李敏 陸兵 倪羌莉 袁驥

摘要 基層黨組織是黨在新型農(nóng)村社區(qū)戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)，只有加強(qiáng)基層黨建，通過(guò)基層黨建實(shí)現(xiàn)組織振興，才能為新型農(nóng)村社區(qū)的發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的政治保障。著重闡述了黨建引領(lǐng)新型農(nóng)村社區(qū)治理的必要性，總結(jié)了黨建引領(lǐng)江蘇新型農(nóng)村社區(qū)治理的成功實(shí)證經(jīng)驗(yàn)，分析了黨建引領(lǐng)新型農(nóng)村社區(qū)治理的困境并提出了黨建引領(lǐng)新型農(nóng)村社區(qū)治理的路徑，以期提供相適應(yīng)的參考意見(jiàn)。

關(guān)鍵詞 黨建；新型農(nóng)村社區(qū)；治理

中圖分類號(hào) D669.3? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A? 文章編號(hào) 0517-6611（2023）10-0211-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2023.10.047

Abstract The grassroots Party organization is the foundation of the Partys fighting power in the new rural community. Only by strengthening the grassroots Party building and revitalizing the organization through the grassroots Party building， can we provide a solid political guarantee for the development of the new rural community. This paper emphatically expounds the necessity of the Party construction leading the newtype rural community governance， and sums up the successful empirical experience of the Party construction leading the newtype rural community governance in Jiangsu， this paper analyzes the predicament of the Party construction leading the newtype rural community governance， and advances some paths for the Party construction leading the newtype rural community governance， in order to provide some corresponding reference opinions.

Key words Party construction;New rural community;Governance

新型農(nóng)村社區(qū)是介入城市街道社區(qū)和傳統(tǒng)農(nóng)村村落的新興城鎮(zhèn)社區(qū)，已經(jīng)成為我國(guó)城市化發(fā)展過(guò)程中的普遍社會(huì)現(xiàn)象［1］。另外，新時(shí)代的新型農(nóng)村社區(qū)治理現(xiàn)代化是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)，是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要保障［2］。習(xí)近平總書(shū)記指出，社區(qū)治理的關(guān)鍵在于基層黨組織和廣大黨員。習(xí)近平的講話精神進(jìn)一步為黨建引領(lǐng)和提升社區(qū)治理水平指明了方向。2022年中央1號(hào)文件也明確提出，充分發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用，切實(shí)有序地進(jìn)行鄉(xiāng)村發(fā)展、鄉(xiāng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村治理的重點(diǎn)工作，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興取得新進(jìn)展、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化邁出新的步伐?；鶎狱h組織作為黨在新型農(nóng)村社區(qū)的組織基礎(chǔ)，加強(qiáng)新型農(nóng)村社區(qū)的黨建工作，強(qiáng)化黨組織在新型農(nóng)村社區(qū)管理中的核心作用，是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展趨勢(shì)的必然要求也是實(shí)現(xiàn)新時(shí)代鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的必然選擇［3］。

1 黨建引領(lǐng)新型農(nóng)村社區(qū)治理的必要性

1.1 黨建為新型農(nóng)村社區(qū)治理提供政治保障

新型農(nóng)村社區(qū)黨組織是基層管理的“領(lǐng)頭雁”，是社區(qū)治理革新過(guò)程中最基本、最直接、最重要的力量［4］。只有不斷加強(qiáng)社區(qū)黨組織的政治領(lǐng)導(dǎo)力、思想指導(dǎo)力、群眾組織力、社會(huì)呼吁力，充分發(fā)揮基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘的作用，才能做好社區(qū)基層黨建工作，提高基層黨組織在群眾中的凝聚力。只有真正把黨的工作做到群眾心中，才能在社區(qū)治理工作中贏得人民群眾的支持。

