資格享受政策帶來的好處。通過各種有效的動(dòng)員方式，H村經(jīng)過半年左右的時(shí)間，征得村民一致的同意，并迅速開始拆舊、布景等前期工作。

（三）組織引領(lǐng)：政策執(zhí)行能力的體現(xiàn)

項(xiàng)目資源分配的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)政策執(zhí)行的高效率，因而，對(duì)于科層組織而言，項(xiàng)目資源分配給村社，需要考慮到村社是否有能力將項(xiàng)目資源用好，實(shí)現(xiàn)政策落地的可預(yù)期。對(duì)于村社而言，此種項(xiàng)目資源落地并不能夠通過單一行政化的方式去推進(jìn)。其原因在于，鄉(xiāng)村社會(huì)的公共治理是一種行政主導(dǎo)與社會(huì)自治融合的產(chǎn)物。當(dāng)基層行政體系就項(xiàng)目資源落地提出行政指令時(shí)，需要村社的權(quán)力主體，包括村“兩委”、村組以及村社社會(huì)行動(dòng)單元或組織的合作。

由于美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目帶有普惠性質(zhì)，即在5年時(shí)間內(nèi)全縣所有行政村都要覆蓋到，因而，“亮點(diǎn)村”打造只是美麗鄉(xiāng)村建設(shè)工作一部分。而且政策精神在于“先建帶后建，發(fā)揮特色村示范引領(lǐng)作用”，這意味著每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本上都需要有拿得出手的“亮點(diǎn)村”。而在G鎮(zhèn)，由于9個(gè)村的初始條件都較為一致，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一開始并沒有主打建設(shè)某個(gè)村的意圖，而是由各村先行實(shí)驗(yàn)，只給了各村摸索的機(jī)會(huì)。這樣一來，能否率先謀劃、整合資源，做好前期項(xiàng)目工作，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)考量各村的重點(diǎn)。同時(shí)，由于前期謀劃和統(tǒng)籌能夠體現(xiàn)出村級(jí)班子的治理能力，這也成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)重點(diǎn)關(guān)注的要素。

在H村，由于上一屆村支部和村委會(huì)班子存在內(nèi)部矛盾，導(dǎo)致組織戰(zhàn)斗力和干部工作能力受到影響，并且干群關(guān)系存在不信任的狀況。H村的組織問題也困擾著鄉(xiāng)鎮(zhèn)的掛點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)，在這種情況下負(fù)責(zé)包保H村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委副書記多次前往H村走訪，與黨員代表、群眾交談。而在推薦支部候選人時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織部門嚴(yán)格把關(guān)，勸解年齡超過58歲的前支部書記不再參選。鄉(xiāng)鎮(zhèn)推薦該村村委會(huì)副主任、會(huì)計(jì)劉某作為支部書記候選人。在黨員小組會(huì)議上，通過民主表達(dá)的方式對(duì)劉某的黨員民意基礎(chǔ)進(jìn)行了摸底。最終在正式投票程序中，劉某被選為村支部書記。對(duì)于這樣一個(gè)新的班子，支部黨員體現(xiàn)出一定的信任感。H村老黨員謝某稱：

“（劉書記）很早就在村里（做會(huì)計(jì)）工作，做事比較踏實(shí)，在班子里也是較年輕的，能力強(qiáng)、思維靈活，平時(shí)也樂于助人，在老百姓心中口碑好。上級(jí)來考察、座談時(shí)，村里這些黨員也只有他各方面最適合做書記。我們村的面貌到了要改一改的地步了，有這么個(gè)年輕人上來做事，很有必要。當(dāng)上書記后，他找我們老黨員開了多次會(huì)。我們也都建議做點(diǎn)事情，提議就在美麗鄉(xiāng)村上面找找思路，先把村容村貌整一整，這個(gè)能給老百姓帶來實(shí)惠?！保ㄙY料編號(hào)：20210902TMXCQ）

在新班子成立后，支部從黨建工作入手，創(chuàng)新黨建+治理、黨員包戶、黨員示范戶等工作方式，使得黨員與群眾關(guān)系得以提升。同時(shí)，由于“兩委”班子的新面貌，使得包村掛點(diǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)較為認(rèn)可。掛點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)是主管美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委副書記。因而，H村的前期動(dòng)員，體現(xiàn)出“兩委”班子具備了推動(dòng)工作和發(fā)動(dòng)群眾的治理能力。

