摘 要：水環(huán)境治理是對(duì)環(huán)境外部性偏差進(jìn)行干預(yù)的一種方式，也是國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容。地方政府承擔(dān)著區(qū)域水環(huán)境治理的基本職責(zé)，在應(yīng)對(duì)復(fù)雜性環(huán)境問(wèn)題與自我創(chuàng)新導(dǎo)向的協(xié)同變遷過(guò)程中，形成了常規(guī)協(xié)同與動(dòng)員協(xié)同、專(zhuān)項(xiàng)協(xié)同與整體協(xié)同、縱橫協(xié)同與內(nèi)外協(xié)同、結(jié)構(gòu)協(xié)同與程序協(xié)同等不同類(lèi)型的協(xié)同治理機(jī)制。本文結(jié)合SX縣水環(huán)境治理實(shí)踐，具體研究水環(huán)境協(xié)同治理機(jī)制的生成條件、運(yùn)行邏輯和基本特點(diǎn)。在此基礎(chǔ)上，將水環(huán)境治理協(xié)同機(jī)制有效運(yùn)轉(zhuǎn)的基本條件歸納為價(jià)值引導(dǎo)、公眾參與、制度統(tǒng)協(xié)和技術(shù)支持等方面。

關(guān)鍵詞：水環(huán)境治理;地方政府;協(xié)同機(jī)制;協(xié)同條件

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.6;F323.22? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1009-9107（2023）02-0127-11

收稿日期：2022-08-26DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2023.02.14

基金項(xiàng)目：浙江省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)項(xiàng)目（21WH70098-11Z）

作者簡(jiǎn)介：魯先鋒，男，浙江農(nóng)林大學(xué)文法學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，浙江省“兩山”理念（生態(tài)文明）研究智庫(kù)聯(lián)盟成員單位浙江農(nóng)林大學(xué)浙江省鄉(xiāng)村振興研究院研究人員，主要研究方向?yàn)楣舱吲c公共管理。

引 言

環(huán)境治理問(wèn)題是人們對(duì)生產(chǎn)生活過(guò)程中所產(chǎn)生的環(huán)境外部性偏差進(jìn)行干預(yù)的一種方式。黨的十九大報(bào)告提出，必須樹(shù)立和踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，要統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理。我國(guó)“十四五”規(guī)劃也提出，要打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，加強(qiáng)大江大河和重要湖泊濕地生態(tài)保護(hù)治理。依據(jù)《水污染防治法》和《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》等相關(guān)規(guī)定，縣級(jí)以上地方政府以及職能部門(mén)在各自的職責(zé)范圍內(nèi)承擔(dān)著水污染防治監(jiān)督管理職責(zé)，包括制定標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)劃、監(jiān)督管理、監(jiān)測(cè)防治、事故處理等具體內(nèi)容，也包括河流治理中的組織協(xié)調(diào)、信息共享和考核問(wèn)責(zé)、跨行政區(qū)域的河湖管理、上下游和左右岸聯(lián)防聯(lián)控等基本要求。

基于“理念-職能-手段”的水環(huán)境治理的基本路徑體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一方面，建立在科層體系和專(zhuān)業(yè)分工基礎(chǔ)上的政府組織在執(zhí)行政策的理念和保障政府各層次、各部門(mén)的認(rèn)知和行為一致性方面具有引導(dǎo)和統(tǒng)籌功能。另一方面，水環(huán)境治理的復(fù)雜性和系統(tǒng)性又使政府治理合作存在著潛在的挑戰(zhàn)，即使行政體系總體目標(biāo)與環(huán)境治理目標(biāo)一致也無(wú)法消除科層治理的統(tǒng)一性與碎片化治理之間的張力。希望通過(guò)等級(jí)制和各成員的職責(zé)安排使所需要的協(xié)調(diào)度在某種程度上得到改善，但除極少數(shù)成功外，大部分被視為不是令人滿(mǎn)意的解決方案^［1］。

依賴(lài)政府組織的水環(huán)境協(xié)同治理的前提在于需要考慮三點(diǎn)：一是面對(duì)水環(huán)境治理問(wèn)題的復(fù)雜性與政府的“條塊分割”所導(dǎo)致的治理困境，需要采取契合整體性政府目標(biāo)的方式對(duì)治理過(guò)程的具體目標(biāo)、政策工具和組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)作安排。從污染源看，需要以問(wèn)題為導(dǎo)向，構(gòu)建與農(nóng)業(yè)、工業(yè)和生活等多種污染源相對(duì)應(yīng)的多樣化治理網(wǎng)絡(luò);從治理邊界看，需要以整體性治理為導(dǎo)向，減少或消除水環(huán)境治理中跨區(qū)域、跨層次、跨部門(mén)的分割。二是水環(huán)境治理的主體協(xié)同有益于推動(dòng)環(huán)境治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，即相對(duì)于無(wú)協(xié)同而言，協(xié)同行為存在價(jià)值方面的比較優(yōu)勢(shì)，“通過(guò)一起工作而非獨(dú)立行事來(lái)增加公共價(jià)值”^［2］。盡管這種價(jià)值比較與評(píng)判還存在一定的模糊性，如增加糧食產(chǎn)量所帶來(lái)的一定程度的化肥、農(nóng)藥的農(nóng)業(yè)污染是否可以接受？但通過(guò)協(xié)同來(lái)解決問(wèn)題或提高治理效果已逐漸成為一種共識(shí)。三是政府協(xié)同具備可實(shí)現(xiàn)的基本條件。在現(xiàn)有生產(chǎn)力水平下，通過(guò)技術(shù)變革和制度創(chuàng)新達(dá)到協(xié)同效果比單純通過(guò)增加資源投入得以維持的一種良好狀態(tài)更具有發(fā)展前景。技術(shù)變革是指通過(guò)大數(shù)據(jù)分享、檢測(cè)反饋、智慧聯(lián)動(dòng)等方式實(shí)現(xiàn)多方參與水環(huán)境治理的便利性、有效性。制度創(chuàng)新是通過(guò)“河長(zhǎng)制”、區(qū)域合作協(xié)定等制度設(shè)定來(lái)改變科層制固有的分界管理的不經(jīng)濟(jì)，消除區(qū)域政策壁壘，推進(jìn)水環(huán)境治理的一體化。

組織層級(jí)之間、組織部門(mén)之間以及組織內(nèi)外之間的多向度協(xié)同方式體現(xiàn)了水環(huán)境治理的多重邏輯，其研究需要關(guān)注三個(gè)方面問(wèn)題：一是水環(huán)境治理協(xié)同機(jī)制的基本類(lèi)型有哪些以及相互關(guān)系如何？二是在地方治理場(chǎng)域下水環(huán)境協(xié)同治理機(jī)制的運(yùn)行過(guò)程和基本特點(diǎn)是什么？三是水環(huán)境治理協(xié)同機(jī)制有效運(yùn)行需要哪些支持性條件？這些問(wèn)題也是本文研究的主要內(nèi)容。

一、水環(huán)境協(xié)同治理的理論依據(jù)及機(jī)制類(lèi)型

（一）協(xié)同理論與水環(huán)境協(xié)同治理

早期協(xié)同理論的倡導(dǎo)者哈肯認(rèn)為，系統(tǒng)中包含的大量子系統(tǒng)在序參量的影響下，經(jīng)過(guò)非線(xiàn)性的相互作用，推動(dòng)系統(tǒng)形成自組織結(jié)構(gòu)和新的有序狀態(tài)^［3］。系統(tǒng)的復(fù)雜性決定了協(xié)同的必要性，認(rèn)知和理解復(fù)雜社會(huì)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)所具有的小世界、無(wú)標(biāo)度、擇優(yōu)連接、魯棒性（穩(wěn)健性）、脆弱性和社團(tuán)結(jié)構(gòu)等復(fù)雜性特征，是推進(jìn)協(xié)同機(jī)制和制度創(chuàng)新的基礎(chǔ)^［4］。協(xié)同也是一種結(jié)構(gòu)狀態(tài)，即通過(guò)協(xié)同治理減少組織的冗余、斷層、不連貫等問(wèn)題，這里“冗余”是指兩個(gè)以上組織或部門(mén)執(zhí)行相同任務(wù);“斷層”是沒(méi)有組織或部門(mén)來(lái)承擔(dān)一個(gè)必要的任務(wù);“不連貫”是相同客戶(hù)的政策存在沖突的目標(biāo)和要求^［5］。從多主體間的不協(xié)同狀態(tài)向協(xié)同狀態(tài)的進(jìn)階變化，需要多種涉入因素，使得各主體擺脫自我為中心的行為慣性和價(jià)值認(rèn)知，形成共同的行為邏輯和價(jià)值觀(guān)。這些因素包括具有處理和協(xié)同的權(quán)威、能力的供給、知識(shí)的生產(chǎn)、共同利益框架、公民社會(huì)參與等五個(gè)方面^［6］。詹寧斯認(rèn)為成功的協(xié)作取決于領(lǐng)導(dǎo)能力、立法的批準(zhǔn)、多個(gè)項(xiàng)目的價(jià)值、協(xié)作的努力程度^［7］。這些觀(guān)點(diǎn)的共同之處在于強(qiáng)調(diào)復(fù)雜系統(tǒng)的有序改進(jìn)受到多方面因素的影響，且需要通過(guò)這些因素創(chuàng)造一個(gè)有益于協(xié)同的環(huán)境，并以此來(lái)影響主體行為，達(dá)到協(xié)同目標(biāo)。

