聶 政

（華東政法大學(xué) 法律學(xué)院，上海 200000）

2021 年“全面三孩”政策的落地，再次引發(fā)了社會(huì)對(duì)生育保障問(wèn)題的關(guān)注熱情。當(dāng)前，我國(guó)的生育保障制度可以說(shuō)面臨著冰火兩重天的格局：一方面，自1951 年生育保險(xiǎn)制度建立以來(lái)，我國(guó)的生育保障制度不斷發(fā)展、完善。近些年來(lái)，黨中央、政府、人大代表等政策制定者們更是不斷高呼要提高生育保障力度，加大生育保險(xiǎn)覆蓋范圍；另一方面，農(nóng)村婦女生育保障的缺失、未婚未育女性就業(yè)市場(chǎng)受到的隱性歧視、已婚已育女性就業(yè)和晉升空間的壓縮、法定生育保障權(quán)利受到侵蝕等社會(huì)痛點(diǎn)問(wèn)題卻遲遲未得到有效解決。此外，“天價(jià)育兒嫂”“天價(jià)月子中心”等新聞?dòng)忠淮未螡矞缒贻p夫妻的生育熱情。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)，自2016 年“全面二孩”政策實(shí)施以來(lái)，我國(guó)生育率逐年降低，已處于低生育率水平。筆者以生育保障制度的演進(jìn)為視角，從歷史和現(xiàn)實(shí)兩個(gè)維度考察我國(guó)生育保障制度所存在的問(wèn)題及其背后的原因，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)生育保障制度未來(lái)的發(fā)展進(jìn)行展望。

一、我國(guó)生育保障制度的變遷

婦女權(quán)益的保障始終是我國(guó)社會(huì)保障的重點(diǎn)內(nèi)容，自建國(guó)伊始至今，國(guó)家始終在堅(jiān)持探索建立符合我國(guó)國(guó)情的生育保障制度。經(jīng)過(guò)70 余年的發(fā)展，生育保障制度在我國(guó)經(jīng)歷了幾次較為重大的轉(zhuǎn)型。依據(jù)生育保障制度重大轉(zhuǎn)型的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，可以將生育保障制度的演進(jìn)分為三個(gè)階段：起步階段、社會(huì)化轉(zhuǎn)型階段和法治化轉(zhuǎn)型階段。

1.起步階段。生育保障制度的起步階段從1949 年新中國(guó)成立至改革開放之前，在這一階段，我國(guó)的生育保障制度完成了從無(wú)到有的建設(shè)。1951年，原政務(wù)院出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》中第一次對(duì)生育保障作出了規(guī)定，將企業(yè)繳費(fèi)作為生育保險(xiǎn)、生育補(bǔ)助費(fèi)用的唯一來(lái)源以及生育保障的主要提供者。1953 年，原政務(wù)院對(duì)上述《條例》進(jìn)行了修改，進(jìn)一步加強(qiáng)了企業(yè)對(duì)女性職工生育保障的力度。在《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例（1953 修正）》（以下簡(jiǎn)稱《保險(xiǎn)條例（1953修正）》）的指引下，這一時(shí)期出臺(tái)了一系列保障生育的政策性文件，例如，原勞動(dòng)和社會(huì)保障部在同年出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例實(shí)施細(xì)則修正草案》 中以專章的形式對(duì)《保險(xiǎn)條例（1953修正）》中的生育保障做出細(xì)化規(guī)定。

通過(guò)法律法規(guī)及一系列政策性文件的發(fā)布，我國(guó)初步建立了包括休假、保險(xiǎn)、補(bǔ)助等內(nèi)容的生育保障制度。生育保障制度的起步階段正處于我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)的探索期，該階段生育保障制度的最大特點(diǎn)就是保障力度強(qiáng)，女性職工生育所需的成本絕大部分由員工所在單位承擔(dān)，個(gè)人承擔(dān)的壓力較小，且臨時(shí)工、季節(jié)工及試用人員與正式員工的待遇基本相同，僅產(chǎn)假期間工資按照60%發(fā)放這一點(diǎn)與正式員工有所差異。但是，這一階段保障的覆蓋面極低，且不同地區(qū)、不同行業(yè)差異巨大。首先，農(nóng)村婦女的生育保障為空白，相關(guān)法律法規(guī)、政策性文件僅關(guān)注女性職工、工人的生育保障，廣大農(nóng)村婦女并未享受任何生育保障待遇。其次，僅部分行業(yè)能得到完整保障，依據(jù)《保險(xiǎn)條例（1953修正）》，這一時(shí)期僅職員100 人以上的工廠、礦廠等四類企業(yè)以及機(jī)關(guān)單位等少數(shù)行業(yè)依法給予員工前述保障待遇。即便如此，以當(dāng)時(shí)的國(guó)家財(cái)政情況也難以長(zhǎng)久負(fù)擔(dān)如此力度的保障待遇。因此，由工會(huì)統(tǒng)一組織勞動(dòng)保險(xiǎn)基金的制度并未持續(xù)太久，1969 年財(cái)政部出臺(tái)的《關(guān)于國(guó)營(yíng)企業(yè)財(cái)務(wù)工作中幾項(xiàng)制度的改革意見（草稿）》明確規(guī)定，“國(guó)營(yíng)企業(yè)一律停止提取工會(huì)經(jīng)費(fèi)和勞動(dòng)保險(xiǎn)金”。自此，勞動(dòng)保險(xiǎn)基金改為由各用人單位自行運(yùn)營(yíng)，不再由工會(huì)統(tǒng)一組織管理[1]。