三、“樹亮點(diǎn)”過程中基層政府的組織行動(dòng)邏輯

雖然項(xiàng)目自上而下的分配方式并未有發(fā)生根本變化，但作為項(xiàng)目落地的最基層——行政村能夠圍繞上級(jí)組織意圖進(jìn)行謀劃和動(dòng)員，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目績(jī)效的可預(yù)期、降低項(xiàng)目落地風(fēng)險(xiǎn)以及凸顯自我的治理能力。正是基于此種村社能動(dòng)性的發(fā)揮，實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目分配過程中的注意力反向吸納，使得科層組織對(duì)接鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社的需求，達(dá)成項(xiàng)目分配的積極合謀。

（一）項(xiàng)目資源分配的供需對(duì)接

條線項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)性分配，為下位者通過制造亮點(diǎn)來謀求項(xiàng)目資源傾斜提供了可能性，此種競(jìng)爭(zhēng)性分配意味著條線部門的組織注意力具有一定的開放性。通常而言，條線部門在獲得項(xiàng)目資源時(shí)，需要在專項(xiàng)工作中彰顯出自身屬事治理的績(jī)效，即項(xiàng)目資源的落地需要服務(wù)于屬事本職工作的業(yè)績(jī)支持。但是，對(duì)于縣級(jí)條線部門而言，科層化事權(quán)分配責(zé)任導(dǎo)致條線部門并不具備政策執(zhí)行的合法性。項(xiàng)目資源的事權(quán)代理人是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村，因而，雖然條線部門主導(dǎo)項(xiàng)目分配和資源管理，但工作內(nèi)容和專項(xiàng)治理卻需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村去推動(dòng)。正是基于此種條、塊間屬事、屬地權(quán)責(zé)的分立，使得條線部門尤其注重屬地治理能力，關(guān)注屬地治理能否為條線工作創(chuàng)造業(yè)績(jī)。

對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地和行政村而言，需要求助于條線部門在項(xiàng)目分配上有所傾斜。鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地治理是由諸多條線主導(dǎo)的專項(xiàng)治理所構(gòu)成，因而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)必然需要依靠條線部門的支持來強(qiáng)化屬地治理績(jī)效。這樣一來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地與縣級(jí)條線部門在部分專項(xiàng)治理上達(dá)成合謀。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基于自身的工作基礎(chǔ)和條件，以及對(duì)于亮點(diǎn)績(jī)效的考量，會(huì)選擇較為合適的條線部門進(jìn)行項(xiàng)目謀劃。雖然條線部門需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村謀求項(xiàng)目落地的績(jī)效，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村也有動(dòng)力向上爭(zhēng)取項(xiàng)目資源，但此種項(xiàng)目分配過程中的供需能否適配，受到諸多要素的限制。

村社自我動(dòng)員的程度和績(jī)效預(yù)期的可信度，是一種可以被上級(jí)組織所注意的政策資本。對(duì)于存在信息障礙的條線部門而言，行政村的政策環(huán)境是其考量項(xiàng)目分配的重要因素，但是此種因素的影響力卻并不是絕對(duì)化的。原因在于，條線部門所獲取的信息并不能夠?qū)崿F(xiàn)完全的精細(xì)化，并且即使是較為良好的政策環(huán)境也不一定能夠帶來顯著的治理績(jī)效。因而，村社能夠充分發(fā)揮能動(dòng)性，吸引條線部門的組織注意力，使村社之間的競(jìng)爭(zhēng)更具有優(yōu)勢(shì)。這種橫向競(jìng)爭(zhēng)類似于政治錦標(biāo)的邏輯，即項(xiàng)目資源分競(jìng)爭(zhēng)性分配，使得村社之間進(jìn)行錦標(biāo)競(jìng)賽，而此種錦標(biāo)競(jìng)賽使得村社必然通過自我動(dòng)員和超出同行之間的競(jìng)爭(zhēng)力來獲取上級(jí)青睞。