水環(huán)境協(xié)同治理是協(xié)同規(guī)律在特定領(lǐng)域的具體表現(xiàn)。以水環(huán)境治理為導(dǎo)向的協(xié)同不僅關(guān)注污染問(wèn)題本身，還以此為牽引進(jìn)行治理資源的配置、改善組織治理效果，實(shí)現(xiàn)整體性治理目標(biāo)。有學(xué)者認(rèn)為我國(guó)環(huán)境治理的困境是因?yàn)榄h(huán)境治理體制的不完善、跨部門(mén)治理主體間信息共享與協(xié)同性較差，從而導(dǎo)致上下協(xié)同失范、左右統(tǒng)協(xié)無(wú)力。同時(shí)也受到各種因素的影響，政府、企業(yè)、社會(huì)力量等主體并沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用^［8］。現(xiàn)有協(xié)同治理的路徑仍強(qiáng)調(diào)科層體系的優(yōu)化以及社會(huì)參與的必要性，突出政府層級(jí)的整合、政府部門(mén)的整合、政府與私人部門(mén)之間的整合^［9］?；诖耍h(huán)境合作治理也應(yīng)該關(guān)注科層型合作治理、契約型合作治理、網(wǎng)絡(luò)型合作治理三種基本模式^［10］。

（二）水環(huán)境協(xié)同治理機(jī)制的主要類(lèi)型

綜合學(xué)界的研究，水環(huán)境治理過(guò)程的協(xié)同機(jī)制主要有以下幾種。

1.常規(guī)協(xié)同與動(dòng)員協(xié)同。環(huán)境政策執(zhí)行的常規(guī)模式與動(dòng)員模式本質(zhì)上仍屬于政府應(yīng)對(duì)不同情境問(wèn)題的慣用工作方式，并不是明顯的環(huán)境治理創(chuàng)新模式。在常態(tài)情境下，上下級(jí)環(huán)境主管部門(mén)之間可以依據(jù)一般程序來(lái)落實(shí)和推進(jìn)環(huán)保政策，但由于時(shí)間資源和危機(jī)事件，上級(jí)可以通過(guò)高度動(dòng)員壓力使上下級(jí)部門(mén)緊密地捆綁在一起，上下級(jí)之間的談判空間也被大大壓縮了^［11］。與中央政府非常態(tài)性集中治水方式不同，地方主官治水是政府執(zhí)行公共職能的日常行為^［12］，政策執(zhí)行者很少有機(jī)會(huì)去行使自由裁量權(quán)^［13］。與常規(guī)協(xié)同不同，動(dòng)員模式存在的前提是：這類(lèi)問(wèn)題對(duì)群體的利益產(chǎn)生重大影響，政府不得不作出回應(yīng)，如果不處理或處理不當(dāng)會(huì)出現(xiàn)人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失、秩序混亂等重大后果，或者這類(lèi)問(wèn)題不是頻發(fā)的，不足以建立常設(shè)機(jī)構(gòu)或無(wú)法維持動(dòng)員狀態(tài)下的龐大資源配置。動(dòng)員模式向常規(guī)模式轉(zhuǎn)化的客觀(guān)條件在于頻發(fā)的環(huán)境治理問(wèn)題可以誘導(dǎo)形成長(zhǎng)效的治理機(jī)制，如太湖領(lǐng)域的污染事件頻頻發(fā)生，一次次動(dòng)員式的應(yīng)對(duì)處理無(wú)法形成穩(wěn)定的協(xié)同治理效果，最終推動(dòng)了“河長(zhǎng)制”治理模式的形成。20世紀(jì)70年代，水體污染導(dǎo)致的官?gòu)d水庫(kù)死魚(yú)事件引發(fā)了社會(huì)的廣泛關(guān)注^［14］，應(yīng)對(duì)此類(lèi)環(huán)境治理問(wèn)題的特殊治理行動(dòng)逐漸向處理常態(tài)性任務(wù)的組織治理結(jié)構(gòu)變遷。由此產(chǎn)生了跨省市河流協(xié)同管理的官?gòu)d水系水源保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組和新中國(guó)第一個(gè)水庫(kù)流域性地方性法規(guī)《官?gòu)d水系水源保護(hù)管理辦法》，為后來(lái)區(qū)域協(xié)同治理環(huán)境問(wèn)題提供了有益的借鑒。

2.專(zhuān)項(xiàng)協(xié)同與整體協(xié)同。在水環(huán)境治理中，“專(zhuān)項(xiàng)治理主體-專(zhuān)項(xiàng)治理任務(wù)”之間的互配邏輯存在沖突的可能。以組織為中心的專(zhuān)項(xiàng)治理方式強(qiáng)調(diào)由“組織”到“問(wèn)題”的治理邏輯，通過(guò)機(jī)構(gòu)設(shè)立、人員配備、資金支持、職能考核、規(guī)范運(yùn)作來(lái)解決環(huán)境污染問(wèn)題，但機(jī)構(gòu)的擴(kuò)張又造成了組織碎片化和職能交叉問(wèn)題?！端廴痉乐畏ā芬?guī)定，縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)對(duì)水污染防治實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，具體治理職能分散在其他政府部門(mén)。例如：環(huán)境主管部門(mén)擁有水質(zhì)監(jiān)測(cè)、污染監(jiān)督和處罰的職權(quán);水利部門(mén)負(fù)責(zé)水利工程建設(shè)管理、水資源管理等事項(xiàng);交通主管部門(mén)的海事管理機(jī)構(gòu)涉及船舶污染水域的監(jiān)督管理;而排污的工廠(chǎng)建設(shè)又涉及發(fā)改、國(guó)土、規(guī)劃等部門(mén)的分工管理。在科層組織體系中，專(zhuān)項(xiàng)治理越到基層越具有明顯的地域分割問(wèn)題。一條河流經(jīng)常流經(jīng)多個(gè)行政區(qū)域，其中某段受到污染，就會(huì)導(dǎo)致整體治理的失敗。相反，以問(wèn)題為中心的治理方式強(qiáng)調(diào)整體性治理，需要政府內(nèi)部各層級(jí)、部門(mén)之間圍繞污染治理問(wèn)題進(jìn)行組織重塑以及政府與社會(huì)的治理網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建。以“河長(zhǎng)制”為例，包括三種途徑。一是基于專(zhuān)項(xiàng)任務(wù)治理的地域范圍，“河長(zhǎng)制”賦予了科層體制環(huán)境治理的彈性空間。一個(gè)省域內(nèi)的河流治理職責(zé)可以委任一個(gè)省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，各市縣可以分設(shè)負(fù)責(zé)河段治理的下屬河長(zhǎng)，但受制于省級(jí)河長(zhǎng)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)。跨越數(shù)省的重要河流由國(guó)務(wù)院相關(guān)部門(mén)管理和監(jiān)督，或者成立負(fù)責(zé)治理河流整體流域的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)，以此協(xié)調(diào)各行政區(qū)之間關(guān)系。如黃河水利委員會(huì)是代表水利部在黃河流域九省區(qū)以及新疆、青海、甘肅、內(nèi)蒙古四省區(qū)內(nèi)陸河區(qū)域內(nèi)行使組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、指導(dǎo)、管理、開(kāi)發(fā)等職責(zé)。這種協(xié)同的邏輯是將相關(guān)的部門(mén)或組織置于單一的組織環(huán)境之中而獲得整體治理效應(yīng)^［15］。二是基于專(zhuān)項(xiàng)治理的業(yè)務(wù)范圍，擴(kuò)大政府內(nèi)部橫向協(xié)同的綜合性和權(quán)威性。面對(duì)專(zhuān)項(xiàng)治理的不完全性，設(shè)置跨越各職能部門(mén)之上的綜合功能的“河長(zhǎng)”，并由行政區(qū)域主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任。三是基于專(zhuān)項(xiàng)任務(wù)治理的復(fù)雜性，強(qiáng)化政府與社會(huì)組織的合作?！昂娱L(zhǎng)制”本質(zhì)上仍然發(fā)揮了政府環(huán)境治理中心的作用，但政府面對(duì)復(fù)雜的治理，也存在失靈的可能，如政府權(quán)力擴(kuò)張、成本的增加、效率的降低等。此時(shí)，公眾以某種形式參與可以彌補(bǔ)“河長(zhǎng)制”實(shí)施的社會(huì)動(dòng)員不足與治理成本偏高、短暫化與形式化、合法性與有效性不足等弊端^［16］。

