金德堯

摘要：減污降碳協(xié)同增效是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的總抓手，是溝通大氣污染防治與溫室氣體減排制度體系的銜接點，是助力碳達(dá)峰、碳中和戰(zhàn)略目標(biāo)實現(xiàn)的重大制度創(chuàng)新。推進(jìn)減污降碳協(xié)同增效需要健全、完善的法律保障機(jī)制，而構(gòu)建體系化法律保障機(jī)制的前提是明確立法理念。傳統(tǒng)還原主義法律理念是造成現(xiàn)階段“減污降碳”制度體系存在溫室氣體規(guī)制缺乏法律依據(jù)、溫室氣體控制立法碎片化及“減污”與“降碳”立法銜接不暢等問題的根源所在，應(yīng)以還原主義與整體主義相協(xié)同的方法論視角塑造減污降碳協(xié)同增效法律理念，進(jìn)而在現(xiàn)有制度基礎(chǔ)上建立健全減污降碳協(xié)同增效法律保障制度及配套措施，暢通“減污”與“降碳”立法銜接。

關(guān)鍵詞：減污降碳協(xié)同增效；還原主義方法論；整體主義方法論；法律理念；制度革新

碳達(dá)峰、碳中和是我國應(yīng)對氣候變化、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵戰(zhàn)略布局。為保障雙碳目標(biāo)的實現(xiàn)，我國提出了“減污降碳協(xié)同增效”這一重大制度創(chuàng)新，將以二氧化碳為代表的溫室氣體納入法治軌道，并推動大氣污染防治與溫室氣體減排形成制度合力。為此，我國確立了生態(tài)環(huán)境部統(tǒng)籌管理大氣污染防治與應(yīng)對氣候變化工作的體制機(jī)制，并且在一系列法律、政策性文件中做出部署。黨的二十大報告提出“統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、污染治理、生態(tài)保護(hù)、應(yīng)對氣候變化，協(xié)同推進(jìn)降碳、減污、擴(kuò)綠、增長”的綠色發(fā)展模式，標(biāo)志著我國生態(tài)文明建設(shè)正式進(jìn)入以降碳為重點戰(zhàn)略方向、推動減污降碳協(xié)同增效、實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量根本好轉(zhuǎn)的關(guān)鍵時期。然而，在現(xiàn)階段減污降碳制度體系構(gòu)建過程中已顯露出溫室氣體規(guī)制缺乏法律依據(jù)、溫室氣體控制立法碎片化及“減污”與“降碳”立法銜接不暢等問題，這些立法層面的空白與缺陷進(jìn)一步導(dǎo)致協(xié)同推進(jìn)減污降碳的相關(guān)實踐中存在諸多阻力，如監(jiān)管部門協(xié)同管理標(biāo)準(zhǔn)不明確、工作人員缺乏相應(yīng)專業(yè)知識與經(jīng)驗，控排企業(yè)參與積極性不高、對于協(xié)同監(jiān)管的相關(guān)行政流程不清晰?，F(xiàn)存立法問題產(chǎn)生的根源在于還原主義方法論主導(dǎo)下的傳統(tǒng)法律理念已難以適應(yīng)協(xié)同推進(jìn)大氣污染防治與溫室氣體減排的制度需求，無法為實現(xiàn)“減污降碳協(xié)同增效”這一重要戰(zhàn)略目標(biāo)提供有效指引。通過對我國“減污降碳”制度體系進(jìn)行文本檢視，分析其現(xiàn)存立法問題以及導(dǎo)致問題產(chǎn)生的理論淵源，對傳統(tǒng)還原主義法律理念所存在的缺陷與弊病進(jìn)行批判，進(jìn)而引入還原主義與整體主義相協(xié)同的方法論視角，實現(xiàn)減污降碳協(xié)同增效法律理念制度層面的革新。

一、減污降碳協(xié)同增效文本檢視

減污降碳協(xié)同增效涉及大氣污染防治和溫室氣體減排兩套制度體系之間的銜接與聯(lián)通，須以健全的大氣污染防治、溫室氣體減排制度體系為基礎(chǔ)。目前，我國大氣污染防治已圍繞《大氣污染防治法》形成相對成熟的制度體系，而溫室氣體減排相關(guān)法制建設(shè)則較為滯后，尚未形成系統(tǒng)性溫室氣體控制法律框架，對于溫室氣體排放的規(guī)制缺乏直接法律依據(jù)，相關(guān)立法無論在形式上抑或?qū)嵸|(zhì)上均呈現(xiàn)高度碎片化，雖已出臺一系列涉碳政策，但仍未能從根本上扭轉(zhuǎn)溫室氣體缺乏規(guī)制依據(jù)、制度體系碎片化的現(xiàn)狀。因此，亟需對“減污降碳”制度體系進(jìn)行文本檢視，厘清現(xiàn)存立法問題并探究其產(chǎn)生的根源。

