李娟

摘 要：本文從互聯(lián)網(wǎng)外賣食品行業(yè)及其安全監(jiān)管現(xiàn)狀分析著手，結(jié)合政府監(jiān)管績效評價相關(guān)理論，基于以人為本的績效考評理念，運用德爾菲專家法與層次分析法設(shè)計出一套客觀科學(xué)、可落地的互聯(lián)網(wǎng)食品安全監(jiān)管績效考評指標(biāo)體系，為后續(xù)該食品領(lǐng)域監(jiān)管考評提供一定的指導(dǎo)建議。

關(guān)鍵詞：互聯(lián)網(wǎng)外賣食品；安全監(jiān)管；績效考評；指標(biāo)體系

Abstract： Starting from the analysis of the internet takeaway food industry and its safety supervision status， combined with the relevant theories of government regulatory performance evaluation， based on the people-oriented performance evaluation concept， this paper uses Delphi expert method and analytic hierarchy method to design a set of objective， scientific and practical internet food safety supervision performance evaluation index system， which provides certain guidance and suggestions for the subsequent regulatory evaluation in the food field.

Keywords： internet takeaway food; safety supervision; performance evaluation; index system

近年來，隨著互聯(lián)網(wǎng)與速食技術(shù)的應(yīng)用推廣，外賣食品行業(yè)興起，根據(jù)《中國共享經(jīng)濟發(fā)展報告》相關(guān)數(shù)據(jù)，2022年外賣餐飲業(yè)規(guī)模達(dá)到近萬億規(guī)模，線上外賣消費占餐飲消費的比重也由2018年的10.9%提升至2022年的25.4%，但與此同時也出現(xiàn)了諸多安全隱患。面對新消費場景下的食品安全形勢，除通過市場對供應(yīng)商優(yōu)勝劣汰外，各級政府需轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式，從健全立法、強化食品信息公開、優(yōu)化監(jiān)管資源及適當(dāng)政府補貼等方面著手，減少外賣食品供應(yīng)商不誠信行為發(fā)生。

當(dāng)前，對于食品安全監(jiān)管不應(yīng)再局限于其必要性分析，而應(yīng)從公眾感知效果著手評價監(jiān)管工作。對監(jiān)管質(zhì)量與效率進(jìn)行客觀評價的方法從現(xiàn)有文獻(xiàn)看，國內(nèi)外有兩種：①通過系統(tǒng)化、規(guī)范化方式測評政府工作效率；②20世紀(jì)70年代由英國引入的“全面績效評估模式”（Comprehensive Performance Assessment，CPA）。代表性的評估方法主要有平衡計分卡（Balanced Score Card，BSC）、標(biāo)桿評價法與“3E評價法”（經(jīng)濟性、效率性和效果性）。國內(nèi)通用的評估方式主要包括經(jīng)濟審計、民主評議及目標(biāo)管理評價等。劉錄民等[1]引用政府績效評估理念設(shè)計評價體系，但過于偏向結(jié)果指標(biāo)，對過程類行為評價考慮不足。劉鵬[2]運用平衡計分卡對監(jiān)管工作進(jìn)行評價，但僅停留于研究層面，未進(jìn)行相應(yīng)的樣本檢驗。王冀寧等[3]運用網(wǎng)絡(luò)層次分析-模糊綜合評價模型實證分析政府監(jiān)管績效現(xiàn)狀及問題根源。本文在上述研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合現(xiàn)有文獻(xiàn)分別從事前、事中與事后3個環(huán)節(jié)構(gòu)建政府監(jiān)管績效指標(biāo)評估指標(biāo)體系，力求全面客觀地分析政府監(jiān)管效率與質(zhì)量。

