謝劍 史立梅 金森英

摘 要：近年來，未成年人保護檢察公益訴訟快速發(fā)展，隨之而來的規(guī)范化建設(shè)不足問題也日益突出。線索來源不規(guī)范、調(diào)查核實不規(guī)范、審批流轉(zhuǎn)不規(guī)范、檢察建議制發(fā)不規(guī)范等問題，制約了未成年人保護檢察公益訴訟制度發(fā)展。需要進一步明確未檢公益訴訟的邊界范圍，提升調(diào)查核實工作的質(zhì)量和效果，通過制定流轉(zhuǎn)程序、增設(shè)流程監(jiān)控等措施規(guī)范審批流轉(zhuǎn)，促進檢察建議“案件化”，解決未成年人保護檢察公益訴訟的規(guī)范化建設(shè)問題。

關(guān)鍵詞：未成年人檢察 公益訴訟 全面綜合保護 檢察建議

近年來，食品藥品、網(wǎng)絡(luò)保護、煙酒銷售等公共領(lǐng)域內(nèi)侵害未成年人合法權(quán)益的事件頻發(fā)，引起廣泛關(guān)注。開展未成年人檢察公益訴訟工作，既是積極回應(yīng)社會需求和全面綜合保護未成年人的時代課題，也是檢察機關(guān)推進社會治理現(xiàn)代化和未成年人四大檢察業(yè)務(wù)融合發(fā)展的重要途徑。2021年《中華人民共和國未成年人保護法》（以下簡稱“未保法”）給未成年人保護檢察公益訴訟帶來了全新的發(fā)展機遇，但規(guī)范化建設(shè)不足問題也日益突出，有待解決。

一、未成年人保護檢察公益訴訟的發(fā)展歷程

最初，檢察機關(guān)開展未成年人保護檢察公益訴訟的范圍依據(jù)，與普通公益訴訟無異，也主要集中在四大領(lǐng)域。2017年12月，最高檢下發(fā)《關(guān)于依法懲治侵害幼兒園兒童犯罪全面維護兒童權(quán)益的通知》，是最早對未成年人檢察公益訴訟作出專門規(guī)定的規(guī)范性文件。

2019年黨的十九屆四中全會《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》提出“拓展公益訴訟案件范圍”，這為檢察機關(guān)在未成年人保護方面開展全領(lǐng)域的實踐探索提供了政策依據(jù)。2020年最高檢發(fā)布《關(guān)于加強新時代未成年人檢察工作的意見》，規(guī)定對其他領(lǐng)域侵害眾多未成年人合法權(quán)益的，積極、穩(wěn)妥開展公益訴訟工作，大大拓展了未成年人檢察公益訴訟的案件范圍。2021年未保法第106條的規(guī)定為未成年人檢察公益訴訟提供了明確的法律依據(jù)。

2021年6月，最高檢公布《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》，明確將侵犯未成年人合法權(quán)益的行為列為公益訴訟的受案范圍。2021年6月15日，《中共中央關(guān)于加強新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》第11條指出，加大未成年人權(quán)益保護等重點領(lǐng)域公益訴訟案件辦理力度，為未成年人檢察公益訴訟提供了更加明確的政策和法律依據(jù)。2022年3月，最高檢發(fā)布第35批指導(dǎo)性案例，對如何統(tǒng)籌運用“四大檢察”職能為未成年人提供綜合司法保護，以及公益訴訟案件范圍提供了指引。

二、未成年人保護檢察公益訴訟發(fā)展中存在的問題

近年來，未成年人保護檢察公益訴訟發(fā)展較快。2021年，全國檢察機關(guān)未成年人保護公益訴訟立案6633件，是2020年的4.2倍，是2018、2019兩年總和的3.3倍，其中新領(lǐng)域案件占比達到了70.5%。［1］案件數(shù)量快速增長，新類型案件占比增加，業(yè)務(wù)不專業(yè)、發(fā)展不規(guī)范的問題也隨之而來。