（二）精細(xì)化政策的績(jī)效溢出

有學(xué)者指出，基層體制集權(quán)是“亮點(diǎn)工程”得以發(fā)生的制度前提，并認(rèn)為亮點(diǎn)打造只是上級(jí)為了追求績(jī)效的一種手段，因而會(huì)忽略基層政策環(huán)境而無限成本地投入^［20］。其實(shí)，任何基層政府都有追求績(jī)效的動(dòng)機(jī)，但卻并不會(huì)無成本地去追求政績(jī)。原因在于，一旦成本超越績(jī)效能夠產(chǎn)生的激勵(lì)，那么治理風(fēng)險(xiǎn)就產(chǎn)生了。事實(shí)上，基層政府打造亮點(diǎn)必然要考量實(shí)際條件，在投入／產(chǎn)出可預(yù)期的邏輯下進(jìn)行亮點(diǎn)打造。因而，基層政府打造亮點(diǎn)能夠?qū)⒄吣繕?biāo)聚焦、量化，以期達(dá)到一個(gè)相對(duì)預(yù)期的估值。因此“亮點(diǎn)村”打造是組織注意力選擇的產(chǎn)物，是在低風(fēng)險(xiǎn)和高可靠性的屬地治理事務(wù)上進(jìn)行亮點(diǎn)打造，這一過程本身即是科層組織為了尋求政策精細(xì)化的方式。

對(duì)于基層政府而言，政策是否符合鄉(xiāng)村社會(huì)實(shí)際情況直接關(guān)系到政策能否帶來預(yù)期的績(jī)效。這就意味著上級(jí)制定的政策必須要與社會(huì)條件對(duì)接，實(shí)現(xiàn)政策的精細(xì)化和清晰化?！傲咙c(diǎn)村”之所以能夠打造出亮點(diǎn)，必然要遵循村社基本條件和資源稟賦，如若完全脫離基層實(shí)際去打造亮點(diǎn)，此種亮點(diǎn)難以產(chǎn)生特色，即“亮點(diǎn)不亮”。但是，上級(jí)在打造亮點(diǎn)的過程中，并不詳細(xì)了解基層政策環(huán)境和社會(huì)資本，而是通過考量一些重要的主導(dǎo)因素，例如下一級(jí)屬地的治理能力能否保障政策較好的執(zhí)行，群眾是否會(huì)阻礙政策執(zhí)行等。因而，對(duì)于科層組織而言，政策精細(xì)化的調(diào)整，并不是發(fā)揮自我能動(dòng)力就能實(shí)現(xiàn)的，這一過程還需要作為政策對(duì)象的村社來參與其中。

政策精細(xì)化的調(diào)整，需要以條線為主的科層組織認(rèn)可并授權(quán)一線干部、行政村在政策決策中具有建議權(quán)。在常規(guī)的科層運(yùn)作過程中，通常按照上級(jí)科層組織制定、推行的政策和方向，在工作中考量到村社反饋的信息再進(jìn)行政策調(diào)整。但此種行政化主導(dǎo)的政策往往呈現(xiàn)出事后性，即村社的意見和需求，只能夠在政策過程完成后，下一個(gè)周期內(nèi)才會(huì)被科層組織所采納和吸收。這樣一來，政策精細(xì)化地實(shí)現(xiàn)就需要較長(zhǎng)的政策周期和組織成本。而在“亮點(diǎn)村”打造的過程中，由于科層組織按照“試點(diǎn)先行、集中打造優(yōu)勢(shì)”的邏輯展開，因而，科層組織能夠預(yù)判村社項(xiàng)目執(zhí)行的績(jī)效，并且能夠感知到村社所提出的訴求。在項(xiàng)目政策精細(xì)化的過程中，通過調(diào)整目標(biāo)導(dǎo)向和組織注意力，來積極適配村社的基礎(chǔ)條件，促成村社打造亮點(diǎn)。

村社打造亮點(diǎn)促使政策落地，主要體現(xiàn)出兩種邏輯。一是創(chuàng)造項(xiàng)目落地的初始條件，包括已經(jīng)做好了前期工作、動(dòng)員群眾、有明確的計(jì)劃方針政策落地帶來的預(yù)期值，為村干部動(dòng)員村民提供了合法性價(jià)值。美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的項(xiàng)目對(duì)于村民而言，涉及修路、美化環(huán)境、廁所改造以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展，因而，這種政策能夠直接使村民受益。為了讓村民相信村干部的許諾，村干部組織村民前往其他美麗鄉(xiāng)村建設(shè)較好的村，使村民看到政策在短期內(nèi)能夠給村民的生活帶來便利。二是政策精細(xì)化以政策成本和村社需求作為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。政策精細(xì)化體現(xiàn)出政策對(duì)于民情和社會(huì)環(huán)境的適配性。在績(jī)效合法性基礎(chǔ)上，政策的民本主義導(dǎo)向使政府治理具有高度的回應(yīng)性，即政府通過公共治理來回應(yīng)解決民眾具體的訴求。因而，政策精細(xì)化必然需要充分考慮到民眾的現(xiàn)實(shí)需求。但是，從政府的角度來看，政策存在一定的組織成本，因而，政策精細(xì)化需要在政策成本和滿足村社需求之間進(jìn)行調(diào)整和平衡。