1 互聯(lián)網(wǎng)外賣食品概念及特征

互聯(lián)網(wǎng)外賣食品行業(yè)是近些年興起的新興經(jīng)濟，其經(jīng)濟形態(tài)的界定目前主流的觀點為國內(nèi)學(xué)者滕迪云和王彭的觀點，即“餐飲經(jīng)營者通過網(wǎng)絡(luò)的形式接受消費者的訂購并配送食品的經(jīng)營活動，也包括網(wǎng)絡(luò)第三方平臺為餐飲交易雙方提供平臺服務(wù)的行為”[4]。隨著近年來互聯(lián)網(wǎng)外賣食品納入地方政府監(jiān)管范疇，各地對其有了具體的概念界定，如2016年上海市政府認(rèn)為互聯(lián)網(wǎng)外賣訂餐服務(wù)指的是“餐飲服務(wù)的提供者通過網(wǎng)絡(luò)平臺接受訂購需求后制作并配送膳食的食品經(jīng)營活動，以及第三方交易平臺為餐飲服務(wù)交易雙方提供的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)”[5]。

本文認(rèn)為互聯(lián)網(wǎng)外賣食品是指以互聯(lián)網(wǎng)與大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，將線下消費場景轉(zhuǎn)移到線上交易，為客戶提供即時食品需求服務(wù)?；ヂ?lián)網(wǎng)外賣一般具有3個特點：①服務(wù)媒介需借助互聯(lián)網(wǎng)或移動平臺；②技術(shù)工具需運用到大數(shù)據(jù)算力；③具有即時性（包括下單訂購—交易—送餐—服務(wù)點評）。

2 互聯(lián)網(wǎng)外賣食品安全監(jiān)管現(xiàn)狀

任峰[6]認(rèn)為食品安全需從食品數(shù)量和食品質(zhì)量兩個層面考慮，數(shù)量問題即物質(zhì)匱乏帶來的溫飽問題，質(zhì)量問題即食品衛(wèi)生環(huán)境及食品本身帶來的需要防范人體健康損害問題?；ヂ?lián)網(wǎng)外賣食品安全與傳統(tǒng)食品安全相比主要增加了食品配送環(huán)節(jié)的安全隱患。

互聯(lián)網(wǎng)外賣食品由于特殊的行業(yè)特征，其監(jiān)管存在部門監(jiān)管職能分散及橫向溝通問題，導(dǎo)致食品安全事件頻發(fā)，監(jiān)管碎片化成為當(dāng)前的主要問題。針對這些問題，政府監(jiān)管主要從法律、組織體制與監(jiān)管模式等方面著手優(yōu)化。

（1）法治監(jiān)管層面。政府根據(jù)互聯(lián)網(wǎng)外賣食品安全屬性，2015年修訂《中華人民共和國食品安全法》，首次將互聯(lián)網(wǎng)食品納入安全監(jiān)管，對第三方外賣平臺作出明確界定。其后原國家食品藥品監(jiān)督管理總局分別于2016年與2017年出臺了《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處管理辦法》《網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)食品安全監(jiān)督管理辦法》，進(jìn)一步明確監(jiān)督落地細(xì)則，極大地提升了互聯(lián)網(wǎng)外賣食品安全管理水平。

（2）組織體制層面。機構(gòu)改革組建市場監(jiān)督管理總局，分管職能主要包括市場綜合監(jiān)督管理與食品安全等，下設(shè)各種司局級單位，其中與互聯(lián)網(wǎng)外賣食品安全相關(guān)的單位主要有食品經(jīng)營安全監(jiān)督管理司、食品生產(chǎn)安全監(jiān)督管理司、網(wǎng)絡(luò)交易監(jiān)督管理司、食品安全抽檢監(jiān)測司與執(zhí)法稽查局，自上而下對食品安全實施全方位的管理。地方政府監(jiān)管以上海市為代表，按照三級管理模式，市、區(qū)食品安全委員會辦公室負(fù)責(zé)監(jiān)督指導(dǎo)、協(xié)調(diào)溝通與應(yīng)急管理，區(qū)級監(jiān)管部門及派出機構(gòu)負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)經(jīng)營場所監(jiān)管，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與街道辦事處負(fù)責(zé)隱患排查及安全宣傳等，形成較為健全的“綜合管理+專業(yè)監(jiān)管+基層執(zhí)法”的監(jiān)督管理體系。