（一）線索來源不規(guī)范

案件線索來源是推進公益訴訟的前提，相比其他訴訟，未成年人保護檢察公益訴訟線索發(fā)現(xiàn)難、成案不及時等問題更加突出，具體表現(xiàn)在：第一，先有“案”后“補”線索。由于檢察權(quán)不應(yīng)過于主動干預(yù)行政權(quán)的正常運轉(zhuǎn)，導(dǎo)致自行挖掘線索不力。大多數(shù)線索來源于刑事案件，但許多侵害未成年人合法權(quán)益的案件并未進入司法保護領(lǐng)域，或者承辦人未能敏銳捕捉到其中隱藏的公益訴訟線索，直到其他地方開展相關(guān)的工作，為了借鑒先進經(jīng)驗，或者上級院統(tǒng)一部署后，才在審批過程中補上“線索來源”這一項。第二，線索來源歸類不明。有的將自行發(fā)現(xiàn)以外的，均視為“群眾舉報”。實際上，未檢部門與教育、團委、司法局等部門建立的侵害未成年人合法權(quán)益的線索移送機制，應(yīng)當單獨歸類為一項線索來源。第三，“工作中發(fā)現(xiàn)”的不明線索。目前，檢察機關(guān)開展未成年人保護檢察公益訴訟時，有相當一部分的線索來源系“工作發(fā)現(xiàn)”，但實際上并不清楚線索的來源，有的將辦理刑事案件中發(fā)現(xiàn)的算作“工作中發(fā)現(xiàn)”，有的將不知如何分類的，全部歸為“工作中發(fā)現(xiàn)”。

（二）調(diào)查核實不規(guī)范

目前調(diào)查核實權(quán)的行使存在規(guī)定內(nèi)容不明確、配套措施不完善以及行使主體能力有限的問題，嚴重制約了未成年人保護檢察公益訴訟規(guī)范化發(fā)展。一方面，是專業(yè)化程度不高帶來實質(zhì)化程度不夠。根據(jù)法律授權(quán)，檢察機關(guān)調(diào)查核實可以采取收集、調(diào)取證據(jù)、勘驗檢查、委托鑒定等多種手段，但司法實踐中，承辦人容易陷入固有的辦案模式，仍采用傳統(tǒng)的查詢、復(fù)制證據(jù)材料和簡單詢問等方式，知識儲備和業(yè)務(wù)能力無法與工作的專業(yè)化相匹配。另一方面，是缺乏系統(tǒng)性的配套支持措施。目前的未成年人保護檢察公益訴訟制度是依托成年人公益訴訟的制度設(shè)計，因此，現(xiàn)有調(diào)查和收集證據(jù)手段，如調(diào)閱、復(fù)制有關(guān)行政執(zhí)法卷宗材料，詢問違法行為人、證人等均系非強制性的措施。

（三）審批流轉(zhuǎn)不規(guī)范

2021年未保法實施后，未成年人保護檢察公益訴訟案件范圍不再有“等”內(nèi)、“等”外之分，但回歸到司法實踐，仍須分別報市級院或省級院審批。案件辦理過程中，常常因為流程設(shè)置不夠優(yōu)化，一定程度上影響了工作的及時有效開展。一是審批時間無限制。以問題童裝為例，部分童裝店在售的嬰幼兒及兒童服裝存在頸部有繩帶等產(chǎn)品質(zhì)量安全隱患，但因該部分服裝以衛(wèi)衣為主，多為春秋裝，如果審批時間過長，到夏季時衛(wèi)衣已經(jīng)下架，就缺乏了監(jiān)督的必要性。二是獲批標準不一致。如同一類案件，案件名稱、監(jiān)督對象等多處存在不一致。三是審批過程無指引。上級院對下級院的指導(dǎo)不到位，導(dǎo)致下級院未能以“清單式”的方式將相關(guān)材料一次性提交到位，也未能以“模板化”的方式將審查報告修改到位。

（四）檢察建議不規(guī)范

首先，在制發(fā)對象方面，一個監(jiān)督事項可能存在多個行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，或行政機關(guān)互有職能交叉等情形，給檢察建議制發(fā)對象的選擇帶來了困難——是分別立案還是確定牽頭部門或主要部門針對一個行政機關(guān)立案。其次，在建議內(nèi)容方面，訴前檢察建議的內(nèi)容普遍存在寬泛、片面的問題，就案辦案的多，機制建設(shè)的少，既無法與社會治理檢察建議相區(qū)別，也無法與訴訟請求相匹配，更不能體現(xiàn)未成年人保護的特殊性。最后，在履行效果方面，目前尚未形成科學(xué)化和常態(tài)化的效果評估機制。檢察機關(guān)的整改評估多采取書面審查和抽樣調(diào)查的方式，導(dǎo)致一些行政機關(guān)以書面回復(fù)代替整改落實。

三、未成年人保護檢察公益訴訟規(guī)范化發(fā)展路徑

與其他檢察業(yè)務(wù)類別以“事”為標準進行劃分不同，未成年人檢察是唯一以“人”為標準確立的獨立業(yè)務(wù)類別。因此，未成年人保護檢察公益訴訟規(guī)范化發(fā)展的路徑應(yīng)以未成年人權(quán)益為核心，遵循職權(quán)法定，恪守范圍邊界，積極發(fā)揮檢察機關(guān)在保護公共利益和推進社會治理的重要作用。