（一）“減污降碳”制度體系文本現(xiàn)狀

“減污”方面，我國大氣污染防治法制建設(shè)已趨成熟。國家立法層面，《大氣污染防治法》作為我國大氣污染防治領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律，在面對與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展相伴而生的各類主要大氣環(huán)境問題時不斷深化，形成了以污染物種類為區(qū)分進(jìn)行規(guī)制的、以末端治理為重點的命令控制型法律框架，對防控以煙粉塵、二氧化硫及酸雨、細(xì)顆粒物、臭氧為代表的大氣污染物作出了突出貢獻(xiàn)。地方立法層面，截至2022年，除四川省以外絕大多數(shù)省份已出臺相應(yīng)的省級大氣污染防治條例?；仡欀贫v程，有的省份選擇直接形成覆蓋全省的大氣污染防治條例，如湖南省、寧夏回族自治區(qū)；有的省會城市或重點城市在尚無省一級立法的情況下提前制定了相應(yīng)的市一級大氣污染防治條例，如成都市；有的污染嚴(yán)重的地區(qū)采取省級立法與省內(nèi)重點城市立法相結(jié)合的模式，如黑龍江省與其省會哈爾濱市[1]。此外，一些重點城市針對特定大氣污染源進(jìn)行了地方立法，如《武漢市機(jī)動車排氣污染防治條例》及《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)機(jī)動車排氣污染防治條例》。

“降碳”方面，我國溫室氣體減排法制建設(shè)相對滯后。國際層面，通過法律途徑對溫室氣體進(jìn)行控制始于1992年經(jīng)多方博弈后達(dá)成的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》，首次在應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域確立了具有國際法意義的“共同但有區(qū)別的責(zé)任原則”，奠定了全球氣候變化治理的法律和制度基礎(chǔ)，并在1997年達(dá)成的《京都議定書》中進(jìn)一步明確強規(guī)定性的、“自上而下”的減排方式，開啟了以“區(qū)別的責(zé)任”為核心原則的治理模式[2]。2015年巴黎氣候大會上達(dá)成的《巴黎協(xié)定》被國際社會普遍視為第一個具有普遍性和法律約束力的全球氣候協(xié)議，形成了以國家自主貢獻(xiàn)代替總體減排目標(biāo)的“自下而上”國際氣候治理體系[3]。國內(nèi)層面，我國尚無應(yīng)對氣候變化專門立法，涉及溫室氣體控制的內(nèi)容散見于各類環(huán)境與自然資源法。如現(xiàn)行《大氣污染防治法》在第2條中規(guī)定“對大氣污染物和溫室氣體實施協(xié)同控制”；《節(jié)約能源法》通過倡導(dǎo)提高能源利用效率、降低能源消耗總量，間接減少溫室氣體的排放；《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》通過鼓勵清潔生產(chǎn)，提高資源利用率以構(gòu)建清潔、低碳社會；《森林法》《草原法》保障森林、草原等資源的生態(tài)功能，起到增加碳匯、降低大氣中溫室氣體濃度的作用。部門規(guī)章層面，生態(tài)環(huán)境部以碳排放權(quán)交易為突破點陸續(xù)出臺《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》以及關(guān)于碳排放權(quán)登記、交易、結(jié)算等重點環(huán)節(jié)監(jiān)管措施的《碳排放權(quán)登記管理規(guī)則（試行）》《碳排放權(quán)交易管理規(guī)則（試行）》《碳排放權(quán)結(jié)算管理規(guī)則（試行）》，著力推進(jìn)碳市場法制建設(shè)。此外，地方省市也針對溫室氣體控制進(jìn)行了一定的立法探索與嘗試，形成了相應(yīng)的地方性法規(guī)，如《天津市碳達(dá)峰碳中和促進(jìn)條例》《青海省應(yīng)對氣候變化辦法》《南昌市低碳發(fā)展促進(jìn)條例》。

總體而言，我國“減污降碳”制度體系呈現(xiàn)出不平衡、不系統(tǒng)的立法現(xiàn)狀。所謂不平衡，體現(xiàn)為立法層面大氣污染防治與溫室氣體減排法制建設(shè)的成熟性、完整性差距較大。我國應(yīng)對氣候變化方面的立法正處于發(fā)展階段[4]，除通過推進(jìn)碳市場法治化、運用市場機(jī)制間接控制溫室氣體排放以外，對于溫室氣體排放的直接控制形成以“對大氣污染物和溫室氣體實施協(xié)同控制”為支點和核心構(gòu)建溫室氣體減排法制體系的趨勢。這一趨勢凸顯了從“對大氣污染物和溫室氣體實施協(xié)同控制”這一原則性條款中提煉出減污降碳協(xié)同增效法律理念的迫切需求。所謂不系統(tǒng)，體現(xiàn)在大氣污染防治立法理念過于陳舊、溫室氣體控制立法過于分散兩方面。大氣污染防治法律框架依舊延續(xù)了以污染物種類為區(qū)分、以末端治理為重點的命令控制型治理模式，缺乏生態(tài)環(huán)境整體性考量，不僅降低了法律實施的效率，也不利于減污降碳協(xié)同增效的實現(xiàn)。溫室氣體控制法律法規(guī)分散于我國參與的國際條約與協(xié)定、各類環(huán)境與自然資源法、部門規(guī)章及地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章之中，或是表述過于原則難以實施，或是位階過低無法形成穩(wěn)定有效的規(guī)制，法律依據(jù)供給嚴(yán)重不足。

