甘小軍

摘 要：作為一種特殊的社會組織形態(tài)，高校基于“共同治理”的治理結(jié)構(gòu)和“立德樹人”的價值追求，內(nèi)部各權(quán)力主體之間形成了相互監(jiān)督制約的關(guān)系，構(gòu)成了不同主體共同參與、涵蓋高校內(nèi)部各個領(lǐng)域的監(jiān)督體系。因此，要堅持和加強黨對高校工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，就要以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，不斷健全完善高校內(nèi)部監(jiān)督體系，從而推動高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：現(xiàn)代大學(xué)制度；治理結(jié)構(gòu)；高校監(jiān)督體系

黨的十八大以來，黨和國家在進一步加強黨對高校工作領(lǐng)導(dǎo)、凸顯高等教育政治屬性的同時，對高校學(xué)術(shù)性社會組織特征的認(rèn)識越來越清晰，并通過不斷擴大高校辦學(xué)自主權(quán)，引導(dǎo)高校遵循高等教育規(guī)律，完善現(xiàn)代大學(xué)制度，推動高校內(nèi)部事務(wù)由“管”向“治”轉(zhuǎn)變，以“共治”實現(xiàn)“善治”。作為治理的內(nèi)在要素，監(jiān)督是高校內(nèi)部治理制度得以有效運行的重要依托。以黨委領(lǐng)導(dǎo)的黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，促進各類校內(nèi)監(jiān)督有機銜接、相互協(xié)調(diào)，構(gòu)建較為完善的內(nèi)部監(jiān)督體系，對推進高校治理能力現(xiàn)代化具有重要保障作用。

高校內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)與監(jiān)督體系耦合現(xiàn)狀

學(xué)界普遍認(rèn)為，高校內(nèi)部存在四類權(quán)力類型和主體：以黨委為核心的政治權(quán)、以校長為法定代表的行政權(quán)、以專家學(xué)者為主體構(gòu)成的學(xué)術(shù)權(quán)、以教職工和學(xué)生為主體的民主管理和監(jiān)督權(quán)。圍繞上述四類權(quán)力結(jié)構(gòu)進行制度框架設(shè)計，“將我國高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的靜態(tài)樣式呈現(xiàn)為黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長負(fù)責(zé)、教授治學(xué)、師生參與民主管理的樣態(tài)”[1]。

“監(jiān)督是一種普遍的權(quán)力現(xiàn)象，哪里存在著權(quán)力，哪里就會存在著監(jiān)督；有什么樣的權(quán)力體系，就需要什么樣的監(jiān)督體系。”[2]基于“共同治理”的治理結(jié)構(gòu)和“立德樹人”的價值追求，高校內(nèi)部各權(quán)力主體之間形成相互監(jiān)督制約關(guān)系，構(gòu)成不同主體共同參與、覆蓋高校內(nèi)部各領(lǐng)域的監(jiān)督體系，主要包括以高校黨委為核心的政治監(jiān)督，以校長為首的高校內(nèi)部行政監(jiān)督，以學(xué)術(shù)委員會為核心的學(xué)術(shù)監(jiān)督，以教代會、學(xué)代會、民主黨派為主體的民主監(jiān)督。這些監(jiān)督相互滲透、相互交織，共同形成對高校內(nèi)部各組織體及個人的監(jiān)督體系。高校內(nèi)部的權(quán)力結(jié)構(gòu)與監(jiān)督體系相互耦合，構(gòu)成高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和管理機制，保證高校內(nèi)部各行為主體的良性互動。但現(xiàn)階段在實際運行中，高校仍存在內(nèi)部監(jiān)督體系不夠健全和完善、監(jiān)督作用發(fā)揮不到位等問題。

以黨內(nèi)監(jiān)督主導(dǎo)健全完善高校內(nèi)部監(jiān)督體系

“對我們黨而言，黨內(nèi)監(jiān)督是第一位的監(jiān)督，黨內(nèi)監(jiān)督有力有效，其他監(jiān)督才能發(fā)揮作用。”[3]深刻領(lǐng)會和把握這一要求，并落實到高校內(nèi)部治理中，對于促進高校構(gòu)建中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度、完善內(nèi)部治理體系、提高治理效能具有現(xiàn)實指導(dǎo)意義。

