周振超，宋烺

摘 要：為基層減負是提高基層治理效能的重要基礎。基層政府負擔較重既是老問題也有新表現(xiàn)，既與國家治理轉型的過程相伴隨，也與深層次的體制設計密切相關。權責關系是理解基層政府負擔的重要視角?；鶎诱谡涡载熑?、事務性責任、問責壓力不斷強化的同時，激勵性權力、懲罰性權力、協(xié)調(diào)性權力不足，權力與責任之間的脫節(jié)、不一致使基層政府處理復雜事務的能力欠缺，各種工作負擔得不到及時有效的緩解。權責關系規(guī)范化是基層政府減負的重要前提，通過加強權責清單制度建設、創(chuàng)新工作機制、優(yōu)化督考激勵模式，推動權責邊界清晰化、規(guī)范化，提升基層政府在治理中的話語權，激發(fā)基層干部內(nèi)生動力，進而實現(xiàn)為基層政府松綁減負、提高基層治理效能的目標。

關鍵詞：權力；責任；權責關系；基層政府負擔

中圖分類號：D630文獻標識碼：A文章編號：1009 - 5381（2023）02 - 0077 - 11

一、問題的提出

持續(xù)為基層松綁減負，讓基層干部有更多時間和精力抓落實，是推進基層治理效能提升的重要舉措。黨中央將2019年作為“基層減負年”，強調(diào)要解決一些困擾基層的形式主義問題，切實為基層減負。2021年，《中共中央? 國務院關于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的意見》強調(diào)，“堅持因地制宜，分類指導、分層推進、分步實施，向基層放權賦能，減輕基層負擔?！敝醒氲某掷m(xù)關注和大力推進表明，基層政府負擔重已成為當前阻礙基層治理效能提升的困點、難點、堵點。

造成基層政府負擔重的原因很多，其中很重要的一點是權責關系失衡。權責脫節(jié)、權責劃分不合理使基層政府在權力有限的情況下責任不斷加重，持續(xù)的高負荷工作讓部分基層干部不堪重負。接下來，本文從權責關系角度探究基層政府負擔重的內(nèi)在邏輯，并嘗試提出推進基層政府減負的路徑選擇。

（一）既有研究回顧

基層政府負擔顯著增加，引起了廣泛的關注。學術界圍繞基層政府負擔進行了大量研究，成果主要集中于以下三個維度：基層政府負擔的表現(xiàn)及生成、基層政府減負的困境、推進基層政府減負的路徑。在“5+2”“白+黑”“周六保證不休息，周日休息不保證”的工作狀態(tài)下，基層干部感到負擔重、壓力大、獲得感低。責任甩鍋[1]、督考權結構性失范[2]、行政發(fā)包和晉升錦標賽的雙重約束和擠壓[3]，是基層政府陷入高負荷運轉的重要原因。另外，“在下沉賦權工作中，一些‘條上的部門把街道當作一個筐，過度下放，導致街道辦職能進一步過載。”[4]當前，社會各界普遍重視為基層政府減負，也采取了很多有針對性的措施。然而，由于匹配實質(zhì)性工作內(nèi)容而出現(xiàn)的不合理性工作內(nèi)容[5]、加壓式減負[6]、“數(shù)字減負”形式主義新變種[7]等問題使基層政府減負成效不明顯。在實踐過程中，一些基層減負舉措異化為重“面子”輕“里子”的形式主義工作，不僅未取得實效，反而成為新的負擔。針對上述困境，學界從理順權責關系[1]、構建條塊協(xié)作互嵌的管理體制[8]、規(guī)范“督考權”[2]等角度提出了推進基層政府減負工作的路徑與機制。其中，一個普遍的呼吁是通過進一步放權賦能使基層政府權責更加匹配，加強基層政府能力建設以更好應對在治理中的復雜事務。

