李泊以

(中國(guó)政法大學(xué) 刑事司法學(xué)院, 北京 100088)

一、問(wèn)題的提出

《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》 (以下簡(jiǎn)稱(chēng)《監(jiān)察法》 ) 的頒布, 賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的復(fù)合型權(quán)力。 為配合這一復(fù)合型權(quán)力的順利行使, 提升反腐敗效率, 我國(guó)創(chuàng)設(shè)監(jiān)察立案“一體化” 模式。 即根據(jù) 《監(jiān)察法》 第39 條和《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法實(shí)施條例》 (以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施條例》 ) 第180 條規(guī)定, 監(jiān)察機(jī)關(guān)能夠?qū)β殑?wù)違法和職務(wù)犯罪案件進(jìn)行監(jiān)察立案。

在此模式的規(guī)定下, 原有職務(wù)犯罪必經(jīng)的刑事立案程序被監(jiān)察立案替代, 由此產(chǎn)生的首要問(wèn)題是刑事立案在職務(wù)犯罪中是否有必要存在, 其存在的必要性和正當(dāng)性是什么。 如果存在, 應(yīng)放在監(jiān)察調(diào)查階段還是檢察機(jī)關(guān)審查起訴階段? 如果刑事立案在職務(wù)犯罪中沒(méi)有必要存在, 那么何時(shí)標(biāo)志職務(wù)犯罪進(jìn)入刑事訴訟階段? 刑事立案一旦被取消或被監(jiān)察立案取代, 還會(huì)帶來(lái)一系列問(wèn)題： 如何對(duì)刑事強(qiáng)制措施進(jìn)行開(kāi)啟和控制? 先行拘留的性質(zhì)如何理解? 律師應(yīng)在何時(shí)允許介入和檢察機(jī)關(guān)如何發(fā)揮配合制約功用等監(jiān)檢銜接問(wèn)題。 上述問(wèn)題是監(jiān)察立案“一體化” 模式運(yùn)行過(guò)程中面臨的困境, 亟須對(duì)此模式進(jìn)行制度優(yōu)化, 促進(jìn)監(jiān)檢銜接和推進(jìn)反腐敗斗爭(zhēng)。

二、監(jiān)察立案“一體化” 模式的運(yùn)行現(xiàn)狀及局限性

當(dāng)前監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)三種情形進(jìn)行立案調(diào)查, 一是被調(diào)查人僅涉及輕微違紀(jì), 對(duì)于此類(lèi)案件僅需紀(jì)委進(jìn)行立案, 屬于黨內(nèi)監(jiān)督事項(xiàng), 不涉及“一體化”的問(wèn)題; 二是被調(diào)查人同時(shí)涉及職務(wù)違法和職務(wù)犯罪, 監(jiān)察機(jī)關(guān)需以監(jiān)察立案開(kāi)啟職務(wù)違法犯罪調(diào)查;[1]三是被調(diào)查人涉及輕微違紀(jì)、違法和犯罪,監(jiān)察機(jī)關(guān)需同時(shí)開(kāi)啟紀(jì)委立案和監(jiān)察立案程序。 本文探討的“一體化” 立案問(wèn)題僅針對(duì)后兩種情形。

(一) 監(jiān)察立案“一體化” 模式的運(yùn)行現(xiàn)狀

1. 設(shè)立背景

我國(guó)創(chuàng)設(shè)監(jiān)察立案“一體化” 模式主要基于兩大背景。 一是基于職務(wù)犯罪的特殊性, 其主要體現(xiàn)在被調(diào)查主體和調(diào)查內(nèi)容的特殊性。 被調(diào)查主體往往兼具黨員和公職人員身份。 過(guò)去尚未采取“一體化” 模式時(shí), 紀(jì)委僅負(fù)責(zé)對(duì)黨員進(jìn)行調(diào)查和處分, 而公職人員則由行政部門(mén)或檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行處分或起訴, 反腐力量呈現(xiàn)分散性, 致使反腐效率低下。 對(duì)于同一案件, 在紀(jì)委調(diào)查結(jié)束后需移送國(guó)家監(jiān)察部門(mén), 由于兩機(jī)關(guān)對(duì)事實(shí)和證據(jù)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不同, 對(duì)于紀(jì)委移送的案件, 監(jiān)察部門(mén)往往需重新調(diào)查, 被調(diào)查人也需要在兩個(gè)程序和多個(gè)部門(mén)之間進(jìn)行流轉(zhuǎn), 導(dǎo)致辦案效率低下。 對(duì)于調(diào)查內(nèi)容而言,由于職務(wù)犯罪的隱蔽性和對(duì)合性, 突破職務(wù)犯罪的關(guān)鍵在于口供的取得和認(rèn)定, 而被調(diào)查人的口供往往在紀(jì)委調(diào)查階段取得, 例如談話(huà)時(shí)取得的談話(huà)記錄。 在采取“一體化” 模式前, 對(duì)于被調(diào)查人在紀(jì)委調(diào)查階段的談話(huà)和職務(wù)犯罪調(diào)查階段的口供易出現(xiàn)銜接不暢的問(wèn)題。