（一）范圍邊界明確化

2021年未保法明確規(guī)定了檢察機關(guān)在未成年人保護中的職責，未成年人保護檢察公益訴訟的范圍拓展有據(jù)可依。另外，實踐中也確實不斷涌現(xiàn)出很多的新問題新情形，未成年人保護檢察公益訴訟范圍拓展有現(xiàn)實需求。

在拓展案件范圍時，無論從未成年人保護檢察公益訴訟本身的內(nèi)涵特征出發(fā)，還是從實踐中案件辦理、對未成年人保護的視角考慮，均應(yīng)當以未保法為指引，依照“家庭保護、學(xué)校保護、社會保護、網(wǎng)絡(luò)保護、政府保護、司法保護”之“六大”保護的基本格局，鎖定“家校圈”這一核心活動范圍，重點關(guān)注以下與未成年人保護最為密切的領(lǐng)域，包括：食品藥品類、校園安全管理類、特殊產(chǎn)品類、網(wǎng)絡(luò)信息類、公共福利類、特定權(quán)益類。［2］電競酒店、網(wǎng)約房、密室逃脫等新業(yè)態(tài)可歸入“特定權(quán)益類”。

（二）調(diào)查核實實質(zhì)化

提升未成年人保護檢察公益訴訟調(diào)查核實工作的質(zhì)量和效果，一方面，需要賦予檢察機關(guān)必要的調(diào)查核實權(quán)；另一方面，要有科學(xué)的調(diào)查核實方法措施，并且符合未成年人公益訴訟特點，避免流于形式，以實質(zhì)化促規(guī)范化。

1.做實準備工作。在內(nèi)容方面，明確取證內(nèi)容，特別是需要重點關(guān)注的內(nèi)容。比如，行政主體的基本情況及其履行職責的法律法規(guī)依據(jù)；未成年人公共利益遭受損害處于持續(xù)狀態(tài)以及受損害的程度。在形式方面，規(guī)范取證方式。包括列好擬收集的證據(jù)清單；固定證據(jù)的形式；準備執(zhí)法記錄儀、相機等收集證據(jù)的設(shè)備。

2.用足用好權(quán)力。用足用活現(xiàn)有的《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》等規(guī)定，通過聽證、圓桌會議等形式，豐富調(diào)查核實手段，提升權(quán)力運行的司法化水平；在調(diào)查方法上，圍繞需要確定的公共利益被侵害的基本事實等重點，在傳統(tǒng)資料收集、現(xiàn)場踏勘、實地走訪的基礎(chǔ)上，借助科技化、現(xiàn)代化的手段如大數(shù)據(jù)、網(wǎng)格化平臺等，幫助提高調(diào)查核實效率。調(diào)查后及時梳理基礎(chǔ)材料，加以論證分析，必要的時候及時調(diào)整調(diào)查策略，確保調(diào)查收集的證據(jù)材料足夠充分。

3.推動落實保障措施。積極爭取黨委、政府的支持，推動出臺地方規(guī)范，將調(diào)查核實支持配合情況、協(xié)同治理情況納入考核，對于不配合調(diào)查核實的國家機關(guān)工作人員，給予黨政處分；提升技術(shù)保障措施，聘請具有專門知識的人，指導(dǎo)辦案人員解決專業(yè)問題。

（三）審批流轉(zhuǎn)規(guī)范化

1.規(guī)范流轉(zhuǎn)程序。制定專門規(guī)范性文件，設(shè)定市院審核同意的前置程序。按照案件辦理的流程，從報備審核程序、制作審查報告、規(guī)范法律文書、準備證明材料清單及提交等各個方面和環(huán)節(jié)，提出具體的辦案指引，以及規(guī)范案卡填錄和文書制作。對線索來源予以類型化梳理，以類型化促規(guī)范化。第一類是自行發(fā)現(xiàn)類。即未檢部門發(fā)揮統(tǒng)一集中辦理優(yōu)勢，在辦案時一案多查，及時發(fā)現(xiàn)的線索。第二類是群眾舉報類。第三類是協(xié)作移送類。包括內(nèi)部移送和外部移送。協(xié)作單位的工作人員在協(xié)作范圍內(nèi)提供線索，歸入?yún)f(xié)作移送類，以個人名義提供協(xié)作范圍外的線索，歸入群眾舉報類。上級院統(tǒng)一部署的專項行動等，歸入?yún)f(xié)作移送類。