3.縱橫協(xié)同與內(nèi)外協(xié)同。依據(jù)水環(huán)境治理的主體類(lèi)型和參與度，具體可以分為科層發(fā)包型協(xié)作、適應(yīng)調(diào)整型協(xié)作、市場(chǎng)契約型協(xié)作和多元參與型協(xié)作四種治理類(lèi)型^［17］?？傮w上，以政府為中心的、以情境變遷為依據(jù)的水環(huán)境協(xié)同治理關(guān)系可以分為三個(gè)維度。一是科層體系內(nèi)的縱向協(xié)同機(jī)制，強(qiáng)調(diào)中央與地方、上級(jí)與下級(jí)之間形成的合法性、權(quán)威性、強(qiáng)制性的協(xié)同關(guān)系，可以通過(guò)考核激勵(lì)和人事任命等方式來(lái)強(qiáng)化上下協(xié)同的效果。二是科層體系內(nèi)部的橫向協(xié)同機(jī)制，包括政府組織內(nèi)部各部門(mén)之間的橫向協(xié)同和流域單元中的府際協(xié)作。前者一般是分管領(lǐng)導(dǎo)推動(dòng)下政府部門(mén)合作，后者是在上級(jí)機(jī)關(guān)引導(dǎo)下或自主協(xié)商基礎(chǔ)上所形成的政府之間的合作形式，需要建立一個(gè)跨部門(mén)委員會(huì)或其他多主體參與的平等協(xié)商平臺(tái)。三是指政府與公眾共同參與的協(xié)同機(jī)制。在公民治理的時(shí)代，需要重新界定公民的角色，并要求“公民對(duì)自己社區(qū)的未來(lái)承擔(dān)更大的責(zé)任”，推動(dòng)“從政府服務(wù)的被動(dòng)消費(fèi)者變?yōu)樯鐓^(qū)治理的主動(dòng)參與者”^［18］。公民參與水資源管理的直接效益在于提高決策效率、增加政策合法性、提高決策實(shí)施效率、增加決策過(guò)程的透明度、得到利益相關(guān)者的經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)幫助，間接效益在于調(diào)動(dòng)公民積極性、鼓勵(lì)社會(huì)各界相互學(xué)習(xí)、增強(qiáng)社會(huì)環(huán)保意識(shí)^［19］。

4.結(jié)構(gòu)協(xié)同與程序協(xié)同。結(jié)構(gòu)性協(xié)同主要包括縱向的、以權(quán)威為基礎(chǔ)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和分管領(lǐng)導(dǎo)的協(xié)同以及橫向的、以共識(shí)為基礎(chǔ)的跨部門(mén)協(xié)同組織;程序性協(xié)同主要包括“程序性安排”“配套技術(shù)”^［20］。結(jié)構(gòu)性協(xié)同偏重于組織體制、權(quán)責(zé)體系等安排，一般有清晰的結(jié)構(gòu)性框架，包括組織設(shè)立、職能分工、組織關(guān)系以及職務(wù)關(guān)系等內(nèi)容，也有相關(guān)的管理、考核等規(guī)范制度要求，具有明確性、規(guī)范性、穩(wěn)定性等特點(diǎn)。有些松散的或非正式的組織，如“部際聯(lián)席會(huì)議”“水污染治理指揮部”“水污染防治領(lǐng)導(dǎo)小組”，運(yùn)作過(guò)程缺乏穩(wěn)定性和規(guī)范性。程序性協(xié)同體現(xiàn)動(dòng)態(tài)性、過(guò)程性、規(guī)則性的流程安排，由于程序是具體的、細(xì)瑣的、變動(dòng)的，甚至是隱形的，難以進(jìn)行系統(tǒng)化分析，往往是協(xié)同創(chuàng)新優(yōu)先突破的環(huán)節(jié)。水環(huán)境治理的結(jié)構(gòu)性協(xié)同與程序性協(xié)同的良性互動(dòng)是提升協(xié)同效果的必要保證，如“河長(zhǎng)制”創(chuàng)新有待于建立治理體制與治理機(jī)制有效融合的“雙向激活”機(jī)制^［21］（見(jiàn)表1）。

綜上所述，水環(huán)境協(xié)同機(jī)制的多元類(lèi)型體現(xiàn)了環(huán)境治理問(wèn)題的復(fù)雜性，涉及不同區(qū)域、不同層級(jí)、不同時(shí)間的各種因素整合，需要組織之間或組織內(nèi)部各部門(mén)之間建構(gòu)某種合作聯(lián)系。由于環(huán)境治理問(wèn)題所依賴(lài)的情境因素是復(fù)雜的、多變的，組織之間的聯(lián)結(jié)可以避免組織與制度陷入自身靜止和模式化陷阱。我們承認(rèn)，組織的適應(yīng)性變革一直存在的，但這種變革的限度在于無(wú)法趕上實(shí)踐情境的易變性。組織所面臨的選擇只能有兩種。（1）以不變應(yīng)對(duì)萬(wàn)變，保持組織自身的運(yùn)行邏輯和慣性。在不突破組織界域的前提下，通過(guò)技術(shù)改進(jìn)和治理方法更新，激發(fā)組織的潛在能量，提高治理效能。（2）以組織協(xié)同來(lái)適應(yīng)環(huán)境變遷。這是在組織內(nèi)部無(wú)法挖潛的情況下，只有通過(guò)組織之間的某種合作，實(shí)現(xiàn)組織的外延式擴(kuò)張。無(wú)論是采用哪一種協(xié)同機(jī)制，其合理性的前提在于這種協(xié)同所帶來(lái)的治理效果的增加。初始的組織設(shè)計(jì)都有明確的任務(wù)導(dǎo)向，不同部門(mén)負(fù)責(zé)不同的業(yè)務(wù)內(nèi)容。如果這種專(zhuān)業(yè)化的分工解決了治理問(wèn)題，就不再需要跨組織（部門(mén)）協(xié)同了。隨著治理問(wèn)題的復(fù)雜化，組織自身也出現(xiàn)了復(fù)雜化，有些事項(xiàng)被分配在不同的部門(mén)，不同部門(mén)的介入并沒(méi)有發(fā)生1+1>1的效果，相反，往往陷入相互推諉的困境。協(xié)同治理就是解決這種張力，追求單一部門(mén)無(wú)法達(dá)到的治理效果。

二、SX縣水環(huán)境協(xié)同治理的實(shí)踐

本文選取安徽省SX縣水環(huán)境治理的三個(gè)典型案例，分析水環(huán)境協(xié)同治理過(guò)程的類(lèi)型和特點(diǎn)，在此基礎(chǔ)上探究我國(guó)水環(huán)境協(xié)同治理的一般性規(guī)律。SX縣地處平原地帶，年降水量895.6毫米，域內(nèi)河流廣布，河流治理難度較大。SX縣水環(huán)境治理的挑戰(zhàn)主要表現(xiàn)在三個(gè)方面。一是域內(nèi)跨界河流較多，有些河流污染物源于上游其他地區(qū)，增加了協(xié)調(diào)治理的難度。二是農(nóng)村地區(qū)戶(hù)用旱廁無(wú)序分布，村內(nèi)臭水溝、汪塘等水體缺乏治理，污染源點(diǎn)分散廣布，生活污水監(jiān)管難度大。三是當(dāng)?shù)貙儆谄皆貛В０?0米以下的平原面積占總面積的90.9％，是我國(guó)重要的商品糧基地。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中存在山芋打粉、畜禽養(yǎng)殖等傳統(tǒng)的生產(chǎn)方式，造成了生產(chǎn)污水問(wèn)題。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展看，2014年之前，SX縣由于財(cái)政資金限制，農(nóng)村地區(qū)人居環(huán)境建設(shè)相對(duì)滯后。2014-2018年，SX縣積極利用脫貧攻堅(jiān)機(jī)遇期，加大農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)。SX縣農(nóng)村環(huán)境建設(shè)與治理得到中央和上級(jí)部門(mén)的肯定。2018年SX縣人居環(huán)境整治工作經(jīng)驗(yàn)在全國(guó)推廣交流，獲得全國(guó)畜禽糞污資源化利用試點(diǎn)縣、全省農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)示范縣、全省美麗鄉(xiāng)村整縣推進(jìn)試點(diǎn)縣等榮譽(yù)稱(chēng)號(hào)。SX縣水環(huán)境治理的協(xié)同機(jī)制創(chuàng)新主要體現(xiàn)在三個(gè)方面本文如無(wú)特殊注明，所引用材料均來(lái)自筆者在SX縣的調(diào)研資料。。

