賈沛雯

(利茲大學(xué) 法學(xué)院,英國 利茲LS2 9JT)

2022年2月24日,俄羅斯正式發(fā)起針對烏克蘭的特別軍事行動,受到以美國為首的西方國家的經(jīng)濟制裁。美國、歐盟和七國集團(G7)等世界主要國家和經(jīng)濟體宣布取消俄羅斯最惠國待遇。2022年3月3日加拿大發(fā)布最惠國關(guān)稅撤銷令,根據(jù)這項法令幾乎所有源自俄羅斯的進口產(chǎn)品將征收高達(dá)35%的關(guān)稅。在第一輪貿(mào)易制裁措施臨界期滿之際,各國正在商議是否繼續(xù)執(zhí)行新一輪制裁。目前,日本內(nèi)閣表示與美國和其他七國集團成員一起采取的懲罰性措施會再持續(xù)一年,直到2024年3月底,以通過提高關(guān)稅等方式繼續(xù)向莫斯科施壓。加拿大于2023年3月28日也在其政府工作報告中表示將提交2023年度預(yù)算草案,無限期延長撤銷對俄羅斯和白俄羅斯進口產(chǎn)品的最惠國關(guān)稅優(yōu)惠待遇。

上述采取貿(mào)易制裁措施并取消俄羅斯最惠國待遇的國家援引的均是GATT1994第21條(以下簡稱“GATT第21條”)安全例外條款。作為沖突直接參與方,烏克蘭基于維護國家必要安全利益援引安全例外條款無可非議,然而非直接參與沖突的國家能否援引安全例外條款以免于承擔(dān)WTO規(guī)定的義務(wù)?這關(guān)涉GATT第21條的適用范圍問題。因此,合理界定GATT第21條安全例外條款的適用范圍和科學(xué)分析取消俄羅斯最惠國地位的合法性,不僅有助于認(rèn)清西方國家取消俄羅斯最惠國待遇的實質(zhì),繼續(xù)發(fā)揮WTO在全球經(jīng)濟治理中的積極作用,而且有助于中國從俄羅斯喪失最惠國待遇中得到有益啟示。

一、GATT1994第21條適用分析

該條允許世貿(mào)組織成員在某些情況下違反其義務(wù),如“在戰(zhàn)爭時期保護其基本安全利益”。但是,由于對“成員方認(rèn)為”“基本安全利益”“必要”和“國際關(guān)系緊急情況”的表述缺乏明確的定義,對此條款的援引范圍保留較大余地。雖然這種模糊的規(guī)定在某種程度上鼓勵世貿(mào)組織成員方通過非正式外交決議來解決爭端,但為了防止濫用該條款,有必要對這些術(shù)語進行界定。目前西方國家普遍基于維護“國家基本安全利益”而取消俄羅斯最惠國地位,但爭議在于非直接參與沖突的國家在何種程度上才能合理引用該條款。這里將討論三個問題:“國家基本安全利益”的適用范圍如何界定,“國際關(guān)系中的緊急狀態(tài)”如何理解,以及如何認(rèn)定貿(mào)易限制措施符合善意原則。

(一)“國家基本安全利益”的適用限制

安全利益內(nèi)涵豐富、范圍廣泛,但并非所有的安全利益對一個國家都是最為基本的。一般來說,安全利益是指保護國家不受侵略的利益,包括軍事安全、經(jīng)濟安全、文化安全、環(huán)境安全、外交安全等多種類別[1]。而“基本”一詞,在正常語境中意為“極其重要”。因此,要援引基本安全利益作為免除關(guān)貿(mào)總協(xié)定義務(wù)的前提是必須證明安全利益不是一般的,而是至關(guān)重要的。與一般安全利益相比,基本安全利益需要達(dá)到更高的門檻和標(biāo)準(zhǔn)[2]。此觀點在俄羅斯過境運輸案(DS512)中被WTO專家組所認(rèn)同,專家組稱“基本安全利益”顯然應(yīng)比“安全利益”范圍狹窄,一般可理解為與國家的主要職能有關(guān)的利益,即“保護其領(lǐng)土及其人口免受外部威脅,以及維持內(nèi)部的法律和公共秩序”。

從歷史背景來看,基本安全利益應(yīng)包括軍事安全和政治安全。在日本襲擊珍珠港后,美國為了提高政府和公民的安全意識開始宣揚國家安全的概念[3]。基于這一概念,美國頒布了安全條款,隨后該條款被1947年關(guān)貿(mào)總協(xié)定所吸收。在世界大戰(zhàn)和冷戰(zhàn)的背景下,基本安全利益原意指國家保護領(lǐng)土完整和政治獨立的基本職能。專家組在解釋基本安全利益的概念時充分尊重了其產(chǎn)生的歷史背景和時代特征,在俄羅斯過境運輸案中,專家組認(rèn)為關(guān)于《國際貿(mào)易組織憲章》和《1947年關(guān)貿(mào)總協(xié)定》的談判發(fā)生在第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后不久,因此有必要結(jié)合特定時代背景理解國家基本安全利益[4]。