2.社會(huì)化轉(zhuǎn)型階段。生育保障制度的社會(huì)化轉(zhuǎn)型階段以1988 年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《女職工勞動(dòng)保護(hù)規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《勞動(dòng)保護(hù)規(guī)定》）為起始標(biāo)志，至2011 年第一部《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》（以下簡(jiǎn)稱《保險(xiǎn)法》）實(shí)施為止。為了防止企業(yè)為減輕生育保障負(fù)擔(dān)而在就業(yè)方面歧視女性員工，保護(hù)女性權(quán)利，在這一階段，“生育保險(xiǎn)由企業(yè)保障向社會(huì)統(tǒng)籌轉(zhuǎn)變”[2]，社會(huì)化統(tǒng)籌成為生育保障制度的轉(zhuǎn)型目標(biāo)。

1988 年出臺(tái)的《勞動(dòng)保護(hù)規(guī)定》對(duì)生育保障制度的影響是多重的，一方面，加強(qiáng)和細(xì)化了生育保障措施，例如，延長(zhǎng)產(chǎn)假期限、禁止在孕期、產(chǎn)期、哺乳期降低基本工資或解除勞動(dòng)合同、禁止哺乳期婦女從事一定級(jí)別的體力勞動(dòng)或其他禁忌勞動(dòng)等。另一方面，該《勞動(dòng)保護(hù)規(guī)定》明確將《保險(xiǎn)條例（1953 修正）》予以廢除。但是《勞動(dòng)保護(hù)規(guī)定》除了前述內(nèi)容外，并沒(méi)有對(duì)生育保險(xiǎn)這一生育保障制度的核心內(nèi)容作出規(guī)定，這就導(dǎo)致其生效后原生育保險(xiǎn)制度已經(jīng)廢除，新的保險(xiǎn)制度卻并未建立。1994 年，原勞動(dòng)和社會(huì)保障部出臺(tái)的《企業(yè)職工生育保險(xiǎn)試行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《保險(xiǎn)辦法》）明確規(guī)定：“生育保險(xiǎn)根據(jù)‘以支定收，收支基本平衡’的原則籌集資金，由企業(yè)按照其工資總額的一定比例向社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)繳納生育保險(xiǎn)費(fèi)，建立生育保險(xiǎn)基金?！敝链耍陕毠び萌藛挝焕U納、由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌管理的社會(huì)保險(xiǎn)基金制度正式形成。

相比于起步階段，這一時(shí)期的生育保障制度更加全面、平衡和獨(dú)立，具體表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是建立了多維度、多階段的女性生育配套性保障制度。除了在產(chǎn)假期限上相比起步階段時(shí)間更長(zhǎng)，轉(zhuǎn)型后的生育保障制度還根據(jù)婦女生育的不同階段予以多維度保護(hù)。二是平衡了企業(yè)、個(gè)人和國(guó)家的生育保障負(fù)擔(dān)。轉(zhuǎn)型后的生育保障制度取消了企業(yè)直接給予女性職工生育補(bǔ)助費(fèi)的規(guī)定，相關(guān)費(fèi)用一部分由個(gè)人承擔(dān)，檢查、接生、手術(shù)、藥費(fèi)等原先由企業(yè)直接補(bǔ)助職工的費(fèi)用改由生育保險(xiǎn)基金支付，同時(shí)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)承擔(dān)符合條件婦女的生育津貼成本。三是建立了獨(dú)立的生育保險(xiǎn)制度。相比于起步階段將生育保險(xiǎn)金納入勞動(dòng)保險(xiǎn)基金的做法，轉(zhuǎn)型后的生育保障制度將生育保險(xiǎn)基金作為單獨(dú)的基金池獨(dú)立運(yùn)營(yíng)。生育保險(xiǎn)基金的獨(dú)立管理、獨(dú)立運(yùn)營(yíng)保證了基金池的透明度，有助于行政機(jī)關(guān)、社會(huì)公民對(duì)生育保險(xiǎn)基金的收支、運(yùn)營(yíng)情況進(jìn)行監(jiān)督。

3.法治化轉(zhuǎn)型階段。生育保障制度的法治化轉(zhuǎn)型以2011 年實(shí)施的第一部《保險(xiǎn)法》為標(biāo)志。在此之前，雖然中央與地方都出臺(tái)了大量生育保障相關(guān)的法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件，但是“我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)缺乏國(guó)家層面的社會(huì)保險(xiǎn)法律制度”[3]，而法規(guī)、規(guī)章特別是規(guī)范性文件在效力、覆蓋面、穩(wěn)定性等方面終究難以與法律相匹敵，這就導(dǎo)致我國(guó)過(guò)去始終難以建立起長(zhǎng)效穩(wěn)定的生育保障制度，1988 年《勞動(dòng)保護(hù)規(guī)定》的出臺(tái)導(dǎo)致生育保險(xiǎn)制度一時(shí)間無(wú)據(jù)可依的例證便是前車之鑒。2011 年的《保險(xiǎn)法》第一次以法律的形式對(duì)生育保險(xiǎn)的相關(guān)內(nèi)容予以明確，為生育保障制度的發(fā)展、改革與完善提供了法律依據(jù)，此后2018 年《保險(xiǎn)法》的修改也并未改變其中生育保險(xiǎn)的相關(guān)內(nèi)容。

依據(jù)《保險(xiǎn)法》，我國(guó)現(xiàn)行生育保險(xiǎn)制度包含兩個(gè)方面的內(nèi)容：一是生育保險(xiǎn)基金的來(lái)源?！侗ｋU(xiǎn)法》明確規(guī)定，個(gè)人不繳納生育保險(xiǎn)費(fèi)，因此用人單位為生育保險(xiǎn)基金的單一來(lái)源主體。《保險(xiǎn)法》未明確生育保險(xiǎn)繳納費(fèi)用，依據(jù)《保險(xiǎn)辦法》，生育保險(xiǎn)費(fèi)可由地方政府自行規(guī)定。二是生育保險(xiǎn)基金的支付。依據(jù)《保險(xiǎn)法》，參保女性職工的生育享有生育醫(yī)療費(fèi)用、計(jì)劃生育費(fèi)用支付和生育津貼支付正反兩個(gè)方面的保障，前者是對(duì)女性職工生育過(guò)程中產(chǎn)生的醫(yī)療費(fèi)用、計(jì)劃生育費(fèi)用支出所做的補(bǔ)償，后者是“對(duì)生育期間因中斷勞動(dòng)而減少收入所設(shè)的一種補(bǔ)償”[4]。