1.2 黨建為新型農(nóng)村社區(qū)治理提供和諧環(huán)境

農(nóng)村社區(qū)管理的最大問(wèn)題是農(nóng)民參與度不高、態(tài)度冷淡、部分居民委員會(huì)管理能力不足、群眾動(dòng)員能力弱。通過(guò)基層黨建活動(dòng)，明確規(guī)范社區(qū)黨組織的職責(zé)任務(wù)、決策程序、監(jiān)督管理等，動(dòng)員群眾參與基層管理，形成居民議事協(xié)議模式，激發(fā)社區(qū)居民參與治理的積極性形成共建、共治和共享的治理結(jié)構(gòu)［5］。

1.3 黨建為新型農(nóng)村社區(qū)治理提供物質(zhì)保障

新型農(nóng)村社區(qū)大多是舊農(nóng)村集體拆遷合并的社區(qū)或分散農(nóng)村集中自建居住。將基層組織的優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)社區(qū)基層黨的建設(shè)活動(dòng)，有效整合現(xiàn)有分散、利用率低的農(nóng)村資源，設(shè)立集體所有的農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社，優(yōu)化社區(qū)集體資產(chǎn)管理模式，民主參與、決策、監(jiān)督，形成良好的管理氛圍，壯大社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)，為社區(qū)治理提供必要的物質(zhì)保障［6］。

1.4 黨建為新型農(nóng)村社區(qū)治理提供文化保障

創(chuàng)新“黨建+文化”組織宣傳形式，提高新型農(nóng)村社區(qū)基層黨建工作水平，通過(guò)“鄉(xiāng)愁收心，黨建設(shè)搭橋，為民生服務(wù)”持續(xù)提供多元化服務(wù)，因地制宜地引導(dǎo)文明鄉(xiāng)風(fēng)建設(shè)為新型農(nóng)村社區(qū)治理而蓄勢(shì)［7-8］。

2 黨建引領(lǐng)江蘇新型農(nóng)村社區(qū)治理實(shí)證經(jīng)驗(yàn)

2.1 強(qiáng)化組織構(gòu)筑堡壘，推進(jìn)社區(qū)管理

黨的基層組織是黨的全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)。一是加強(qiáng)組織建設(shè)。連云港贛榆區(qū)西棘蕩村打破傳統(tǒng)的黨組織設(shè)置模式，設(shè)立工業(yè)、農(nóng)業(yè)、老年、個(gè)人私營(yíng)等4個(gè)黨支部，對(duì)黨員制定審查細(xì)則，根據(jù)基本要求、日常管理、發(fā)揮作用、民主評(píng)價(jià)、鼓勵(lì)約束五大項(xiàng)目，遵守紀(jì)律、參加“三會(huì)一課”、繳納黨費(fèi)、志愿者服務(wù)等為加分減分子項(xiàng)目，把對(duì)黨員的管理約束轉(zhuǎn)化為剛性分值，讓黨員明確“不能做什么”“必須做什么”“做到什么程度”。二是完善工作制度。蘇州市相城區(qū)黃埭鎮(zhèn)馮夢(mèng)龍村落實(shí)村干部的職務(wù)目標(biāo)責(zé)任制，做好分內(nèi)事、網(wǎng)格事、難題3件事，每天下基層去在村里兜兜，去群眾家里走走，網(wǎng)格位上坐坐，討論工作難題。開(kāi)展了“夢(mèng)龍微教室”，村里的干部每月臺(tái)上輪流講，談業(yè)務(wù)，談工作，談問(wèn)題。推進(jìn)黨員管理五項(xiàng)制度、黨員積分管理制度、“三會(huì)一課”制度、“主題黨日”制度、固定學(xué)習(xí)日制度、“政治生日”制度。三是發(fā)揮模范的領(lǐng)導(dǎo)能力。連云港謝湖村充分發(fā)揮了黨員干部的帶頭模范作用。通過(guò)開(kāi)展6個(gè)黨組的建設(shè)評(píng)價(jià)活動(dòng)，黨員干部可以率先培育櫻桃新品種，每年在內(nèi)部評(píng)價(jià)致富能手，充分調(diào)動(dòng)基層黨員干部干事創(chuàng)業(yè)的積極主動(dòng)性，推進(jìn)村干部同產(chǎn)業(yè)發(fā)展大戶聯(lián)系，幫助解決發(fā)展難題帶動(dòng)黨員群眾創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，櫻桃種植戶逐年增加，櫻桃經(jīng)濟(jì)受益人口覆蓋范圍不斷擴(kuò)大同，為全村的櫻桃產(chǎn)業(yè)的提高錦上添花。