世界局勢進入相對和平穩(wěn)定的時期后,安全利益引起了越來越多的關(guān)注。換句話說,傳統(tǒng)安全利益?zhèn)戎赜谲娛?、政治和外?而非傳統(tǒng)安全利益指的是除軍事、政治安全外與國家、地區(qū)甚至整個國際社會的穩(wěn)定同樣相關(guān)的其他利益[5]。隨著非傳統(tǒng)安全利益爭端在國際貿(mào)易交往中逐漸凸顯,有觀點認(rèn)為安全利益的研究對象應(yīng)重點在于非傳統(tǒng)類型[6]。對于國家安全整體布局而言,擴大國家安全內(nèi)涵,形成總體性的國家安全戰(zhàn)略是新時代的必然訴求。但俄烏沖突再次敲響警鐘,傳統(tǒng)軍事安全的研究仍有持續(xù)的意義。另一項爭議問題在于商業(yè)目的能否構(gòu)成國家安全的例外行動。以瑞典為例,其在1975年對鞋類產(chǎn)品實行的進口限制被指控違反了關(guān)貿(mào)總協(xié)定的精神,因為這種安全例外是基于商業(yè)利益。普遍的觀點認(rèn)為,基本安全利益應(yīng)當(dāng)排除商業(yè)利益,否則關(guān)貿(mào)總協(xié)定將無法維護自由貿(mào)易制度[7]。國家援引安全例外條款的真正目的應(yīng)當(dāng)排除維護本國產(chǎn)業(yè)的目的,這種排除將安全例外條款與商業(yè)免責(zé)條款相區(qū)別。

在厘清“國家基本安全利益”的內(nèi)涵后,我們繼續(xù)探討成員國是否可以單方面地確定“國家基本安全利益”受到威脅并排除專家小組進行二次審查。為此,我們首先應(yīng)當(dāng)明確國際法必須為成員國提供一些逃避的空間,因為這些條約與國家主權(quán)相關(guān)[8]?；诖?一些國家認(rèn)為成員國應(yīng)當(dāng)有單方面使用該條款的自由。例如在阿拉伯聯(lián)合酋長國對卡塔爾實施貿(mào)易措施一案中,阿聯(lián)酋拒絕組建WTO專家小組并聲稱世貿(mào)組織無權(quán)事后猜測一個成員對其國家安全利益的判斷。

對于專家組是否對主權(quán)國家援引安全例外的行為具有管轄權(quán),世貿(mào)組織持肯定態(tài)度。最初的《憲章草案》起草人之一J.M. Leddy指出:“我們認(rèn)為最好起草一些條款,以便照顧到真正的安全利益,同時盡可能地限制例外情況以便阻止在每一種可以想象的情況下對商業(yè)的保護。”[9]起草者在設(shè)立該條款的同時也為其實施加以了限制。在1947年聯(lián)合國貿(mào)易和就業(yè)會議籌備委員會第二屆會議的討論中,A委員會主席Eric Colban表示,本組織成員解釋這些條款的精神是避免濫用的唯一保證。安全例外條款的誕生是世貿(mào)組織和主權(quán)國家之間做出的妥協(xié),剝奪專家組的管轄權(quán)有違GATT第21條的立法目的。

在WTO爭端解決實踐中,俄羅斯過境運輸案是首個通過對于安全例外條款適用范圍進行分析的專家組報告。該小組回顧了安全例外條款的提案和歷史背景,并得出結(jié)論:根據(jù)賦予小組的權(quán)利,他們應(yīng)審查貿(mào)易措施是否符合所列舉的各項要求,而不是由援引的成員國不受約束地自行決定。該報告也明確指出成員國對其國家安全和貿(mào)易措施必要性的自我判斷是十分必要的,但這些貿(mào)易措施應(yīng)當(dāng)符合善意原則。在后續(xù)的WTO爭端解決實踐中,如美國對特定鋼、鋁產(chǎn)品征收關(guān)稅案(DS544),WTO爭端解決機構(gòu)延續(xù)此種觀點,主張其對于援引GATT第21條安全例外條款的行為具有管轄權(quán)。