在《保險(xiǎn)法》的指引下，法治化轉(zhuǎn)型階段的生育保障制度沿著兩條路徑繼續(xù)發(fā)展：一是進(jìn)一步加強(qiáng)立法保障生育權(quán)。例如，《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法（2018 修正）》（以下簡(jiǎn)稱《勞動(dòng)法》）《中華人民共和國(guó)婦女權(quán)益保障法（2018 修正）》（以下簡(jiǎn)稱《婦女權(quán)益保障法》）《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)合同法（2012 修正）》（以下簡(jiǎn)稱《勞動(dòng)合同法》）等法律紛紛將90 天產(chǎn)假、孕期、哺乳期內(nèi)不得從事三級(jí)以上體力勞動(dòng)及其他禁忌性工作、不得加班和上夜班、懷孕和哺乳期內(nèi)不得降低基本工資、不得解除勞動(dòng)合同等生育保護(hù)制度寫入法條。二是推動(dòng)生育保險(xiǎn)并入職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)。2019 年，國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)《關(guān)于全面推進(jìn)生育保險(xiǎn)和職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)合并實(shí)施的意見》正式推動(dòng)全國(guó)范圍內(nèi)的兩險(xiǎn)合并，雖然合并后的生育保險(xiǎn)內(nèi)容并未改變，但是對(duì)擴(kuò)大生育保險(xiǎn)基金的覆蓋面、提高保險(xiǎn)基金的運(yùn)營(yíng)效率，降低運(yùn)營(yíng)成本有較為明顯的作用。

二、現(xiàn)行生育保障制度所存在的問(wèn)題

梳理我國(guó)生育保障制度的演進(jìn)史可以發(fā)現(xiàn)，生育保障的地區(qū)、行業(yè)不平等以及用人單位負(fù)擔(dān)較重是該制度始終未能徹底解決的難題。此外，隨著社會(huì)發(fā)展和醫(yī)學(xué)進(jìn)步，目前的生育保障力度和生育保障立法水平也有待提高。

1.保障力度失衡。生育保障制度的地區(qū)不平等主要體現(xiàn)在東部較發(fā)達(dá)地區(qū)與中部、西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)在保障的覆蓋面、增長(zhǎng)速率方面存在較明顯差距，以及城鄉(xiāng)地區(qū)生育保障的力度存在較大差距。

第一，東、中、西部地區(qū)生育保障差距。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局年度統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，三類地區(qū)的生育保險(xiǎn)的覆蓋面有明顯的差異，例如，浙江省2020 年生育保險(xiǎn)參保人數(shù)達(dá)2 066.80 萬(wàn)人，而同樣作為人口大省，中部地區(qū)的安徽省2020 年參保人數(shù)僅652.89萬(wàn)人，西部地區(qū)除了四川省2020 年參保人數(shù)1 129.05 萬(wàn)人水平較高外，其余省份的參保人數(shù)均沒(méi)有超過(guò)安徽省。除了覆蓋面的明顯差距，不同地區(qū)生育保險(xiǎn)參保人數(shù)增長(zhǎng)率也差距明顯，例如，浙江省2019～2020 年新增參保人數(shù)505.73 萬(wàn)人，環(huán)比增長(zhǎng)32.4%，河南省2019～2020 年新增參保人數(shù)106.77 萬(wàn)人，環(huán)比增長(zhǎng)僅13.95%，四川省2019～2020 年新增參保人數(shù)也僅有174.11 萬(wàn)人，環(huán)比增長(zhǎng)18.23%。從數(shù)據(jù)來(lái)看，東部地區(qū)與中、西部地區(qū)不僅生育保險(xiǎn)的覆蓋面有明顯的差距，而且東部地區(qū)還在高速擴(kuò)大生育保險(xiǎn)的參保人員，相比之下，中、西部地區(qū)不僅保障人數(shù)少，發(fā)展速度也明顯落后，長(zhǎng)此以往，東、中、西部地區(qū)生育保障水平的差距必將越來(lái)越大。

第二，城鄉(xiāng)地區(qū)生育保障差距。從《保險(xiǎn)法》的規(guī)定和生育保險(xiǎn)與職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)的合并來(lái)看，生育保險(xiǎn)以城鎮(zhèn)就業(yè)女性和城鎮(zhèn)就業(yè)男性配偶為保障對(duì)象的基本特性不會(huì)再改變，在這種情況下，如何平衡城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村婦女的生育保障就成了重要問(wèn)題。2016 年國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的意見》，開始推動(dòng)新農(nóng)合與城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)合并為城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)，未來(lái)二者將逐步統(tǒng)一支付比例、統(tǒng)一醫(yī)保目錄。城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)的實(shí)施將逐步解決農(nóng)村夫妻和城鎮(zhèn)夫妻均未就業(yè)或自由從業(yè)之間的待遇不平衡等問(wèn)題。此外，國(guó)務(wù)院自2015 年開始推動(dòng)大病醫(yī)療保險(xiǎn)對(duì)新農(nóng)合參保人員的全覆蓋，對(duì)于重大疾病，大病醫(yī)療保險(xiǎn)的支付比例可以達(dá)到50%以上[5]，極大提高了農(nóng)村人口生育保障的水平。但是，城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和大病醫(yī)療保險(xiǎn)并不只針對(duì)生育，而且上述保險(xiǎn)都需要參保人個(gè)人支付一定比例費(fèi)用，相比生育保險(xiǎn)參保人無(wú)需繳納費(fèi)用卻能享受到生育醫(yī)療費(fèi)用補(bǔ)助、計(jì)劃生育費(fèi)用補(bǔ)助和生育津貼的全面保障，前者無(wú)論是在保險(xiǎn)支付范圍、支付比例還是適用條件方面均無(wú)法與生育保險(xiǎn)相匹敵。

