黃利新 陳繁芝

中華人民共和國(guó)成立初期，中國(guó)共產(chǎn)黨積極探索符合城市特點(diǎn)的基層社會(huì)管理體制，街道居民委員會(huì)便是代表。該體制雖歷經(jīng)改革，但影響至今。首都北京是較早建立街道居民委員會(huì)的城市，其街道居民委員會(huì)的建立在全國(guó)具有典型意義和示范作用。本文將深挖檔案資料，探究北京市街道居民委員會(huì)的產(chǎn)生過程。

一、眾多功能單一的街道群眾組織的建立

1949年1月31日，北平和平解放。入城后，為有效聯(lián)系群眾、實(shí)現(xiàn)城市街道的接管建政，北京市委決定向市區(qū)各保派遣由3～5名干部組成的工作組。由于干部人數(shù)較少，工作組一進(jìn)入街道就在群眾中尋找和培養(yǎng)幫手——積極分子。按照“歷史清白”“靠攏我們”“聯(lián)系群眾”“工作積極”[1]的標(biāo)準(zhǔn)，工作組通過“地下黨介紹”和“已熟悉的積極分子介紹”[2]，以及訪問、座談等方式發(fā)展了一些普通群眾作為積極分子。他們大多為三輪車夫、小商販、工人家屬、自由職業(yè)者等，工作組干部對(duì)他們進(jìn)行簡(jiǎn)單教育后，就組織其協(xié)助政府開展街道工作。

1949年3月，北平市宣布廢除保甲制度，開始以街道工作組為班底，效仿農(nóng)村建政的經(jīng)驗(yàn)在區(qū)政府下建立街政府（編制9人），作為城市一級(jí)政權(quán)。由于干部人數(shù)不夠，有不少積極分子被吸納為街政府干部。街政府建立不久，劉少奇指出，“城市集中”異于鄉(xiāng)村的“分散”，為防止“政出多門和低效率”，應(yīng)減少政府層級(jí)，取消街政府。[3]根據(jù)中央指示，6月30日，北平市決定“取消街政權(quán)”，原街政府干部充實(shí)到派出所，實(shí)行“街派合一”。

街政府取消后，其承擔(dān)的工作主要由派出所的一兩個(gè)民政干事負(fù)責(zé)。街道工作異常繁重，包括民政、衛(wèi)生、處理民事糾紛、建設(shè)、文教等工作。此外，還要領(lǐng)導(dǎo)群眾突擊各種“中心工作”，協(xié)助市政府各局推行各項(xiàng)行政工作[4]。因此，各派出所將轄區(qū)內(nèi)的積極分子組織起來，成立了眾多“功能不一”的群眾組織，如衛(wèi)生委員會(huì)、治安保衛(wèi)委員會(huì)、房屋修繕委員會(huì)、優(yōu)撫委員會(huì)、社會(huì)救濟(jì)小組、軍屬小組、房地產(chǎn)稅納稅小組、電費(fèi)收費(fèi)小組、防火自衛(wèi)隊(duì)、公房管理委員會(huì)、合作社業(yè)務(wù)委員會(huì)等[5]，各派出所的群眾組織少則十幾種，多的達(dá)到了23種。

這些群眾組織建立后，除了做些居民福利工作外，主要是協(xié)助各級(jí)黨和政府完成行政工作，如統(tǒng)計(jì)孕婦和出生嬰兒情況，調(diào)查失業(yè)無業(yè)人員情況，辦理勞動(dòng)就業(yè)登記，統(tǒng)計(jì)失學(xué)兒童、文盲情況，了解軍烈屬、貧苦市民生活情況，通知或送發(fā)優(yōu)撫金、救濟(jì)金，為稅務(wù)局開具和發(fā)放稅票，為法院送傳票等。甚至人民銀行布置推銷有獎(jiǎng)儲(chǔ)蓄券，新華書店布置推銷領(lǐng)袖像、衛(wèi)生畫報(bào)，合作社布置銷貨、算賬，保險(xiǎn)公司布置宣傳人身保險(xiǎn)辦法等亦派給群眾組織辦理[6]。各派出所以此方式發(fā)動(dòng)積極分子參與街道管理，完成了大量行政工作，克服了當(dāng)時(shí)“干部少，人手不足”的困難，減輕了政府負(fù)擔(dān)。

二、社會(huì)需要具有綜合功能的街道群眾組織

積極分子非體制內(nèi)干部，無薪酬，協(xié)助政府工作屬于義務(wù)勞動(dòng)，各派出所難以有效教育和管理他們。在實(shí)際工作中，民政干事對(duì)積極分子是“布置工作多，檢查工作少”[7]，以至于不能有效指導(dǎo)積極分子的具體工作，問題百出。如“草廠八條、博興胡同等四個(gè)派出所的救濟(jì)工作不當(dāng)?shù)恼?0%”[8]。個(gè)別積極分子仗勢(shì)欺人，違法亂紀(jì)，“到群眾家里面亂吃亂喝”“住房不給錢”[9]。積極分子雖是群眾身份，但在群眾心中他們代表著政府，個(gè)別積極分子工作作風(fēng)惡劣，影響了政府形象。