“‘黨委領(lǐng)導(dǎo)是中國特色現(xiàn)代大學(xué)治理體系最本質(zhì)、最核心的特征。黨內(nèi)監(jiān)督體系是其中特有治理安排和制度優(yōu)勢，本質(zhì)上反映出高校管黨治黨、辦學(xué)治?；顒又械淖晕冶O(jiān)督屬性?！盵4]以黨委為核心的高校各級黨組織及黨的工作部門是高校內(nèi)部政治權(quán)力主體，對我國高校堅持黨的教育方針政策、保證社會主義辦學(xué)方向承擔(dān)著重大責(zé)任。高校黨組織的設(shè)置及黨管干部、黨管人才決定了黨的政治監(jiān)督能夠滲透和覆蓋高校內(nèi)部各類組織機構(gòu)，使政治監(jiān)督成為確保各種權(quán)力得到正確行使而不被濫用的最強有力的工具。

高校充分發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督主導(dǎo)作用，必須圍繞以下六點下功夫：一是突出黨內(nèi)監(jiān)督的政治屬性，要加大《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》的學(xué)習(xí)宣傳力度，使高校各級黨組織及黨員干部充分認(rèn)識黨內(nèi)監(jiān)督是全黨的任務(wù)，任何黨組織和黨員都不能置身事外，從而筑牢開展黨內(nèi)監(jiān)督的共同思想基礎(chǔ)。二是堅持和把握“黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”這一根本原則，牢牢抓住主體責(zé)任，加強黨委對監(jiān)督工作的領(lǐng)導(dǎo)和分解，推動黨委職能部門承擔(dān)職責(zé)范圍內(nèi)的職能監(jiān)督責(zé)任，壓實高?；鶎狱h建工作責(zé)任，強化日常監(jiān)督職能，切實履行教育、管理、監(jiān)督黨員和組織、宣傳、凝聚、服務(wù)群眾的職責(zé)。三是充分發(fā)揮高校紀(jì)委的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)和協(xié)助職能，進一步深化“三轉(zhuǎn)”，發(fā)揮“再監(jiān)督”職能。四是用好巡視巡察這把“利劍”，加強自上而下的組織監(jiān)督，以政治巡視推動高校各級黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)起黨內(nèi)監(jiān)督政治責(zé)任。五是進一步嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生活，規(guī)范黨的組織生活，使黨員能夠在黨內(nèi)生活中發(fā)揮主體作用，通過黨內(nèi)正常途徑履行對領(lǐng)導(dǎo)干部和上級黨組織的監(jiān)督職責(zé)。六是堅持和發(fā)揚黨內(nèi)民主，保障黨員民主權(quán)利，規(guī)范黨務(wù)信息公開制度，落實黨內(nèi)重要情況通報制度，完善黨內(nèi)情況反饋機制，拓寬黨內(nèi)下情上達的信息渠道。

以黨內(nèi)監(jiān)督引領(lǐng)推動學(xué)術(shù)權(quán)力發(fā)揮應(yīng)有作用

一方面，以黨內(nèi)監(jiān)督引領(lǐng)和推動學(xué)術(shù)權(quán)力發(fā)揮作用，并非以政治權(quán)力代替學(xué)術(shù)權(quán)力，而是對學(xué)術(shù)權(quán)力的有力支持，把課程建設(shè)、教學(xué)評估、學(xué)位授予、職稱評審等學(xué)術(shù)事務(wù)的決策權(quán)力歸還給各類學(xué)術(shù)組織。2015年修訂的《中華人民共和國高等教育法》對高校學(xué)術(shù)委員會調(diào)查、處理學(xué)術(shù)糾紛和調(diào)查、認(rèn)定學(xué)術(shù)不端行為的“確權(quán)”，本質(zhì)上授予學(xué)術(shù)委員會對學(xué)術(shù)權(quán)力的自我監(jiān)督；學(xué)術(shù)委員會經(jīng)選舉產(chǎn)生以及學(xué)術(shù)委員會組織體系架構(gòu)也內(nèi)含了民主管理與監(jiān)督的因素。另一方面，黨對高校工作的全面領(lǐng)導(dǎo)地位決定高校黨組織具有領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督學(xué)術(shù)權(quán)力的職責(zé)。學(xué)術(shù)權(quán)力并非沒有邊界，必然要受到人才培養(yǎng)所要求的政治屬性與政治導(dǎo)向的限制。

