王玄瑋　李靜怡

摘 要：檢察官懲戒委員會制度已初步形成規(guī)則體系，發(fā)揮了一定的積極效果。然而在實(shí)踐中該制度尚未形成常態(tài)化運(yùn)行模式，仍存在調(diào)查核實(shí)階段主體職責(zé)范圍不明、審議評議階段懲戒范圍存在爭議以及決定處理階段信息公開不足等問題。建議厘清司法責(zé)任與紀(jì)律責(zé)任、瑕疵責(zé)任等相關(guān)概念之間的界限，明確調(diào)查主體，細(xì)化懲戒范圍，促進(jìn)檢察官懲戒信息相對公開，推動此項(xiàng)制度進(jìn)一步完善，不斷提升檢察機(jī)關(guān)司法公信力。

關(guān)鍵詞：檢察官懲戒委員會 司法責(zé)任制改革 檢察職責(zé) 辦案責(zé)任

檢察官懲戒委員會制度是完善司法責(zé)任認(rèn)定和追究制度的重要一環(huán)，也是檢察機(jī)關(guān)司法責(zé)任制改革的重要成果。在實(shí)踐中，檢察官懲戒委員會制度已經(jīng)發(fā)揮了初步的積極作用，但其運(yùn)行中也還存在一些需要進(jìn)一步完善之處。本文就檢察官懲戒委員會制度的運(yùn)行狀況進(jìn)行分析，提出針對性的完善建議。

一、檢察官懲戒委員會制度概述

（一）制度沿革

建立檢察官懲戒委員會制度不僅是司法實(shí)務(wù)的需要，也是貫徹落實(shí)中央全面深化改革精神的必然要求。2014年12月，上海作為司法改革首批試點(diǎn)地區(qū)，率先設(shè)立法官、檢察官懲戒委員會，開啟了檢察官懲戒委員會制度的實(shí)踐探索。2016年10月，最高法和最高檢聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于建立法官、檢察官懲戒制度的意見（試行）》（以下簡稱《懲戒制度意見》），正式明確建立法官、檢察官懲戒委員會制度，并對懲戒委員會的指導(dǎo)思想、職責(zé)范圍、工作程序等作出規(guī)定。《懲戒制度意見》出臺后，各地在省、自治區(qū)、直轄市一級設(shè)立法官、檢察官懲戒委員會，并結(jié)合工作實(shí)際出臺了相應(yīng)工作規(guī)則和懲戒辦法，落實(shí)懲戒委員會具體制度要求。

2019年4月23日，新修改的《檢察官法》正式寫入了檢察官懲戒委員會制度，為建立健全這項(xiàng)制度提供了明確的法律依據(jù)。［1］同時，結(jié)合各省探索經(jīng)驗(yàn)以及專家學(xué)者的完善建議，最高檢相繼出臺《人民檢察院檢務(wù)督察工作條例》《人民檢察院司法責(zé)任追究條例》《檢察官懲戒工作程序規(guī)定（試行）》等文件，進(jìn)一步明確檢察官懲戒委員會的職能定位、機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)范圍、工作程序等內(nèi)容，一定程度上解決了實(shí)踐中普遍存在的各省檢察官懲戒委員會職能定位不一、機(jī)構(gòu)設(shè)置不同、職責(zé)范圍不清、工作程序不明等問題。