二是基于國(guó)家反腐敗的戰(zhàn)略需要。 過(guò)去紀(jì)委監(jiān)督和行政部門(mén)監(jiān)督屬于同體監(jiān)督, 監(jiān)督的主動(dòng)性和效力往往受上級(jí)機(jī)關(guān)的制約, 為實(shí)現(xiàn)高效反腐和依法反腐, 我國(guó)特意創(chuàng)設(shè)監(jiān)察權(quán), 通過(guò)紀(jì)委和監(jiān)委合署辦公, 有助于加強(qiáng)黨對(duì)反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),[2]一體化推進(jìn)從嚴(yán)治黨和國(guó)家反腐敗行動(dòng)。同時(shí), “一體化” 立案模式也與當(dāng)前的監(jiān)察官制度匹配。 過(guò)去是紀(jì)委人員和國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員分別辦理貪腐案件, 具有不同的辦案理念和方式, 導(dǎo)致案件的流轉(zhuǎn)存在銜接不暢的問(wèn)題, 而“一體化”立案模式賦予監(jiān)察官對(duì)職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件的統(tǒng)一辦理權(quán), 有助于實(shí)現(xiàn)辦案方式和理念的統(tǒng)一,進(jìn)而提升辦案效率。

2. 運(yùn)行成效

黨的十八大以來(lái), 我國(guó)不斷深化國(guó)家監(jiān)察體制改革, 構(gòu)建黨全面領(lǐng)導(dǎo)的集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察機(jī)關(guān)。 截至2022 年6 月, 全國(guó)監(jiān)察機(jī)關(guān)立案審查調(diào)查451.6 萬(wàn)件、處分443.9 萬(wàn)人。[3]同年10月, 監(jiān)察機(jī)關(guān)發(fā)言人指出對(duì)全國(guó)各級(jí)“一把手”領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行立案審查調(diào)查20.7 萬(wàn)人。[4]可見(jiàn)“一體化” 立案模式在反腐敗斗爭(zhēng)中發(fā)揮著巨大作用,具有顯著優(yōu)勢(shì)。 但其用監(jiān)察立案取代刑事立案, 以一個(gè)立案程序開(kāi)啟多個(gè)調(diào)查程序也存在局限性。

(二) 監(jiān)察立案“一體化” 模式的局限性

1. 監(jiān)檢程序銜接不暢

監(jiān)檢銜接不暢的原因在于缺乏刑事立案程序,導(dǎo)致無(wú)法明確職務(wù)犯罪進(jìn)入刑事訴訟程序的起點(diǎn),由此帶來(lái)的后果便是先行拘留性質(zhì)不明確和退回補(bǔ)充調(diào)查銜接不暢。 對(duì)于先行拘留, 由于在此期間未進(jìn)行刑事立案, 檢察機(jī)關(guān)自然無(wú)權(quán)進(jìn)行羈押性審查。 同時(shí), 由于此時(shí)案件已移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴, 自然不屬于監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查階段, 一旦先行拘留出現(xiàn)錯(cuò)誤, 被調(diào)查人如何尋求國(guó)家賠償, 檢察機(jī)關(guān)可能因未進(jìn)行刑事立案而未進(jìn)入刑事階段拒絕賠償, 而監(jiān)察機(jī)關(guān)因已脫離監(jiān)察程序而拒絕賠償, 導(dǎo)致被調(diào)查者缺乏權(quán)利補(bǔ)救和申訴的渠道。 對(duì)于退回補(bǔ)充調(diào)查階段, 由于缺乏刑事立案程序, 檢察機(jī)關(guān)會(huì)出現(xiàn)“案退人不退” 或“案退人也退” 的不同處理方式, 律師能否在退回補(bǔ)充調(diào)查階段繼續(xù)發(fā)揮辯護(hù)職能也缺乏正當(dāng)性依據(jù), 導(dǎo)致案件銜接不暢。

2. 被調(diào)查人權(quán)利缺乏充分保障

被調(diào)查人的權(quán)利缺乏充分保障主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面, 一是“一體化” 模式下缺乏對(duì)強(qiáng)制措施的控制手段。 在“一體化” 模式下, 監(jiān)察機(jī)關(guān)可根據(jù)職務(wù)違法行為直接進(jìn)行監(jiān)察立案, 而監(jiān)察立案的開(kāi)啟也解除對(duì)僅適用于職務(wù)犯罪的強(qiáng)制措施的限制。 監(jiān)察機(jī)關(guān)可能為快速獲得證據(jù), 提升辦案效率, 直接采取職務(wù)犯罪的調(diào)查手段對(duì)職務(wù)違法行為進(jìn)行調(diào)查, 對(duì)社會(huì)危害性較小的違法行為采取技術(shù)調(diào)查或留置措施, 損害被調(diào)查人的合法權(quán)益。 由于此時(shí)仍處于監(jiān)察調(diào)查階段, 檢察機(jī)關(guān)也無(wú)法給被調(diào)查人提供救濟(jì)的機(jī)關(guān)和對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的違法行為進(jìn)行監(jiān)督。[5]

二是“一體化” 模式下既涉嫌職務(wù)犯罪又涉嫌一般犯罪的被調(diào)查人, 一般犯罪享有的訴訟權(quán)利受限。 由于《實(shí)施條例》 規(guī)定“監(jiān)察為主” 的管轄原則, 受制于一體化調(diào)查的需要, 一般犯罪只有在監(jiān)察調(diào)查活動(dòng)結(jié)束后才能申請(qǐng)律師介入, 但此時(shí)案件證據(jù)已基本固定, 律師發(fā)揮作用的空間被極大壓縮。 此種立案模式下, 刑事立案程序的取消必然導(dǎo)致律師的介入和《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《刑訴法》 ) 賦予犯罪嫌疑人的基本訴訟權(quán)利的實(shí)施缺乏正當(dāng)性依據(jù), 監(jiān)察機(jī)關(guān)可基于尚未進(jìn)行刑事立案拒絕賦予被調(diào)查人訴訟權(quán)利, 加之監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查活動(dòng)的封閉性, 外界無(wú)法給予被調(diào)查人合理合法的幫助, 被調(diào)查人的權(quán)利保障亟待加強(qiáng)。