（三）組織注意力的上下適配

項(xiàng)目下鄉(xiāng)使得縣鄉(xiāng)關(guān)系呈現(xiàn)出從懸浮與到依附的關(guān)系^［21］，這也使得基層科層組織的注意力呈現(xiàn)出集中的趨勢(shì)。在“亮點(diǎn)村”的打造過程中，作為項(xiàng)目分配主導(dǎo)的條線部門，與項(xiàng)目分配的協(xié)作主體——鄉(xiāng)鎮(zhèn)，以及項(xiàng)目申報(bào)的村社，形成了一致性的組織注意力。這種組織注意力的上下適配，體現(xiàn)出科層組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村社之間能夠就政策目標(biāo)達(dá)成一致。對(duì)于科層組織而言，此種政策目標(biāo)體現(xiàn)為成本控制、績(jī)效產(chǎn)出和風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避。而對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)而言，這種政策目標(biāo)體現(xiàn)出屬地治理的有效性，政策項(xiàng)目作為政治資源的象征意義，在村社，政策項(xiàng)目則是村民尋求利益分配和惠農(nóng)福利的體現(xiàn)。而且，由于政府在公共領(lǐng)域分配惠農(nóng)項(xiàng)目政策，使得這種普惠性質(zhì)的政策并不直接對(duì)接至單一的個(gè)體民眾，因而，整體性績(jī)效的基本感知成為民眾認(rèn)同地反映維度之一。

組織注意力存在差異性，但卻能夠在打造亮點(diǎn)和強(qiáng)化治理績(jī)效上達(dá)成一致。這表面，基層治理是不同層級(jí)組織能動(dòng)性及其作用的展示過程。由于科層組織的層級(jí)屬性，導(dǎo)致不同層級(jí)的主體具備行動(dòng)上的自主性。在這樣一個(gè)過程展示中，組織注意力不僅能夠達(dá)成一致性，也能夠呈現(xiàn)出一定的張力。這種張力對(duì)于組織行動(dòng)帶來的影響，在于組織集體行動(dòng)的難以達(dá)成。例如，條線部門在部分時(shí)段抑或根據(jù)上級(jí)政治導(dǎo)向來強(qiáng)調(diào)績(jī)效競(jìng)爭(zhēng)力，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)抑或行政村則更加傾向于實(shí)現(xiàn)自我激勵(lì)的獲取。這種情況下，基于政策互動(dòng)的組織注意力相對(duì)均衡狀態(tài)被消解。如何尋求政策過程中上下組織層級(jí)之間形成一定的注意力適配，是強(qiáng)化政府治理整體性的關(guān)鍵。

具體來說，組織注意力體現(xiàn)為意圖上的注意力和行動(dòng)上的注意力。前者意味著組織導(dǎo)向和意圖，后者則是組織行動(dòng)的導(dǎo)向。在政策過程中，組織注意力的整體性由決策統(tǒng)籌、組織協(xié)調(diào)等方面來實(shí)現(xiàn)。但是，基層體制強(qiáng)化組織注意力一致性，并不能夠確保政策全過程環(huán)節(jié)的行動(dòng)注意力一致性。因?yàn)槭聶?quán)代理人具備一定的自主性，可以對(duì)行動(dòng)注意力進(jìn)行調(diào)整，而這種調(diào)整能夠借由“基層特殊情況”來進(jìn)行論證，但上級(jí)組織卻難以真正識(shí)別此種特殊情況的內(nèi)情。

四、基層政府與村社合謀行動(dòng)效能的限度

雖然條線在項(xiàng)目分配中的組織注意力能夠被村社進(jìn)行反向吸納，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目分配的上下合謀。但是，此種“亮點(diǎn)村”打造的邏輯，并不完全呈現(xiàn)為基層體制主導(dǎo)性的邏輯。其原因在于，條線治理是一種專項(xiàng)工作的分類治理，專項(xiàng)工作之間存在著差異性。因而，此種以打造亮點(diǎn)為核心的組織注意力傾斜，受到條塊關(guān)系的制約。