權責關系直接影響基層政府的運轉，并且與條塊關系、壓力型體制、督查考核等其他影響基層政府的重要因素存在關聯(lián)。以權責關系為抓手對基層政府減負問題進行研究，能更好地將這些關鍵因素串聯(lián)起來，進一步加深對基層政府負擔生成的理解與認識，并就減輕基層政府負擔提出可行的路徑。權責關系不僅決定著各級政府的職責范圍、權力邊界，還深刻影響著政府間關系、職能配置等問題，對基層政府負擔有著深層次的塑造作用?；鶎诱摀^重的問題，是上下級政府權責不對稱、條塊結構的結果[9]。在“屬地管理”原則下，職能部門把任務下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道（包括村居） ，基層沒有相應的承接部門和能力，權責不匹配使得基層單位“壓力山大”[1]?！敖硬蛔　庇帧氨仨毥印笔腔鶎诱谑聶喑薪又忻媾R的現(xiàn)實困境[10]。既有研究關注到理順權責關系在基層政府減負中的重要性，但關于權責關系的研究大多停留在對權責關系失衡狀態(tài)的客觀描述上，較少關注如下問題：基層政府的責任如何進行界定與分類、基礎政府應當承擔哪些責任、基層政府職責之外還存在哪些責任、基層政府的權力和承擔的責任呈現(xiàn)出怎樣的變化趨勢、對權責關系失衡通過什么機制和鏈條加重基層政府負擔等方面還缺乏系統(tǒng)的研究?？傮w而言，以權責關系視角分析基層政府負擔的研究需要進一步深化、細化、具體化。

（二）分析框架

科學合理的權責配置是政府高效運轉的基礎。在保障政府規(guī)范有序運行的一系列制度設計中，權責配置是最基礎性的重要安排之一[11]。接下來，本文通過“權力—責任”的分析框架來解釋基層政府負擔重的內(nèi)在邏輯。權力是基層政府職責范圍內(nèi)的指揮或支配力量，責任是基層政府分內(nèi)應做的事、應盡的義務。權力是落實責任的工具，責任是對權力的控制[11]。本文嘗試性提出將基層政府權力劃分為激勵性權力、協(xié)調(diào)性權力、懲罰性權力。

權力和責任應當是相互匹配的。權小責大，政府沒有能力履行自己的責任；權大責小，政府權力不受約束，容易滋生官僚主義與腐敗貪污。同時，由于責任本身所帶有的“可問責性”，責任越大被問責的壓力就越大。適當?shù)膲毫τ兄诠ぷ鞯拈_展，但持續(xù)的高壓會給基層干部帶來生理與心理的雙重負擔。

權力、責任的狀況及二者間的互動關系與基層政府負擔息息相關。本文中的基層政府負擔，是指基層政府在履行職責過程中所產(chǎn)生的工作負擔。需要特別注意的是，不能把正常的工作任務和應該做的事情當成負擔。責任越大則意味著需要完成的工作任務越多，負擔自然也就越重。權力是落實責任的工具，權力與責任的匹配度影響著工作完成的效率、質(zhì)量。當權責匹配時，基層政府完成工作的效率高、能力強，負擔能得到及時的緩解；當權責不適配時，基層政府容易陷入“有心無力”窘境。尤其是在權小責大的情況下，為了做好工作的“面子”以應對檢查，容易滋生形式主義等不良工作作風。

二、權責失衡的現(xiàn)實圖景

政府權責配置的理想狀態(tài)是權責一致。通過明確的標準授予權力，匹配相應的責任，有助于形成穩(wěn)定的行政心理預期和行為準則[11]。但是，在政府體系的實際運行過程中，權力與責任之間脫節(jié)、不一致的趨勢較為明顯。

（一）基層政府權力有限

權責一致是政府高效運轉的基礎。一段時間以來，部分中間層級政府及其職能部門“追權棄責”的趨勢明顯?；鶎诱谪熑慰焖僭黾拥耐瑫r所擁有的權力仍然有限。對于屬地內(nèi)的一些事務，基層政府沒有相應的執(zhí)法權，卻要承擔一定的責任?！坝惺聶?，無實權”使基層政府難以有效履行職責，權責脫節(jié)問題較為突出。