2.用人單位負(fù)擔(dān)較重。雖然從社會(huì)化轉(zhuǎn)型階段開始，國(guó)家就一直在努力平衡過(guò)去由用人單位承擔(dān)的生育保障成本，但是從生育保障制度的現(xiàn)狀來(lái)看，用人單位尤其是自負(fù)盈虧的市場(chǎng)主體如企業(yè)等的生育保障負(fù)擔(dān)相比政府與個(gè)人而言依然較重。

第一，用人單位承擔(dān)了生育保險(xiǎn)基金最主要的資金來(lái)源。依據(jù)《保險(xiǎn)法》，我國(guó)生育保險(xiǎn)基金由用人單位繳納，個(gè)人不繳納生育保險(xiǎn)。目前不同地方要求的繳納費(fèi)率有所不同，例如，杭州市區(qū)的繳費(fèi)比例為當(dāng)月全部職工工資總額的1.2%，而鄭州市的繳費(fèi)比例為上年度月平均工資總額的1%[6]，不同地區(qū)差異較大，但基本是以月工資總額的一定比例繳納。然而事實(shí)上，生育保險(xiǎn)保障的是員工個(gè)人的生育權(quán)，而該權(quán)利本應(yīng)由政府予以保障，“繳納生育保險(xiǎn)金與雇主（用人單位）利益是相悖的”[7]。作為自負(fù)盈虧的市場(chǎng)主體，每月繳納金額較為固定的生育保險(xiǎn)費(fèi)用對(duì)于大多數(shù)用人單位而言顯然是較為沉重的負(fù)擔(dān)。而且，從全國(guó)職工基本醫(yī)保收支結(jié)余的情況來(lái)看，目前，我國(guó)的生育保險(xiǎn)收繳額度存在過(guò)高的問(wèn)題，例如，2021 年全國(guó)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)（含生育保險(xiǎn)）征繳17 778.07 億元，支出14 863.02 億元，結(jié)余2 915.05 億元，目前職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金已經(jīng)累計(jì)結(jié)余29 409.24 億元[8]。依據(jù)《保險(xiǎn)辦法》，我國(guó)生育保險(xiǎn)收繳的基本原則是“以支定收，收支基本平衡”，如此高的結(jié)余量，不僅有悖于以支定收的基本原則，而且給予用人單位過(guò)重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。在“全面三孩”政策大力推行的未來(lái)，生育保險(xiǎn)基金的支出規(guī)模必然需要大幅增加，如果依然由用人單位作為生育保險(xiǎn)的單一資金來(lái)源，則將來(lái)勢(shì)必還要增加用人單位繳納生育保險(xiǎn)的費(fèi)率，在此種情況下，如何改變現(xiàn)有的費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)格遵循以支定收原則、盡可能減小用人單位經(jīng)濟(jì)壓力就成為必須要思考的問(wèn)題。

第二，保障員工孕期、哺乳期的工作和休假權(quán)利為用人單位帶來(lái)隱性負(fù)擔(dān)。在用人單位員工數(shù)量一定的情況下，女性職工因懷孕、哺乳休假及降低工作時(shí)長(zhǎng)而不能完成的工作勢(shì)必要由用人單位通過(guò)額外成本交給其他員工或者招聘新員工予以完成，而目前的生育保障制度只對(duì)員工個(gè)人因懷孕、哺乳產(chǎn)生的損失予以保障，而缺少對(duì)用人單位因員工懷孕、哺乳所產(chǎn)生的損失予以保障的機(jī)制，導(dǎo)致用人單位不得不自行承擔(dān)上述隱性損失。此外，雖然《保險(xiǎn)法》規(guī)定由生育津貼支付職工休產(chǎn)假期間的工資，但是領(lǐng)取需要員工個(gè)人申請(qǐng)生育津貼，換言之，員工可以選擇領(lǐng)取生育津貼或不領(lǐng)取。如果員工不予領(lǐng)取，則依據(jù)《勞動(dòng)法》第五十一條，用人單位應(yīng)當(dāng)按時(shí)支付工資。對(duì)用人單位而言，這同樣是在承擔(dān)因職工懷孕帶來(lái)的損失。

3.立法水平不高。雖然我國(guó)已經(jīng)制定了《保險(xiǎn)法》，并在《勞動(dòng)法》 《婦女權(quán)益保障法》等多部法律中規(guī)定了保護(hù)生育權(quán)的相關(guān)措施，但是總體來(lái)看，目前的立法水平依然較低，相關(guān)立法存在三個(gè)較為嚴(yán)重的問(wèn)題：一是立法的碎片化。相關(guān)的生育保障措施散布在多部法律法規(guī)當(dāng)中，生育保障立法同時(shí)存在過(guò)度立法和立法不足的問(wèn)題。例如，禁止在女性孕期、哺乳期解除勞動(dòng)關(guān)系的規(guī)定就同時(shí)在《勞動(dòng)法》與《勞動(dòng)合同法》中作出規(guī)定，且兩部法律規(guī)定的內(nèi)容基本相同，浪費(fèi)立法自由。而對(duì)于孕期、哺乳期女性受到家庭暴力應(yīng)當(dāng)給予特殊保護(hù)的內(nèi)容僅在《婦女權(quán)益保障法》中一帶而過(guò)，并未在相關(guān)法律法規(guī)中進(jìn)一步展開。二是立法的滯后性。例如，對(duì)生育保險(xiǎn)而言最重要的是費(fèi)用收支基本原則、收支的具體規(guī)定，目前的依據(jù)還是1994年的《保險(xiǎn)辦法》，不僅效力層級(jí)低，而且與社會(huì)發(fā)展已經(jīng)嚴(yán)重脫節(jié)。三是內(nèi)容的缺失。目前，相關(guān)立法都沒(méi)有對(duì)靈活就業(yè)女性和農(nóng)村女性的工作、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保障作出規(guī)定，只對(duì)正式就業(yè)女性的工作時(shí)間、內(nèi)容作出了規(guī)定。