（一）組織注意力競(jìng)爭(zhēng)的有限性

就條線專項(xiàng)治理的重要性而言，在非中心工作領(lǐng)域，即使是條線部門有著非常強(qiáng)烈的亮點(diǎn)政績(jī)打造的動(dòng)機(jī)。但是，由于此工作業(yè)績(jī)所體現(xiàn)出來的政治涵義并不顯著，因而其影響力有限，導(dǎo)致雖然條線工作的亮點(diǎn)雖亮，卻因?yàn)楣ぷ鞯闹匾詫?dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)不夠重視，亮點(diǎn)并不能夠轉(zhuǎn)化為組織激勵(lì)的資源。然而，組織注意力競(jìng)爭(zhēng)即使有限，但非中心條線部門仍然具備強(qiáng)大的亮點(diǎn)制造的動(dòng)機(jī)，因?yàn)闂l線在爭(zhēng)取政治支持時(shí)也需要向上級(jí)的條線尋求政策傾斜。對(duì)于屬地塊而言，條線部門構(gòu)成了屬地治理的方方面面，條線部門能否向上級(jí)條線爭(zhēng)取到注意力關(guān)系到屬地塊的政策資源總量。因而，屬地塊需要鼓勵(lì)和支持條線部門向上爭(zhēng)取組織注意力，實(shí)現(xiàn)屬地治理的優(yōu)先性。

（二）政策風(fēng)險(xiǎn)對(duì)組織合謀行為的影響

國(guó)家主導(dǎo)的惠農(nóng)政策，是銜接基層政權(quán)與村社集體（農(nóng)民）的中介和載體^［22］?；蒉r(nóng)政策所帶來的農(nóng)民認(rèn)同，是基層政府績(jī)效合法性的構(gòu)成，是國(guó)家權(quán)力和意志的強(qiáng)制性輸入，基層政府必須也務(wù)必確保政策能夠執(zhí)行落地。因此基層在遇到政策執(zhí)行條件不成熟時(shí)，往往采取分類施策、試點(diǎn)先行的方式來進(jìn)行。這樣既能夠完成國(guó)家下達(dá)的政策任務(wù)，也能夠盡量規(guī)避政策執(zhí)行中的潛在風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，政策風(fēng)險(xiǎn)是一個(gè)相對(duì)概念，如果按照難以達(dá)到或產(chǎn)出預(yù)期績(jī)效作為評(píng)定政策風(fēng)險(xiǎn)，那么基層專項(xiàng)治理的推進(jìn)存在著普遍的政策風(fēng)險(xiǎn)。

在一些常規(guī)的政策事項(xiàng)中，主導(dǎo)性的政治因素超越了風(fēng)險(xiǎn)控制邏輯，即政治權(quán)力介入項(xiàng)目分配，指令式、定向式項(xiàng)目分配使得政策競(jìng)爭(zhēng)和政策風(fēng)險(xiǎn)控制的重要性消解。例如精準(zhǔn)扶貧具有政治意義上的目標(biāo)導(dǎo)向，這意味著無論哪一級(jí)地方政府都要將此工作作為重要內(nèi)容，并且在規(guī)定時(shí)間內(nèi)高質(zhì)量完成政策目標(biāo)。這樣一來，政策的風(fēng)險(xiǎn)不再是組織所考慮的問題，而是組織需要去克服和解決的問題。因而，通過高度的組織注意力聚集，并且實(shí)現(xiàn)組織的整體動(dòng)員，來強(qiáng)化行動(dòng)一致性，服務(wù)于高度政治化的治理任務(wù)。

五、結(jié)論與討論

本文以中部地區(qū)一個(gè)“亮點(diǎn)村”打造為案例，分析基層科層組織中最低一級(jí)行動(dòng)主體——村社如何實(shí)現(xiàn)對(duì)上級(jí)的組織注意力反向吸納，在將條線部門“捆綁”至亮點(diǎn)村打造過程中形成被動(dòng)合謀。本研究旨在探討此種組織注意力一致性所體現(xiàn)出來的逆科層化邏輯、實(shí)踐機(jī)制，以及此種上下之間政策注意力適配對(duì)于我國(guó)政策過程帶來的積極意義。