2.2 加強(qiáng)民主協(xié)商，推進(jìn)“三治融合”

黨的十九屆四中全會(huì)提出，要完善黨組織領(lǐng)導(dǎo)、政府責(zé)任、民主協(xié)商、社會(huì)合作、公共參與、法治保障、科技支持的社會(huì)治理系統(tǒng)，建設(shè)人人負(fù)責(zé)、人人享受的社會(huì)治理共同體。因此，要形成共同統(tǒng)治、共享的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，必須推進(jìn)自治、法治、德治的“三治融合”治理機(jī)制，革新基層民主協(xié)商方式。第一，要堅(jiān)持基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用，對(duì)整個(gè)社區(qū)議事協(xié)商流程把控。海安市興雅社區(qū)在日常議事中，在黨總支的指導(dǎo)下，統(tǒng)一開(kāi)展議事會(huì)的相關(guān)活動(dòng)，如成立議事會(huì)、公開(kāi)協(xié)商事項(xiàng)、征求村民意見(jiàn)、組織召開(kāi)協(xié)商民主議事會(huì)議、進(jìn)行民主協(xié)商、公告協(xié)商民主結(jié)果、監(jiān)督執(zhí)行協(xié)議結(jié)果等通過(guò)健全“社區(qū)事務(wù)公開(kāi)制度”，保證全體協(xié)商程序公正透明，保障協(xié)議的結(jié)果落地。第二，基層黨組織堅(jiān)持以人民為中心的原則，將民主協(xié)商全面融入民主選舉、決策、管理、監(jiān)督的全過(guò)程，激發(fā)居民參與社區(qū)治理的“主人翁”意識(shí)。連云港西棘蕩村制定村民會(huì)議協(xié)調(diào)事項(xiàng)列表，讓居民參加社區(qū)事務(wù)管理、參政議事，包括資金管理類、資產(chǎn)管理類、資源管理類、村務(wù)等議事事項(xiàng)。第三，基層議事機(jī)制依法保障基層群眾組織的自治權(quán)利，有效地引導(dǎo)群眾在反復(fù)協(xié)商中加強(qiáng)程序意識(shí)、規(guī)章意識(shí)，依法工作，依法維護(hù)權(quán)利，養(yǎng)成尊重規(guī)則和合同行為的自覺(jué)和習(xí)慣，運(yùn)用法治的思考來(lái)管理基層的各項(xiàng)工作。蘇州市馮夢(mèng)龍村確立了村里的法律顧問(wèn)制度，邀請(qǐng)律師參加村民的議事，實(shí)現(xiàn)了事前審問(wèn)法。村民可以立即向法律顧問(wèn)咨詢鄰居的糾紛、合同糾紛、事故賠償?shù)确蓡?wèn)題，全村開(kāi)展律師的法律咨詢67件。