2.增設(shè)流程監(jiān)控。圍繞公益訴訟案件辦案程序，在各個關(guān)鍵節(jié)點進行流程監(jiān)控。案件管理部門設(shè)置專人進行日常數(shù)據(jù)和案件信息審核，對法律文書制作和使用是否規(guī)范、案卡信息填錄是否準確、辦案期限是否違規(guī)等內(nèi)容進行預(yù)警提醒，對辦案中的違規(guī)問題做到早發(fā)現(xiàn)、早提示、早整改，提升流程監(jiān)控精準度。發(fā)現(xiàn)問題及時提醒承辦檢察官，以外部監(jiān)控強化承辦人的規(guī)范化意識，提升業(yè)務(wù)的專業(yè)化和規(guī)范化程度。

3.及時靈活調(diào)整。各地可視情靈活調(diào)整，逐步將部分“新領(lǐng)域”案件由市院審批，以縮短案件辦理周期，提升辦案質(zhì)效。以浙江為例，對于電競酒店違規(guī)接納未成年人案件，諸暨市人民檢察院成功辦理了全省首個電競酒店公益訴訟案件之后，經(jīng)省院同意，市院可以根據(jù)案件情況進行批復(fù)，無須另行再向省院請示，大大提高了辦案的效率。

（四）檢察建議案件化

制發(fā)檢察建議書是行政公益訴訟案件辦理中的重要環(huán)節(jié)，檢察建議“案件化”辦理，做成剛性，有利于通過訴前程序達到維護未成年人合法權(quán)益的目的，并且實現(xiàn)雙贏多贏共贏的辦案效果。

1.統(tǒng)籌選擇建議類型。從未成年人權(quán)益保護根本出發(fā)，以最有利于未成年人原則為指引，綜合運用法律賦予檢察機關(guān)的多種監(jiān)督手段解決問題。既可以同時運用多種手段，如檢例第143號，檢察機關(guān)在向有關(guān)部門提出行政公益訴訟訴前檢察建議的基礎(chǔ)上，又向?qū)蛹壐卟⒕哂懈鼜娊y(tǒng)籌各部門能力的市政府提出社會治理檢察建議。又如諸暨市人民檢察院在辦理電競酒店公益訴訟案件時，向市文廣旅游局、市市場監(jiān)管局制發(fā)訴前公益訴訟檢察建議，向市公安局制發(fā)社會治理檢察建議。也可以選擇運用，如紹興市檢察機關(guān)開展未成年人文身治理過程中，最終以人民政府為對象制發(fā)檢察建議。

2.嚴謹制定建議內(nèi)容。用好調(diào)查核實權(quán)力，客觀全面調(diào)查核實相關(guān)事實和證據(jù)，準確把握未成年人社會治理的難點痛點，制定檢察建議內(nèi)容。一方面，檢察機關(guān)要立足前期的調(diào)查核實，準確把握未成年人社會問題本質(zhì)，提出具體明確、切實可行的建議，并進行充分的說理論證，避免檢察建議因內(nèi)容寬泛或說服力不足而無法落地。另一方面，檢察建議的內(nèi)容要具有輻射性、覆蓋性，要能夠通過對一個案件的辦理實現(xiàn)對涉及不特定未成年人權(quán)益的整個地區(qū)、整個行業(yè)、整個市場的整體規(guī)范、全面治理。

3.精準確定監(jiān)督對象。涉及未成年人保護公共利益領(lǐng)域常常會跨越多個行政機關(guān)的管轄范圍，每個行政機關(guān)的履職方式和內(nèi)容可能并不相同。因此，檢察機關(guān)需要精準選擇監(jiān)督對象，通過認真梳理法律法規(guī)、司法解釋、“三定”方案、權(quán)責清單等相關(guān)文件，厘清行政機關(guān)具體職責范圍、依法履職方式，結(jié)合前期調(diào)查核實的內(nèi)容，對于行政機關(guān)是否依法履職作出評價，確定監(jiān)督對象。確有必要對多個對象制發(fā)檢察建議的，應(yīng)分別列明各自的具體整改內(nèi)容。

4.科學(xué)設(shè)置流程模式。首先，充分聽取意見建議。在發(fā)出檢察建議前，就案件基本事實、行政機關(guān)履職情況、相關(guān)法律依據(jù)等方面，聽取被監(jiān)督對象的意見，特別是在新領(lǐng)域探索或者存在爭議問題時更要聽取意見，促進達成共識，確保做出高質(zhì)量的訴前檢察建議。高質(zhì)量是保障檢察建議剛性的堅實基礎(chǔ)。其次，用好用足1個月的書面回復(fù)期。最后，加強跟蹤回訪。檢察建議發(fā)出后，檢察機關(guān)要運用專項督查、閉門會等形式，跟蹤、督促整改落實情況，確保檢察建議收到實效。如果存在未回復(fù)、不采納、不徹底整改的情形，更要深入剖析成因，督促問題解決，并在“回頭看”的過程中，審視自身是否存在不規(guī)范問題，予以同步整改。