三、現(xiàn)行生育保障制度的負(fù)面影響

不可否認(rèn)現(xiàn)行的生育保障制度為女性的生育提供了強(qiáng)有力的支持，但是該制度所存在的差別對(duì)待、用人單位負(fù)擔(dān)較重以及保障力度不足等問(wèn)題，還是對(duì)女性的生育意愿產(chǎn)生了負(fù)面影響，也是造成當(dāng)下女性面臨隱性就業(yè)歧視、家庭生育成本高等現(xiàn)象的重要原因。

1.女性生育意愿不高。生育意愿與實(shí)際生育行為密切相關(guān)，對(duì)生育意愿的把握有助于對(duì)未來(lái)新增人口現(xiàn)狀的預(yù)測(cè)和相關(guān)生育保障政策的制定。據(jù)國(guó)家衛(wèi)健委統(tǒng)計(jì)，當(dāng)前我國(guó)公民的生育意愿處于低位，“我國(guó)‘90 后’平均打算生育子女?dāng)?shù)僅為1.66 個(gè)，比‘80 后’低10%”“有生育二孩及以上打算的婦女，僅不足半數(shù)實(shí)現(xiàn)了再生育”[9]。2021 年的數(shù)據(jù)相比過(guò)去有所下降，據(jù)學(xué)者統(tǒng)計(jì)，2017 年“90 后”婦女的平均打算生育子女?dāng)?shù)尚為1.70，但是在“90 后”未生育和只有1 孩婦女中這一比例更低，只有1.60 和1.29，說(shuō)明存在已無(wú)法繼續(xù)生育但有較高生育意愿的婦女群體[10]。不過(guò)，雖然總體生育意愿下降，但是并不意味著我國(guó)公民在主觀上排斥生育，據(jù)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)2021 年的線上調(diào)查，在總調(diào)查樣本中有高達(dá)63.79%的人群認(rèn)為兩個(gè)子女是理想的生育狀態(tài)，但是，高達(dá)56.18%的人群不打算生育二孩或三孩[11]。理想子女和實(shí)際生育打算的數(shù)值偏差反映出公民在主觀上對(duì)生育二孩的渴望，但是受到現(xiàn)實(shí)客觀因素的制約，不得不放棄生育的打算。能夠影響生育意愿的客觀因素是多種多樣的，同樣據(jù)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)的調(diào)查，導(dǎo)致女性不愿意生育或不愿意多生育的前五大因素分別為生養(yǎng)成本高、無(wú)人照護(hù)嬰幼兒、房屋面積不足、無(wú)法提供更好的生活和發(fā)展環(huán)境以及婚育假期、生育津貼政策不健全[11]。從影響因素來(lái)看，除了房屋面積和未來(lái)預(yù)期外，生育成本、嬰幼兒照護(hù)、生育假期、生育津貼等影響生育意愿的主要影響因素都直指當(dāng)前我國(guó)生育保障制度公平性不足、保障力度不足等問(wèn)題。可以說(shuō)，生育保障制度的現(xiàn)狀是導(dǎo)致女性生育意愿不高的主要因素之一。

2.家庭生育成本高。對(duì)于生育家庭而言，其需要承擔(dān)的生育成本可以分為兩個(gè)方面：分娩所需的醫(yī)療成本和產(chǎn)前產(chǎn)后的照護(hù)成本。目前，無(wú)論是前者還是后者的成本都居高不下。

第一，分娩所需的醫(yī)療成本高。以分娩所需的醫(yī)療成本來(lái)看，我國(guó)生育保險(xiǎn)支付標(biāo)準(zhǔn)數(shù)額較低，且靈活性較差，難以適應(yīng)醫(yī)療費(fèi)用快速上漲的現(xiàn)實(shí)。以北京市為例，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016～2019 年北京市產(chǎn)婦的住院費(fèi)用快速上漲，某三級(jí)醫(yī)院順產(chǎn)所需的平均住院費(fèi)用從2016 年的3 586 元上漲到2019年的5 025 元，剖宮產(chǎn)的平均住院費(fèi)用在2016 年就達(dá)到9 652 元，在2019 年上漲到13 125 元[12]。而在這一時(shí)期，生育保險(xiǎn)的支付標(biāo)準(zhǔn)為自然分娩3 000 元，人工干預(yù)分娩3 300 元，這一支付標(biāo)準(zhǔn)包括了分娩的建檔費(fèi)、產(chǎn)檢費(fèi)、手術(shù)費(fèi)和住院費(fèi)，不僅遠(yuǎn)低于生育醫(yī)療的實(shí)際費(fèi)用，而且連住院費(fèi)用都無(wú)法全部覆蓋。雖然2020 年北京市生育保險(xiǎn)支付標(biāo)準(zhǔn)有所增加，三級(jí)醫(yī)院自然分娩支付標(biāo)準(zhǔn)為5 000 元，人工干預(yù)分娩支付標(biāo)準(zhǔn)為5 200 元，但是這一支付標(biāo)準(zhǔn)也明顯低于實(shí)際生育醫(yī)療費(fèi)用。據(jù)了解，北京市孕產(chǎn)婦在全程選擇生育保險(xiǎn)報(bào)銷范圍內(nèi)的項(xiàng)目且順利報(bào)銷后，建檔、產(chǎn)檢、順產(chǎn)的平均費(fèi)用也要在10 000 元左右。除了生育保險(xiǎn)支付范圍內(nèi)的醫(yī)療費(fèi)用，生育女性還有很大可能需要接受其他自費(fèi)檢測(cè)項(xiàng)目，例如，北京市羊水穿刺的費(fèi)用大概在3 500～8 000 元之間，這些自費(fèi)項(xiàng)目又會(huì)在原有的醫(yī)療費(fèi)用上增加生育家庭的負(fù)擔(dān)。