（二）取得的積極成效

檢察官懲戒委員會制度的完善為司法責(zé)任認(rèn)定和追究機(jī)制的“去行政化”提供了重要制度保障，取得了一系列積極成效。

1.對檢察官履職監(jiān)督更為全面、充分。該制度運(yùn)行以來，對于違反檢察職責(zé)辦案檢察官的懲戒實(shí)效得到彰顯。例如，2020年河南省首例檢察官懲戒案中，涉事檢察官李某錯誤適用退回補(bǔ)充偵查的法律規(guī)定，造成辦案超期，并引發(fā)信訪問題；且李某在后期已經(jīng)意識到此問題的情況下，為掩蓋自身錯誤，在該院檢委會研究此案時未如實(shí)匯報，導(dǎo)致該問題未被及時發(fā)現(xiàn)和處理。河南省、洛陽市兩級檢察院在調(diào)查后提請懲戒委員會審議，懲戒委員會作出了“李某某存在重大過失，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)司法責(zé)任”的審查意見，據(jù)此決定給予李某某警告處分。李某某表示接受處分決定，并作深刻檢查。通過此案的震懾警示，河南檢察機(jī)關(guān)2021年以來因程序違法被處理處分的檢察人員數(shù)量出現(xiàn)明顯下降。［2］

2.對檢察官履職的保障更加有力、規(guī)范。檢察官懲戒委員會制度對檢察官依法履職的保障功能在實(shí)踐中也得到體現(xiàn)。一方面，《司法責(zé)任追究條例》對檢察官懲戒委員會制度具體的懲戒事由進(jìn)行了規(guī)定，為檢察人員依法履職劃定了明確的“行為紅線”。［3］另一方面，該制度也賦予了涉事檢察官在審議過程中提出異議、申請聽證以及舉證辯解的權(quán)利，保障檢察官依法履職。例如，2020年遼寧省全流程公開18名法官檢察官懲戒案件中，涉事檢察官之一李某就在懲戒委員會審議時提出異議，懲戒委員會召開聽證會充分聽取異議檢察官的辯解和有關(guān)建議，并以事實(shí)為依據(jù)進(jìn)行票決裁定，最終作出了涉事檢察官“一般過失”的審議結(jié)論，保留了其員額檢察官身份。［4］懲戒委員會對懲戒事項(xiàng)的嚴(yán)格把關(guān)，增強(qiáng)了檢察官獨(dú)立辦案、依法履職的信心。

3.司法責(zé)任追究更加中立、客觀。堅(jiān)持嚴(yán)肅追責(zé)和依法保護(hù)相結(jié)合是檢察官懲戒委員會制度的基本原則之一。雖然各地檢察官懲戒委員會的人員構(gòu)成、委員總數(shù)、來源、任期等存在差異，但都遵循一個基本原則：委員從政治素質(zhì)高、專業(yè)能力強(qiáng)、職業(yè)操守好的人大代表、政協(xié)委員、法學(xué)專家、律師、檢察官和法官等專業(yè)人士中選任。其中，檢察官委員不少于半數(shù)。［5］外部監(jiān)督力量的引入保證了檢察官懲戒委員會不會淪為檢察機(jī)關(guān)的“一言堂”，避免了對于檢察機(jī)關(guān)“自己監(jiān)督自己”的質(zhì)疑，維護(hù)了懲戒委員會的中立性和客觀性，也進(jìn)一步提升了懲戒處理決定的公信力。

二、檢察官懲戒委員會制度運(yùn)行的現(xiàn)狀分析

經(jīng)過近十年的探索，檢察官懲戒委員會制度的法律規(guī)范框架逐漸完善。然而，這項(xiàng)制度在實(shí)踐中尚未形成實(shí)質(zhì)化運(yùn)行模式。比如，通過各種渠道檢索到的檢察官懲戒實(shí)例屈指可數(shù)?？梢哉f，這項(xiàng)制度的運(yùn)行基本上還停留在“樹典型”階段，尚未達(dá)到檢察官懲戒的常態(tài)化運(yùn)行，離黨的二十大報告提出“強(qiáng)化對司法活動的制約監(jiān)督”的要求還有不小差距。究其原因，筆者認(rèn)為主要有以下幾方面：