積極分子兼職多，任務(wù)重。由于能發(fā)動(dòng)的積極分子人數(shù)較少，街道工作繁雜，民政干事只得安排一些對(duì)街道工作特別熱情的積極分子兼職，他們一般都兼任3～5職，最少也兼任2職，多者甚至身兼13職[10]。當(dāng)時(shí)每個(gè)街道派出所轄有上萬人口，積極分子傳達(dá)一個(gè)通知要跑遍全派出所管界，“忙得連飯都顧不上做，小孩子也沒法照顧，甚至影響生產(chǎn)”。[11]迫于生計(jì)，不少積極分子慢慢地“積極不起來了”。

積極分子隊(duì)伍的組成也有不符北京市委要求的情況。進(jìn)城初，北京市委希望在勞動(dòng)人民尤其是工人中發(fā)展積極分子，強(qiáng)調(diào)積極分子的“歷史清白”。但勞動(dòng)人民因忙于生計(jì)不愿意加入積極分子隊(duì)伍，表示“沒那么大功夫，干不了”。加之積極分子人數(shù)不足，基層干部往往只注意其“積極程度”，發(fā)展了不少不符合上級(jí)要求的積極分子。這引起了北京市委的警覺。

黨政各部門對(duì)街道群眾組織缺乏統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。區(qū)政府、區(qū)委會(huì)、區(qū)婦聯(lián)、公安分局、區(qū)法院、區(qū)合作社、區(qū)衛(wèi)生所等單位都可以直接向群眾組織布置工作，無統(tǒng)一安排。如1952年10月，東單區(qū)公安分局、區(qū)委會(huì)、區(qū)衛(wèi)生委員會(huì)、區(qū)識(shí)字委員會(huì)、區(qū)法院、區(qū)就業(yè)委員會(huì)等同時(shí)向街道群眾組織布置了亞洲太平洋地區(qū)和平會(huì)議與國(guó)慶節(jié)的宣傳、保衛(wèi)及大掃除，司法改革，勞動(dòng)就業(yè)宣傳，登記與掃除文盲等六項(xiàng)中心工作[12]。由于積極分子身兼多職，對(duì)于上級(jí)布置的工作任務(wù)，往往一窩蜂地上，出現(xiàn)了“衛(wèi)生委員去搞房屋修繕，房屋修繕委員又搞治安”[13]的亂象。這既加劇了積極分子的忙亂，又造成工作難以有序開展。

針對(duì)上述問題，北京市決定對(duì)街道群眾組織進(jìn)行改革：加強(qiáng)黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、精簡(jiǎn)群眾組織、整頓積極分子隊(duì)伍、積極分子盡量實(shí)行“一人一事”原則。為實(shí)現(xiàn)上述改革目標(biāo)，1952年，北京市決定用具有綜合功能的群眾組織取代原有的眾多功能單一的街道群眾組織，于是街道居民委員會(huì)應(yīng)運(yùn)而生。

三、街道居民委員會(huì)的成功試驗(yàn)

北京市最初提出了兩種類型的居民委員會(huì)試點(diǎn)方案：一種是大型的，即在一個(gè)派出所轄界范圍（約二三千戶）內(nèi)建立一個(gè)居民委員會(huì)，有100-200多個(gè)代表（即以前的積極分子），再由這些代表選舉21人組成居民委員會(huì)，并同時(shí)設(shè)立幾個(gè)專門工作委員會(huì)（如治安、衛(wèi)生、優(yōu)撫、建設(shè)、宣教等委員會(huì)）；另一種是小型的，即在一個(gè)派出所轄內(nèi)建立幾個(gè)至十幾個(gè)居民委員會(huì)，每一個(gè)居民委員會(huì)有20-40多個(gè)代表，再由這些代表選舉居民委員，設(shè)置5-11個(gè)委員。1952年10月，按照上述兩種方案，北京市在東單、西單、東四、宣武等四個(gè)區(qū)，各選擇了一個(gè)派出所進(jìn)行試驗(yàn)。結(jié)果不論大小型居民委員會(huì)試點(diǎn)方案，都取得了一些實(shí)際成效。

第一，工作負(fù)擔(dān)減輕。居民委員會(huì)成立后，一部分積極分子經(jīng)過民主選舉成為居民委員或居民小組長(zhǎng)，基本上只任一職，其工作任務(wù)比之前有所減少。如西單區(qū)某居民委員會(huì)主任反映其在工作最忙時(shí)，每天只要兩三個(gè)小時(shí)就可以把工作做完，不至于因?yàn)榻值拦ぷ鞫绊懮a(chǎn)[14]。第二，工作分配指令統(tǒng)一，居民委員會(huì)工作效率高。有群眾反映：過去各種組織的積極分子接踵登門，“剛有人來問耗子逮著沒有，又有人來查房子漏不漏、電線壞不壞，轉(zhuǎn)身又有人來動(dòng)員購(gòu)買儲(chǔ)蓄券”，使人不勝其煩。居民委員會(huì)成立后，“一個(gè)代表一次可以傳達(dá)幾件事，同時(shí)，事情也較前減少了”[15]。第三，改進(jìn)了工作作風(fēng)和工作方法，居民委員會(huì)為街道居民做了大量公共福利工作。如“維修路燈”“修好下水道”“修整道路”等[16]。這些工作改善了居民的生活環(huán)境，解決了居民的許多實(shí)際困難。