3. 證據(jù)和事實(shí)的認(rèn)定存在銜接困境

《監(jiān)察法》 第33 條規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)搜集的證據(jù)可直接運(yùn)用于刑事領(lǐng)域。①在“一體化” 模式下,監(jiān)察機(jī)關(guān)收集的證據(jù)來(lái)源應(yīng)分為兩部分, 一部分是調(diào)查違紀(jì)違法行為取得的證據(jù), 另一部分是調(diào)查職務(wù)犯罪取得的證據(jù)。 但二者的取證手段和證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)都具有較大的差距。 職務(wù)違紀(jì)違法相比職務(wù)犯罪,社會(huì)危險(xiǎn)性和處罰力度明顯低于后者, 對(duì)于證據(jù)的收集和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)明顯低于職務(wù)犯罪。 對(duì)于職務(wù)犯罪的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)而言, 不僅受到排除非法證據(jù)規(guī)則的規(guī)制, 也要求證據(jù)確實(shí)、充分。②

在“一體化” 模式下, 通過(guò)調(diào)查職務(wù)違法獲得的證據(jù)能否直接應(yīng)用于刑事領(lǐng)域是當(dāng)前面臨的重要問(wèn)題。 如在立案調(diào)查中通過(guò)談話(huà)取得的案件事實(shí)和證據(jù)能否直接運(yùn)用于刑事訴訟階段, 因談話(huà)屬于調(diào)查職務(wù)違紀(jì)違法的手段, 監(jiān)察機(jī)關(guān)在對(duì)被調(diào)查人進(jìn)行談話(huà)時(shí), 被調(diào)查人不具有“不得強(qiáng)迫自證其罪” 的權(quán)利, 應(yīng)積極配合組織調(diào)查, 其證據(jù)和事實(shí)取得的標(biāo)準(zhǔn)明顯低于刑事犯罪的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn), 做好二者證據(jù)和事實(shí)的銜接是“一體化” 模式亟待優(yōu)化的內(nèi)容。 同時(shí), 對(duì)于貪污金額的認(rèn)定, 當(dāng)被調(diào)查人的貪污數(shù)額既可定性為違紀(jì)所得, 也可定性為違法所得時(shí), 在監(jiān)察立案“一體化” 模式下, 可能會(huì)產(chǎn)生將違法所得金額認(rèn)定為違紀(jì)所得的亂象, 進(jìn)而減輕對(duì)被調(diào)查人的處罰, 或反之加重對(duì)被調(diào)查人的處罰。

三、刑事立案程序的必要性和功用

(一) 刑事立案程序的必要性

刑事立案程序的必要性主要包括兩個(gè)方面。

一是契合我國(guó)的社會(huì)現(xiàn)實(shí), 我國(guó)刑事立案程序一直是中國(guó)刑事訴訟模式的特點(diǎn)之一, 刑事立案程序的長(zhǎng)期存在說(shuō)明其符合我國(guó)上層建筑和社會(huì)現(xiàn)實(shí)的需求。 二是設(shè)立刑事立案程序已成為理論界和實(shí)務(wù)界的基本共識(shí)。 1979 年首次頒布《刑訴法》 至今, 《刑訴法》 總共經(jīng)歷三次大修, 都未將刑事立案取消或替代, 可見(jiàn)立法工作者充分肯定刑事立案程序在我國(guó)刑事訴訟模式中的必要性。 在司法實(shí)務(wù)中, 對(duì)于犯罪嫌疑人展開(kāi)偵查前需進(jìn)行刑事立案已形成一套完整的辦案流程, 公安機(jī)關(guān)甚至設(shè)立刑事立案部門(mén)啟動(dòng)此項(xiàng)程序, 司法人員也充分認(rèn)可設(shè)立此程序的必要性。

(二) 刑事立案程序的功用

刑事立案程序具有三方面的功用。 一是權(quán)力制約功用。 我國(guó)的刑事立案程序可追溯至蘇聯(lián)的提出立案, 正如蘇聯(lián)學(xué)者指出只有在作出提起刑事案件的決定后, 權(quán)力機(jī)關(guān)方能開(kāi)展刑訴法授權(quán)進(jìn)行的訴訟行為。[6]刑事立案能夠起到對(duì)偵查權(quán)制約的功用, 即在刑事立案前, 偵查機(jī)關(guān)對(duì)于犯罪嫌疑人不能采取嚴(yán)重侵犯其人身自由和財(cái)產(chǎn)安全的措施, 僅能采取詢(xún)問(wèn)、查詢(xún)等輕緩型措施。 刑事立案后偵查機(jī)關(guān)不能肆意采取強(qiáng)制措施, 需按照刑訴法規(guī)定進(jìn)行詢(xún)問(wèn)偵查, 不僅要保障犯罪嫌疑人休息時(shí)間, 還要按照規(guī)定采取錄音錄像等措施, 防止刑訊逼供。同樣的理念也可適用于監(jiān)察機(jī)關(guān), 在監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部另設(shè)刑事立案程序, 能夠強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察權(quán)的制約作用。 由于合署辦公監(jiān)察立案具備黨內(nèi)處置性和國(guó)家對(duì)職務(wù)犯罪的追訴性, 而檢察機(jī)關(guān)屬于司法機(jī)關(guān), 無(wú)法對(duì)監(jiān)察立案這一復(fù)合型行為實(shí)施司法監(jiān)督和制約。 另設(shè)刑事立案程序能夠賦予檢察機(jī)關(guān)提前介入的正當(dāng)性, 實(shí)現(xiàn)對(duì)職務(wù)犯罪調(diào)查活動(dòng)的法律監(jiān)督, 一定程度上避免“監(jiān)察中心主義”。