（一）調(diào)查核實(shí)階段：主體職責(zé)范圍交叉

“調(diào)查”是啟動檢察官懲戒委員會運(yùn)行的第一步。實(shí)踐中對懲戒委員會職能定位和職責(zé)范圍的模糊認(rèn)識，導(dǎo)致這一制度“啟動難”。2018年《監(jiān)察法》出臺后，檢察官懲戒委員會與監(jiān)察機(jī)關(guān)職責(zé)范圍交叉問題進(jìn)一步凸顯。根據(jù)《檢察官法》第49條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)從專業(yè)角度審查認(rèn)定檢察官是否存在違反檢察職責(zé)的行為，提出審查意見。而根據(jù)《監(jiān)察法》第3條規(guī)定，監(jiān)察委員會對所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)察，調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，對象范圍“全覆蓋”。從上述法條的規(guī)定來看，檢察官懲戒委員會制度與國家監(jiān)察制度至少有兩方面需要相互理順。首先，調(diào)查主體有沖突。檢察官法明確檢察官懲戒事項(xiàng)由人民檢察院負(fù)責(zé)調(diào)查核實(shí)，而監(jiān)察法要求職務(wù)違法行為由監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)調(diào)查處理。其次，職責(zé)范圍相互重疊。檢察官懲戒委員會制度以“違反檢察職責(zé)”為其懲戒范圍，其目標(biāo)群體為檢察官，而國家監(jiān)察制度則以“職務(wù)違法和職務(wù)犯罪”為監(jiān)察范圍，目標(biāo)群體為公職人員。檢察官屬于國家公職人員的一種，其違反檢察職責(zé)的行為在多數(shù)情況下構(gòu)成職務(wù)違法和職務(wù)犯罪。因此，檢察官違反檢察職責(zé)行為到底是由誰負(fù)責(zé)調(diào)查就產(chǎn)生了沖突。事實(shí)上，監(jiān)察委員會制度與檢察官懲戒委員會制度之間相互重疊的職責(zé)范圍可能進(jìn)一步異化為吸收與被吸收的關(guān)系，導(dǎo)致檢察官懲戒制度被虛化，一定時期內(nèi)處于制度空轉(zhuǎn)的狀態(tài)。2021年，最高人民檢察院對2018年以來改判糾正的246件刑事錯案啟動追責(zé)，從嚴(yán)追責(zé)問責(zé)511名檢察人員。［6］然而，通過檢察官懲戒委員會審議的案件卻屈指可數(shù)。

（二）審議評議階段：懲戒范圍存在爭議

隨著司法責(zé)任制改革的進(jìn)行，檢察官辦案體制由原來的“三級審批制”發(fā)展為主訴檢察官辦案責(zé)任制，再到現(xiàn)在的司法責(zé)任制下的“獨(dú)任檢察官”和“檢察官辦案組”辦案制，檢察官獨(dú)立辦案地位進(jìn)一步提升。［7］同時，“捕訴一體”和“認(rèn)罪認(rèn)罰從寬”等新型辦案機(jī)制的運(yùn)行使得檢察官自由裁量權(quán)加大，辦案權(quán)力更加集中。為了防止權(quán)利濫用、徇私枉法，流程監(jiān)控、案后評查以及追責(zé)懲戒等監(jiān)督制約手段在實(shí)踐中如“雨后春筍”般建立起來。不斷健全的檢察權(quán)運(yùn)行監(jiān)督制約體系雖然有利于檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)化自我監(jiān)督，但是相關(guān)規(guī)則還較為原則。例如，檢察官懲戒事由中“因重大過失導(dǎo)致案件錯誤并造成嚴(yán)重后果的”的“重大過失”沒有統(tǒng)一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。在司法責(zé)任追究的嚴(yán)格背景下，容易將檢察官主觀無過錯但案件辦理結(jié)果最終發(fā)生偏差情形納入追責(zé)范圍。有的情況下，甚至將辦案質(zhì)量瑕疵責(zé)任也納入懲戒范圍，對檢察官賦以過重的履職要求。2015年《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》出臺后，時任最高檢司法改革領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)人在接受采訪時指出：“檢察人員在事實(shí)認(rèn)定、證據(jù)采信、法律適用、辦案程序、文書制作以及司法作風(fēng)等方面不符合法律和有關(guān)規(guī)定，但不影響案件結(jié)論的正確性和效力的，屬司法瑕疵，不宜作為司法責(zé)任予以追究；司法責(zé)任的規(guī)定過于嚴(yán)苛不利于保護(hù)檢察官的辦案積極性和擔(dān)當(dāng)精神。”［8］這些指導(dǎo)意見值得重視。