（二）“減污降碳”制度體系現(xiàn)存立法問題

通過文本檢視可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)階段我國“減污降碳”制度體系呈現(xiàn)出缺少平衡性及系統(tǒng)性的狀況，并進(jìn)一步演變出溫室氣體規(guī)制缺乏法律依據(jù)、溫室氣體控制立法碎片化及“減污”與“降碳”立法銜接不暢等具體立法問題。

第一，溫室氣體規(guī)制缺乏法律依據(jù)。當(dāng)前，對溫室氣體進(jìn)行法律規(guī)制既缺少上位法支撐，也鮮有可以落實的具體規(guī)范。作為環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的基本法，《環(huán)境保護(hù)法》僅通過提倡節(jié)約和循環(huán)利用資源、鼓勵公民增強環(huán)境保護(hù)意識、采取低碳生活方式等倡導(dǎo)性條款間接降低溫室氣體排放，既無直接對溫室氣體進(jìn)行規(guī)制的導(dǎo)向性規(guī)定，也無能夠具體落實的制度設(shè)計。與溫室氣體直接規(guī)制關(guān)系最為密切的《大氣污染防治法》僅設(shè)置原則性條款“對大氣污染物和溫室氣體實施協(xié)同控制”，嘗試將溫室氣體與大氣污染物并列納入《大氣污染防治法》的法治軌道，然而僅憑借這一條內(nèi)容概括、立場模糊的原則性規(guī)定顯然無法有效規(guī)制溫室氣體。其余與溫室氣體間接規(guī)制相關(guān)聯(lián)的法律雖然內(nèi)容繁多，卻大多缺乏直接涉及溫室氣體控制的具體規(guī)定，難以為溫室氣體的規(guī)制提供有效法律依據(jù)，更遑論在具體實施環(huán)節(jié)提供指引。此外，部門規(guī)章與地方性法規(guī)受限于效力位階及覆蓋范圍，難以提供長期穩(wěn)定的法律依據(jù)支撐。

第二，溫室氣體控制立法分散化、碎片化。形式上，現(xiàn)階段我國有關(guān)溫室氣體控制的條款分散于我國參與的國際條約與協(xié)定、各類環(huán)境與自然資源法、部門規(guī)章及地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章之中，內(nèi)容紛繁復(fù)雜卻無法形成系統(tǒng)化溫室氣體控制法律框架。實質(zhì)上，由于應(yīng)對氣候變化專門法的缺位，與溫室氣體控制相關(guān)的法律之間缺乏內(nèi)在聯(lián)系，在立法理念、立法目的、價值追求等方面無法協(xié)調(diào)一致，在監(jiān)管、執(zhí)法、救濟(jì)等具體實施環(huán)節(jié)難以統(tǒng)籌開展，或是形成法律規(guī)范的空白地帶，或是造成規(guī)制范圍重疊，未能形成制度合力，大大降低法律實施效果。此外，國家層級溫室氣體控制立法碎片化加大了相關(guān)地方性法規(guī)的制定、實施難度，阻礙了從中央到地方垂直管控機(jī)制的形成。

第三，“減污”與“降碳”立法銜接不暢。大氣污染防治制度體系與溫室氣體減排制度體系立法銜接不暢體現(xiàn)在兩個維度，即法律理念的不兼容與規(guī)制模式的不協(xié)調(diào)。法律理念維度，我國大氣污染防治制度體系的構(gòu)建與完善具有其獨特的歷史背景及階段性任務(wù)，其以人類中心主義為基礎(chǔ)而形成的法律理念導(dǎo)致對污染物性質(zhì)的界定過于死板和狹隘，在面對溫室氣體時顯得無法適從——大氣污染防治制度體系以“傳統(tǒng)污染物”為規(guī)制對象，而溫室氣體的代表物質(zhì)二氧化碳屬于大氣中常見組成成分，常態(tài)下無毒無害，并不屬于傳統(tǒng)污染物范疇，致使溫室氣體的法律規(guī)制陷入困境。規(guī)制模式維度，大氣污染防治制度體系強調(diào)以污染物種類為區(qū)分、以末端治理為核心、以命令控制型為手段對污染源達(dá)標(biāo)排放進(jìn)行監(jiān)管，而溫室氣體控制涉及生態(tài)環(huán)境保護(hù)、資源能源利用、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型等多領(lǐng)域多方位，簡單代入大氣污染防治單一的規(guī)制模式難以進(jìn)行有效治理，須引入市場機(jī)制這一重要激勵工具提供支撐，建立貫穿源頭、過程、事后的全過程控制機(jī)制。

二、減污降碳協(xié)同增效法律理念方法論闡釋

導(dǎo)致前文所述“減污降碳”制度體系現(xiàn)存立法問題的理論根源在于還原主義方法論主導(dǎo)下的傳統(tǒng)法律理念已無法為實現(xiàn)大氣污染物與溫室氣體的協(xié)同控制提供有效制度保障，需要通過方法論層面的革新對減污降碳協(xié)同增效法律理念進(jìn)行塑造。