（3）監(jiān)管模式層面。目前主要存在3種監(jiān)管模式。①政府分段監(jiān)管。因互聯(lián)網(wǎng)外賣食品特殊的行業(yè)性質(zhì)，政府從生產(chǎn)加工、物流配送及餐飲消費3個環(huán)節(jié)分別指派相應(yīng)機構(gòu)負(fù)責(zé)。②統(tǒng)分結(jié)合監(jiān)管。即組建統(tǒng)一的監(jiān)督機構(gòu)，負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)各機構(gòu)間監(jiān)管活動，如上海市針對互聯(lián)網(wǎng)食品設(shè)置網(wǎng)絡(luò)食品交易監(jiān)督管理處。③目前較為普遍的“社會共治”模式。通過發(fā)動民眾力量對互聯(lián)網(wǎng)外賣食品進(jìn)行日常監(jiān)督。

政府雖已通過各項措施提升食品安全治理水平，但受限于互聯(lián)網(wǎng)外賣食品經(jīng)營主體、互聯(lián)網(wǎng)平臺、配送物流及客戶之間的“信息不對稱”會帶來一定的“道德風(fēng)險”，增加的物流配送與網(wǎng)絡(luò)交易也給監(jiān)管主體帶來諸多新挑戰(zhàn)。例如，發(fā)生安全事件后取證、行政裁決及信息發(fā)布均需要消耗更多的人力、財力、物力，法律規(guī)章制度雖然也在逐步健全，但互聯(lián)網(wǎng)外賣食品仍未確定專一部門集中監(jiān)管，“分段監(jiān)管”帶來的利益偏好、橫向溝通問題仍然影響監(jiān)管效果，同時基層監(jiān)管執(zhí)法隊伍力量單薄，難以與政策指導(dǎo)形成有效銜接。

3 互聯(lián)網(wǎng)外賣食品安全監(jiān)管績效評估現(xiàn)狀

針對互聯(lián)網(wǎng)外賣食品安全監(jiān)管出現(xiàn)的問題，為確保監(jiān)管效率與效果得到有效提升，目前通用的辦法是借助政府績效考評，對當(dāng)前發(fā)現(xiàn)的突出問題設(shè)置考評指標(biāo)、考評標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建考評反饋管理機制，對已經(jīng)或者尚未暴露的安全隱患進(jìn)行針對性處理。

當(dāng)前，國內(nèi)政府績效評價主要存在評估體系構(gòu)建不健全、評估主體單一與評估形式過于簡單等問題，主要表現(xiàn)在以下方面。①政府評估尚未構(gòu)建符合國內(nèi)實際發(fā)展情況、體系完整有序的考評理論及方法實踐工具。②缺乏必要的激勵與長效運行機制。③仍未將社會公眾納入監(jiān)管主體。④階段性突擊式評估較多，持續(xù)穩(wěn)定性評估偏少。政府監(jiān)管績效評估存在的問題也存在于食品安全監(jiān)管領(lǐng)域，除上述內(nèi)容外，食品安全監(jiān)管評估主觀隨意性大，各地方政府評估標(biāo)準(zhǔn)差別大，仍未形成較為統(tǒng)一的安全監(jiān)管評估體系，無法為基層監(jiān)管執(zhí)法隊伍提供有效的糾錯指導(dǎo)，部分食品安全監(jiān)管評估指標(biāo)過多、過細(xì)，評估成本高，無法保證評估落實到位。