二是標(biāo)志功用。 刑事立案程序標(biāo)志此案件正式進(jìn)入刑事訴訟階段, 意味著此后犯罪嫌疑人和權(quán)力機(jī)關(guān)的行為均要受到《刑訴法》 的約束。 當(dāng)前法法銜接過(guò)程中存在的關(guān)鍵問(wèn)題便是監(jiān)察案件從何時(shí)開(kāi)始適用《刑訴法》, 刑事立案程序的設(shè)置能較好地解決這一難題。

三是權(quán)利保障功用。 主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面： 一是刑事立案賦予犯罪嫌疑人新的訴訟權(quán)利。開(kāi)啟刑事立案程序后犯罪嫌疑人可享有刑訴法規(guī)定的律師介入權(quán)、非法證據(jù)排除、認(rèn)罪認(rèn)罰的權(quán)利,不得強(qiáng)迫自證其罪等權(quán)利。 二是保障犯罪嫌疑人合法權(quán)益不受非法侵害。 開(kāi)啟刑事立案程序后, 偵查機(jī)關(guān)需按照《刑訴法》 規(guī)定完成對(duì)犯罪嫌疑人的拘留、詢(xún)問(wèn)和逮捕等工作, 不得超期辦案。 檢察機(jī)關(guān)需按規(guī)定進(jìn)行羈押性審查, 根據(jù)犯罪嫌疑人的人身危險(xiǎn)性和認(rèn)罪認(rèn)罰態(tài)度對(duì)其強(qiáng)制措施予以轉(zhuǎn)換,保障犯罪嫌疑人的人身權(quán)利。

四、監(jiān)察立案“二元化” 模式的評(píng)析及非適配性

(一) 監(jiān)察立案“二元化” 模式的評(píng)析

1. 監(jiān)察立案“二元化” 模式的具體內(nèi)容

基于“一體化” 模式存在的局限性和刑事立案的必要性和功用, 部分學(xué)者創(chuàng)造性地提出監(jiān)察立案的“二元化” 模式。 “二元化” 模式主要有三種建構(gòu)方式, 一是將監(jiān)察立案分為刑事立案和違紀(jì)違法立案兩部分, 即在監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部單獨(dú)設(shè)立刑事立案程序, 如果被調(diào)查人涉嫌職務(wù)犯罪, 則應(yīng)經(jīng)此部門(mén)進(jìn)行單獨(dú)的刑事立案。 這也是當(dāng)前主流的“二元化” 立案模式。 二是修改當(dāng)前監(jiān)察立案的條件,將監(jiān)察立案的對(duì)象限定為嚴(yán)重職務(wù)違法, 對(duì)于職務(wù)犯罪則直接進(jìn)行刑事立案。[7]三是將監(jiān)察立案劃分為一般監(jiān)察立案與刑事立案。[8]前者的適用條件是被調(diào)查人僅涉嫌職務(wù)違法, 一旦被調(diào)查人既涉嫌職務(wù)違法又涉嫌職務(wù)犯罪, 則直接進(jìn)行刑事監(jiān)察立案。

2. 監(jiān)察立案“二元化” 模式的優(yōu)勢(shì)

監(jiān)察“二元化” 模式相對(duì)于“一元化” 模式,具有以下三方面優(yōu)勢(shì)。

一是“二元化” 模式有助于加強(qiáng)對(duì)被調(diào)查人的權(quán)利保障。 由于“二元化” 模式下監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的案件直接進(jìn)行刑事立案, 在刑事立案的前提下律師介入監(jiān)察調(diào)查階段便具有可行性和正當(dāng)性。 律師的恰當(dāng)介入能夠?yàn)楸徽{(diào)查人提供法律援助, 有助于保障被調(diào)查人的訴訟權(quán)利。 同時(shí)刑事立案程序的設(shè)立能夠限制刑事強(qiáng)制措施在監(jiān)察調(diào)查中的隨意適用, 如訊問(wèn)、技術(shù)調(diào)查等措施不應(yīng)用于職務(wù)違法案件。 刑事立案程序的增設(shè)還能賦予被調(diào)查人在監(jiān)察調(diào)查階段自我辯護(hù)權(quán)、不得強(qiáng)迫自證其罪等權(quán)利。

二是有助于促進(jìn)監(jiān)檢銜接。 刑事立案的設(shè)置有助于解決法法銜接不暢的問(wèn)題, 即一旦做出刑事立案的決定, 就標(biāo)志著正式進(jìn)入刑事訴訟階段, 對(duì)于先行拘留和退回補(bǔ)充調(diào)查的問(wèn)題便可依據(jù)《刑訴法》 進(jìn)行明晰。 通過(guò)刑事立案, 拘留階段的性質(zhì)得以明確, 檢察機(jī)關(guān)能夠?qū)ζ溥M(jìn)行羈押必要性審查, 如果有錯(cuò)誤拘留或侵犯人權(quán)現(xiàn)象發(fā)生, 賠償主體自然是檢察機(jī)關(guān)。 對(duì)于退回補(bǔ)充調(diào)查, 由于已進(jìn)行刑事立案, 自然屬于刑事訴訟階段, 在此階段允許律師介入和案退人不退的做法也具有法律上的正當(dāng)性。 對(duì)于證據(jù)和事實(shí)的認(rèn)定, 也需依照《刑訴法》 規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)查取證, 進(jìn)而實(shí)現(xiàn)與職務(wù)違法的區(qū)分, 理清二者的關(guān)系。