（一）立法問題根源：還原主義法律理念窠臼

“減污降碳”制度體系所存在的立法問題可以溯源到方法論層面，即還原主義方法論主導(dǎo)下的傳統(tǒng)法律理念造成了溫室氣體規(guī)制缺乏法律依據(jù)、溫室氣體控制立法碎片化以及“減污”與“降碳”立法銜接不暢等制度問題，增大了協(xié)同推進(jìn)大氣污染防治與溫室氣體減排制度體系建設(shè)的難度。

還原主義方法論是人類進(jìn)行認(rèn)識活動過程中運用的重要方法論之一，奉行將復(fù)雜整體分解為若干組分進(jìn)行分析研究的思維路徑，認(rèn)為所有物質(zhì)皆為一種更為簡單或更為基本的東西的集合體或組合物。還原主義思潮最早可追溯至古希臘時期，德謨克利特和伊壁鳩魯提出的原子論認(rèn)為原子構(gòu)成世界的本原、萬物的始基，其聚散便呈現(xiàn)為宇宙間所有有形和無形的物體和現(xiàn)象，以及各類物體和現(xiàn)象的產(chǎn)生和滅亡[5]。笛卡爾在《方法論》中這樣描述還原主義方法論的基本原則：“把我所考察的每一個難題，都盡可能地分成細(xì)小的部分，直到可以適于加以圓滿解決的程度為止。”[6]還原主義方法論在文藝復(fù)興之后逐漸成為近代科學(xué)核心思維方法之一，其影響力也輻射至包含法學(xué)在內(nèi)的社會科學(xué)領(lǐng)域，并深刻地改變了其思維模式及視野。在還原主義方法論影響下，法學(xué)家們嘗試引入自然科學(xué)的研究范式，用數(shù)學(xué)的、幾何的方法重塑法學(xué)知識體系，意圖使法學(xué)完全轉(zhuǎn)化成一門自然科學(xué)意義上的“科學(xué)”，從“實踐性技藝”轉(zhuǎn)化為一般的“科學(xué)”——法律科學(xué)[7]。對科學(xué)理性的高度推崇促使法學(xué)家們用更為縝密的邏輯去探究“新法學(xué)”的框架與內(nèi)涵，聚焦于“部分”而忽略“整體”，試圖通過分析“微觀”進(jìn)而理解“宏觀”。這種還原主義思維對于法學(xué)理論及立法實踐的影響沿襲至今：在法學(xué)理論方面，將法律領(lǐng)域區(qū)分為公法與私法，再逐步分解至各種制度、規(guī)范、概念[8]；在立法實踐方面追求體系化，將法律體系按照調(diào)整對象不同分化為民法、訴訟法、刑法等部門法，再將部門法層層分解至如一個個“原子”般獨立存在的法律規(guī)范。個體主義法律觀及法典編撰運動也是還原主義方法論與傳統(tǒng)法律思維交流碰撞后的代表性產(chǎn)物，其在特定年代風(fēng)靡一時也側(cè)面反映了還原主義方法論于法學(xué)影響之深邃。

環(huán)境法作為現(xiàn)代法律體系細(xì)分下的部門法之一理所當(dāng)然地受到還原主義方法論的深刻影響。法學(xué)理論層面，還原主義方法論對環(huán)境法的影響著重體現(xiàn)為濃厚的人類中心主義色彩。人類中心主義將人類視為自然萬物的主人，主張人類應(yīng)征服自然、改造自然，可以無視倫理與道德的束縛基于需要肆意從自然環(huán)境索取，其思想淵源最早可追溯至古希臘時期“人為萬物尺度”的哲學(xué)思辨。這種單純視自然為人類所擁有的資源、重視自然環(huán)境經(jīng)濟(jì)價值而忽視其生態(tài)價值的環(huán)境倫理觀造成經(jīng)濟(jì)主義盛行，“經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先”“環(huán)境保護(hù)讓步于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展”“先污染后治理”等觀念也隨之應(yīng)運而生。立法實踐層面，還原主義方法論影響下的環(huán)境法沿襲傳統(tǒng)部門法將環(huán)境法律細(xì)分為環(huán)境民法、環(huán)境刑法、環(huán)境行政法、環(huán)境訴訟法等法律部門，將環(huán)境糾紛區(qū)分為民事案件、行政案件、刑事案件等分別處理[9]。制度設(shè)計忽略生態(tài)環(huán)境的整體性，以環(huán)境要素為區(qū)分形成水資源保護(hù)法、大氣污染防治法等單行法，并在監(jiān)管、執(zhí)法、救濟(jì)等具體實施環(huán)節(jié)將這種碎片化弊病進(jìn)一步延續(xù)、發(fā)展。