（三）決定處理階段：懲戒結(jié)果信息公開不足

檢察官懲戒委員會制度的功能價值不僅在“懲”，更在“戒”。這個“戒”一方面是對違反檢察職責(zé)檢察官的“訓(xùn)誡”，另一方面也是更為重要的作用在于讓其余檢察人員“引以為戒”。但懲戒實(shí)施后的信息公開不到位，這是導(dǎo)致檢察官懲戒委員會制度“戒”的實(shí)效性不足的原因。檢察官懲戒委員會制度運(yùn)行6年來，能夠公開查詢到的懲戒案例較少。除前述引用的“河南首例檢察官懲戒案”和“遼寧省18名法官檢察官懲戒案”外，只有2022年江蘇省4名檢察官懲戒案［9］，數(shù)量屈指可數(shù)。就目前公開的檢察官懲戒案來看，案件時間跨度大、公開案例少，且對具體懲戒情形語焉不詳，無法切實(shí)發(fā)揮該制度對廣大檢察官的震懾和教育作用。

三、檢察官懲戒委員會制度的完善建議

黨的二十大報告指出，要全面準(zhǔn)確落實(shí)司法責(zé)任制，加快建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度，為此要規(guī)范司法權(quán)力運(yùn)行，強(qiáng)化對司法活動的制約監(jiān)督。這些論述，為進(jìn)一步完善檢察官懲戒委員會制度提出了更高要求。

（一）厘清檢察官司法責(zé)任和紀(jì)律責(zé)任，明確調(diào)查主體和范圍

實(shí)踐中將檢察官司法責(zé)任和紀(jì)律責(zé)任之間的交叉關(guān)系偏頗認(rèn)定為包含與被包含關(guān)系，這是檢察官懲戒制度未能充分發(fā)揮作用的重要原因。司法責(zé)任是一種辦案責(zé)任?！芭c司法辦案無關(guān)的責(zé)任不屬于司法責(zé)任，即使是發(fā)生于司法辦案過程中，但只要與履行檢察職責(zé)沒有直接關(guān)系，也就不能稱為司法責(zé)任”。［10］根據(jù)司法責(zé)任和紀(jì)律責(zé)任的交叉關(guān)系，可以將檢察官違法違紀(jì)行為區(qū)分為三種情形：第一，檢察官僅違反檢察職責(zé)而未違反紀(jì)律法律；第二，檢察官僅違反紀(jì)律法律而未涉及違反檢察職責(zé)情形；第三，檢察官既違反檢察職責(zé)又違反紀(jì)律法律。在前兩種情形下，均不涉及檢察官懲戒委員會制度與國家監(jiān)察制度交叉的情況，分別按照各自制度進(jìn)行處理即可。檢察官違反檢察職責(zé)產(chǎn)生司法責(zé)任的，由檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)并根據(jù)檢察官懲戒委員會審議意見進(jìn)行處理；檢察官違反廉潔規(guī)定產(chǎn)生紀(jì)律及法律責(zé)任的，由監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查處理。在雙涉情形下，鑒于檢察官懲戒委員會制度設(shè)立初衷是從專業(yè)角度審查認(rèn)定檢察官是否存在違反檢察職責(zé)的行為，其職能不應(yīng)被國家監(jiān)察制度所吸收。因此，可以考慮將檢察官懲戒委員會的審議前置，即在檢察官既違反檢察職責(zé)又違反紀(jì)律法律責(zé)任的情形下，以監(jiān)察機(jī)關(guān)為主負(fù)責(zé)調(diào)查，但對涉及違反檢察職責(zé)事項(xiàng)仍需經(jīng)由檢察官懲戒委員會審議，最終監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)審議結(jié)論對檢察官違法違紀(jì)事項(xiàng)作出處理決定。如此，檢察官懲戒委員會作為“專業(yè)評議機(jī)構(gòu)”［11］的職能才能得到最大限度的發(fā)揮。