盡管有部分成員對此主張持反對態(tài)度,認(rèn)為主權(quán)國家基于維護國家安全而采取的措施本質(zhì)是政治性行為,而作為貿(mào)易組織的WTO不應(yīng)對主權(quán)國家的政治行為進行討論和審查,否則將削弱其處理貿(mào)易爭端的權(quán)威性和執(zhí)行力。但事實上,這些成員對于其所持的反對態(tài)度并非一成不變。例如在俄羅斯過境運輸案中,美國作為第三方在意見提交截止日之前表示國家對其安全利益的判斷是固有權(quán)利,不應(yīng)受到專家組管轄。而在其隨后提交的文件中,美國澄清說,它認(rèn)為專家組在該爭端中擁有管轄權(quán)。在美國對特定鋼、鋁產(chǎn)品征收關(guān)稅案(DS544)中,美國的態(tài)度再次轉(zhuǎn)變,聲稱WTO無權(quán)調(diào)解事關(guān)美國主權(quán)的措施。國家態(tài)度的轉(zhuǎn)變基于對不同情形下國家利益的維護,因此如何兼顧好國家利益和國際貿(mào)易繁榮對于國際貿(mào)易組織來說是項挑戰(zhàn)。一方面,對于安全例外條款的規(guī)定不能過于狹窄,畢竟沒有國家會選擇犧牲維護國家安全的權(quán)利而促使經(jīng)濟發(fā)展[10],這也不符合多邊貿(mào)易組織存在的初衷。另一方面,對于安全例外條款的規(guī)定也不能過于寬松。在國家政治經(jīng)濟實力發(fā)展不平衡的背景下,允許國家完全自主決定援引安全例外條款易造成規(guī)避多邊貿(mào)易協(xié)議義務(wù)、加劇國家間利益失衡的不當(dāng)后果。

(二)“戰(zhàn)爭時期”或“國際關(guān)系中的緊急情況”的內(nèi)涵

結(jié)合以往涉及安全例外的案件,最有爭議的術(shù)語是“在戰(zhàn)爭時期或其他國際關(guān)系中的緊急情況下采取的”。此次西方國家大規(guī)模援引安全例外條款也選擇以該術(shù)語為采取的貿(mào)易限制措施背書。因此,要正確理解“戰(zhàn)爭時期”和“其他緊急情況”的精確內(nèi)涵。

“戰(zhàn)爭時期”的內(nèi)涵。首先,如果措施是根據(jù)GATT第21條作出的,它必須產(chǎn)生在適當(dāng)?shù)臅r間。在俄羅斯過境運輸案和沙特阿拉伯知識產(chǎn)權(quán)案中,WTO專家組均確認(rèn)這些保護措施必須具有持續(xù)性,即貫徹在戰(zhàn)爭或緊急情況期間。因此,成員國所采取的行動應(yīng)符合客觀的時間標(biāo)準(zhǔn),即“時間一致”[11]。關(guān)于戰(zhàn)爭的定義,俄羅斯過境運輸案件小組認(rèn)為,戰(zhàn)爭是指可能發(fā)生在國際上或“政府部隊與私人武裝團體之間,或在同一國家內(nèi)的這些團體之間”的武裝沖突。然而,這種解釋或許只是對戰(zhàn)爭的一般理解,但不適用于國際法。眾所周知,國際公法的調(diào)整對象是國家或國際組織之間的關(guān)系。因此,并不是每一場軍事沖突都將由關(guān)貿(mào)總協(xié)定管轄。換句話說,除非國家沖突有潛在的國際威脅,否則它不應(yīng)成為第三方援引安全例外情況的理由。

“其他緊急情況”的內(nèi)涵。從語義解釋來看,國際關(guān)系中的“緊急情況”必須十分嚴(yán)峻。根據(jù)牛津詞典,“緊急情況”指的是“需要立即采取行動處理的突發(fā)嚴(yán)重和危險事件或情況”。此外,劍橋詞典將“緊急情況”定義為“突然或意外的危險或嚴(yán)重的事情,如事故,需要迅速采取行動以避免有害的結(jié)果”。這些定義與一些學(xué)者的觀點一致,如Tomas Cottier和Panagiotis Delimatsis[12],他們認(rèn)為緊急情況必須具有緊迫性,需要國家作出立即和直接的反應(yīng)。為了界定緊迫情形,可以應(yīng)用四個客觀標(biāo)準(zhǔn),包括緊急情況類型、緊急情況直接和間接后果、嚴(yán)重程度和持續(xù)時間。就持續(xù)時間而言,“緊急情況”必須具有突發(fā)性,而不是持續(xù)多年存在。