2.3 加強(qiáng)廉政建設(shè)，推進(jìn)治理能力

新型農(nóng)村社區(qū)的廉政建設(shè)是鞏固基層社區(qū)治理基礎(chǔ)的關(guān)鍵，是社會(huì)管理改善民生、穩(wěn)定的基礎(chǔ)的保障。首先，建立廉政機(jī)制，連云港西棘蕩村確立了村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的主要職責(zé)，監(jiān)督村“兩委”貫徹落實(shí)黨的路線、方針、政策和國(guó)家法律、法規(guī)以及上級(jí)黨委、政府決定的情況、各項(xiàng)制度的建立和執(zhí)行情況、任期目標(biāo)的執(zhí)行情況、民主選舉、民主政策決定、民主管理情況、村務(wù)公開(kāi)、民主財(cái)務(wù)工作情況和村干部廉潔自律情況，以群眾監(jiān)督從源頭上預(yù)防腐敗。第二，宣傳廉政文化。蘇州市馮夢(mèng)龍村深入挖掘馮夢(mèng)龍廉政文化的內(nèi)涵和要素，設(shè)立了四知堂、德本堂、新言堂、馮夢(mèng)龍廉政文化訓(xùn)練中心、清蓮園、油郎油坊等廉政文化項(xiàng)目，開(kāi)展廉政教育主題活動(dòng)，提高基層社區(qū)的黨風(fēng)廉政活動(dòng)能力。

3 黨建引領(lǐng)新型農(nóng)村社區(qū)治理的困境

3.1 團(tuán)隊(duì)建設(shè)機(jī)制不健全

新型農(nóng)村社區(qū)管理主體力量是村干部，他們是國(guó)家權(quán)力在社區(qū)的代言人，是黨和國(guó)家密切聯(lián)系人民群眾的重要紐帶，是黨和國(guó)家方針政策的宣傳者和執(zhí)行者。據(jù)調(diào)查研究，在年齡和學(xué)歷方面，蘇南社區(qū)村的干部大多在80后、90后，學(xué)歷在大多在大學(xué)學(xué)歷以上，年輕學(xué)歷高但經(jīng)驗(yàn)淺。蘇中、蘇北地區(qū)村干部年齡多數(shù)在50歲左右，學(xué)歷在高中以上，年長(zhǎng)學(xué)歷不高但經(jīng)驗(yàn)深。社區(qū)的領(lǐng)頭人很難選擇，一般工資較低，蘇南社區(qū)村委員會(huì)可以通過(guò)大學(xué)生“村官”考試選拔，退役軍人成為村書(shū)記，極少數(shù)是公務(wù)員編制。蘇中、蘇北地區(qū)村干部有大學(xué)生“村官”考試選拔，但堅(jiān)持留下來(lái)的很少，村書(shū)記基本上是合同編制，科技素養(yǎng)不足，擔(dān)負(fù)社區(qū)智慧治理的重?fù)?dān)能力不夠強(qiáng)?？傊壳斑€沒(méi)有形成科學(xué)規(guī)范的考核和獎(jiǎng)懲機(jī)制，社區(qū)干部隊(duì)伍的進(jìn)退制度還沒(méi)有健全化，一些社區(qū)不可避免地面臨村干部隊(duì)伍脫節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)。

3.2 居民參與社區(qū)治理的意愿不高

蘇南、蘇中地區(qū)的新型農(nóng)村社區(qū)大多是農(nóng)村拆遷、安置集中居住區(qū)，居民是失地農(nóng)民，戶籍在原村，存在“多村融合”現(xiàn)象，新型農(nóng)村社區(qū)對(duì)居民的管理和服務(wù)仍然只是表面淺淺的水平，一些居民切身利益涉及的經(jīng)濟(jì)、戶籍等問(wèn)題由原來(lái)的村子解決。社區(qū)在推進(jìn)管理和服務(wù)的過(guò)程中缺乏底氣，居民參與社區(qū)治理的意愿不高，有些政策有時(shí)不能很好地執(zhí)行。