（一）跨界河流聯(lián)防聯(lián)治

SX縣地處兩省五縣交界地帶，與本市的LB縣、BA市的WH縣以及江蘇省的SH縣、SN縣接壤，L河、X河、B河、T河、O河等多條河流流經(jīng)縣域。SX縣跨界河流治理的合作機(jī)制主要包括市、縣兩個(gè)層級(jí)，前者是SX縣所在的SZ市與鄰界的BA市之間的合作，后者是SX縣與上下游的LB縣、WH縣、GZ縣、SH縣之間的合作，而鄰省之間的跨界合作相對(duì)滯后。2016年SZ市與BA市簽訂了跨界河流水污染聯(lián)防聯(lián)控合作協(xié)議，具體內(nèi)容涉及四個(gè)支持性機(jī)制。一是定期磋商機(jī)制。建立定期聯(lián)席會(huì)商制度，市級(jí)政府每年召開(kāi)兩次聯(lián)席會(huì)議，縣區(qū)政府每年召開(kāi)四次聯(lián)席會(huì)議，實(shí)現(xiàn)跨界河流水質(zhì)、閘壩運(yùn)行、漁業(yè)養(yǎng)殖等交流協(xié)商。二是聯(lián)合監(jiān)測(cè)、預(yù)警與監(jiān)督機(jī)制。每年兩市組織環(huán)保、水利、漁業(yè)等部門(mén)進(jìn)行聯(lián)合檢查，向社會(huì)公布檢查結(jié)果和整治計(jì)劃。三是跨界環(huán)境污染糾紛協(xié)調(diào)處理機(jī)制。開(kāi)展應(yīng)急聯(lián)動(dòng)、養(yǎng)殖水域區(qū)域劃定、跨界水污染聯(lián)合調(diào)查、侵權(quán)責(zé)任追究等活動(dòng)。四是信息共享機(jī)制。包括重點(diǎn)河流監(jiān)控和檢測(cè)、信息共享等。

從治理特點(diǎn)看，由于河流污染的外源性導(dǎo)致污染地區(qū)與治理地區(qū)的錯(cuò)位，只能通過(guò)跨界協(xié)商合作機(jī)制來(lái)解決河流治理碎片化問(wèn)題。這種橫向合作機(jī)制體現(xiàn)了治理經(jīng)驗(yàn)積累和共識(shí)提升的漸進(jìn)過(guò)程。2009年，BA市與SZ市已經(jīng)簽署了跨界河流聯(lián)防聯(lián)控的框架協(xié)議。直到2016年簽訂跨界合作協(xié)議后，兩地合作才取得了實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。2018年12月、2019年1月、2019年2月兩市又開(kāi)展了三次協(xié)商，進(jìn)一步完善了合作內(nèi)容。

為提升協(xié)商效果，在市級(jí)協(xié)商機(jī)制的基礎(chǔ)上，兩市沿著向上、向下的層級(jí)持續(xù)推進(jìn)協(xié)商體系化建設(shè)。有些時(shí)候，地方政府之間因利益沖突而陷入?yún)f(xié)商無(wú)果的困境，這就需要更高層次政府的介入來(lái)提升跨界協(xié)同的效果。2021年6月，安徽省生態(tài)環(huán)境廳水生態(tài)環(huán)境處、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)處、生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法局、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)中心等省級(jí)相關(guān)部門(mén)參加了SZ市、BA市、HB市的聯(lián)防聯(lián)控會(huì)議，以解決市縣級(jí)跨界合作問(wèn)題。

有些方面，跨界合作機(jī)制的下行和細(xì)化，增加了跨界合作的標(biāo)準(zhǔn)化、精細(xì)化和程序化，有利于推動(dòng)動(dòng)員協(xié)同向常規(guī)協(xié)同、結(jié)構(gòu)協(xié)同和程序協(xié)同的變化。在我國(guó)，縣級(jí)政府扮演著十分重要的角色，在環(huán)境治理方面具有較大自主權(quán)，沒(méi)有縣級(jí)政府的積極參與，市級(jí)協(xié)同機(jī)制難以產(chǎn)生實(shí)際效果。SZ市與BA市召開(kāi)的跨界河流水污染聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)席會(huì)議均要求相關(guān)縣市的分管領(lǐng)導(dǎo)和環(huán)保、水利、漁業(yè)等部門(mén)的負(fù)責(zé)人參加會(huì)議協(xié)商，并規(guī)定SX縣、LB縣、GZ縣、WH縣每年每季度至少召開(kāi)一次聯(lián)席會(huì)議，聯(lián)合開(kāi)展環(huán)保、水利、漁業(yè)部門(mén)檢查，并向兩市環(huán)委辦報(bào)告。在縣級(jí)以下，SX縣建立了縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)河長(zhǎng)體系，縣級(jí)總河長(zhǎng)由縣委縣政府主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任，副總河長(zhǎng)由縣委副書(shū)記和縣委常委、常務(wù)副縣長(zhǎng)擔(dān)任，河流經(jīng)過(guò)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組分別設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)河長(zhǎng)、村河段長(zhǎng)。形成了以權(quán)威為基礎(chǔ)的層級(jí)協(xié)調(diào)與以協(xié)商為基礎(chǔ)的府際協(xié)調(diào)、部門(mén)協(xié)調(diào)相結(jié)合的河長(zhǎng)會(huì)議制度（見(jiàn)圖1）。

隨著環(huán)境治理的推進(jìn)，安徽省跨界聯(lián)防聯(lián)控的主體范圍也從原來(lái)的SZ市、BA市擴(kuò)展到HB市、BZ市、HN市和CZ市等相鄰城市，區(qū)域內(nèi)主要的干支流全部被納入聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制范圍。在此基礎(chǔ)上，2021年WH縣、MG市和SH縣共同建立了跨省河湖聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治的“聯(lián)合河長(zhǎng)制”機(jī)制。SX縣跨界河流治理有益啟示有五點(diǎn)：一是科層體系內(nèi)部的縱橫協(xié)同機(jī)制發(fā)揮著積極作用，SX縣跨界河流環(huán)境治理的協(xié)同主體主要存在安徽省下屬的市、縣級(jí)地方政府之間，遵循自上而下的邏輯。即使江蘇省處于河流的下游，直接受到上級(jí)安徽省河流治理狀況的影響，但兩省以及下屬市縣之間的合作很少。二是協(xié)同機(jī)制既是理性設(shè)計(jì)過(guò)程，也是實(shí)踐探究過(guò)程。如SZ市與BA市合作經(jīng)過(guò)2009年、2016年、2018年和2019年多次磋商，逐漸趨于完善。這種平等的協(xié)商合作機(jī)制有利于發(fā)揮利益雙贏、知識(shí)學(xué)習(xí)和共識(shí)達(dá)成的功能。三是跨界河流協(xié)商是由環(huán)境治理專(zhuān)項(xiàng)任務(wù)為導(dǎo)向的協(xié)作過(guò)程，沿河上下游地區(qū)圍繞共同的治理問(wèn)題進(jìn)行合作，這種專(zhuān)項(xiàng)協(xié)同對(duì)整體協(xié)同的影響既依賴(lài)于原有的科層體制，又圍繞治理任務(wù)重構(gòu)了協(xié)同關(guān)系。如SZ市、BA市構(gòu)建市際協(xié)同關(guān)系后，又向縣級(jí)及以下層級(jí)延伸，使協(xié)同區(qū)域關(guān)系體系化。四是跨界河流協(xié)同以協(xié)議的形式明確主體之間合作的內(nèi)容，更多地注重于程序性協(xié)同，而缺乏建立流域治理委員會(huì)之類(lèi)的合作組織。五是這種協(xié)同機(jī)制依賴(lài)于政府的縱橫體系，公眾與市場(chǎng)參與的內(nèi)外協(xié)同作用不夠明顯。盡管有些地方跨界水權(quán)交易^［22］、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制^［23］等方面已經(jīng)取得了實(shí)際成效，但區(qū)域之間的生態(tài)互補(bǔ)機(jī)制無(wú)法完全依賴(lài)于市場(chǎng)自主方式來(lái)實(shí)現(xiàn)。無(wú)論是下游對(duì)上游環(huán)保行為的補(bǔ)償，還是上游因排污行為對(duì)下游經(jīng)濟(jì)損失的賠償都不得不依賴(lài)于政府協(xié)商機(jī)制，且河流污染和生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖R(shí)別、評(píng)估、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)還存在模糊和爭(zhēng)議，有時(shí)需要專(zhuān)業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)和上級(jí)政府的介入。