具體到“減污降碳”制度體系，以人類中心主義為立場而形成的大氣污染防治立法理念導(dǎo)致對于污染物性質(zhì)狹隘的界定以及單一的規(guī)制模式，使得二氧化碳等溫室氣體難以融入已經(jīng)成型的大氣污染防治制度體系，造成溫室氣體規(guī)制困境；個體主義立法觀念所形成“點對點”的思維定式，強調(diào)對單一排放點的末端治理而弱化排放總量的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，重視單一“污染物”的治理而忽視不同物質(zhì)治理的協(xié)同效應(yīng)。同時，缺乏整體性布局造成涉及溫室氣體控制的法律分散于國際條約與協(xié)定、各類環(huán)境與自然資源法、部門規(guī)章及地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章之中；缺少系統(tǒng)性考量的結(jié)果是忽視生態(tài)系統(tǒng)的整體性，導(dǎo)致涉碳法律之間沒有統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的立法理念及立法目的，缺乏銜接、各自為政，難以形成制度合力。

（二）方法論的選擇：還原主義與整體主義相協(xié)同

塑造減污降碳協(xié)同增效法律理念需要正確的方法論進(jìn)行指引。在批判還原主義方法論主導(dǎo)下的現(xiàn)行“減污降碳”制度體系所暴露出的人類中心主義以及個體主義局限性后，整體主義方法論似乎成為了唯一選擇。同還原主義方法論相似，整體主義方法論在人類探索外在物質(zhì)世界的歷史進(jìn)程中也發(fā)揮了極其重要的作用。有別于還原主義方法論“層層分解”以及“通過部分認(rèn)識整體”的思維邏輯，整體主義方法論強調(diào)以系統(tǒng)性眼光對未經(jīng)人為割裂的“整體”本身進(jìn)行分析，認(rèn)為“整體”并非其組成部分的簡單相加，而是擁有超越其組分特性的特殊存在。在經(jīng)歷數(shù)輪演進(jìn)與發(fā)展后，整體主義方法論逐漸顯露其獨有的理論優(yōu)勢與特征，其影響力也從哲學(xué)領(lǐng)域擴(kuò)散至自然科學(xué)及社會科學(xué)領(lǐng)域。隨著全球范圍內(nèi)環(huán)境危機(jī)頻發(fā)，學(xué)者們尋求通過將整體主義方法論引入法律制度以應(yīng)對環(huán)境污染、生態(tài)系統(tǒng)退化等生態(tài)環(huán)境問題[10]。整體主義方法論成功地將關(guān)系思維、非線性思維以及合作性思維引入法學(xué)思維方法[11]，使法學(xué)能夠更好地適應(yīng)社會變革與時代需求。整體主義方法論視域下的法學(xué)提倡運用關(guān)系思維加深法與主體、客體之間的聯(lián)系，暢通法與政治、經(jīng)濟(jì)、文化間的相互交流，認(rèn)為法與人、法與法、法與政策處于動態(tài)的關(guān)聯(lián)之中，反對割裂法律現(xiàn)象之間的聯(lián)系性進(jìn)行碎片式立法；主張運用非線性思維突破個體主義方法論的局限性——片面夸大個體的行為能力而忽視制度等結(jié)構(gòu)性因素對個體能力的限制與約束[12]；突出合作性思維在法律制度體系構(gòu)建與運行過程中的重要性，重視各監(jiān)管主體、規(guī)制對象之間的個體性差異，并以包容、開放的姿態(tài)尊重差異的存在，破解還原主義方法論“分解、化約”的認(rèn)知體系所造成的學(xué)科間壁壘、部門法相互對抗等問題。在整體主義方法論視域下塑造減污降碳協(xié)同增效法律理念有助于弱化人類中心主義立場，化解二氧化碳等溫室氣體的規(guī)制困境，促進(jìn)政策的制定、實施經(jīng)驗反饋至具體法律規(guī)范的制定與實施，深度發(fā)掘溫室氣體與傳統(tǒng)污染物之間的關(guān)聯(lián)性，打破碎片化的治理僵局。

然而，完全剝離還原主義方法論在減污降碳協(xié)同增效法律理念塑造過程中的影響既不明智也不現(xiàn)實。單一的整體主義方法論在環(huán)境法領(lǐng)域同樣存在明顯弊端：一是研究視角過于聚焦宏觀層面，容易造成對環(huán)境法規(guī)范性的忽視，缺乏微觀制度層面的精準(zhǔn)性；二是整體主義方法論所提倡的跨學(xué)科知識體系的復(fù)雜性，一定程度上引起學(xué)科入侵以及認(rèn)知論的雜糅。對于這些弊端，還原主義方法論卻具備相應(yīng)的理論優(yōu)勢——通過把個體人確立為研究的基本單元對法律現(xiàn)象進(jìn)行分解與還原確保了環(huán)境法規(guī)范性研究的精準(zhǔn)性，而其對學(xué)科體系專門化的追求也遏制了潛在的學(xué)科入侵與認(rèn)知論雜糅。因此，在方法論的選擇上堅持還原主義與整體主義相協(xié)同更有利于減污降碳協(xié)同增效法律理念的塑造。具體而言，可分為宏觀與微觀兩個層面：宏觀層面發(fā)揮整體主義方法論的優(yōu)勢，以整體的、系統(tǒng)的、全面的研究視野把握價值取向以及立法原則；微觀層面發(fā)揮還原主義方法論之特長，對關(guān)鍵概念進(jìn)行闡釋，精準(zhǔn)把握具體制度設(shè)計，并對學(xué)科知識體系進(jìn)行劃分。通過將還原主義方法論與整體主義方法論在宏觀與微觀兩個層面協(xié)同適用，使得減污降碳協(xié)同增效法律理念更順暢地實現(xiàn)從法律觀念、法律精神到法律原則、法律制度的轉(zhuǎn)換，也為減污降碳協(xié)同增效法律理念的深層次研究廓清方法論上存在的爭端與分歧。