4 互聯(lián)網(wǎng)外賣食品安全監(jiān)管績效考評監(jiān)管體系構(gòu)建基本思路

一般而言，績效評價管理包括考評計劃準(zhǔn)備、考評實施、考評反饋與行為跟進(jìn)?？荚u指標(biāo)體系代表監(jiān)管方向，將引導(dǎo)互聯(lián)網(wǎng)外賣食品健康安全發(fā)展。本文主要對考評計劃準(zhǔn)備與考評實施兩個環(huán)節(jié)中涉及的考評指標(biāo)體系構(gòu)建進(jìn)行研究。

互聯(lián)網(wǎng)外賣食品安全監(jiān)管績效考評體系構(gòu)建應(yīng)堅持以人為本的基本理念，通過借鑒先進(jìn)績效考評方法與工具，從監(jiān)管效能改進(jìn)出發(fā)，采用自上而下、由內(nèi)而外、注重實效、定量與定性指標(biāo)相結(jié)合的方式構(gòu)建績效考評體系。

（1）以人為本，安全第一?；ヂ?lián)網(wǎng)外賣食品越來越受到大眾歡迎，其食用安全成為當(dāng)前監(jiān)管的主要關(guān)注點。開展該類食品的安全監(jiān)管績效考評，需處理好食品安全與經(jīng)濟發(fā)展之間的關(guān)系，在確保食品安全的前提下思考經(jīng)濟增長模式，如過分強調(diào)短期經(jīng)濟效應(yīng)而忽視互聯(lián)網(wǎng)外賣食品安全，可能導(dǎo)致消費者對互聯(lián)網(wǎng)平臺及外賣售賣者不信任，進(jìn)而引發(fā)對政府監(jiān)管的不滿。因此，指標(biāo)設(shè)計導(dǎo)向應(yīng)遵循以人為本的考核理念，將消費者最為關(guān)注的問題放在首位。

（2）多方詢證，客觀公正?？冃Э荚u是一項系統(tǒng)工程，不應(yīng)以單一視角評價，考評過程中需引入第三方視角或?qū)Υ蟊姖M意度進(jìn)行調(diào)查，以確?？荚u的客觀公正性。

（3）注重實效，以行證知?？己酥笜?biāo)設(shè)計時應(yīng)確?？珊饬?，運用現(xiàn)有資源和工具可實現(xiàn)對監(jiān)管主體的績效評價。因此，在考核指標(biāo)構(gòu)建階段應(yīng)充分與基層政府溝通聯(lián)絡(luò)，檢驗考核指標(biāo)可實施性，選擇樣本機構(gòu)評價并獲取一定效果顯現(xiàn)后逐步推廣。

（4）定性與定量、過程與結(jié)果相結(jié)合。目前績效考評一般以平衡計分卡（BSC）、關(guān)鍵業(yè)績指標(biāo)（Key Performance Indicator，KPI）以及目標(biāo)與關(guān)鍵成果法（Objectives and Key Results，OKR）等為主，很多政府及企業(yè)為實現(xiàn)考核效果，經(jīng)常過分強調(diào)結(jié)果類量化指標(biāo)，忽視過程行為類定性指標(biāo)，導(dǎo)致考核功利化現(xiàn)象嚴(yán)重?；ヂ?lián)網(wǎng)外賣食品作為新興產(chǎn)業(yè)，績效考評需避免傳統(tǒng)食品安全監(jiān)管誤區(qū)，從行業(yè)基礎(chǔ)行為角度進(jìn)行監(jiān)管考評，以確保行業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展。

5 互聯(lián)網(wǎng)外賣食品安全監(jiān)管績效評價指標(biāo)設(shè)計

借鑒劉錄民等[1]提出的食品安全監(jiān)管績效評價維度，即從經(jīng)濟學(xué)角度，按照投入、過程與產(chǎn)出3個環(huán)節(jié)進(jìn)行設(shè)計，評價指標(biāo)體系構(gòu)建包括各環(huán)節(jié)影響監(jiān)管效能的關(guān)鍵影響因素分析、指標(biāo)權(quán)重確定及實證檢驗3個環(huán)節(jié)。