1.激勵性權力受限

基層干部是落實工作的主體力量。在基層工作復雜性綜合性強并且在人力資源有限的情況下，通過各種激勵機制調(diào)動基層干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性十分重要。與基層政府配套的激勵有三種基本形式，分別是政治激勵、經(jīng)濟激勵和情感激勵[12]。政治激勵主要針對有晉升空間的班子成員、中層干部、年輕干部，經(jīng)濟激勵與情感激勵則更具普遍性。有效的激勵措施是基層工作有序開展的重要保障，但當前基層政府的激勵性權力較為有限。基層政府的激勵性權力不足削弱了基層干部的工作積極性，容易出現(xiàn)“消極怠工”現(xiàn)象。

職務晉升是最有效的正向政治激勵，在激勵基層干部積極擔當作為方面發(fā)揮著重要作用。職務晉升不僅代表組織對個人工作能力的認可，同時也是基層干部實現(xiàn)自我發(fā)展的關鍵。通過努力工作獲得組織認可進而晉升到更高層級的崗位，這是很多基層干部工作的主要動力來源之一。基層政府所能進行的政治激勵有限。一是基層干部晉升機會少。基層政府的提拔名額十分有限，能夠?qū)崿F(xiàn)職務晉升的只是基層干部中的一小部分，大多數(shù)的基層干部都難以獲得晉升機會，政治激勵發(fā)揮作用的范圍相對較窄。二是“縣級政府的選人權與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的用人權分隔了本應一體化的人事管理權限”[13]。上級黨委政府掌握干部的選拔任用權，基層黨委政府擁有一定的建議權，但不能實質(zhì)性影響基層干部的晉升流動。上級政府選人，基層政府用人?；鶎诱谌耸鹿芾頇嘞薹矫娴脑捳Z權不夠，難以對基層干部形成有效的政治激勵。基層政府即使是利用本單位的現(xiàn)有編制招聘工作人員，也需要向上級政府報告，等待上級政府進行統(tǒng)一的招聘后再下派到基層。同時，受制于公務員編、事業(yè)編等個人身份問題，基層政府難以根據(jù)個人的特長，對已有編制的在職在崗人員進行調(diào)劑使用。能勝任崗位的人員因為身份問題不能調(diào)配到相應的崗位從事工作，難以做到人崗適配，這無形中增加了工作的難度。

相較于對激勵面較窄的政治激勵，經(jīng)濟激勵的作用范圍更廣，尤其是對于一些沒有晉升機會的基層干部而言，適當?shù)慕?jīng)濟激勵是使他們保持工作熱情的重要方法。基層政府沒有獨立的一級財權，主要依靠上級政府的財政撥款和部門的項目資金維持政府的正常運轉，能靈活支配的資金有限。上級政府及其相關部門對基層政府財政的監(jiān)管越來越規(guī)范、嚴格，各種項目資金都是專項專用。即使基層政府財政情況較好，也不能隨意進行經(jīng)濟激勵。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，干活多的人支出更多，且還無法進行正常的補償。以下村補助為例，為了便于開展工作，駐村組長常常要開自己的私車下村，而下村補助比到城里開會或辦事的資金還少。這從側面反映出基層政府進行經(jīng)濟激勵的空間十分有限。

有效的情感激勵能夠幫助基層干部獲得工作的成就感，并滿足其尊重需求，是基層激勵中的重要組成部分。情感激勵又可分為領導激勵和榮譽激勵。領導激勵包括領導干部對一般基層干部在工作方面的表揚表彰，在生活、家庭、情感方面的關心關懷。對基層干部而言，領導的關注就是一種重要的肯定，就能激發(fā)他們的工作熱情，尤其是對于一些剛剛參加工作的年輕干部，領導的一句贊賞都是一種莫大的鼓勵。榮譽激勵同樣是一種重要的情感激勵方式。榮譽代表了集體對個人工作的認可，通過頒發(fā)榮譽證書、表彰先進典型，既是對先進個人的表彰，也能夠激勵更多人積極干事創(chuàng)業(yè)。但是，各種評優(yōu)評先活動主要是由上級黨委政府組織開展，一線的基層政府自主開展此類活動的例子較少?；鶎诱谇楦屑钌嫌兄^大的能動空間，但對情感激勵的運用還有待加強，主要是因為基層政府對情感激勵的重視程度還不夠，相對忽視了工作認同在干部激勵中的作用。