三、減污降碳協(xié)同增效法律理念的制度革新

通過方法論層面的批判與重塑，減污降碳協(xié)同增效法律理念的制度革新應(yīng)以還原主義與整體主體相協(xié)同的方法論視角為引領(lǐng)。面對溫室氣體規(guī)制缺乏法律依據(jù)、溫室氣體控制立法碎片化及“減污”與“降碳”立法銜接不暢等具體立法問題，須將減污降碳協(xié)同增效法律理念在立法層面予以確立。應(yīng)盡快出臺應(yīng)對氣候變化專門立法，統(tǒng)籌“降碳”制度體系立法目的與立法宗旨，為溫室氣體規(guī)制提供法律依據(jù)支撐、改善碎片化立法現(xiàn)狀。此外，更應(yīng)在現(xiàn)有制度基礎(chǔ)上建立健全減污降碳協(xié)同增效法律保障制度、建立健全減污降碳協(xié)同增效的配套措施，暢通“減污”與“降碳”立法銜接。通過還原主義與整體主義方法論的協(xié)同適用，指引減污降碳協(xié)同增效法律保障制度與配套措施的科學(xué)制定、高效運行，化解大氣污染物與溫室氣體協(xié)同控制相關(guān)實踐中所遇阻力。

（一）建立健全減污降碳協(xié)同增效法律保障制度

1. 建立源頭協(xié)同控制制度體系

源頭控制既是大氣污染防治與溫室氣體減排的主要對策，也是建立健全減污降碳協(xié)同增效法律保障制度的重點環(huán)節(jié)。建立統(tǒng)籌兼顧、綜合治理的源頭協(xié)同控制制度體系須以減污降碳協(xié)同增效法律理念為指引，推動以環(huán)境影響評價制度為核心的環(huán)境準(zhǔn)入機(jī)制革新。宏觀層面，應(yīng)實現(xiàn)源頭協(xié)同控制制度體系內(nèi)部各制度間的協(xié)同增效，促進(jìn)環(huán)境影響評價制度、規(guī)劃制度、環(huán)境保護(hù)目標(biāo)制度的有機(jī)聯(lián)系，綜合考慮大氣污染物與溫室氣體的排放風(fēng)險，嚴(yán)格控制高能耗、高污染、高排放的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，堅決實現(xiàn)工藝落后、污染嚴(yán)重的粗放型經(jīng)濟(jì)增長方式到集約型的轉(zhuǎn)變，達(dá)到提高資源利用效率、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的制度構(gòu)建目的。具體措施方面，首先應(yīng)將重點行業(yè)、控排企業(yè)的溫室氣體排放強度與排放總量納入環(huán)境影響評價體系，增設(shè)減污降碳協(xié)同度評價機(jī)制，以實現(xiàn)準(zhǔn)入階段污染物排放與溫室氣體排放“雙門檻”。從高能耗、高排放的重點行業(yè)、控排企業(yè)著手推動準(zhǔn)入制度革新有利于迅速限制溫室氣體排放量增長，同時促使重點行業(yè)、控排企業(yè)帶頭尋求技術(shù)工藝進(jìn)步、提高能源利用效率。其次，制定一體化環(huán)境影響評價規(guī)范框架，將碳排放評價目標(biāo)融入環(huán)境影響評價法律法規(guī)體系，協(xié)同設(shè)計污染物排放與碳排放影響評價占比權(quán)重及實施細(xì)則，構(gòu)建統(tǒng)一的環(huán)境影響評價申報、評估、審批、備案等工作流程，形成國家、地方、行業(yè)、企業(yè)權(quán)責(zé)明確的多層次環(huán)境影響評價體系。最后，強化環(huán)境影響評價制度與規(guī)劃制度、環(huán)境保護(hù)目標(biāo)制度的銜接，以綜合的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)促進(jìn)環(huán)境影響評價制度內(nèi)容、范圍、標(biāo)準(zhǔn)革新，將環(huán)境影響評價的結(jié)果作為規(guī)劃布局與實施的重要依據(jù)，提升決策的科學(xué)合理性，高效預(yù)防潛在的大氣環(huán)境污染與氣候變化風(fēng)險。