三是有助于加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察權(quán)的制約。 “二元化”模式旨在通過(guò)遵循程序分離原則,[9]將違紀(jì)違法程序和職務(wù)犯罪程序分離, 以限制監(jiān)察權(quán)濫用。 職務(wù)犯罪程序的獨(dú)立賦予檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)提前介入和發(fā)揮法律監(jiān)督作用的可能性, 有助于強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察權(quán)的制約作用, 促進(jìn)監(jiān)察調(diào)查活動(dòng)法治化。

(二) 監(jiān)察立案“二元化” 模式的非適配性

1. 具有理想化色彩, 與監(jiān)察實(shí)踐不匹配

“二元化” 模式的運(yùn)作需要監(jiān)察機(jī)關(guān)在初核結(jié)束后對(duì)此被調(diào)查人的行為是否涉及職務(wù)犯罪做出準(zhǔn)確定性。 但由于被調(diào)查人的行為往往呈現(xiàn)復(fù)合性, 即貪腐犯罪往往伴隨不良生活作風(fēng)和形式主義等違紀(jì)問(wèn)題。除少數(shù)僅涉及金錢(qián)腐敗的犯罪外, 監(jiān)察機(jī)關(guān)可通過(guò)貪污數(shù)額的多少直觀區(qū)分職務(wù)違法或職務(wù)犯罪, 其余行為均需經(jīng)過(guò)監(jiān)察調(diào)查才能確定是否涉及職務(wù)犯罪, 該模式具有一定的理想化色彩。[10]

“二元化” 模式與當(dāng)前監(jiān)察官體制也缺乏適配性。 首先, 此模式會(huì)增加監(jiān)察官的辦案負(fù)擔(dān)。 當(dāng)前監(jiān)察機(jī)關(guān)本就處于案多人少的狀態(tài), 監(jiān)察官已承受較大的辦案壓力, 此時(shí)再要求其在初核階段后對(duì)每起案件作出準(zhǔn)確的定性, 會(huì)大幅增加工作量。 其次, 一旦另設(shè)刑事立案部門(mén), 監(jiān)察機(jī)關(guān)面臨的問(wèn)題是是否需要修改當(dāng)前監(jiān)察官的選拔標(biāo)準(zhǔn), 刑事立案部門(mén)的工作人員是否需有別于監(jiān)察立案的工作人員; 如果需要區(qū)分, 區(qū)分的標(biāo)準(zhǔn)是什么。 上述問(wèn)題都是“二元化” 模式具有的弊端。

2. 降低反腐敗工作的效率

另設(shè)刑事立案程序, 可能會(huì)造成監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)案件證據(jù)和事實(shí)的重復(fù)調(diào)查取證。 如上文所述, 職務(wù)違紀(jì)違法相比職務(wù)犯罪, 二者的取證手段和取證標(biāo)準(zhǔn)均具有一定的差異性。 “二元化” 模式下可能導(dǎo)致刑事立案部門(mén)對(duì)于違紀(jì)違法證據(jù)需再次進(jìn)行審查, 對(duì)于部分達(dá)不到刑事標(biāo)準(zhǔn)的證據(jù)需重新開(kāi)展調(diào)查, 導(dǎo)致大量的重復(fù)勞動(dòng),[11]造成人力和物力的浪費(fèi), 使得監(jiān)察調(diào)查工作效率降低。 同時(shí), “二元化” 模式對(duì)案件的調(diào)查呈現(xiàn)出“流水化” 模式,即案件只有黨紀(jì)部門(mén)調(diào)查結(jié)束后, 刑事立案部門(mén)才可開(kāi)展刑事調(diào)查。 相比“一體化” 的“并案” 調(diào)查模式, 前者明顯需要更長(zhǎng)的調(diào)查時(shí)間, 且各調(diào)查部門(mén)僅對(duì)自己負(fù)責(zé)的事項(xiàng)開(kāi)展調(diào)查, 容易造成反腐力量分散化。

3. 忽視監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察權(quán)的獨(dú)特性

“二元化” 模式將監(jiān)察立案分為黨紀(jì)立案部門(mén)和刑事立案部門(mén), 一定程度上是對(duì)公安機(jī)關(guān)內(nèi)部系統(tǒng)設(shè)置的借鑒。 之所以將行政違法和刑事犯罪部門(mén)分設(shè), 是因?yàn)槎叩膫刹榉绞胶吞幜P力度具有差異性。 提倡“二元化” 學(xué)者認(rèn)為職務(wù)違法和職務(wù)犯罪同樣具有較大差異, 可類(lèi)比公安機(jī)關(guān)將刑事立案部門(mén)進(jìn)行單獨(dú)設(shè)立。 但筆者認(rèn)為此種觀念有不妥之處, 其忽視了監(jiān)察權(quán)和監(jiān)察機(jī)關(guān)的獨(dú)特性。 相比公安機(jī)關(guān)的司法屬性, 監(jiān)察機(jī)關(guān)更強(qiáng)調(diào)政治性, 其一體化設(shè)計(jì)是為實(shí)現(xiàn)黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和推進(jìn)反腐敗工作的政治目標(biāo)。 職務(wù)違法和犯罪雖具有差異性, 但二者均統(tǒng)一于反腐敗斗爭(zhēng)實(shí)踐。 我國(guó)深化國(guó)家監(jiān)察體制改革的根本目的在于構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系,[12]而“二元化” 模式分散化的特點(diǎn)與此目的違背。 同時(shí), 監(jiān)察權(quán)相比偵查權(quán), 集黨內(nèi)監(jiān)督權(quán)、行政監(jiān)督權(quán)和職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)于一體, 具有復(fù)合型的特征, 并不是行政監(jiān)督權(quán)和職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)的簡(jiǎn)單結(jié)合, 而是一種新型權(quán)力, 與之相匹配的監(jiān)察程序自然也不是行政程序和刑事訴訟程序的簡(jiǎn)單結(jié)合。