基層政府進行政治激勵與經(jīng)濟激勵的自主空間較小，對情感激勵的運用不夠。因此，整體的激勵性權力有限。長期在任務負擔重、工作壓力大、各種激勵不足的環(huán)境中工作，少數(shù)基層干部容易滋生“不作為慢做為”思想，一些干部更是秉持著“少做少錯，多做多錯”的原則在工作中“能推則推、能拖則拖”。

2.協(xié)調(diào)性權力不足

基層政府除承擔自身的職責外，還承擔了較多的部門職責。基層治理中很多事務的開展需要多個部門的配合。這要求基層政府具備一定統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方的權力，但事實是基層政府掌握的協(xié)調(diào)性權力不足，一些綜合性較強的基層事務不斷堆積，遲遲難以解決。

第一，基層政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)上級條條的權力不足。以部門牽頭并服務于部門目標的聯(lián)合執(zhí)法在當前的治理活動中已較為常見。職能部門為履行好屬事責任，可以溝通協(xié)調(diào)其他部門、屬地政府共同參與某項具體事務的治理，這種聯(lián)合執(zhí)法的方式成效顯著。但是，以屬地政府為主、多部門參與的聯(lián)合執(zhí)法在一些地方還較為少見。職能部門因為掌握業(yè)務考核、項目分配等權限，對基層政府有較強的話語權，可以對基層政府進行調(diào)動。反觀基層政府，在綜合執(zhí)法活動中缺乏對條條部門的召集權、指揮權以及考核權[14]，既難以召集相關部門開展聯(lián)合行動，也無權對部門工作人員進行指揮調(diào)動。這使基層政府在執(zhí)法事項上的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力較弱，公安、消防、城管、交通、食品藥品監(jiān)管等執(zhí)法部門難以在治理中與基層政府形成合力。

第二，基層政府對轄區(qū)內(nèi)派出機構的協(xié)調(diào)性權力不足?；鶎诱爡^(qū)內(nèi)除黨政辦、財政辦、民政辦等若干內(nèi)設機構外，還包括派出所、司法所、規(guī)資所等上級條條的派出機構。這些派出機構在上級部門的領導下負責某一領域內(nèi)的具體工作?；鶎诱c它們之間更多的是一種相互配合的伙伴關系?；鶎诱笓]調(diào)動派出機構的權威性不足，尤其是當基層政府與上級職能部門在工作中出現(xiàn)分歧時，這些派出機構大多以自己上級主管部門的意見為主?；鶎诱荒芎芎玫匕褜俚貎?nèi)的派出機構“統(tǒng)”起來時，基層政府作為屬地內(nèi)責任主體的整合能力會受到較大的影響。

上級條條下壓的事項需要在基層政府實現(xiàn)高度的整合和統(tǒng)籌，這就對基層政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力提出了較高的要求?！敖^大多數(shù)行政事務仍然會以屬地責任的名義從相關部門轉移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，成為剩余事務——那種對于有關部門而言是專業(yè)職責，但對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言卻是‘有責無權的事務”[14]。很多事務的綜合性較強，基層政府僅憑自身能力難以處理這類事務，協(xié)調(diào)性權力不足制約了基層治理效能的進一步提升。從機構設置上來看，基層政府要對接幾十個上級政府職能部門，基層政府的每個內(nèi)設機構需要負責完成多個職能部門下派的工作。同時，更有上級部門無下級派出機構和對應職能科室的現(xiàn)象，基層政府只有臨時抽派專人負責。對基層工作人員來說，需要完成的工作又多了一項。矛盾匯集到基層，各種統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作也由基層政府負責。沒有足夠的組織協(xié)調(diào)資源、能力和手段，大量工作都會淤積在基層政府。