開放性的政策競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致政策申報(bào)和落地的主體——村社能夠通過自我動(dòng)員和政策細(xì)化來實(shí)現(xiàn)對(duì)上級(jí)組織注意力范圍的塑造，即圍繞上級(jí)需求和考量進(jìn)行政策謀劃，降低了科層組織對(duì)于政策環(huán)境的信息障礙。正是基于此，上級(jí)科層組織默認(rèn)和認(rèn)可村社的積極行動(dòng)，并且通過調(diào)整組織注意力來配合村社打造政績(jī)亮點(diǎn)。

不同于單向的行政主導(dǎo)政策分配的邏輯，“亮點(diǎn)村”打造是在維系科層分配主導(dǎo)權(quán)基礎(chǔ)上，通過調(diào)適組織注意力來對(duì)接村社注意力的一種積極策略。“亮點(diǎn)村”的打造，實(shí)現(xiàn)了科層組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村社的注意力一致性的調(diào)適，對(duì)于政策精準(zhǔn)化、提升政策效能有著積極的意義。但是，此種亮點(diǎn)打造存在一定的限度，即受到工作重要性、政策風(fēng)險(xiǎn)和政治因素的影響，易變成一種行政資源消耗的治理失控行為。

基層治理中上下層級(jí)組織注意力能夠在“亮點(diǎn)村”打造中產(chǎn)生一定的適配性。這意味著我國(guó)的政策分配方式不是單向行政化的，也不是絕對(duì)市場(chǎng)化公共供給方式進(jìn)行。而是政府基于開放式的政策決策，并通過吸納最低一級(jí)行動(dòng)主體的意志發(fā)揮其創(chuàng)新能力，來呈現(xiàn)出社會(huì)層面的需求導(dǎo)向?；鶎诱诜峙漤?xiàng)目資源時(shí)，能夠及時(shí)獲取村社展示的一致需求和基層社會(huì)政策信息環(huán)節(jié)，使政策調(diào)配精細(xì)化。這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)為科層組織聚焦政策注意力提供了相對(duì)準(zhǔn)確的信息，使得政策能夠在科層組織與村社實(shí)際情況中達(dá)到較優(yōu)的配置，充分體現(xiàn)出了我國(guó)政府不僅在治理合法性基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)民本主義，在政策過程中同樣實(shí)踐著政策民本主義的價(jià)值導(dǎo)向。

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Creating “Highlights”：How to Shape the Policy Information Environment at the Grassroots Governance

——Case Study of G Town Building “Highlight Village”

WU Chunlai¹，JIN Jiangfeng²

（1.College of Humanities and Social Development，Northwest A&F University，Yangling，Shaanxi 712100;2.Institute of China Rural Studies，Central China Normal University，Wuhan 430079，China）

Abstract：Bureaucratic organizational attention，as an identifiable symbolic capital，can be observed by external actors，and then construct attraction around organizational intention.In the process of building “highlight village” at the grassroots level，the generation of such organizational attention reflects the logic of reverse bureaucratic mobilization，that is，focusing and reversing absorption of bureaucratic organizations from bottom to top with the village community as the core.This paper focuses on the practical mechanism and operational logic of this kind of anti-bureaucratic mobilization and organizational collusion.It is found in the case study of G town：（1）By focusing on the expected direction of the project，connecting the conditions and endowments of the village community，and refining the authenticity and localization of the value of policy objectives，the village community can win the favor of the organization as a highlight performance;（2）Through self-mobilization，the village community has effectively solved the problem of project implementation，restrained the information barrier dilemma of project allocation dominated by the bureaucracy，and reduced the risk of the organization obtaining policy performance;（3）Due to the pressure of subordinate responsibility，the bureaucracy must pay attention to the positive role of village social capital in policy implementation，so it adopts the way of matching the needs of village communities to realize “passive” collusion.Leveraging the “attention bundling” allocated by bureaucratic projects with village communities has made the attention of bureaucratic organizations more focused and debugged the accuracy of policies.This phenomenon is an anti-bureaucratic practice of the connection between policy objectives and social needs in Chinas grassroots government governance，which reflects the value of humanism in policy.

Key words： project system;organize attention;bureaucracy;rural governance;highlight village

（責(zé)任編輯：董應(yīng)才）