4. 易產(chǎn)生兩種程序銜接不暢和以罰代刑的現(xiàn)象

“二元化” 模式將監(jiān)察立案分為違法立案和職務(wù)犯罪立案兩部分, 由此帶來(lái)的問(wèn)題便是二者如何做好程序上的銜接。 即在違紀(jì)違法調(diào)查部門(mén)處置結(jié)束后, 如何將該案件轉(zhuǎn)入刑事立案部門(mén)。 學(xué)者僅提出需另設(shè)刑事立案程序, 但對(duì)于職務(wù)違法案件如何轉(zhuǎn)入刑事立案程序、證據(jù)和事實(shí)如何實(shí)現(xiàn)在二者之間的銜接和轉(zhuǎn)化缺乏說(shuō)明。 同時(shí), 由于監(jiān)察立案程序前后銜接初核程序、調(diào)查程序和處置程序, 監(jiān)察立案程序的二分需要其余程序也要采取二分的設(shè)置予以配合。 如初核和處置階段也需設(shè)立違紀(jì)違法處置部門(mén)和職務(wù)犯罪處置等部門(mén), 上述部門(mén)和程序之間的銜接也缺乏可行的規(guī)定。 以罰代刑現(xiàn)象的產(chǎn)生, 主要是由于“二元化” 模式使得違紀(jì)違法調(diào)查部門(mén)擁有較大的案件處置權(quán)。 在此模式下, 違紀(jì)違法調(diào)查部門(mén)一旦對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的案件直接以黨紀(jì)處分進(jìn)行結(jié)案而不采取移送的方式, 就會(huì)產(chǎn)生以罰代刑現(xiàn)象。

五、“折中二元化立案模式” 的必要性及構(gòu)建方式

(一) “折中二元化立案模式” 的必要性

監(jiān)察立案“一體化” 模式可以提升反腐敗效率, 并已在實(shí)踐中取得顯著的成就, 可見(jiàn)此模式具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。 但部分學(xué)者認(rèn)為此模式存在被調(diào)查人的權(quán)利保障不充分、監(jiān)檢銜接不暢和監(jiān)察權(quán)失控等問(wèn)題, 提出“二元化” 模式。 “二元化” 模式的創(chuàng)設(shè)雖能夠克服“一元化” 模式存在的弊端, 但其又忽視了監(jiān)察權(quán)的獨(dú)特性, 易回歸監(jiān)察機(jī)關(guān)設(shè)立前紀(jì)委和監(jiān)察部門(mén)各自反腐的局面, 造成部門(mén)之間銜接不暢和反腐敗效率低下, 與我國(guó)監(jiān)察體制改革的初衷違背, 不具備現(xiàn)實(shí)的可行性。[13]

綜上所述, 兩種模式各有局限性和非適配性。當(dāng)前“一體化” 模式已運(yùn)行一段時(shí)間, 且此模式也符合黨中央深化國(guó)家監(jiān)察體制改革和從嚴(yán)治黨的需要, 直接采取“二元化” 模式進(jìn)行改革不具備現(xiàn)實(shí)可行性, 但其對(duì)“一元化” 模式提出的批評(píng)和建議值得吸收和借鑒。 畢竟任何制度都不可能是完美的, 需要進(jìn)行制度優(yōu)化。

因此, 筆者提出“折中二元化立案模式” (以下簡(jiǎn)稱(chēng)“折中立案模式” ) 對(duì)當(dāng)前監(jiān)察立案進(jìn)行改革。 此模式在保持監(jiān)察立案“一體化” 基本結(jié)構(gòu)不變的情況下, 汲取“二元化” 模式的優(yōu)勢(shì)和先進(jìn)理念, 通過(guò)增設(shè)強(qiáng)制措施和采取刑事立案等方式, 實(shí)現(xiàn)高效反腐敗的同時(shí), 進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)被調(diào)查人權(quán)利的保障和促進(jìn)監(jiān)檢銜接的順暢化。

(二) “折中二元化立案模式” 的構(gòu)建方式

1. 立案主體保持同一性

有學(xué)者主張?jiān)诒O(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部分設(shè)黨紀(jì)政紀(jì)調(diào)查部和刑事偵查部, 即采取“黨紀(jì)政紀(jì)調(diào)查與刑事偵查雙軌制”。[14]分設(shè)兩個(gè)部門(mén)的結(jié)果便是對(duì)于同一案件需經(jīng)歷兩次立案和兩個(gè)主體的調(diào)查, 筆者對(duì)此觀點(diǎn)持否定意見(jiàn)。 在監(jiān)察實(shí)務(wù)中, 合署辦公已成為常態(tài)。 僅從理論上構(gòu)建立案和調(diào)查主體的分立,不僅會(huì)增加程序的煩瑣性, 也會(huì)造成反復(fù)立案和多次取證, 進(jìn)而導(dǎo)致反腐敗效率的降低。 同時(shí)如果采取立案主體二元化的模式, 會(huì)產(chǎn)生兩種后果。 一是監(jiān)察機(jī)關(guān)會(huì)人為延長(zhǎng)辦案或留置期限, 以消解案件在兩部門(mén)之間的移送時(shí)間。 辦案期限的延長(zhǎng)會(huì)進(jìn)一步損害被調(diào)查人的合法權(quán)益。 二是會(huì)進(jìn)一步增加監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員的數(shù)量, 造成機(jī)關(guān)冗雜。 “折中立案模式” 下, 立案主體需保持同一性, 以發(fā)揮反腐敗合力和提升辦案效率。