（二）農(nóng)村生活污水治理

SX縣采取了多種措施來(lái)應(yīng)對(duì)農(nóng)村生活污染問(wèn)題。一是加強(qiáng)規(guī)劃和資金投入，改善環(huán)境設(shè)施。制定縣域農(nóng)村生活污水治理規(guī)劃、污水處理設(shè)施規(guī)劃及配套管網(wǎng)系統(tǒng)建設(shè)規(guī)劃。2018-2020年，每年完成1.8萬(wàn)戶(hù)以上自然村衛(wèi)生廁所改造。2019年以來(lái)共清理村內(nèi)塘溝2 075個(gè)，14個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠(chǎng)全部投入運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村生活污水治理全覆蓋。二是采用自上而下的行政動(dòng)員模式，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境整體性變遷。行政動(dòng)員依賴(lài)于龐大的動(dòng)員體系，通過(guò)組建農(nóng)村環(huán)境“三大革命”專(zhuān)業(yè)隊(duì)，形成“橫向到邊、縱向到底”的壓力傳導(dǎo)機(jī)制和縣、片、鄉(xiāng)、村、組五級(jí)網(wǎng)格化管理，明確工作職責(zé)，實(shí)行績(jī)效考核和獎(jiǎng)懲機(jī)制。行政動(dòng)員一般以專(zhuān)項(xiàng)任務(wù)為主，賦以簡(jiǎn)單明了的名稱(chēng)，如集中開(kāi)展“三清四拆”“三大革命”“五清一改”“六注重六引領(lǐng)”“六化”“六覆蓋”等運(yùn)動(dòng)式治理，并通過(guò)“大督查”“回頭看”等活動(dòng)來(lái)保障治理效果。

SX縣行政動(dòng)員的一個(gè)顯著特點(diǎn)是將行政性整合與內(nèi)外整合有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)。在行政體制內(nèi)部，成立了由書(shū)記、縣長(zhǎng)任組長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)小組，建立農(nóng)村環(huán)境“三大革命”聯(lián)席會(huì)議制度，使政府各部門(mén)、各層級(jí)形成一個(gè)行動(dòng)整體，統(tǒng)一行動(dòng)步驟。在政府與社會(huì)之間，通過(guò)發(fā)動(dòng)群眾精英，形成帶動(dòng)效果。在日常治理中，每個(gè)村組建以“五老”“鄉(xiāng)賢”“村民理事會(huì)”及熱愛(ài)環(huán)境的志愿者為主體的環(huán)境治理突擊隊(duì);在集中大規(guī)模整治中，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，組織千人環(huán)境整治突擊隊(duì)，形成聲勢(shì)浩大的環(huán)境整治社會(huì)氛圍。內(nèi)外協(xié)同需要公眾的主動(dòng)參與，通過(guò)黨政領(lǐng)導(dǎo)、組織發(fā)動(dòng)、政策宣講、媒體宣傳、示范帶動(dòng)等方式來(lái)激發(fā)農(nóng)民主體參與熱情（見(jiàn)圖2）。一位老大爺在旱廁改造初期，對(duì)廁所改造政策產(chǎn)生抵觸情緒：“俺都活大半輩子了，‘一個(gè)土坑兩塊磚，三尺土墻圍四邊不是照樣上茅廁嗎？還改什么改??！”后來(lái)，大爺目睹旱廁改造效果，主動(dòng)要求政府去整改，“同志，能不能幫俺家的廁所也改成俺鄰居家的那樣，俺看那樣的廁所怪好”^［24］。

行政動(dòng)員式協(xié)同的優(yōu)點(diǎn)是在黨和政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，通過(guò)群眾組織發(fā)動(dòng)居民，能夠短期內(nèi)調(diào)動(dòng)群眾積極性，可以對(duì)數(shù)量眾多、治理反復(fù)的環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行集中治理。其缺點(diǎn)是治理效果難以持久，需要強(qiáng)大的人力、物力資源支持，在結(jié)構(gòu)協(xié)同和程序協(xié)同方面難以形成常規(guī)化的模式。此外，驟雨式的治理過(guò)程可能造成專(zhuān)項(xiàng)治理與整體治理的不恰配，如有些地方公共廁所改建與排污管網(wǎng)建設(shè)不配套，使公共廁所改造出現(xiàn)了“中看不中用”的窘態(tài)。動(dòng)員協(xié)同的效果依賴(lài)于黨政領(lǐng)導(dǎo)、示范帶動(dòng)等多種動(dòng)員策略的采用，同時(shí)還需要規(guī)劃、資金、政策協(xié)同、市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)等多種保障支持。如SX縣以鄉(xiāng)村規(guī)劃為引領(lǐng)，加大資金支持，推進(jìn)無(wú)害化廁所的規(guī)劃、配建，與農(nóng)民新建住房、危房改造、災(zāi)后重建、易地扶貧搬遷、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等項(xiàng)目協(xié)同發(fā)展。通過(guò)契約和公私合作關(guān)系，推進(jìn)政府與市場(chǎng)主體在改水改廁一體化治理、鎮(zhèn)村污水處理廠(chǎng)運(yùn)營(yíng)管理等方面的合作。通過(guò)閑置汪塘發(fā)包等方式增加村集體經(jīng)濟(jì)收入，減少水體再污染。

（三）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污水治理

SX縣為解決山芋打粉的水污染問(wèn)題，成立了山芋打粉污染治理工作指揮部，由縣委書(shū)記、縣長(zhǎng)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)，縣紀(jì)委監(jiān)委、縣委組織部、縣委宣傳部、縣水利局、縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局等18個(gè)政府部門(mén)為成員，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府按照“屬地管理、源頭管控”，承擔(dān)山芋打粉監(jiān)管的主體責(zé)任。為防止畜禽養(yǎng)殖重點(diǎn)流域水體的污染，SX縣共關(guān)閉拆除畜禽規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)572家，拆除養(yǎng)殖戶(hù)16 400戶(hù)，拆除養(yǎng)殖圈舍155.3萬(wàn)平米。

從治理特點(diǎn)看，SX縣開(kāi)展的山芋打粉和畜禽養(yǎng)殖等方面的治理仍然具有較強(qiáng)的動(dòng)員性和專(zhuān)項(xiàng)協(xié)同的特點(diǎn)（見(jiàn)圖3）。通過(guò)黨政同責(zé)、一把手統(tǒng)協(xié)、屬地管理、政策宣傳，構(gòu)建“1+X”的協(xié)同體系，突出政府整體性治理、政策執(zhí)行權(quán)威和監(jiān)督考核責(zé)任的特點(diǎn)。同時(shí)，根據(jù)每一種治理任務(wù)的需要，采用適當(dāng)?shù)牟町惢闹卫聿呗?，如山芋打粉?qiáng)調(diào)行為監(jiān)督為主，而畜禽養(yǎng)殖強(qiáng)調(diào)規(guī)范管理和程序理性。SX縣依據(jù)河流治理實(shí)際，劃定畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)、限養(yǎng)區(qū)，依法依規(guī)搬遷拆除禁養(yǎng)區(qū)內(nèi)畜禽圈舍，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)村統(tǒng)一組織實(shí)施拆除工作，縣財(cái)政給予每村10萬(wàn)元補(bǔ)助。這種以“領(lǐng)導(dǎo)小組”“指揮部”形式的動(dòng)員式協(xié)同具有明確的任務(wù)指向，當(dāng)任務(wù)完成之后，協(xié)同組織便終止。這類(lèi)協(xié)同也體現(xiàn)了較強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)意志，如果地方主政官員發(fā)生職務(wù)變動(dòng)，動(dòng)員機(jī)制也會(huì)隨之發(fā)生變化。與之不同，隨著實(shí)踐的推進(jìn)，有些工作逐漸成為地方政府常態(tài)的工作范圍，甚至成為政府基本職能內(nèi)容，這時(shí)暫時(shí)的組織溝通機(jī)制便逐漸轉(zhuǎn)化為相對(duì)穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)協(xié)同和程序協(xié)同。專(zhuān)項(xiàng)協(xié)同可以通過(guò)設(shè)計(jì)，發(fā)揮整體協(xié)同的效果。SX縣將山芋打粉污染防治與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型相結(jié)合，引導(dǎo)調(diào)整山芋品種結(jié)構(gòu)，建設(shè)規(guī)模化、標(biāo)準(zhǔn)化專(zhuān)用型山芋生產(chǎn)基地。推進(jìn)污水防治與畜禽糞污資源化利用有機(jī)結(jié)合，引導(dǎo)養(yǎng)殖戶(hù)開(kāi)展“退出散養(yǎng)、退出庭院、退出村莊，進(jìn)入規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)、進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)殖小區(qū)、進(jìn)入品牌企業(yè)”的“三退三進(jìn)”活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)綠色養(yǎng)殖和轉(zhuǎn)型發(fā)展。