3.3 社區(qū)工作逐步行政化

新型農(nóng)村社區(qū)村干部在政治壓力和自我利益的共同驅(qū)使下，不得不圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)任務(wù)指標(biāo)開(kāi)展工作，不能及時(shí)滿足農(nóng)村社區(qū)多元化需求。上級(jí)目標(biāo)任務(wù)第一，居民需求不及時(shí)完全滿足，居民會(huì)對(duì)黨組織的認(rèn)同度降低。調(diào)研發(fā)現(xiàn)社區(qū)兩委干部大部分工作精力都耗費(fèi)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)提出的目標(biāo)任務(wù)上，很難全面考慮社區(qū)集體事務(wù)。

3.4 公共服務(wù)投入力不大

在新型農(nóng)村社區(qū)的治理過(guò)程中，公共服務(wù)保障仍然依賴于政府的投入。由于新型農(nóng)村社區(qū)是“多村融合”居住，居民很難同意將原村的集體經(jīng)濟(jì)收入用于新的社區(qū)，社區(qū)治理維持中產(chǎn)生的支出只能依靠收取房地產(chǎn)費(fèi)，不能使用原行政村的集體經(jīng)濟(jì)支出。因此，公共服務(wù)保障多數(shù)為“可見(jiàn)”“可觸摸”的硬件的投入，居民在公共文化、精神文明等方面的投入保障不足。

4 黨建引領(lǐng)新型農(nóng)村社區(qū)治理路徑

4.1 鞏固基層黨組織在社區(qū)治理中的領(lǐng)導(dǎo)作用

基層黨組織是社區(qū)治理的核心和領(lǐng)導(dǎo)能力，只有充分發(fā)揮社區(qū)治理中的領(lǐng)導(dǎo)地位，才能實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求的“治理有效”。要加強(qiáng)一個(gè)主體責(zé)任意識(shí)，社區(qū)黨員干部要認(rèn)真學(xué)習(xí)理論知識(shí)，不斷提高自身素質(zhì)，立足于黨建和社區(qū)治理工作之間的結(jié)合點(diǎn)，著眼于社區(qū)治理中問(wèn)題，把各項(xiàng)工作責(zé)任落到實(shí)處。要提高基層干部待遇，從大學(xué)生村官、有錢人、退伍軍人、歸鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者和農(nóng)村“現(xiàn)代鄉(xiāng)賢”中選拔社區(qū)干部，實(shí)現(xiàn)社區(qū)干部隊(duì)伍的年輕化、知識(shí)化，推進(jìn)社區(qū)干部隊(duì)伍的培養(yǎng)，防止村干部隊(duì)伍脫節(jié)。要加強(qiáng)基層黨員干部的培訓(xùn)，一方面要加強(qiáng)理論武裝。深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，維護(hù)“兩個(gè)維護(hù)”，做到“兩個(gè)確立”，樹(shù)立為人民服務(wù)的宗旨和理念，密切干群之間的聯(lián)系，做到忠誠(chéng)擔(dān)當(dāng)，加強(qiáng)決策的執(zhí)行能力，成為新時(shí)代社區(qū)的好干部［10］。另一方面，提高業(yè)務(wù)能力。結(jié)合基層治理能力現(xiàn)代化的實(shí)踐，結(jié)合社區(qū)干部工作實(shí)際，制定精準(zhǔn)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)內(nèi)容，引導(dǎo)、實(shí)用化村干部學(xué)習(xí)，知行合一，提高社區(qū)干部整體素質(zhì)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)智慧治理［11］。

4.2 培養(yǎng)多元主體推進(jìn)協(xié)同共治社區(qū)