3.懲罰性權力缺失

基層政府缺少有效和有力約束基層干部的懲罰性權力。一些基層政府工作人員間“忙閑不均”的現(xiàn)象較為普遍。一邊是主要領導和年輕人負責大部分工作，承擔著各種工作壓力，一邊是少數(shù)干部工作效率低下，工作態(tài)度消極。這種消極的工作態(tài)度不僅會影響整個單位的工作氛圍，而且不利于年輕干部的成長成材。由于少數(shù)干部無法按時按量完成自己的工作任務，其他基層干部就要承擔起更多的職責、更大的壓力。紀委監(jiān)委等部門可以對基層政府工作人員的失職行為進行追責問責，但對工作態(tài)度消極、不認真這類日常行為很難形成有效的監(jiān)督?；鶎诱I導了解情況，卻無權對工作人員進行強制性處罰，難以對基層干部形成有效的管理，且干部個人受到處分后，單位集體的年終考核又會受到影響，基層政府領導都不愿自己的干部受上級紀檢部門處理，這在一定程度上導致了“忙閑不均”風氣的蔓延。事實上，部分工作消極的干部，常年在基層一線“摸爬滾打”，熟悉情況而且經(jīng)驗豐富，但他們往往因為年齡、編制或處分等原因失去了職務晉升所帶來的正向激勵，又沒有適當?shù)臋C制進行約束，就逐漸對工作失去上進心。

基層政府在治理實踐中的行政處罰權不足，在履職盡責過程中缺乏權威性和正當性。當前，基層政府執(zhí)法屬于部門委托執(zhí)法或部門派出機構執(zhí)法，現(xiàn)有的法律沒有直接對鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府進行授權，基層政府所擁有的行政處罰權不完整。以安全生產(chǎn)領域的基層執(zhí)法為例，進行行政處罰的主體是基層政府，但基層政府不僅在做出正式的處罰決定前需要向委托執(zhí)法單位提交材料、反饋執(zhí)法問題、簽字蓋章審核，處罰罰單也是由委托執(zhí)法單位開出，并在繳費完成后向其提供憑證。由于基層政府所擁有的行政處罰權不完整，一線執(zhí)法人員需要在基層政府與委托單位之間來回往返，增加了執(zhí)法的時間成本，加重了基層干部的工作負擔。執(zhí)法程序上的煩瑣也是基層政府難以將執(zhí)法作為常規(guī)治理手段的原因之一。推動執(zhí)法權下沉基層，這樣使基層政府在面對一些問題時可以直接處理。但是，也伴隨著相應的問題：有的部門在下放執(zhí)法權的同時下放了許多棘手的工作，大大增加了基層政府的負擔；由于人力財力物力資源有限、執(zhí)法隊伍建設落后等原因，基層政府承接執(zhí)法權的能力不足。在這方面，浙江的“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革，通過構建“金字塔型”的行政執(zhí)法隊伍體系、整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法力量等方式進行了很好的探索。

（二）基層政府責任重

基層政府位于政府體系的末梢，處于回應群眾訴求的前沿，是政策的具體執(zhí)行者?！吧厦媲l線，下面一根針”反映出條條部門通過會議、文件等形式將工作任務逐級傳遞到基層的情景。在政府體系中，層級越高的政府權力越大、資源越豐富、人員越專業(yè)，基層政府在承擔大量具體職責的同時客觀存在權力有限、資源匱乏、人員不專業(yè)等問題，尤其是近幾年基層政府職責出現(xiàn)了新的變化。

伴隨著治理重心下移，越來越多的治理任務由基層政府承擔，基層的責任與負擔相應增加。在性質(zhì)上，縣域治理事務可以分為行政業(yè)務和政治任務兩大類。其中，“行政業(yè)務是縣級黨政部門的日常工作和各項服務，又稱‘業(yè)務工作”，“政治任務是黨委政府推動落實的治理事務，它是從一般治理事務中遴選出來的重要治理事務”。[15]本文在治理事務的劃分基礎上嘗試將基層政府責任分為兩類：政治性責任與事務性責任。政治性責任是指政治任務、中心工作所帶來的責任，事務性責任是指一般的行政業(yè)務所帶來的責任。需要明確的是，基層政府的責任包括政府作為獨立法人主體所承擔的責任與政府工作人員作為個體所承擔的責任?；鶎诱熑沃赜幸韵卤憩F(xiàn)：