第二，產(chǎn)前產(chǎn)后的照護(hù)成本高。從產(chǎn)前、產(chǎn)后照護(hù)成本來(lái)看，目前我國(guó)的生育保障制度并沒(méi)有把這些費(fèi)用納入保障范圍，生育保險(xiǎn)基金并未涵蓋非醫(yī)療性的照護(hù)成本，其他的保障方式如財(cái)政補(bǔ)助等也鮮有涉及，照護(hù)成本主要由家庭自行承擔(dān)。然而目前我國(guó)的產(chǎn)前、產(chǎn)后照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)主要以營(yíng)利性民辦機(jī)構(gòu)為主，不僅數(shù)量少而且費(fèi)用相對(duì)高昂。以上海為例，經(jīng)檢索并篩除不合格信息，目前在上海注冊(cè)能夠開展女性產(chǎn)后照護(hù)的月子公司僅有45 家，全部為民營(yíng)機(jī)構(gòu)。經(jīng)了解，目前上海市月子機(jī)構(gòu)一個(gè)月的照護(hù)費(fèi)用在3～10 萬(wàn)元之間，對(duì)于一般家庭而言是十分高昂的。

四、“全面三孩”政策下的生育保障制度的規(guī)范進(jìn)路

2021 年“全面三孩”政策的落地與推行所帶來(lái)的大齡產(chǎn)婦增多、多子女家庭數(shù)量增長(zhǎng)等新情況，決定了生育保障制度必將發(fā)揮越來(lái)越重要的民生保障功能。為了更好應(yīng)對(duì)新的政策，我國(guó)的生育保障制度必須在總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)、反思現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的基礎(chǔ)上，沿著法治化轉(zhuǎn)型的路徑走一條更加規(guī)范、更加平等、更加高質(zhì)量的發(fā)展之路。

1.規(guī)范化保障：完善立法。生育保障制度法治化轉(zhuǎn)型的一個(gè)重要路徑就是通過(guò)完善立法，逐漸將生育保障的各項(xiàng)措施通過(guò)法律的形式予以承認(rèn)，最終建構(gòu)穩(wěn)定、長(zhǎng)效可持續(xù)的生育保障機(jī)制。鑒于目前立法存在的碎片化、滯后性和立法內(nèi)容缺失等問(wèn)題，未來(lái)有必要整合現(xiàn)有的生育保障措施制定一部完整的《生育保障法》。

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，制定系統(tǒng)的生育保障法規(guī)是歐美、日韓等國(guó)共同的做法。以同樣選擇生育保障為社會(huì)統(tǒng)籌模式的德國(guó)為例，2017 年5 月23 日和2019 年12 月12 日，分別對(duì)1952 年開始實(shí)施的《生育保護(hù)法（Mutterschutzgesetz）》進(jìn)行了兩次修改，修改后的《生育保護(hù)法（Mutterschutzgesetz）》從多個(gè)角度完善了對(duì)女性生育的保護(hù)制度。除了總則與罰則外，德國(guó)《生育保護(hù)法（Mutterschutzgesetz）》可以分為四個(gè)部分：一是健康保護(hù)。主要包括工作時(shí)長(zhǎng)與工作場(chǎng)所的規(guī)定，例如，產(chǎn)前與產(chǎn)后的不工作保護(hù)、每天工作時(shí)間不得超過(guò)8 個(gè)半小時(shí)、每?jī)芍芄ぷ鲿r(shí)間不得超過(guò)90 小時(shí)（18 歲以下孕期、哺乳期女性分別不得超過(guò)8 個(gè)小時(shí)和80 小時(shí)）等等。二是醫(yī)療衛(wèi)生保護(hù)。雇主不得解雇孕期、哺乳期婦女，若醫(yī)療證明表明繼續(xù)工作可能有害健康，則可以不繼續(xù)參與工作。三是生育福利。包括生育保險(xiǎn)金與生育津貼的申請(qǐng)、計(jì)算等規(guī)定，孕期、哺乳期女性的休假權(quán)利等。四是監(jiān)督機(jī)構(gòu)的權(quán)力與責(zé)任。