試驗(yàn)結(jié)果還顯示，小型居民委員會(huì)比大型居民委員會(huì)更好。第一，小型的活動(dòng)地區(qū)小，熟悉情況，開會(huì)辦事便利，利于節(jié)省居民委員的精力和時(shí)間，工作容易安排和深入；大型的則地區(qū)大、委員多，開會(huì)、工作都不方便。第二，小型的代表人數(shù)少，便于商量辦事；大型的代表有一二百人，難以召集開會(huì)討論。[17]因此，北京市決定建立小型居民委員會(huì)。

新建立的居民委員會(huì)由委員7～11人組成（每屆任期一年），其中主任一人、副主任1～3人，各委員根據(jù)分工負(fù)責(zé)各項(xiàng)工作；居民委員會(huì)一般管轄“一百至六百戶居民”；居民委員會(huì)下設(shè)居民小組，居民小組管轄“十五戶至四十戶居民”[18]。作為街道群眾性自治組織，居民委員會(huì)主要有三項(xiàng)任務(wù)：宣傳政府政策法令，發(fā)動(dòng)群眾響應(yīng)政府號(hào)召；向政府反映居民的意見和要求；根據(jù)居民意見，辦理街道范圍內(nèi)的公益事業(yè)。居民委員會(huì)取代了原有的大部分街道群眾組織的功能，只有全國(guó)性群眾團(tuán)體的基層組織，如抗美援朝支會(huì)等得以保留。1954年6月北京市開始全面建立居民委員會(huì)，到1955年底，全市基本完成。

總之，北京市街道居民委員會(huì)的產(chǎn)生是中國(guó)共產(chǎn)黨把群眾路線同首都基層群眾自治組織建設(shè)相結(jié)合的歷史產(chǎn)物，它自中華人民共和國(guó)初期產(chǎn)生以來，其性質(zhì)、組織、作用一直未發(fā)生根本性變革，至今仍在基層社會(huì)治理體系中發(fā)揮著重要作用。這充分說明了居民委員會(huì)這一制度符合中國(guó)國(guó)情，具有強(qiáng)大的生命力。

*本文是湖南省研究生創(chuàng)新項(xiàng)目“解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期中國(guó)共產(chǎn)黨接管城市的宣傳動(dòng)員研究（CX20211012）”的階段性成果。

注釋與參考文獻(xiàn)：

[1]《第八區(qū)工委會(huì)工作匯報(bào)（二月二十八日—三月三日）》（1949年），北京市檔案館藏：38-1-4。

[2]《七區(qū)建政總結(jié)（1949年）》，北京市檔案館藏：45-1-12。

[3]《劉少奇同志對(duì)天津工作的指示（1949年4月24日）》，北京市檔案館藏：101-1-3。

[4]《關(guān)于“民政干事工作”的意見（1952年7月8日）》，北京市西城區(qū)檔案館藏：2-1-133。

[5][15][17]北京市檔案館、中共北京市委黨史研究室編.北京市重要文獻(xiàn)選編（1953）[M].北京：中國(guó)檔案出版社， 2002：224，228，229.

[6][12]《關(guān)于城區(qū)街道組織的情況與改進(jìn)意見（1952年10月14日）》，北京市檔案館藏：1-9-250。

[7][9]《東四區(qū)人民政府關(guān)于街道積極分子工作情況的報(bào)告（1953年11月20日）》，北京市東城區(qū)檔案館藏：11-1-115。

[8]《北京市前門區(qū)人民政府一九五三年工作總結(jié)（1954年1月18日）》，北京市檔案館藏：1-9-250。

[10][13]《關(guān)于街道群眾組織情況（1952年）》，北京市檔案館藏：39-1-298。

[11][16]《東四區(qū)試點(diǎn)建立居民委員會(huì)宣傳提綱（1954年7月21日）》，北京市東城區(qū)檔案館藏：11-7-197。

[13]《外二五派出所社會(huì)調(diào)查報(bào)告情況（1951年12月15日）》，北京市檔案館藏：39-1-298。

[14]《北京市人民政府秘書廳關(guān)于本市城區(qū)重點(diǎn)試建的街道居民委員會(huì)目前情況的調(diào)查（1953年11月）》，北京市檔案館藏：2-6-72。

[18]《城市居民委員會(huì)組織通則草案修改稿（1954年10月18日）》，北京市檔案館藏：38-2-112。

作者單位：湖南科技大學(xué)馬克思主義學(xué)院