三、水環(huán)境治理協(xié)同機(jī)制有效運(yùn)行的條件

環(huán)境協(xié)同機(jī)制的價(jià)值在于協(xié)同治理手段比傳統(tǒng)處理方法更具有環(huán)境治理的優(yōu)替性。協(xié)同機(jī)制對(duì)于協(xié)同如何運(yùn)轉(zhuǎn)和達(dá)到什么樣的后果具有一定的闡釋力，但無(wú)論是學(xué)界的研究，還是實(shí)踐的創(chuàng)新，很難尋求某一種能夠適應(yīng)各種情境的普適性模式。因此探究治理協(xié)同機(jī)制的有效性離不開(kāi)具體的治理情境和支持條件。推進(jìn)水環(huán)境治理協(xié)同機(jī)制的條件可歸納為價(jià)值因素、制度因素、公眾因素和技術(shù)因素。其中價(jià)值引導(dǎo)主要為了消除協(xié)同主體之間的思想分歧，是形成一致性行為輸出的共識(shí)基礎(chǔ)。制度因素是通過(guò)政策寓含的規(guī)范、資金、考核、獎(jiǎng)懲等資源配置對(duì)協(xié)同主體產(chǎn)生影響，推動(dòng)其向理性的目標(biāo)邁進(jìn)。與價(jià)值的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)不同，制度因素更多地強(qiáng)調(diào)協(xié)同行為的外部激勵(lì)。公眾參與是協(xié)同的主體條件，既是動(dòng)員協(xié)同的顯要特征，也是推動(dòng)科層體系內(nèi)部協(xié)同向內(nèi)外協(xié)同轉(zhuǎn)變的重要力量。技術(shù)因素是實(shí)現(xiàn)信息溝通、思想共識(shí)、合作行為的必要支撐，具有工具性特點(diǎn)。

（一）價(jià)值引導(dǎo)

不同于支撐組織活動(dòng)的人、財(cái)、物等資源配置或者法律制度對(duì)組織行為的外在約束，價(jià)值引導(dǎo)是通過(guò)組織成員的認(rèn)知和共識(shí)的內(nèi)在機(jī)制使人的行為發(fā)生變化。一個(gè)組織之中，價(jià)值分歧越多，組織成員的行為偏差的可能性越大，協(xié)同效應(yīng)就越低。反之，當(dāng)組織被某一主流價(jià)值所駕馭，組織成員的目標(biāo)和行為自然存在向心力，組織協(xié)同行為便具備了協(xié)同的基礎(chǔ)。同樣，在共同場(chǎng)域下的多元組織環(huán)境中，具有“代理型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”“謀利型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”雙重角色的地方政府^［25］與代表整體利益的中央政府之間的關(guān)系連接、地方政府“搭便車(chē)”心理與區(qū)域合作的“共利”目標(biāo)之間的融合^［26］都會(huì)產(chǎn)生生態(tài)治理的不確定性。影響協(xié)同的價(jià)值或源自于組織自身文化，或源于組織外部環(huán)境的影響。以水環(huán)境治理為責(zé)任的政府組織體系中，政府組織的協(xié)同行為受制于政府的價(jià)值文化體系，并成為政府內(nèi)部協(xié)同和地方政府組織之間協(xié)同的價(jià)值基礎(chǔ)。

在我國(guó)，黨在社會(huì)主義核心價(jià)值觀(guān)的培育和宣傳方面發(fā)揮著主導(dǎo)作用，并以法定形式上升為國(guó)家層面的法律制度、文化和理念，這為地方政府組織活動(dòng)提供了合法性依據(jù)，并使其受制于這種價(jià)值理念支配的考核機(jī)制的激勵(lì)。黨的十八大提出全面落實(shí)包括生態(tài)文明建設(shè)在內(nèi)的“五位一體”總體布局，十九大報(bào)告進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，“我們要建設(shè)的現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化”，要“牢固樹(shù)立社會(huì)主義生態(tài)文明觀(guān)”。生態(tài)價(jià)值環(huán)境的變遷預(yù)示著協(xié)同的演進(jìn)方向，但這一過(guò)程并不是自然發(fā)生的，需要發(fā)揮三個(gè)方面的作用。一是重視地方政府“一把手”在環(huán)境治理中的協(xié)同效應(yīng)。不僅因?yàn)椤耙话咽帧睋碛兄贫荣x予其組織職位的支配權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，也在于“一把手”發(fā)揮了價(jià)值引領(lǐng)和示范作用，“一把手”的表態(tài)和行為必然影響組織其他人員的行為趨向。有學(xué)者將這種示范行為概括為“理想信念的引領(lǐng)者、工作生活的帶頭者、危機(jī)時(shí)刻的奉獻(xiàn)者與發(fā)展制度的革新者”^［27］。二是重視新舊價(jià)值的沖突與紓解。綠色政治是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷所產(chǎn)生的政治觀(guān)念和價(jià)值取向發(fā)生變化的結(jié)果，是“新的社會(huì)力量和新的政治要求與傳統(tǒng)政治主題和政治制度發(fā)生沖突的結(jié)果”^［28］。價(jià)值和文化的變遷一般是一個(gè)緩慢的潛移默化的過(guò)程，在價(jià)值理念發(fā)展重大轉(zhuǎn)變的組織之中，組織與文化之間存在調(diào)適過(guò)程。如重污染和耗能?chē)?yán)重的地方向綠色生態(tài)轉(zhuǎn)型將承擔(dān)著更大的壓力，需要以更大的魄力來(lái)推動(dòng)組織變革和綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展。同樣，全流域生態(tài)治理需要克服地方保護(hù)主義帶來(lái)的不合作傾向。在政府與公眾之間，這種價(jià)值認(rèn)知的差異仍然存在，政府的生態(tài)理念代表了全體人民的利益，但在局部領(lǐng)域和具體實(shí)踐中可能與居民的利益產(chǎn)生沖突，如飲用水源地保護(hù)與牲畜飼養(yǎng)居民之間的沖突。這需要持續(xù)推動(dòng)社會(huì)生態(tài)化與政治生態(tài)化，倡導(dǎo)綠色治理理念、完善現(xiàn)代化治理制度體系、創(chuàng)新基層綠色治理模式^［29］。三是推進(jìn)政府內(nèi)部、政府與社會(huì)之間的價(jià)值培育。在政府組織內(nèi)部和府際協(xié)同機(jī)制中，以綠色發(fā)展理念維系各組織的共性需求，并通過(guò)組織之間的溝通和協(xié)商擴(kuò)大生態(tài)認(rèn)知，促進(jìn)價(jià)值共識(shí)。在政府與社會(huì)互動(dòng)過(guò)程中，需要加大環(huán)境治理信息公開(kāi)化、透明化，通過(guò)政府、公眾等多主體合作治理實(shí)踐，增加公民對(duì)環(huán)境治理的理解，培養(yǎng)公眾生態(tài)環(huán)境理念。