高校黨委應(yīng)發(fā)揮政治引領(lǐng)和政治監(jiān)督作用，推動健全完善教授治學(xué)體制機制。一是依據(jù)高校黨委“討論決定事關(guān)學(xué)校改革發(fā)展穩(wěn)定及教學(xué)、科研、行政管理中的重大事項和基本管理制度”職責(zé)，對學(xué)術(shù)委員會章程等學(xué)術(shù)權(quán)力相關(guān)的重要制度進行審議，確保學(xué)術(shù)決策的學(xué)術(shù)化、民主化和科學(xué)化。二是推動建立健全校院兩級學(xué)術(shù)委員會等學(xué)術(shù)組織，使之成為高校教師參與學(xué)術(shù)決策的重要平臺。三是對學(xué)術(shù)組織成員師德失范、學(xué)術(shù)不端等問題，要依規(guī)依紀(jì)嚴(yán)肅處理。

以黨內(nèi)監(jiān)督推動高校行政部門認(rèn)真履行行政監(jiān)督職責(zé)

雖然高校是學(xué)術(shù)性社會組織，但實現(xiàn)高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化，仍然需要一個高效運轉(zhuǎn)的行政管理系統(tǒng)。這既是高校內(nèi)部治理的現(xiàn)實需要，也是高校歷史演變的結(jié)果。我國高校在長期實踐基礎(chǔ)上，普遍形成了校院兩級管理模式，并確立了“學(xué)院辦大學(xué)”的辦學(xué)理念，凸顯了學(xué)院在高校的主體地位。根據(jù)學(xué)校授權(quán)，高校行政部門承擔(dān)某一領(lǐng)域相關(guān)事務(wù)的組織、控制、協(xié)調(diào)和監(jiān)督等職責(zé)。充分發(fā)揮高校行政部門對職能范圍內(nèi)相關(guān)事務(wù)的監(jiān)督職責(zé)，可以保證高校內(nèi)部各組織體的廉潔、高效運行，對于提升高校內(nèi)部治理水平具有重要意義。

發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督主導(dǎo)作用，推動高校行政部門切實履行行政監(jiān)督職能，應(yīng)重點從以下方面推進：一要通過高校領(lǐng)導(dǎo)班子成員履行“一崗雙責(zé)”，督促其分管的行政部門切實落實監(jiān)督職責(zé)；二要通過加強行政部門黨組織建設(shè)，以黨組織日常監(jiān)督和黨員民主監(jiān)督推動行政部門工作人員履職盡責(zé)；三要通過落實領(lǐng)導(dǎo)干部述責(zé)述廉制度，把履行行政監(jiān)督職責(zé)納入干部考核評價內(nèi)容；四要通過加強對失職失責(zé)人員的責(zé)任追究，以嚴(yán)肅問責(zé)破除失職失責(zé)“破窗效應(yīng)”。

以黨內(nèi)監(jiān)督推動高校內(nèi)部民主管理和監(jiān)督

民主管理和民主監(jiān)督是與黨內(nèi)各級黨組織自下而上的民主監(jiān)督以及黨員對領(lǐng)導(dǎo)干部的民主監(jiān)督相區(qū)別的黨外民主權(quán)利主體參與學(xué)校事務(wù)管理、發(fā)揮監(jiān)督作用的組織，主要包括教職工代表大會、學(xué)生代表大會及民主黨派等。

現(xiàn)階段，我國高校師生參與民主管理和監(jiān)督的意識還較淡薄，參與民主管理和監(jiān)督的渠道不夠暢通，相關(guān)制度也不夠健全，民主監(jiān)督力度不強，往往流于形式，甚至形同虛設(shè)。作為高校領(lǐng)導(dǎo)核心的高校黨委，應(yīng)該把推動民主管理與監(jiān)督作為推進高校治理現(xiàn)代化的有力抓手，以黨的政治領(lǐng)導(dǎo)和政治監(jiān)督，推進民主管理和監(jiān)督。一是進一步明確民主管理和監(jiān)督的內(nèi)容、程序、責(zé)權(quán)等事項，完善教代會、學(xué)代會制度；二是健全信息公開制度，加大信息公開力度，及時、有效公開各類信息；三是堅持教代會提案制度，學(xué)校大政方針、基本建設(shè)、重大教育教學(xué)改革必須經(jīng)過教代會討論，涉及教職工切身利益的重大決策、重大項目必須提交教代會審議；四是改革完善學(xué)生代表會議制度，積極拓展學(xué)生參與學(xué)校民主管理的渠道和方式方法。