從內(nèi)容來(lái)看，德國(guó)生育保障制度與我國(guó)有很大的相似性，《生育保護(hù)法（Mutterschutzgesetz）》的主要內(nèi)容在我國(guó)各項(xiàng)法律法規(guī)規(guī)章以及規(guī)范性文件中都能找到基本對(duì)應(yīng)的內(nèi)容，因此，我國(guó)未來(lái)制定《生育保障法》可以借鑒德國(guó)立法。在結(jié)構(gòu)上，可以采用“總—分”結(jié)構(gòu)，在第一章對(duì)生育保障的范圍、目的進(jìn)行明確，不僅要明確享受生育保障人群的范圍，而且要明確提供生育保障主體的范圍。第二章可以規(guī)定女性的健康保護(hù)，除了將現(xiàn)有的工作時(shí)長(zhǎng)、工作內(nèi)容等保護(hù)措施納入之外，還可以借鑒德國(guó)立法對(duì)孕期、哺乳期女性的工作場(chǎng)所進(jìn)行限制。為了確保相關(guān)內(nèi)容的嚴(yán)格落實(shí)，還可以借鑒德國(guó)立法，在法律中明確孕期、哺乳期女性每天的工作時(shí)長(zhǎng)，并對(duì)禁止孕期、哺乳期女性從事的工作內(nèi)容、接觸的工作場(chǎng)所進(jìn)行明確列舉。第三章可以對(duì)孕期、哺乳期女性的醫(yī)療衛(wèi)生保護(hù)進(jìn)行規(guī)定，明確孕期、哺乳期女性遵循醫(yī)囑不參與工作的權(quán)利。第四章應(yīng)當(dāng)在《中華人民共和國(guó)保險(xiǎn)法》現(xiàn)有規(guī)定的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步詳細(xì)規(guī)定生育女性享有的生育保險(xiǎn)制度，雖然由于我國(guó)不同地區(qū)發(fā)展水平等因素差異性較大，具體的繳費(fèi)、支付標(biāo)準(zhǔn)不宜由法律限定，但是對(duì)于生育保險(xiǎn)的申請(qǐng)程序、生育津貼的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)、生育保險(xiǎn)繳納、支付標(biāo)準(zhǔn)界定的基本原則等應(yīng)當(dāng)由法律統(tǒng)一規(guī)定。此外，還應(yīng)當(dāng)明確生育保障制度監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力，以及違反法律侵犯孕期、哺乳期女性權(quán)利行為的罰則等。

2.平等化保障：擴(kuò)大生育保險(xiǎn)覆蓋范圍。我國(guó)生育保障制度的不平等性主要體現(xiàn)在部分應(yīng)當(dāng)享受生育保險(xiǎn)的人群未被納入生育保險(xiǎn)的覆蓋范圍，因此，擴(kuò)大生育保險(xiǎn)的覆蓋范圍是解決保障制度不平等問(wèn)題的當(dāng)務(wù)之急。

第一，將未就業(yè)、靈活就業(yè)、農(nóng)村女性納入到生育保險(xiǎn)的覆蓋范圍。對(duì)于靈活就業(yè)女性，生育保險(xiǎn)制度的功能主要是彌補(bǔ)女性因生育而付出的醫(yī)療費(fèi)用和損失的勞動(dòng)收入。無(wú)論是未就業(yè)女性、靈活就業(yè)女性還是農(nóng)村女性在生育時(shí)都會(huì)付出醫(yī)療費(fèi)用和損失勞動(dòng)收入。對(duì)女性而言，完全不依靠醫(yī)療機(jī)構(gòu)完成生育在當(dāng)下中國(guó)已基本不可見，女性為了生育所需的建檔費(fèi)、產(chǎn)檢費(fèi)、手術(shù)和住院費(fèi)并不會(huì)因?yàn)榕詮氖碌穆殬I(yè)而有所改變，在這一點(diǎn)上，未享受生育保險(xiǎn)的女性和已享受生育保險(xiǎn)的女性需要付出平等的醫(yī)療費(fèi)。無(wú)論是靈活就業(yè)女性還是農(nóng)村婦女，本質(zhì)上都是依靠自身勞動(dòng)賺取生活費(fèi)用，即便是未就業(yè)女性，其在從事家務(wù)活動(dòng)中也同樣在為社會(huì)、家庭作出貢獻(xiàn)，其勞動(dòng)所收獲的費(fèi)用以家庭收入的方式可以體現(xiàn)。因此，無(wú)論是否享受生育保險(xiǎn)，女性因生育所損失的勞動(dòng)收入也是平等的。因此，城鄉(xiāng)戶籍、就業(yè)形態(tài)等不能成為生育保險(xiǎn)選擇性覆蓋的理由。不過(guò)，由于未就業(yè)、靈活就業(yè)和農(nóng)村女性沒(méi)有明確的用人單位，無(wú)法直接納入職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)。因此，可以考慮在城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度中加入專門的生育保險(xiǎn)，保險(xiǎn)金的支付既可以由政府負(fù)擔(dān)，也可以由政府和個(gè)人分別負(fù)擔(dān)，由于勞動(dòng)收入的計(jì)算方式不同，新的生育保險(xiǎn)在津貼支付上難以沿用平均工資標(biāo)準(zhǔn)，可以考慮由不同地區(qū)根據(jù)本地上年度月平均工資標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放生育津貼。但是出于平等化保障的考量，生育醫(yī)療費(fèi)用的支付標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)與本地職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)持平。此外，靈活就業(yè)女性還應(yīng)當(dāng)享受完整的生育保障待遇，不僅是生育保險(xiǎn)金，還應(yīng)當(dāng)享受健康保護(hù)、醫(yī)療保護(hù)待遇。