（二）公眾因素

水環(huán)境協(xié)同治理離不開(kāi)公眾的參與。亨廷頓將權(quán)威的合理化、結(jié)構(gòu)的離異化以及大眾的參政化看作為現(xiàn)代政體和傳統(tǒng)政體的分水嶺，尤其組織和擴(kuò)大公眾參與的范圍體現(xiàn)了政治現(xiàn)代化最基本的方面^［30］。單一的行政動(dòng)員模式關(guān)注于政府組織之間的整合而忽視社會(huì)公眾參與，從而弱化了環(huán)境治理的社會(huì)基礎(chǔ)?！吧鷳B(tài)文明是人民群眾共同參與共同建設(shè)共同享有的事業(yè)，要把建設(shè)美麗中國(guó)轉(zhuǎn)化為全體人民自覺(jué)行動(dòng)”^［31］，從而實(shí)現(xiàn)良好生態(tài)環(huán)境便是最普惠的民生福祉的目標(biāo)。SX縣環(huán)境治理成效很大程度上在于突破行政動(dòng)員的組織限域，通過(guò)創(chuàng)新群眾路線(xiàn)，支持群眾參與村莊事務(wù)討論，擴(kuò)大政策共識(shí)，推進(jìn)環(huán)境治理從傳統(tǒng)模式向現(xiàn)代生態(tài)模式遷移，引導(dǎo)群眾從“要我治理”到“我要治理”轉(zhuǎn)變。

公眾有效地參與水環(huán)境治理依賴(lài)于協(xié)同機(jī)制的創(chuàng)新。一是推動(dòng)以科層組織為基礎(chǔ)的“自上而下”協(xié)同路徑向政府、市場(chǎng)、社會(huì)等多主體共治路徑轉(zhuǎn)變，發(fā)揮科層、契約和網(wǎng)絡(luò)三元治理機(jī)制為基礎(chǔ)的某類(lèi)主導(dǎo)的融合型合作治理模式的作用^［32］。這需要進(jìn)一步完善相關(guān)的法律規(guī)章制度，保障公眾參與環(huán)境治理的基本權(quán)利，完善多主體參與的結(jié)構(gòu)協(xié)同。同時(shí)規(guī)范環(huán)境信息公開(kāi)、公眾訴求與建議、環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督、公眾舉報(bào)與反饋、環(huán)境侵權(quán)補(bǔ)償?shù)染唧w過(guò)程，完善程序性協(xié)同。二是以公眾環(huán)境參與為抓手，推動(dòng)各類(lèi)協(xié)同治理機(jī)制的融合發(fā)展。除行政動(dòng)員與群眾動(dòng)員的融合外，公眾參與在中央與地方政府環(huán)境協(xié)同治理方面也發(fā)揮著促進(jìn)作用。影響兩者之間協(xié)同效率的一個(gè)主要因素是地方政府與中央政府之間存在信息不對(duì)稱(chēng)和監(jiān)督不力的困境，疏通公眾反饋渠道可以規(guī)避科層信息傳遞的“漏斗”效應(yīng)，使中央政府能夠?qū)嵤┚珳?zhǔn)監(jiān)督。2017年中央和省分別派遣環(huán)境保護(hù)督察組對(duì)SX縣進(jìn)行環(huán)境污染調(diào)查。收到中央環(huán)保督察組交辦水環(huán)境污染信訪(fǎng)問(wèn)題16件，包括1家小型鍍鋅廠(chǎng)和1家造紙廠(chǎng)外，其余都屬于養(yǎng)殖場(chǎng)水污染。這些污染問(wèn)題發(fā)生在群眾身邊，容易被識(shí)別，這種公眾參與環(huán)境監(jiān)督形成了良好的倒逼機(jī)制。SX縣依據(jù)“誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)”和“一崗雙責(zé)”原則，對(duì)反饋問(wèn)題逐一進(jìn)行核對(duì)和整改，對(duì)19人進(jìn)行水環(huán)境污染問(wèn)責(zé)，包括縣級(jí)國(guó)土、畜牧水產(chǎn)、環(huán)保等相關(guān)職能部門(mén)以及鎮(zhèn)級(jí)負(fù)責(zé)人、村級(jí)干部、養(yǎng)殖企業(yè)等。與一般的群眾舉報(bào)不同，這些問(wèn)題由中央環(huán)境保護(hù)督察組交付地方政府，成為中央對(duì)地方環(huán)境監(jiān)督的重要內(nèi)容，具有權(quán)威性。這種群眾監(jiān)督與中央監(jiān)督的融合方式，有效地避免了群眾監(jiān)督“偏軟”的缺陷。

（三）制度因素

相對(duì)于主體而言，協(xié)同動(dòng)機(jī)受制于價(jià)值、理念、經(jīng)歷、資源、利益、晉升、聲譽(yù)、壓力、注意力等多種因素影響，但不同層級(jí)地方官員的環(huán)境治理激勵(lì)存在差異性。例如，“河長(zhǎng)制”中，一般由省市級(jí)政府官員負(fù)責(zé)推進(jìn)，縣長(zhǎng)更多地扮演執(zhí)行河長(zhǎng)的角色。由于縣級(jí)政府在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的“層層加碼”與中央政府監(jiān)管效果逐層遞減環(huán)境下，容易出現(xiàn)晉升激勵(lì)與環(huán)境治理的“脫鉤”^［33］。從結(jié)構(gòu)因素分析，流域機(jī)構(gòu)和激勵(lì)政策為代表的外部驅(qū)動(dòng)與生態(tài)補(bǔ)償和斷面水質(zhì)考核為代表的內(nèi)部均衡決定了主體之間合作策略的選擇^［34］。這些激勵(lì)因素大多與制度的價(jià)值分配密切相關(guān)。中國(guó)特色社會(huì)主義制度發(fā)揮了黨對(duì)各項(xiàng)工作集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的政治優(yōu)勢(shì)，這就決定了黨委和書(shū)記在協(xié)同中的權(quán)威型地位。國(guó)家制度的各個(gè)層級(jí)都存在黨政雙重權(quán)威且執(zhí)政黨發(fā)揮著統(tǒng)領(lǐng)和協(xié)調(diào)角色^［35］。從縱向看，中國(guó)特色制度的“高位推動(dòng)”和層級(jí)性、多屬性治理方式有利于避免央地之間、部門(mén)之間公共政策執(zhí)行的“碎片化”困境^［36］。

在特定條件下，具體的某項(xiàng)政策制度也能夠影響環(huán)境協(xié)同治理的效果。水環(huán)境治理之所以在經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的SX縣取得很大進(jìn)展，在于專(zhuān)項(xiàng)政策賦予的資源供給能力。SX縣被定為貧困縣后，中央和省級(jí)財(cái)政給予了很大政策支持。2018年全縣加大涉農(nóng)資金整合力度，計(jì)劃調(diào)配6億元用于全域農(nóng)村環(huán)境“三大革命”整治，每個(gè)行政村環(huán)境整治列支經(jīng)費(fèi)200萬(wàn)元。2017年以來(lái)完成戶(hù)用廁所改造4.21萬(wàn)戶(hù)，建成農(nóng)村公廁2 566個(gè)。全縣建成垃圾中轉(zhuǎn)站14座，建設(shè)戶(hù)外垃圾收集點(diǎn)2 005處。政策的協(xié)同效應(yīng)還在于政策子系統(tǒng)之間的共識(shí)與互動(dòng)^［37］。SX縣將脫貧攻堅(jiān)政策與環(huán)境治理政策有機(jī)結(jié)合起來(lái)，將農(nóng)村人居環(huán)境整治作為脫貧摘帽的基礎(chǔ)保障和鄉(xiāng)村振興的先導(dǎo)工程。通過(guò)小額貸款、補(bǔ)助等政策引導(dǎo)，推動(dòng)河流污染防治與綠色產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型相結(jié)合。制度還可以通過(guò)創(chuàng)新推動(dòng)行政動(dòng)員協(xié)同向常規(guī)協(xié)同和程序性協(xié)同轉(zhuǎn)變，如形成流域聯(lián)防聯(lián)控合作協(xié)議、區(qū)域環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、農(nóng)業(yè)面源污染治理規(guī)劃等政策制度。從發(fā)展趨勢(shì)看，跨界環(huán)境污染治理政策需要對(duì)合作主體之間的責(zé)任認(rèn)定、協(xié)商行為等方面作出具體的、可操作的規(guī)定，才能切實(shí)發(fā)揮治理效果^［38］。