2. 建立過程協(xié)同控制制度體系

過程協(xié)同控制重點關(guān)注排污單位、控排企業(yè)在工業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動過程中的大氣污染物及溫室氣體排放行為，通過實施一體化監(jiān)測、管理、執(zhí)法推動過程協(xié)同控制制度體系建設(shè)是完善全過程環(huán)境治理機(jī)制的必要環(huán)節(jié)。“大氣污染和氣候變化在很大程度上有共同的原因，即主要都是由礦物燃料燃燒的排放造成，因而減輕和控制大氣污染與減少溫室氣體排放在行動上具備一致性?！盵13]大氣污染物與溫室氣體同根同源的科學(xué)屬性決定了二者排放路徑的重合性，大氣污染防治工作中進(jìn)行重點監(jiān)測的高污染、高能耗行業(yè)及企業(yè)往往也是高強度、高總量碳排放主體，這為建立過程協(xié)同控制制度體系提供了實施基礎(chǔ)。在制度設(shè)計方面，大氣污染防治已圍繞監(jiān)測環(huán)節(jié)形成了核算、統(tǒng)計、監(jiān)督、執(zhí)法等一套較為成熟的工作體系[14]，但是仍然暴露出傳統(tǒng)環(huán)境監(jiān)測的局限性——聚焦污染源監(jiān)測、污染事故應(yīng)急監(jiān)測，以末端污染防治為中心的監(jiān)測模式。建立過程協(xié)同控制制度體系應(yīng)將監(jiān)測范圍從傳統(tǒng)污染防治監(jiān)測拓展至溫室氣體排放監(jiān)測，以期達(dá)成目標(biāo)綜合的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測[15]。與大氣污染物排放監(jiān)測相比，溫室氣體排放的監(jiān)測具備其特殊性：一是監(jiān)測技術(shù)受限，短期難以實現(xiàn)自動化末端實時監(jiān)測，依賴控排企業(yè)自行監(jiān)測并報告；二是溫室氣體排放監(jiān)測數(shù)據(jù)涉及碳排放配額的分配與交易，需要更嚴(yán)格的審查、核證程序。因此，須從監(jiān)測數(shù)據(jù)協(xié)同管理著手，構(gòu)建監(jiān)測數(shù)據(jù)報告、審查、核準(zhǔn)一體化機(jī)制，提高行政管理效率，激發(fā)企業(yè)積極性。監(jiān)督、執(zhí)法環(huán)節(jié)可依托較成熟的大氣污染監(jiān)測制度，將溫室氣體排放監(jiān)管納入生態(tài)環(huán)境保護(hù)督查執(zhí)法范圍，統(tǒng)籌構(gòu)建污染防治及溫室氣體排放協(xié)同督查執(zhí)法機(jī)制，提升碳排放監(jiān)測數(shù)據(jù)的真實性與完整性，增加控排企業(yè)數(shù)據(jù)造假的違法成本。

3. 建立事后協(xié)同治理制度體系

在開展大氣污染防治工作的過程中，大氣環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制與考核評價制度通過將大氣環(huán)境保護(hù)目標(biāo)量化形成責(zé)任制考核標(biāo)準(zhǔn)，成功構(gòu)建了貫通中央到地方各級環(huán)境保護(hù)主管部門的垂直管理機(jī)制，確保了大氣污染防治規(guī)劃的實施力度，在一定程度上避免了地方保護(hù)主義的蔓延以及不同部門間的責(zé)任推諉。我國溫室氣體排放目標(biāo)責(zé)任考核制度建設(shè)也處于持續(xù)推進(jìn)中，2013年國家發(fā)展改革委首次啟動控制溫室氣體排放目標(biāo)責(zé)任試評價考核工作，并于2014年印發(fā)《單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放降低目標(biāo)責(zé)任考核評估辦法》[16]。隨著碳強度下降目標(biāo)責(zé)任考核納入國家生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核體系[17]，搭建目標(biāo)綜合、標(biāo)準(zhǔn)協(xié)同的綜合責(zé)任考核體系已是必然趨勢，而實現(xiàn)大氣污染防治與溫室氣體減排一體化考核是當(dāng)前重點。建立事后協(xié)同治理制度體系應(yīng)統(tǒng)籌大氣污染防治與溫室氣體減排目標(biāo)，明晰各級環(huán)境保護(hù)主管部門職能與責(zé)任，設(shè)計一體化考核標(biāo)準(zhǔn)及實施細(xì)則。推進(jìn)事后協(xié)同治理制度體系建立健全有利于保障中央涉及改善大氣環(huán)境質(zhì)量、控制溫室氣體排放的行動規(guī)劃得到地方的切實實施，有利于國家溫室氣體排放總量目標(biāo)層層落實到重點行業(yè)、控排企業(yè)，有利于削減重復(fù)、沖突的考核指標(biāo)以精簡行政管理流程，提升考核評價管理效率。具體措施方面，減污降碳協(xié)同增效法律理念引領(lǐng)的事后協(xié)同治理制度體系建設(shè)首先應(yīng)擴(kuò)張考核內(nèi)容，將大氣污染防治目標(biāo)、碳排放強度控制目標(biāo)、碳排放總量控制目標(biāo)納入考核責(zé)任范圍。其次，由生態(tài)環(huán)境部牽頭，統(tǒng)籌設(shè)計相適應(yīng)的考核標(biāo)準(zhǔn)，明確考核對象、考核方法、考核評級等具體規(guī)則，實現(xiàn)大氣污染防治與溫室氣體減排考核一體化，并以出臺大氣污染防治與溫室氣體減排協(xié)同考核工作辦法的形式予以法律層面的確定。最后，完善考核制度激勵與懲罰機(jī)制，暢通對于考核結(jié)果產(chǎn)生異議的救濟(jì)途徑。