從文本解釋,“國際關(guān)系中的緊急情況”必須與“戰(zhàn)爭”具有相當(dāng)?shù)奈：ΑＪ紫?這兩個術(shù)語之間用連詞“或”銜接,這表明“其他國際關(guān)系中的緊急情況”在嚴(yán)重性和緊急性方面應(yīng)與“戰(zhàn)爭”相當(dāng)。對于國家而言,在威脅達(dá)不到戰(zhàn)爭的嚴(yán)重程度前,不能滿足“緊急情況”的條件,也就不應(yīng)當(dāng)施以安全例外措施[13]。此外,兩個有關(guān)的條款項是第21條(b)款第1項和第2項。盡管(b)款第3項并未對此概念進行定義,但結(jié)合條款上下文有助于界定“緊急情況”的內(nèi)涵。第21條(b)款第1項、第2項說明了各國認(rèn)為有必要采取行動的情況。具體情況如下,“可裂變材料或材料的來源”和“武器、彈藥和軍火的貿(mào)易或直接或間接提供軍事機構(gòu)用的其他物品或原料的貿(mào)易”。因此,“國際關(guān)系中的其他緊急情況”應(yīng)指對國家安全的現(xiàn)實威脅,并包括國家之間大于一般緊張但不構(gòu)成“戰(zhàn)爭”的嚴(yán)重沖突。

在實踐中,WTO專家組也對“其他國際關(guān)系中的緊急情況”作出解釋,其認(rèn)為“緊急情況”應(yīng)當(dāng)包含潛在的武裝沖突和高度緊張的局勢。在俄羅斯過境運輸案中,專家組認(rèn)為雖然各成員認(rèn)為政治或經(jīng)濟沖突是緊急或嚴(yán)重的,但這超出了GATT第21條(b)款第3項的含義,國際關(guān)系中的緊急情況應(yīng)指直接的或可能的武裝沖突,或緊張或危機加劇,或籠罩或包圍一個國家的普遍不穩(wěn)定情況。同樣,在沙特阿拉伯知識產(chǎn)權(quán)案中,專家組認(rèn)定當(dāng)一個國家或國家集團不斷指責(zé)另一個國家為恐怖主義和狂熱主義提供支持時,這無疑反映了上述國家之間的緊張局勢或困境,應(yīng)被視為“國際關(guān)系緊急情況”。

(三)援引GATT第21條應(yīng)當(dāng)滿足善意原則

根據(jù)《維也納公約》第26條,各方必須真誠地解釋和履行所有條約。這一原則得到了國際法的支持,也是專家組審議GATT第21條是否正確援引的最恰當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)之一。

從1994年關(guān)貿(mào)總協(xié)定的起草歷史可以看出,第21條立法意圖在于保護受損害成員能夠在特殊情況下援引本條款來保護國家之間的利益平衡。在緊急情況下,成員可采用安全例外情況來保障其基本的安全利益。但這種安全利益不應(yīng)當(dāng)包含保護本國產(chǎn)業(yè)的目的。當(dāng)申訴方對援引第21條(b)款的合理性提出異議時,世貿(mào)組織小組應(yīng)有權(quán)審查這些行動是否符合善意原則。

善意原則來自合同法,其主要目的是防止當(dāng)事人不誠實、不公平地相互利用。世貿(mào)組織小組在解釋條約時吸收了此原則,其認(rèn)為成員國適用GATT第21條時,真正和主要意圖應(yīng)當(dāng)是維護國家的基本安全利益,而不是貿(mào)易保護或逃避其他世貿(mào)組織義務(wù)。如果世貿(mào)組織成員適用安全例外條款是以國家安全的名義保護本國某一產(chǎn)業(yè),則視為不善意,違反了GATT第21條安全例外條款的含義,則國家的單方面貿(mào)易措施不合法?；诖?專家組在俄羅斯過境運輸案中引入了“合理性測試”,以判斷貿(mào)易限制措施是否出于善意原則而做出的必要行為[14]。

然而,善意審查機制需要進一步完善。首先,它需要更客觀和實用的標(biāo)準(zhǔn)。例如,當(dāng)小組考慮一個國家的動機時,可以從積極和消極兩方面進行評判,即小組應(yīng)首先判斷成員是否真正出于維護本國基本安全利益而采取限制措施,還需要探討該成員國措施是否為了維護安全利益之外的利益。由于一個國家采取措施的目的具有主觀性和內(nèi)部性,申訴方很難通過直接證據(jù)證明其惡意。因此,可以考慮間接證據(jù)來證明惡意動機,如援引方政府實施貿(mào)易措施的議案,并結(jié)合援引方提供的相關(guān)證據(jù)和相關(guān)的爭議解決程序。除了動機之外,專家小組還可以考慮措施出臺背景、適用對象以及相關(guān)國家背景和利益。另一方面,措施援引國應(yīng)負(fù)擔(dān)證明其行為是善意的,而不超出必要的限度的舉證責(zé)任。事實上,國際法院的前身——常設(shè)國際法院已明確規(guī)定,舉證責(zé)任應(yīng)該由行為國承擔(dān)[15]。