2. 構(gòu)建梯度性的監(jiān)察強(qiáng)制措施

“一體化” 模式在人權(quán)保障力度方面具有局限性, 為消除此局限性, 筆者認(rèn)為在“折中二元化立案模式” 下, 應(yīng)構(gòu)建梯度監(jiān)察強(qiáng)制措施。[15]監(jiān)察機(jī)關(guān)目前僅有的留置措施不僅適用職務(wù)違法和犯罪,也適用于某些行賄者。 由于行賄者往往社會(huì)危險(xiǎn)性較低, 此時(shí)適用留置明顯違背比例原則。 可引入《刑訴法》 的部分強(qiáng)制措施, 例如拘留、取保候?qū)徍捅O(jiān)視居住等措施, 并對(duì)其進(jìn)行梯度化涉及。 對(duì)一般違法行為和社會(huì)危險(xiǎn)性較低的被調(diào)查人, 采取拘留和取保候?qū)彽容p緩化的強(qiáng)制措施, 對(duì)于嚴(yán)重職務(wù)違法和嚴(yán)重職務(wù)犯罪行為可采取留置措施, 并根據(jù)被調(diào)查人認(rèn)罪認(rèn)罰的態(tài)度及時(shí)轉(zhuǎn)變強(qiáng)制措施。 如對(duì)行賄者, 基于案件保密性和職務(wù)犯罪對(duì)合性的需要,可對(duì)其采取監(jiān)視居住的辦法, 保障其合法權(quán)益。

3. 在監(jiān)察調(diào)查階段采取形式立案模式

形式立案模式由董坤教授提出,[16]其指出在監(jiān)察機(jī)關(guān)移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴時(shí), 雖按照實(shí)務(wù)規(guī)定無(wú)須再次立案,[17]因?yàn)楸O(jiān)察機(jī)關(guān)移送起訴的標(biāo)準(zhǔn)已明顯高于檢察機(jī)關(guān)刑事立案標(biāo)準(zhǔn)。 但為促進(jìn)兩法銜接, 應(yīng)設(shè)立形式立案程序。

筆者認(rèn)為應(yīng)將此程序直接運(yùn)用于“折中二元立案模式”。 所謂形式立案, 即無(wú)須專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)對(duì)其進(jìn)行立案的實(shí)質(zhì)審查, 而是僅出具刑事立案文書(shū),以文書(shū)形式起到確認(rèn)開(kāi)啟刑事訴訟程序的功能。 為進(jìn)一步保障人權(quán)和促進(jìn)監(jiān)檢銜接, 應(yīng)在以下兩種情況下進(jìn)行形式化的刑事立案。 一是此案件既涉及違法也涉及犯罪時(shí), 則在進(jìn)行監(jiān)察立案之后, 監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)同時(shí)出具刑事立案決定書(shū), 進(jìn)行形式立案。 二是監(jiān)察機(jī)關(guān)需運(yùn)用刑事強(qiáng)制措施時(shí), 也需進(jìn)行形式立案, 賦予啟動(dòng)強(qiáng)制措施的正當(dāng)性。

同時(shí), 形式立案的實(shí)施標(biāo)志著此時(shí)已進(jìn)入刑事訴訟階段, 被調(diào)查人應(yīng)被賦予《刑訴法》 規(guī)定的訴訟權(quán)利, 如不得強(qiáng)迫自證其罪和律師援助等權(quán)利。 檢察機(jī)關(guān)也可基于已進(jìn)入刑事訴訟階段而主動(dòng)申請(qǐng)?zhí)崆敖槿? 以發(fā)揮對(duì)監(jiān)察權(quán)的制約作用。 形式立案制度還可以解決監(jiān)察法與刑法銜接的問(wèn)題, 如偽證罪和刑訊逼供罪。 根據(jù)刑法第305 條, 構(gòu)成偽證罪的前提是行為發(fā)生在刑事訴訟階段, 而對(duì)于在監(jiān)察調(diào)查階段為幫助被調(diào)查人脫罪而故意作偽證的證人、鑒定人等相關(guān)人員, 無(wú)法依據(jù)偽證罪規(guī)定追究其刑事責(zé)任。③而一旦采取形式立案, 標(biāo)志著此時(shí)已進(jìn)入刑事訴訟階段, 自然能對(duì)在此階段故意作偽證的人員追究刑事責(zé)任。 同理, 對(duì)于刑訊逼供罪, 雖有學(xué)者基于職責(zé)決定論[18]將監(jiān)察工作人員視為司法工作人員, 從而適用刑法第94 條和第247 條。 但筆者認(rèn)為形式立案的采取標(biāo)志已進(jìn)入刑訴階段, 監(jiān)察人員行使職權(quán)自然需受到刑法和刑訴法的規(guī)制。