（二）建立健全減污降碳協(xié)同增效的配套措施

1. 強化資金保障

推進(jìn)減污降碳協(xié)同增效需要長期、穩(wěn)定的資金渠道，應(yīng)構(gòu)建專門化資金保障機(jī)制。首先，可以設(shè)置減污降碳協(xié)同增效專項資金并納入財政預(yù)算體系，進(jìn)一步明確其使用范圍與支出管理，并設(shè)置相應(yīng)信息平臺公開資金流向、跟蹤資金支持項目進(jìn)展。其次，重點扶持協(xié)同技術(shù)的開發(fā)與應(yīng)用相關(guān)科學(xué)研究，加大對綠色低碳投資項目的支持力度，鼓勵企業(yè)革新生產(chǎn)工藝流程，形成可推廣的案例與經(jīng)驗。最后，大力發(fā)展綠色金融，將市場機(jī)制與投資活力引入減污降碳協(xié)同增效保障機(jī)制構(gòu)建過程，完善相應(yīng)法制建設(shè)，增強市場主體、投資者的信心與積極性。

2. 加大宣傳力度

加大對于減污降碳協(xié)同增效法律理念的宣傳教育力度，從行政管理部門工作人員、企業(yè)從業(yè)人員以及公眾三個維度展開。對于行政管理部門工作人員，應(yīng)普及大氣污染物與溫室氣體協(xié)同控制相關(guān)知識及管理經(jīng)驗，熟悉減污降碳協(xié)同的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、管理流程、執(zhí)法手續(xù)，了解部門間職能分工與銜接。對于企業(yè)從業(yè)人員，應(yīng)著重向其宣傳推進(jìn)減污降碳協(xié)同增效的扶持政策與潛在的經(jīng)濟(jì)效益，厘清監(jiān)管流程、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、相關(guān)手續(xù)及申報材料等工作細(xì)節(jié)。對于公眾，應(yīng)提升其對于推進(jìn)減污降碳協(xié)同增效工作的關(guān)注度，積極參與減污降碳協(xié)同增效法律保障制度構(gòu)建，更好地發(fā)揮公眾監(jiān)督作用。

3. 培養(yǎng)復(fù)合人才

推進(jìn)減污降碳協(xié)同涉及源頭協(xié)同控制、過程協(xié)同控制及事后協(xié)同控制等多個環(huán)節(jié)，需要大量復(fù)合型技術(shù)人才儲備。一方面，應(yīng)提升大氣污染防治人才隊伍開展溫室氣體減排相關(guān)工作的能力水平，針對性進(jìn)行減污降碳協(xié)同增效知識技能培訓(xùn)，著力于打造專業(yè)化減污降碳協(xié)同監(jiān)測、管理、執(zhí)法隊伍。另一方面，須大力推廣相關(guān)資格考試，暢通專業(yè)人才培養(yǎng)渠道，擴(kuò)充專業(yè)人才儲備，明晰職業(yè)前景與規(guī)劃，吸引更多新鮮血液加入構(gòu)建減污降碳協(xié)同增效法律保障機(jī)制的進(jìn)程。

四、結(jié)語

對減污降碳協(xié)同增效法律理念進(jìn)行研究，旨在將大氣污染物與溫室氣體排放高度同根同源的科學(xué)特征轉(zhuǎn)化為對二者進(jìn)行協(xié)同控制的制度優(yōu)勢，最終為雙碳目標(biāo)實現(xiàn)以及生態(tài)文明建設(shè)提供法制保障。通過對“減污降碳”制度體系進(jìn)行文本檢視，發(fā)現(xiàn)還原主義方法論主導(dǎo)下的傳統(tǒng)法律理念已成為現(xiàn)存立法問題產(chǎn)生的根源所在，亟需從方法論層面進(jìn)行法律理念的重塑。減污降碳協(xié)同增效法律理念應(yīng)秉持還原主義與整體主義相協(xié)同的方法論基礎(chǔ)，通過建立健全減污降碳協(xié)同增效法律保障制度、建立健全減污降碳協(xié)同增效的配套措施進(jìn)行制度革新。展望未來，減污降碳協(xié)同增效作為我國重點戰(zhàn)略布局，減污降碳協(xié)同增效法律理念引領(lǐng)的制度革新將對其他領(lǐng)域的制度設(shè)計產(chǎn)生積極影響，進(jìn)一步推動系統(tǒng)治理、綜合治理，提高跨區(qū)域、跨要素環(huán)境治理水平，形成符合生態(tài)文明標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)代化環(huán)境治理體系。

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