二、取消俄羅斯最惠國地位的合法性分析

(一)烏克蘭維護國家基本安全利益的需要

作為沖突的直接參與方,烏克蘭面臨著領(lǐng)土完整和軍事政治安全的巨大威脅。烏克蘭在給世貿(mào)組織的信中聲稱,持續(xù)的武裝沖突已經(jīng)造成了烏克蘭巨大的生命損失和經(jīng)濟損失。保護一個國家的領(lǐng)土完整和主權(quán)不僅僅是安全利益,而且是一種“基本的”安全利益。鑒于正在進行的軍事行動對烏克蘭造成的廣泛破壞,烏克蘭取消俄羅斯最惠國待遇符合維護其基本安全利益的需求。

由于戰(zhàn)爭或武裝沖突而出現(xiàn)國際關(guān)系中的緊急情況時,一個國家在闡明其基本安全利益方面的要求將會少得多。對于直接參與戰(zhàn)爭方來說,證明基本安全利益受到威脅并不是一項繁重的負(fù)擔(dān),專家小組在俄羅斯過境運輸案中規(guī)定了“最低限度”的標(biāo)準(zhǔn),即基本安全利益在最低程度上適于被援引的情況[16]。具有爭議的是,那些沒有直接參與武裝沖突的國家或集團,如美國、加拿大、歐盟,應(yīng)當(dāng)如何充分闡明其基本安全利益受到威脅。首先需要明確,GATT第21條本身并未說明只有直接參與戰(zhàn)爭的國家能夠援引安全例外條款,這意味著非直接參與戰(zhàn)爭的國家也可以該條款為由免除承擔(dān)世貿(mào)組織的義務(wù)。因此,如果第三方對基本安全利益威脅的陳述符合一定程度的要求,那么其所采取的維護國家安全利益的措施應(yīng)該是合法且有效的。從實踐中看,美國、加拿大、歐盟、日本等世界主要國家和經(jīng)濟體相繼援引安全例外條款向自俄進口的產(chǎn)品加征關(guān)稅,似乎表明軍事沖突背景下基本安全利益的實際證明義務(wù)并不繁重。

(二)加拿大取消俄羅斯最惠國地位的聲明

加拿大于2022年3月3日發(fā)布俄羅斯最惠國關(guān)稅撤銷令,成為第一個取消俄羅斯和白俄羅斯最惠國待遇的國家,在該法令持續(xù)的180天里,加拿大從這兩國的進口減少了97%以上。在其取消俄羅斯最惠國待遇的官方聲明中解釋說:“俄羅斯入侵烏克蘭……違反國際法,對基于規(guī)則的國際秩序構(gòu)成威脅。加拿大正在采取進一步行動,以確保那些不支持基于規(guī)則的國際秩序的人不能從中受益。”然而,這一聲明缺乏充分解釋其基本安全利益。應(yīng)當(dāng)普遍承認(rèn),一個國家不能因為另一個國家違反了國際法規(guī)定的義務(wù)而剝奪其成員資格。另根據(jù)專家組在俄羅斯過境運輸案中的意見,只有成員方充分證明當(dāng)前國際形勢根本性改變了簽訂協(xié)議時的條件,才能構(gòu)成對安全例外條款的合理引用。因此,除非加拿大能夠充分闡明其安全利益受到威脅,否則該聲明的法律依據(jù)是較為薄弱的。

然而在俄烏沖突的背景之下,加拿大等非直接參與沖突國闡述其基本安全利益受到威脅并滿足“最低標(biāo)準(zhǔn)”的負(fù)擔(dān)將大大減輕。從法律依據(jù)分析,加拿大或可聲稱俄羅斯使用武力威脅烏克蘭領(lǐng)土完整,違反了《聯(lián)合國憲章》第2條第(4)款,進一步威脅到非直接參與沖突國安全。同時,根據(jù)該條第(5)款,聯(lián)合國對于任何國家正在采取防止或執(zhí)行行動時,各會員國不得對該國給予幫助。2023年2月23日,聯(lián)合國大會第十一屆緊急特別會議第4次通過決議要求俄羅斯從烏克蘭撤軍。加拿大等國可援引支持聯(lián)合國決議為理由取消俄羅斯最惠國地位。從事實層面分析,美國、加拿大、英國和其他歐洲國家等指責(zé)俄羅斯對烏克蘭發(fā)動非法戰(zhàn)爭,并對俄實施了一系列嚴(yán)厲的經(jīng)濟制裁;俄羅斯總統(tǒng)普京警告西方國家不要干涉俄烏關(guān)系。俄羅斯與美國及其盟國的沖突對立日漸嚴(yán)峻,加之2023年3月9日扎波羅熱核電站遭襲,再次引發(fā)了全球?qū)送{的擔(dān)憂。事實上,只要北約不直接參與俄烏沖突,且俄羅斯政權(quán)擺脫了生存威脅,其有意或無意使用核武器的可能性極小[17],但俄羅斯這樣的核大國在熱戰(zhàn)中產(chǎn)生的核威脅足以使全球安全陷入恐慌。有鑒于此,加拿大等國家將不難充分闡明其基本的安全利益,世貿(mào)組織也表示專家組將在這方面對這些國家給予極大的尊重。