（二）厘清辦案結(jié)果爭議與違法辦案責(zé)任，明確懲戒范圍

正常辦案結(jié)果爭議與違反職責(zé)辦案最主要的區(qū)別在于過錯要件。違法辦案責(zé)任不僅要求客觀上有辦案錯誤發(fā)生，更要求檢察官主觀上具有“故意”或“重大過失”等主觀過錯。通過過錯要件的有無，可以將司法責(zé)任與司法豁免情形區(qū)分開來。從目前檢察官懲戒制度規(guī)定來看，僅有《司法責(zé)任追究條例》第十條對豁免情形作出規(guī)定。但是對實(shí)踐中發(fā)生的因法律法規(guī)規(guī)定不明確導(dǎo)致對案件定性、處理有不同理解的，對案件事實(shí)的認(rèn)定存在爭議但根據(jù)證據(jù)規(guī)則能夠予以合理解釋的，以及司法瑕疵與司法責(zé)任邊界事項(xiàng)等相對豁免情形，目前缺乏具體適用指引，導(dǎo)致相對豁免情形適用難。為了確保案件結(jié)果爭議和司法瑕疵行為不受司法責(zé)任追究，切實(shí)保障檢察官依法履職、能動履職，必須落實(shí)《司法責(zé)任追究條例》關(guān)于司法瑕疵不作為司法責(zé)任追究的規(guī)定，并進(jìn)一步細(xì)化檢察官懲戒制度關(guān)于相對豁免情形的規(guī)定，盡可能統(tǒng)一適用標(biāo)準(zhǔn)。同時，還要充分發(fā)揮涉事檢察官在懲戒聽證程序中陳述申辯的功能價值。只要其能夠證明在相對豁免情形下已經(jīng)盡到了必要注意義務(wù)，排除了自身過錯，就應(yīng)當(dāng)予以免責(zé)。

（三）推動構(gòu)建全國檢察官懲戒信息平臺，促進(jìn)懲戒信息公開

檢察官懲戒委員會制度運(yùn)行實(shí)效不佳，懲戒信息公開不足也是阻滯外部監(jiān)督教育效能發(fā)揮的重要原因。當(dāng)然，公開檢察官懲戒案件存在透露當(dāng)事檢察官個人信息、降低司法公信力等負(fù)面效應(yīng)，相關(guān)單位選擇對檢察官懲戒案件語焉不詳也可以理解。但是避而不談無異于“因噎廢食”，將檢察官懲戒制度的一大重要功能弱化乃至虛化。筆者認(rèn)為，可以通過在檢察系統(tǒng)內(nèi)網(wǎng)中構(gòu)建全國檢察官懲戒信息平臺，并對相關(guān)案件中檢察官個人信息進(jìn)行脫敏處理，實(shí)行懲戒信息相對公開。公布相關(guān)懲戒案例，能夠清晰直觀地反映什么是會受到懲戒的違反檢察職責(zé)的行為，促使其他檢察官引以為戒、吸取教訓(xùn)，在履職過程中避免發(fā)生同類錯誤。同時，也能促進(jìn)各地檢察官懲戒委員會之間相互吸收行之有效的懲戒經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步提升自身運(yùn)作效率，使懲戒制度真正做到既能“懲”又能“戒”。通過懲戒案例的公布，還能倒逼各地檢察機(jī)關(guān)積極落實(shí)科學(xué)、精簡、高效、符合職業(yè)特點(diǎn)的檢察人員懲戒制度，防范外部干預(yù)，實(shí)現(xiàn)依法保障檢察官獨(dú)立公正行使檢察權(quán)的最終目的。