4. 制定和出臺(tái)監(jiān)察程序法

筆者認(rèn)為為加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察權(quán)的制約和提升被調(diào)查人的權(quán)利保障水平, 可在條件成熟的情形下制定和出臺(tái)監(jiān)察程序法。 “二元化” 學(xué)者希望通過(guò)程序分離從而實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)察權(quán)的限制, 但因與監(jiān)察體制改革初衷違背缺乏可行性。 在“折中立案模式” 下,應(yīng)通過(guò)監(jiān)察程序法的制定實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督。 監(jiān)察程序法應(yīng)著重于以下兩方面內(nèi)容。 一是進(jìn)一步優(yōu)化留置措施。 監(jiān)察程序法需對(duì)留置措施的程序、情形和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行優(yōu)化。 如對(duì)于留置場(chǎng)所, 筆者認(rèn)為應(yīng)在監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部單獨(dú)設(shè)立留置場(chǎng)所。 對(duì)于留置的通知情形, 實(shí)施條例規(guī)定只要是存在有礙調(diào)查的情形均可不通知家屬,④相比刑訴法逮捕之后除涉嫌危害國(guó)家安全犯罪、恐怖活動(dòng)犯罪之外應(yīng)在24 小時(shí)內(nèi)通知家屬。 留置相比逮捕, 不僅期間更長(zhǎng), 保密性和封閉性明顯也強(qiáng)于逮捕措施, 為強(qiáng)化對(duì)監(jiān)察調(diào)查的制約, 應(yīng)將不通知家屬的情形進(jìn)行列舉化和限縮化, 如只有重大貪腐犯罪或有重大影響的職務(wù)犯罪才可在24 小時(shí)之內(nèi)不通知家屬。

二是對(duì)監(jiān)察立案和調(diào)查程序進(jìn)行細(xì)化。 如對(duì)于認(rèn)罪認(rèn)罰程序, 需明確“認(rèn)罪” 和“認(rèn)罰” 的含義, 以及簽訂認(rèn)罪認(rèn)罰具結(jié)書(shū)的流程。 應(yīng)進(jìn)一步明確監(jiān)察立案的標(biāo)準(zhǔn)和情形, 對(duì)違規(guī)立案和立案不規(guī)范等行為的追責(zé)程序做出規(guī)定。

六、余論

對(duì)于監(jiān)察立案, 當(dāng)前學(xué)界認(rèn)為還存在立案實(shí)質(zhì)化的問(wèn)題。 即監(jiān)察機(jī)關(guān)在立案前需采取措施核實(shí)問(wèn)題和收集證據(jù)的方式進(jìn)行初步核實(shí)工作, 并在核實(shí)工作結(jié)束后撰寫(xiě)初步核實(shí)情況報(bào)告, 并提出處理建議。[19]此程序?qū)嵸|(zhì)上已對(duì)案件的基本事實(shí)和證據(jù)進(jìn)行粗略的調(diào)查, 導(dǎo)致案件已形成基本的定性。 筆者認(rèn)為此種設(shè)計(jì)符合“一體化” 立案模式的需求,能充分保證無(wú)辜的人不進(jìn)入立案調(diào)查程序, 因?yàn)橐坏o(wú)辜者被卷入監(jiān)察立案調(diào)查程序, 較長(zhǎng)的留置期間和強(qiáng)制措施的實(shí)施可能對(duì)被調(diào)查人的人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)利產(chǎn)生損害。 同時(shí), 立案實(shí)質(zhì)化有助于避免出現(xiàn)先行拘留發(fā)生錯(cuò)誤的現(xiàn)象, 以實(shí)現(xiàn)將每一起監(jiān)察案件辦成鐵案的目標(biāo)。

監(jiān)察立案“一體化” 模式的設(shè)計(jì)雖能凝聚反腐敗合力和提升反腐敗效率, 但由于未重視紀(jì)法分離的問(wèn)題, 具有一定的局限性。 部分學(xué)者為解決此局限性又提出監(jiān)察立案“二元化” 模式, 但此模式又存在降低反腐敗效率和非適配性等問(wèn)題。 筆者在綜合分析兩種模式的優(yōu)劣之后, 提出“折中二元化立案模式”, 在保障一元化基本架構(gòu)不變的前提下, 主張?jiān)O(shè)立形式立案、出臺(tái)監(jiān)察程序法等方式, 以實(shí)現(xiàn)高效和依法懲治職務(wù)犯罪的目標(biāo)同保障人權(quán)的理念相結(jié)合。

[注 釋]

①《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》 第33 條: 監(jiān)察機(jī)關(guān)依照本法規(guī)定收集的物證、書(shū)證、證人證言、被調(diào)查人供述和辯解、視聽(tīng)資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)材料, 在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用。

②《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法實(shí)施條例》 第63 條: 監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查終結(jié)的職務(wù)犯罪案件, 應(yīng)當(dāng)事實(shí)清楚, 證據(jù)確實(shí)、充分。

③《中華人民共和國(guó)刑法》 第305 條: 在刑事訴訟中, 證人、鑒定人、記錄人、翻譯人對(duì)案件有重要關(guān)系的情節(jié), 故意弄虛作假證明、鑒定、記錄、翻譯, 意圖陷害他人或者隱匿罪證的, 處三年以下有期徒刑或者拘役; 情節(jié)嚴(yán)重的, 處三年以上七年以下有期徒刑。

④《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法實(shí)施條例》 第98 條: 因可能毀滅、偽造證據(jù), 干擾證人或者串供等有礙調(diào)查情形而不宜通知的, 應(yīng)當(dāng)按規(guī)定報(bào)批, 記錄在案。 在有礙調(diào)查的情形消失后, 應(yīng)當(dāng)立即通知被留置人員所在單位和家屬。