(三)美國通過HR7108號法案

2022年4月8日,美國總統(tǒng)拜登簽署了HR7108號法案,即“暫停與俄羅斯和白俄羅斯的正常貿(mào)易關(guān)系法”,4月11日美國海關(guān)與邊境保護局發(fā)布指南:在2024年1月1日之前,所有自俄羅斯和白俄羅斯進口的貨物適用美國統(tǒng)一關(guān)稅表(HTSUS)第2欄中規(guī)定的稅率。HTSUS第2欄中的關(guān)稅稅率適用于與美國沒有正常貿(mào)易關(guān)系的國家,通常比第1欄稅率高得多。在此之前,適用第2欄稅率的國家僅古巴和朝鮮。在該法案中美國同樣援引了安全例外條款,其認(rèn)為俄烏沖突威脅到包括美國在內(nèi)的所有國家的和平與安全,構(gòu)成國際關(guān)系中的緊急狀態(tài)。早在2019年專家組在俄羅斯過境運輸案的報告中就認(rèn)定俄烏之間存在軍事碰撞,并一定程度上影響了國際局勢,造成兩國關(guān)系發(fā)生根本性變化,符合“國際關(guān)系緊急情況”的標(biāo)準(zhǔn)。三年后再次升級的軍事沖突持續(xù)時間更長、參與的國家更多、影響范圍更廣,更加符合國際關(guān)系緊急情況。而對于美國的基本安全利益是否受到了威脅,其判斷標(biāo)準(zhǔn)與非直接卷入沖突的國家別無二致。作為對世界格局最具影響力的國家之一,美國取消俄羅斯最惠國待遇的象征意義比措施實際效果更為重要。

三、取消俄羅斯最惠國待遇對我國的啟示

近年來中國多次受到“威脅美國國家安全”的指控,其中對于中國鋼鐵、鋁產(chǎn)品的限制措施上升到WTO爭端層面。因此,中國有必要研究俄羅斯在制裁與反制裁中的經(jīng)驗及教訓(xùn),積極應(yīng)對中國可能面臨的貿(mào)易限制措施。另一方面,由于美國的抵制,WTO上訴機構(gòu)名存實亡;俄烏沖突又再次引發(fā)人們對于WTO爭端解決機制權(quán)威性的懷疑。WTO爭端解決機制改革迫在眉睫之際,世界各國正試圖提出本國的改革對策,加大在WTO改革中的話語權(quán)。我國也應(yīng)重視俄烏沖突對世貿(mào)組織產(chǎn)生的外溢影響,推動爭端解決機制的改革進程,積極維護國際貿(mào)易組織的生命力和權(quán)威性。

(一)貫徹落實總體國家安全觀

在俄羅斯發(fā)動特別軍事行動后,它一直面臨著國際社會的嚴(yán)厲貿(mào)易制裁,包括并不限于取消最惠國待遇。雖然制裁不能使俄羅斯完全退出全球經(jīng)濟循環(huán),但它們切斷了俄羅斯80%以上的貿(mào)易、金融和融資渠道,這在很大程度上給俄羅斯的經(jīng)濟發(fā)展帶來了沉重負(fù)擔(dān)。盡管美國與俄羅斯的貿(mào)易量不大,取消俄羅斯最惠國待遇更多出于象征意義,但美國的行為引起其盟友相繼跟隨,包圍式的制裁很大程度上阻礙了俄經(jīng)濟發(fā)展。然而面對制裁,俄羅斯經(jīng)濟表現(xiàn)出了極大的韌性,2022年俄羅斯國內(nèi)生產(chǎn)總值下降了2.1%,遠(yuǎn)低于各方預(yù)測的數(shù)值。俄羅斯反制裁措施的有效性離不開其長期未雨綢繆,自2014年克里米亞危機后,俄羅斯加快經(jīng)濟轉(zhuǎn)型建設(shè),重點維護財政和金融安全,通過自主生產(chǎn)降低對進口產(chǎn)品的依賴,推動外匯儲備和國際貿(mào)易結(jié)算去美元化。盡管如此,俄羅斯在農(nóng)業(yè)、能源、智能制造、信息數(shù)據(jù)等重要產(chǎn)業(yè)仍存在巨大的生存和發(fā)展危機[18],經(jīng)濟結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型或成為俄羅斯發(fā)展的主線任務(wù)。