查閱相關(guān)文獻(xiàn)材料，從監(jiān)管事前、事中與事后3個維度設(shè)計35項指標(biāo)，采用德爾菲專家法要求監(jiān)管一線、學(xué)院教師與學(xué)生以及社會公眾就指標(biāo)重要性（李克特五級量表法）進(jìn)行評分，發(fā)放84份調(diào)研問卷，實際回收82份，剔除無效問卷2份，有效問卷回收率92.86%，采用SPSS 18.0對績效考評指標(biāo)進(jìn)行t檢驗分析。為使考評指標(biāo)精簡實用，將考評指標(biāo)均值與標(biāo)準(zhǔn)差作為主要篩選指標(biāo)，將均值大于3.9，標(biāo)準(zhǔn)差小于0.6的12項指標(biāo)納入監(jiān)管績效考評體系，具體如下。

（1）事前監(jiān)管。包括人力資源投入與財物資源投入兩類共計4項指標(biāo)，分別是互聯(lián)網(wǎng)外賣食品安全專項監(jiān)管人員編制、互聯(lián)網(wǎng)外賣食品經(jīng)營主體抽檢率、食品監(jiān)管機構(gòu)信息科技投入占比和互聯(lián)網(wǎng)外賣食品安全監(jiān)管宣傳經(jīng)費劃撥占地方食品經(jīng)濟GDP比重。

（2）事中監(jiān)管。包括監(jiān)管機構(gòu)工作效能、監(jiān)管政策兩個方面4項指標(biāo)，分別是監(jiān)管機構(gòu)互聯(lián)網(wǎng)外賣食品安全專員辦事效率（案件處理時間）、互聯(lián)網(wǎng)外賣食品安全監(jiān)管人員能力素質(zhì)水平（按照行業(yè)通用素質(zhì)模型對監(jiān)管機構(gòu)人員進(jìn)行評分）、地方監(jiān)管政策科學(xué)性評價和政策執(zhí)行反饋滿意度水平（食品加工經(jīng)營戶與消費群體問卷調(diào)查）。

（3）事后監(jiān)管。包括互聯(lián)網(wǎng)外賣食品發(fā)展及互聯(lián)網(wǎng)外賣食品安全兩個方面4項指標(biāo)，分別是互聯(lián)網(wǎng)外賣食品經(jīng)營主體增長率、互聯(lián)網(wǎng)外賣食品安全事件發(fā)生率（按照涉案金額賦予不同權(quán)重計算）、互聯(lián)網(wǎng)外賣食品抽檢合格率和互聯(lián)網(wǎng)外賣食品經(jīng)營主體QS達(dá)標(biāo)率。

考評指標(biāo)確定后采用德爾菲專家法與層次分析法對考評指標(biāo)權(quán)重進(jìn)行分析確定，具體結(jié)果見表1。

6 結(jié)語

本文對當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)外賣食品安全監(jiān)管現(xiàn)狀及績效評估現(xiàn)狀進(jìn)行了較為詳細(xì)的分析，根據(jù)當(dāng)前績效考評指標(biāo)構(gòu)建方法及思路，結(jié)合現(xiàn)有文獻(xiàn)材料構(gòu)建了一套相對客觀科學(xué)的互聯(lián)網(wǎng)外賣食品安全監(jiān)管績效評估體系，運用德爾菲法、李克特量表法、t檢驗對調(diào)研整理的指標(biāo)進(jìn)行統(tǒng)計分析，最終確定12項影響互聯(lián)網(wǎng)外賣食品安全監(jiān)管效能考評指標(biāo)，并通過層析法確定各指標(biāo)權(quán)重，為當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)外賣食品安全監(jiān)管績效考評提供一套可落地的指標(biāo)方案。受限于所從事崗位及工作時間，暫時未將設(shè)計出的指標(biāo)體系進(jìn)行實證研究以確定該套指標(biāo)評估的準(zhǔn)確性。

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