第二，擴(kuò)大中西部地區(qū)生育保險(xiǎn)的覆蓋范圍。目前生育保障的地區(qū)差異主要體現(xiàn)在中、西部地區(qū)勞動(dòng)人口數(shù)量巨大，但是享受生育保險(xiǎn)的人數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于東部地區(qū)，且每年新增受保人數(shù)也少于東部地區(qū)。對(duì)此，需要相關(guān)機(jī)構(gòu)從兩個(gè)方面予以改善：一是加強(qiáng)政府對(duì)中、西部地區(qū)生育保險(xiǎn)建設(shè)的支持力度。生育保險(xiǎn)是我國(guó)生育保障制度的主要內(nèi)容，也是婦女生育權(quán)保障的重要措施之一。1968 年，在伊朗德黑蘭召開的聯(lián)合國(guó)第一次國(guó)際人權(quán)會(huì)議所出臺(tái)的《德黑蘭宣言》將生育權(quán)納入到基本人權(quán)的范疇，《德黑蘭宣言》第十六條明確提出“家庭及兒童之保護(hù)仍為國(guó)際社會(huì)所關(guān)懷。父母享有自由負(fù)責(zé)決定子女人數(shù)及其出生時(shí)距之基本人權(quán)”?；救藱?quán)不僅是個(gè)人自由行使不受干涉的權(quán)利，更是要求國(guó)家積極作為予以保護(hù)的權(quán)利。因此，加大財(cái)政支持，保障中、西部地區(qū)公民享有平等的生育保險(xiǎn)服務(wù)是行政機(jī)關(guān)不可推卸的責(zé)任。二是政府應(yīng)當(dāng)積極保護(hù)公民享有生育保險(xiǎn)的權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)。政府應(yīng)對(duì)侵犯公民相關(guān)權(quán)利的行為予以監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)中、西部地區(qū)用人單位生育保險(xiǎn)制度建設(shè)的監(jiān)管。對(duì)惡意逃避為員工繳納生育保險(xiǎn)的用人單位，應(yīng)當(dāng)在給予處罰的基礎(chǔ)上將其納入失信黑名單，通過(guò)失信聯(lián)合懲戒等方式增加企業(yè)違法成本。

3.高標(biāo)準(zhǔn)保障：提高生育保障力度。當(dāng)前，無(wú)論是女性個(gè)人、家庭還是用人單位都承擔(dān)著較高的生育成本，“生育代價(jià)高昂”成為阻礙生育的一個(gè)重要原因。因此，生育保障制度應(yīng)當(dāng)在減輕社會(huì)生育成本方面持續(xù)發(fā)力。

第一，改革生育醫(yī)療費(fèi)用支付機(jī)制。一是改革目前的生育醫(yī)療費(fèi)用支付標(biāo)準(zhǔn)。目前的支付標(biāo)準(zhǔn)缺少靈活性，地方在確定標(biāo)準(zhǔn)后常常數(shù)年時(shí)間不予改變，與快速上漲的醫(yī)療費(fèi)用不相適應(yīng)。改革方式可以有兩種選擇：按實(shí)際生育醫(yī)療費(fèi)用的比例支付，其優(yōu)勢(shì)在于兼顧穩(wěn)定性與靈活性，地方根據(jù)實(shí)際情況確定支付比例后可以常年保持穩(wěn)定。劣勢(shì)在于生育醫(yī)療費(fèi)用支出額度難以掌控，生育保險(xiǎn)基金可能面臨更大的支付壓力；按本地區(qū)生育醫(yī)療平均費(fèi)用每年或每?jī)赡晷薷闹Ц稑?biāo)準(zhǔn)，其優(yōu)勢(shì)在于既與實(shí)際醫(yī)療費(fèi)用的增長(zhǎng)相適應(yīng)，又無(wú)需大規(guī)模調(diào)整現(xiàn)有的支付機(jī)制，還可以最大程度節(jié)約生育保險(xiǎn)基金。但是劣勢(shì)在于需要經(jīng)常性修改支付政策，且支付標(biāo)準(zhǔn)的增長(zhǎng)幅度可能不及醫(yī)療費(fèi)用的增幅。二是擴(kuò)大生育醫(yī)療費(fèi)用的支付范圍。針對(duì)“三孩政策”下大齡產(chǎn)婦增多的現(xiàn)實(shí)，將更多針對(duì)大齡產(chǎn)婦的醫(yī)療檢查費(fèi)用納入生育醫(yī)療費(fèi)用支付范圍當(dāng)中。

第二，加大政府財(cái)政補(bǔ)助。生育保險(xiǎn)基金支付范圍有限，無(wú)法涵蓋生育所需的全部成本，因此，有必要在此基礎(chǔ)上以財(cái)政補(bǔ)助的形式給予社會(huì)主體更進(jìn)一步的保障。首先，以財(cái)政補(bǔ)貼的方式降低產(chǎn)前、產(chǎn)后照護(hù)成本。對(duì)于產(chǎn)婦及嬰幼兒來(lái)說(shuō)，得到良好、專業(yè)的產(chǎn)前、產(chǎn)后照護(hù)是保障健康的重要環(huán)節(jié)。可以說(shuō)，產(chǎn)前、產(chǎn)后照護(hù)行業(yè)是涉及公民健康權(quán)保障的重要新興產(chǎn)業(yè)，理應(yīng)獲得財(cái)政的扶持。然而由于數(shù)量少、人才緊缺等原因，目前無(wú)論是月子機(jī)構(gòu)、月嫂、育兒嫂還是嬰幼兒照護(hù)機(jī)構(gòu)的費(fèi)用都較為高昂，不利于產(chǎn)業(yè)的推廣。對(duì)此，可以通過(guò)直接給予消費(fèi)者財(cái)政補(bǔ)貼的方式，或者通過(guò)獎(jiǎng)勵(lì)、降稅配合指導(dǎo)性定價(jià)等方式，既降低消費(fèi)者負(fù)擔(dān)，又促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。其次，加大對(duì)用人單位的財(cái)政補(bǔ)貼力度。用人單位在保障女性職工生育權(quán)的過(guò)程中付出的隱性成本在過(guò)去始終被生育保障制度所忽視，這不僅不利于用人單位參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，而且使得用人單位對(duì)女性職工的生育常常持有消極的態(tài)度，最終不利于女性生育權(quán)的保障。因此，可以考慮對(duì)用人單位按照本年度女性職工懷孕的數(shù)量予以直接的財(cái)政補(bǔ)助，或者在合理范圍內(nèi)適當(dāng)降稅，一方面可以彌補(bǔ)企業(yè)為承擔(dān)社會(huì)保障責(zé)任付出的隱性成本，另一方面可以提高企業(yè)雇用女性、保障女性生育權(quán)的積極性。