俄羅斯危機再一次彰顯實施總體國家安全戰(zhàn)略的重要性。近年來中美貿(mào)易摩擦愈演愈烈,2018年美國對中國發(fā)起“232調(diào)查”,以維護國家安全為由向自中國進口的鋼鐵、鋁產(chǎn)品加征關(guān)稅;2023年4月,美國以數(shù)據(jù)安全為由禁止用戶使用公共網(wǎng)絡(luò)訪問TikTok、Wechat等中國軟件;2023年4月19日,美眾議院再次以壓倒性多數(shù)通過了旨在打擊華為和中興公司的《反制不可信海外電信法案》。受貿(mào)易戰(zhàn)影響,2023年3月我國微型計算機設(shè)備的工業(yè)增加值大幅下滑21.6%,第一季度下滑22.5%。盡管網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)安全被多數(shù)國家從理論和實踐中認(rèn)定為“國家基本安全利益”[19],但美國對中國軟件和電信公司的限制措施在“國家基本安全利益受到威脅”和“善意原則”兩方面的合理性值得進一步研究。面對美國及其盟友發(fā)起的“中國威脅論”和貿(mào)易限制措施,中國應(yīng)從宏觀層面進一步落實總體國家安全戰(zhàn)略,推動國家安全立法,形成總體性、全方位、多層次的安全法體系。在微觀層面,加深國家各部門、各行業(yè)安全觀念,在農(nóng)業(yè)、金融、能源、制造業(yè)等重點領(lǐng)域提高利益保護、風(fēng)險應(yīng)對能力。在國際層面,推動建立以合作共贏為核心的新型國際關(guān)系,通過“一帶一路”、上海合作組織、金磚國家論壇等平臺構(gòu)建美歐之外的貿(mào)易合作關(guān)系,編織對抗制裁的安全網(wǎng)絡(luò)。

(二)降低對出口經(jīng)濟依賴

西方國家的制裁措施在打擊俄羅斯的同時,也給自身帶來了巨大的“反噬效應(yīng)”。以歐盟為例,其原本為俄羅斯最大貿(mào)易伙伴,俄歐貿(mào)易占?xì)W盟貿(mào)易總量的三分之一以上,自2022年3月15日宣布取消俄羅斯最惠國待遇后,歐盟內(nèi)部石油等能源價格持續(xù)上漲,影響歐洲國家工業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展,導(dǎo)致民眾頻繁大規(guī)模罷工游行。隨后,歐盟在其官方網(wǎng)站刪除了取消俄羅斯最惠國地位的聲明,在2022年9月9日的官方文件中稱不再提高進口關(guān)稅,而是通過一系列制裁措施,包括對貨物進出口的禁令和限制來采取行動。俄羅斯在制裁后實施自主生產(chǎn)代替進口戰(zhàn)略,同時降低對能源出口的依賴,2021年能源在財政貢獻(xiàn)中的占比已實現(xiàn)44%的降幅。這對于我國進出口貿(mào)易同樣具有啟示,在高度依賴出口的情勢下,一旦遭遇外部不利限制導(dǎo)致出口下行,將對整個地區(qū)或行業(yè)經(jīng)濟造成打擊。基于此,黨的二十大報告對加快構(gòu)建新發(fā)展格局、著力推動高質(zhì)量發(fā)展作出了戰(zhàn)略部署,指出要不斷提高國內(nèi)供給水平,加強內(nèi)需對經(jīng)濟發(fā)展水平的支撐作用。后疫情時代我國產(chǎn)業(yè)復(fù)蘇跡象強勢,民眾消費欲望強烈,既是推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型的良好契機,也是對政府穩(wěn)定經(jīng)濟秩序、重塑金融市場的挑戰(zhàn)。