（四）技術(shù)因素

影響水環(huán)境治理協(xié)同機(jī)制的技術(shù)因素可以分為兩個(gè)方面。一是通過(guò)生物技術(shù)、工藝技術(shù)、工程技術(shù)等手段減低和分解水體污染成分，達(dá)到無(wú)害利用的目的。二是通過(guò)監(jiān)控技術(shù)、檢測(cè)技術(shù)、計(jì)價(jià)技術(shù)以及信息傳遞等管理技術(shù)應(yīng)用，為水體污染的檢測(cè)、監(jiān)督和治理提供支持。本文著重分析后一種技術(shù)應(yīng)用的影響。水污染環(huán)境治理是通過(guò)污染檢測(cè)預(yù)警、信息共享、聯(lián)防聯(lián)控、部門(mén)合作、層級(jí)協(xié)作等多種機(jī)制減少組織之間的信息壁壘，形成府際整體治理和協(xié)同治理的信息管理支持系統(tǒng)^［39］。信息技術(shù)應(yīng)用有利于重塑組織結(jié)構(gòu)和程序優(yōu)化，推進(jìn)組織的扁平化、網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展。

信息技術(shù)對(duì)組織協(xié)同的支撐最終依賴(lài)于組織對(duì)新技術(shù)的接納程度。如果組織主體不重視信息技術(shù)的應(yīng)用，不愿意投入資金改進(jìn)信息管理系統(tǒng)，或者對(duì)環(huán)境信息系統(tǒng)反饋的問(wèn)題置之不理，技術(shù)最終不能帶來(lái)治理效能的提高。2018年9月，受臺(tái)風(fēng)強(qiáng)降雨影響，X河和B河流水位暴漲，SZ市為降低水患影響，對(duì)其控制的水壩進(jìn)行泄洪，致使下游鄰省的SH縣內(nèi)澇嚴(yán)重。泄洪的污水也造成HZ湖魚(yú)蟹的大面積死亡，養(yǎng)殖戶(hù)損失嚴(yán)重。但在長(zhǎng)達(dá)6天的泄洪期間，下游地區(qū)沒(méi)有收到任何通知。相反，在上游SZ市范圍的各水利閘口之間建有信息溝通渠道，開(kāi)閘時(shí)間等具體信息都會(huì)及時(shí)收到通知。實(shí)際上，2012年SZ市與江蘇省SQ等8個(gè)地級(jí)市簽訂的《關(guān)于環(huán)境保護(hù)合作協(xié)議》已經(jīng)明確提出上游提閘放水應(yīng)提前24小時(shí)或汛期應(yīng)急提閘放水應(yīng)提前6小時(shí)的通報(bào)制度，但一直沒(méi)有得到有效落實(shí)^［40］。這種“信息孤島”在我國(guó)跨界河流治理中并不少見(jiàn)，為什么市內(nèi)、省內(nèi)各地政府能夠進(jìn)行信息共享，而省際政府之間則不能呢？這不能僅僅從技術(shù)角度尋找答案，真正原因是碎片化治理機(jī)制造成了信息阻塞，這需要從結(jié)構(gòu)化組織創(chuàng)新和權(quán)威領(lǐng)導(dǎo)支配的合作行為尋找動(dòng)因。

協(xié)同的實(shí)踐需求反過(guò)來(lái)也會(huì)推動(dòng)信息技術(shù)的應(yīng)用。有些地方實(shí)施“河長(zhǎng)制”改革后，逐漸推廣使用APP和信息管理系統(tǒng)。2018年SZ市泄洪事件后，SX縣環(huán)保部門(mén)主動(dòng)向SH縣環(huán)保部門(mén)發(fā)函，商請(qǐng)共同推進(jìn)跨界河流水污染防治工作。SZ市防汛防旱指揮部辦公室也下發(fā)通知，要求SX縣開(kāi)閘防水要提前通知下游的WH縣和SH縣^［41］。2021年SH縣與WH縣等縣市已經(jīng)達(dá)成跨界合作協(xié)議，希望通過(guò)建立“聯(lián)合河長(zhǎng)制”來(lái)推進(jìn)上下游信息共享。

四、結(jié) 語(yǔ)

水環(huán)境協(xié)同機(jī)制是國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容。從本質(zhì)上看，任何一種機(jī)制模式的形成和發(fā)展都離不開(kāi)特定的社會(huì)環(huán)境。環(huán)境治理的共同性特質(zhì)決定了協(xié)商機(jī)制模式的學(xué)習(xí)與遷移的可能性和適應(yīng)性。中國(guó)特色社會(huì)主義制度條件下政府組織之間的縱向協(xié)同、橫向協(xié)同具有獨(dú)特的運(yùn)行邏輯。受制于層級(jí)統(tǒng)協(xié)和嚴(yán)格考核機(jī)制，我國(guó)常態(tài)化地方治理中自上而下的層級(jí)壓力超越了而自下而上的社會(huì)參與壓力，使協(xié)同權(quán)威性具有層級(jí)遞升的特點(diǎn)。與西方國(guó)家更多地依賴(lài)于市場(chǎng)機(jī)制和信息化手段不同，我國(guó)擁有執(zhí)政黨整合的制度優(yōu)勢(shì)^［42］，這種制度環(huán)境是分析和探討中國(guó)水環(huán)境協(xié)同機(jī)制創(chuàng)新的基本立足點(diǎn)。

在中國(guó)語(yǔ)境下，社會(huì)治理日益強(qiáng)調(diào)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多元主體參與的治理機(jī)制建設(shè)。2019年，黨的十九屆四中全會(huì)提出“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系”。但目前水環(huán)境治理中，公眾環(huán)境治理參與作用有限。一方面，需要國(guó)家加強(qiáng)生態(tài)文明教育，提升國(guó)民素質(zhì)，提高公民環(huán)境治理參與的能力和自主性，同時(shí)政府要傾聽(tīng)群眾呼聲，維護(hù)群眾的合法利益。另一方面，推進(jìn)制度創(chuàng)新，完善公民參與環(huán)境治理的法律制度，積極吸納公眾參與環(huán)境決策、環(huán)境影響評(píng)價(jià)和環(huán)境治理過(guò)程，推動(dòng)水環(huán)境協(xié)同模式從政府單中心管理向政府為主導(dǎo)的多中心網(wǎng)絡(luò)化治理轉(zhuǎn)移。

水環(huán)境協(xié)同機(jī)制存在動(dòng)態(tài)的發(fā)展過(guò)程，需要?jiǎng)?chuàng)造條件推動(dòng)治理機(jī)制模式的有序變遷。關(guān)注價(jià)值引領(lǐng)，構(gòu)建有益于環(huán)境治理的共識(shí)、信任的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，擴(kuò)大協(xié)同治理的認(rèn)知共識(shí);重視公眾需求導(dǎo)向，推動(dòng)行政動(dòng)員協(xié)同與社會(huì)協(xié)同治理相融合，推進(jìn)公民從治理對(duì)象轉(zhuǎn)向治理主體轉(zhuǎn)變;重視技術(shù)因素的支撐作用，推動(dòng)以技術(shù)理性為導(dǎo)向的組織協(xié)同創(chuàng)新與以組織協(xié)同理性為導(dǎo)向的技術(shù)開(kāi)發(fā)、利用與推廣;重視制度因素的激勵(lì)功能，彰顯中國(guó)特色社會(huì)主義環(huán)境治理制度的特色與優(yōu)勢(shì)，吸納人類(lèi)生態(tài)文明建設(shè)的先進(jìn)成果，實(shí)現(xiàn)我國(guó)水環(huán)境治理制度的完善與發(fā)展。

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Coordinative Mechanism and Realization Condition of Local Government Water Environment Governance

——Based on the Analysis of Water Environment Governance in SX County

LU Xianfeng

（School of Humanities and Law，Zhejiang A&F University，Hangzhou 311300，China）

Abstract：Water environmental governance is a way to intervene the deviation of environmental externalities，and it is also an important content of the modernization of national governance system and governance capacity.Local governments assume the basic responsibility of regional water environment governance.In the process of coordinative change in response to complex environmental problems and self-innovation orientation，various types of environmental coordinative governance mechanisms have been formed，such as conventional coordination and mobilizing coordination，special coordination and overall coordination，vertical horizontal coordination and internal external coordination，structural coordination and? procedural coordination.Based on the practice of water environment governance in SX County，this paper specifically studies the formation conditions，operation logic and basic characteristics of the coordinative water environment governance mechanism.On this basis，the basic conditions for the effective operation of the coordinative mechanism of water environment governance are summarized as value guidance，public participation，system integration and technical support.

Key words：water environment treatment;local government;coordinative mechanism;coordinative conditions

（責(zé)任編輯：董應(yīng)才）