以黨內(nèi)監(jiān)督推動正確對待群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督和社會監(jiān)督

另外，對高校各權(quán)力主體的監(jiān)督還有群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督以及高校之外的社會監(jiān)督。群眾監(jiān)督在高校是指廣大師生依據(jù)國家法律和學(xué)校制度規(guī)定對辦學(xué)治校行為實施監(jiān)督，教代會、學(xué)代會的民主監(jiān)督屬于群眾監(jiān)督的一種形式。同時，廣大師生還可以根據(jù)學(xué)校的制度安排，通過多種方式向?qū)W校相關(guān)職能部門反映情況，發(fā)揮監(jiān)督作用。輿論監(jiān)督既有高校師生通過網(wǎng)絡(luò)媒體反映情況和問題形成輿論，也有高校外部新聞媒體對高校事務(wù)宣傳報道所形成的輿論對高校內(nèi)部治理成效的監(jiān)督。

高校各級黨組織應(yīng)當(dāng)高度重視群眾呼聲和社會關(guān)注，鼓勵師生做學(xué)校事業(yè)的“參與者”而非“旁觀者”。通過建立學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)接待日制度，到基層調(diào)研制度，定期聽取基層單位、師生代表意見制度，向離退休人員、民主黨派和無黨派人士通報工作制度，各類專門委員會咨詢論證制度等，在學(xué)校工作各領(lǐng)域、各方面嵌入民主管理理念，保障師生的表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)。同時，還應(yīng)大力加強民主法治觀念的宣傳和教育，通過有效途徑增強廣大師生的民主監(jiān)督意識。

充分發(fā)揮高校紀(jì)委職能作用，推動各類監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)

健全完善高校內(nèi)部監(jiān)督體系是一個復(fù)雜且系統(tǒng)的工程，所以高校需要加強頂層設(shè)計和宏觀統(tǒng)籌，建立多維聯(lián)動的監(jiān)督和制約體系。因此，高校紀(jì)委可以通過協(xié)助、引導(dǎo)、推動、監(jiān)督功能，促進各類監(jiān)督有機貫通、相互協(xié)調(diào)、形成合力。

一是協(xié)助黨委建立對黨內(nèi)各監(jiān)督主體參與監(jiān)督、履行監(jiān)督職責(zé)的考核評價體系，形成對履行監(jiān)督職責(zé)不作為、不到位問題的問責(zé)機制，以全面從嚴(yán)治黨新成效引領(lǐng)和推動其他監(jiān)督發(fā)揮作用；二是落實好紀(jì)檢監(jiān)察體制改革舉措，在更高層次上實現(xiàn)“三轉(zhuǎn)”，恪守權(quán)責(zé)邊界，以“監(jiān)督的再監(jiān)督”推動高校內(nèi)部各類監(jiān)督主體完善制度機制、強化制度執(zhí)行；三是建立健全與其他監(jiān)督主體的協(xié)調(diào)配合機制，形成定期會商、重要情況通報、線索聯(lián)合排查、聯(lián)合監(jiān)督執(zhí)紀(jì)等機制；四是著眼補短板、強弱項，圍繞黨內(nèi)民主監(jiān)督氛圍不濃、黨外群眾監(jiān)督制度不健全等問題，協(xié)助黨委開展調(diào)查研究，提出意見建議，引導(dǎo)民主監(jiān)督、群眾監(jiān)督發(fā)揮應(yīng)有作用；五是加強紀(jì)檢干部隊伍自身建設(shè)，不斷提升紀(jì)檢干部履職盡責(zé)水平，自覺接受各方面的監(jiān)督，做受監(jiān)督、會監(jiān)督、敢監(jiān)督的表率。

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（作者系北京語言大學(xué)紀(jì)委副書記）

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