(三)重建WTO爭端解決機制

取消俄羅斯最惠國地位進一步破壞處于動蕩之中的國際貿(mào)易體系。西方國家對俄羅斯實施嚴(yán)厲制裁阻礙了經(jīng)濟一體化進程,與日俱增的地緣政治分歧正不可避免地入侵全球貿(mào)易體系。在美國取消俄羅斯最惠國地位之前就存在一種擔(dān)憂的聲音,制裁俄羅斯可能促使其與中國建立更深的關(guān)系。事實上,俄羅斯的確自制裁后加深了與中國的貿(mào)易往來,俄羅斯央行最新發(fā)布的報告顯示,2022年初至2022年底,人民幣在俄羅斯進口結(jié)算中的份額從4%升至23%,中國從俄羅斯進口額增幅超40%,其中70%都是能源產(chǎn)品。盡管中俄貿(mào)易的加深是毋庸置疑的,但莫斯科絕無意成為北京的附庸,北京也無意直接卷入這場貿(mào)易戰(zhàn)爭的漩渦。另一方面,自1991年蘇聯(lián)解體、東歐劇變后,新興國家被納入世界貿(mào)易體系,人們認(rèn)為這是建立自由貿(mào)易秩序最后一步努力,因為國家間貿(mào)易的相互依存能夠避免戰(zhàn)爭并帶來持久的和平。然而俄烏沖突打破了這一幻想,也使得國際貿(mào)易體系受到質(zhì)疑。更為諷刺的是,俄羅斯在2019年利用安全例外條款來證明其對烏克蘭實施的制裁是合理的,這最終也得到了專家組的支持。而4年后的今天,尤其是在上訴機構(gòu)因特朗普政府的抵制而停止運作后,世貿(mào)組織似乎不太可能卷入這場比4年前更激烈的戰(zhàn)爭,更遑論這場制裁涉及美國及其盟國。沖突之下,各國繞過世貿(mào)組織實施的經(jīng)濟制裁不斷挑戰(zhàn)國際組織權(quán)威,畢竟,當(dāng)國際關(guān)系回歸到叢林法則時,國際法在大規(guī)模武裝沖突中發(fā)揮的作用十分有限。

WTO爭端解決機構(gòu)如今已進入改革的十字口,各成員正努力探尋未來改革的方向。作為WTO重要成員,中國也應(yīng)積極提出自己的倡議,推動WTO爭端解決機制改革的進程。目前在中國和歐盟的努力下,部分成員國達(dá)成了《多方臨時仲裁安排》,但該協(xié)議顯然無法作為上訴機構(gòu)的長期替代[20]。在第三階段改革中,中國應(yīng)基于人類命運共同體理念進一步推動專家組機制改革,堅持非歧視、自由貿(mào)易原則,反對美國等西方國家貿(mào)易保護主義,推動多邊貿(mào)易談判,提高《多方臨時仲裁安排》的包容性和代表性。

四、結(jié)語

俄羅斯和烏克蘭之間的武裝沖突提出了一個至關(guān)重要的問題,即非直接參與爭端的世貿(mào)組織成員能否援引安全例外條款以排除WTO協(xié)議下的義務(wù)。該問題的實質(zhì)在于國家基本安全利益是否受到威脅,由此涉及GATT第21條中的兩個術(shù)語,其一是“基本安全利益”,其二是“國際關(guān)系中的緊急情況”。

由于GATT第21條免除了成員國義務(wù),濫用這一條款將給世界貿(mào)易體系造成巨大的混亂,因此,援引GATT第21條應(yīng)遵循審慎原則,限于那些最嚴(yán)重違反國際法的行為,例如威脅主權(quán)國家的存在。同時,所采取的貿(mào)易措施也應(yīng)受到世貿(mào)組織專家組的限制。專家組可從主觀和客觀兩方面審查國家基本安全利益的聲明。對貿(mào)易制裁措施在時間上進行限制也同樣重要。在俄烏沖突背景下,直接卷入沖突的烏克蘭顯然滿足援引GATT第21條的條件。而對于其他實施制裁的非直接參與沖突國家,應(yīng)當(dāng)充分說明其援引依據(jù),重點在于證明存在國際關(guān)系緊急情況以至于該國的基本安全利益受到威脅,盡管在當(dāng)前的動蕩中,這項義務(wù)的最低限度標(biāo)準(zhǔn)將較為輕易地滿足。

值此俄羅斯喪失最惠國待遇一年之際,新一輪的貿(mào)易制裁措施仍在持續(xù)。各方應(yīng)當(dāng)深刻認(rèn)識到這場由軍事行動引發(fā)的貿(mào)易戰(zhàn)爭對全球貿(mào)易體制一體化帶來的毒害,努力將不利后果降至最低。中國也應(yīng)當(dāng)從俄羅斯的制裁與反制裁中汲取經(jīng)驗教訓(xùn),為今后可能面對的不利貿(mào)易措施未雨綢繆,在逆全球化背景下應(yīng)對好風(fēng)云驟變的世界經(jīng)濟局勢。