新型農(nóng)村社區(qū)的充分治理需要政府主導(dǎo)、居民自治、社會(huì)多元主體參與共治。一種是充分發(fā)揮駐村“第一書(shū)記”、科技特派員的社會(huì)資源協(xié)調(diào)作用和政府部門(mén)間運(yùn)營(yíng)的載體作用，提高社區(qū)管理水平，為民服務(wù)能力，精準(zhǔn)扶貧等工作［12］。第二，充分發(fā)揮轄區(qū)單位參加社區(qū)治理的作用。積極推進(jìn)駐區(qū)學(xué)校、企業(yè)、科研院所、社區(qū)健康服務(wù)中心等部門(mén)向社區(qū)居民開(kāi)放文化、教育、科技、衛(wèi)生、體育等活動(dòng)設(shè)施，向社區(qū)提供人力、物力、設(shè)施支持，推進(jìn)共同建設(shè)、資源共享。第三，發(fā)揮社區(qū)內(nèi)部組織建立居民生活共同體，融合鄉(xiāng)賢、鄰間、流動(dòng)黨員、外經(jīng)商等力量，建立有效的交互平臺(tái)，引導(dǎo)他們關(guān)心和參與社區(qū)公共事務(wù)并確立具有約束力和激勵(lì)功能的居民公約，逐步提高社區(qū)的責(zé)任感，最終在主人翁的心理狀態(tài)下，形成堅(jiān)固的社區(qū)身份和歸屬感［13］。

4.3 構(gòu)建“三治融合”提高治理水平

黨的十九大報(bào)告提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要求“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”。因此，在基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下健全自治、法治、德治相結(jié)合的社區(qū)治理系統(tǒng)，體現(xiàn)基層治理整體水平。首先，加強(qiáng)社區(qū)調(diào)解組織和仲裁員隊(duì)伍的建設(shè)，定期開(kāi)展法律宣傳、法律咨詢、法律援助等活動(dòng)，將法治思考、法治方法融入基層自治機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)居民運(yùn)用法治思考和法治方式解決問(wèn)題，消除矛盾［14］。其次，深入挖掘傳統(tǒng)美德的現(xiàn)代價(jià)值，制定道德規(guī)范、村規(guī)民約等行為準(zhǔn)則，引導(dǎo)整個(gè)社會(huì)的心理狀態(tài)，構(gòu)建愛(ài)黨愛(ài)國(guó)、崇德向善、重義守信的精神共同體，強(qiáng)化了社區(qū)治理的軟實(shí)力［15］。第三，以社區(qū)黨委為統(tǒng)籌，建立社區(qū)物業(yè)、居民代表、志愿者組織等聯(lián)合治理服務(wù)團(tuán)隊(duì)，積極參加社區(qū)議事，積極推進(jìn)“三治融合”，引導(dǎo)建立樸素民風(fēng)，構(gòu)建和諧的人際關(guān)系［16］。

4.4 開(kāi)拓各種渠道提高社區(qū)公共服務(wù)水平

新型農(nóng)村社區(qū)的有效治理離不開(kāi)物質(zhì)保障，政府財(cái)政資金的支持只能滿足于社區(qū)公共服務(wù)硬件的配套，提高社區(qū)承擔(dān)公共服務(wù)整體水平必須強(qiáng)化社區(qū)自身的造血功能［17］。社區(qū)基層黨組織要結(jié)合本社區(qū)的實(shí)際情況，領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)經(jīng)濟(jì)的多方向發(fā)展，向社區(qū)居民提供包括醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)救助、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、社會(huì)治安、文化教育、科學(xué)技術(shù)法律等各種公共服務(wù)。規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)的新型農(nóng)村社區(qū)，發(fā)展物業(yè)經(jīng)濟(jì)、社區(qū)置業(yè)、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)培養(yǎng)等方式，增加集體資產(chǎn)、資源、收入，提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)和城鎮(zhèn)生活相關(guān)配套職能［18］。在農(nóng)村地區(qū)的新型農(nóng)村社區(qū)中，主要居民是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民，鼓勵(lì)社區(qū)干部率先發(fā)展特色農(nóng)業(yè)、電子商務(wù)等項(xiàng)目，探索社區(qū)第二、第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展路徑，提高居民創(chuàng)業(yè)就業(yè)水平。社區(qū)黨組織積極建立土地股份合作社、專業(yè)合作社等新型合作經(jīng)濟(jì)組織，引領(lǐng)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，帶動(dòng)居民增收富裕［19］。

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