1.政治性責任加重

基層政府政治性責任重表現(xiàn)為，部分地方和部門黨建不規(guī)范、中心任務多以及維穩(wěn)壓力大。一是不規(guī)范黨建帶來的壓力。黨建引領是推動基層治理創(chuàng)新的重要抓手。北京市以黨建引領的“街鄉(xiāng)吹哨，部門報到”的工作機制就是一個典型案例。這里的黨建責任重是指當前黨建工作中的形式主義黨建、黨建與黨務混淆、黨建不規(guī)范現(xiàn)象較為普遍。以落實管黨治黨責任、強化黨內(nèi)監(jiān)督、加強黨員教育管理為目標的黨建工作在部分地方執(zhí)行過程中出現(xiàn)了一定的“走樣”，要求基層政府反復地做材料、填表格、造亮點等現(xiàn)象，不僅沒有發(fā)揮出黨建應有的引領作用，反而使基層工作人員疲于報送各種材料。二是中心任務多、中心任務泛化?！八猩霞壜毮懿块T布置到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作都重要，只要是布置到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作都是中心工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心工作泛化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)幾乎所有時間、精力、資源都用于應對上級布置下來的各種中心工作，用于開會，用于應對檢查?！盵16]當基層政府承擔的政治責任較少時，基層工作有輕有重、有緩有急，基層政府能夠有效地進行統(tǒng)籌。在集中力量完成階段性的中心工作后，基層干部仍有余力回應轄區(qū)內(nèi)群眾關心的事務。基層工作人員在一松一弛中也有自我調(diào)整的時間。隨著中心工作的快速增加，中心工作不僅“件件都重要、樣樣需落實”，還實行嚴格的頂格管理。一旦工作進度慢或是效果不佳，基層政府和相關人員就面臨被批評甚至追責問責。主要領導承擔著較大的政治壓力，普通干部則是在持續(xù)高強度工作下承受著身體與心理的雙重負擔。三是維穩(wěn)壓力大。作為“一票否決項”的維穩(wěn)工作一旦出現(xiàn)問題，基層政府在該年度就失去了各類評優(yōu)評先的機會。因此，即使各種事務“纏身”，基層政府在涉及維穩(wěn)的工作中也不敢有絲毫的懈怠。

基層政府承擔的政治性責任增多。一是上級政府布置的政治任務增多。上級政府為順應社會發(fā)展需要、提升治理效能設置了更多政治任務，而這些任務很多由基層政府負責落實。二是上級職能部門通過各種方式將部門工作上升為縣域內(nèi)的中心工作，加大了基層政府的工作量。三是一些政府在政治任務上層層加碼，最終責任都匯集到基層政府。政治性責任的增加使基層政府陷入“多中心工作”連軸轉的狀態(tài)中。在履行政治性責任的過程中，基層政府沒有與上級政府討價還價的余地，嚴格實行高標準、嚴要求、快速度的管理。即使沒有完成任務的配套資源，基層政府也要通過自身努力調(diào)動人、財、物以保障工作的完成。與之相對，在履行事務性責任時，負責業(yè)務指導的委辦局與基層政府是平級關系，不僅在任務指標、任務考核上有一定的談判空間，還會給予相應的項目資金。政治任務所帶有的“政治性、綜合性、權威性”[15]等特點，對基層干部的工作效率、質(zhì)量、規(guī)范性都提出了更高的要求。

2.事務性責任快速增加

在政治性責任加重的同時，基層政府承擔的事務性責任明顯增多。一是基層政府“應有責任”增加。隨著治理資源進一步向基層轉移，基層政府自身職責也不斷擴大。滿足人民日益增長的美好生活需要是新時代基層政府的重要工作目標，提供公共服務、優(yōu)化營商環(huán)境、保護生態(tài)環(huán)境等，以提升人民生活品質(zhì)為宗旨的政府工作職責被不斷凸顯。

二是基層政府“額外責任”增加。在屬地管理原則下，基層政府本應對屬地內(nèi)發(fā)生的事務承擔主體責任或配合責任，但近年來，上級職能部門通過簽訂“責任狀”將部門職責轉嫁給基層政府的情況越來越多?！奥氊熛乱?，事權上收”，少數(shù)職能部門從具體執(zhí)行走向監(jiān)督指導，讓基層政府承擔更多的責任。責任即工作，承擔的責任越多意味著需要落實的工作量越大。在基層治理實踐中，一些上級職能部門利用條條優(yōu)勢，模糊了主體責任與配合責任之間的界限，通過簽訂責任狀、召開會議、下發(fā)文件等形式將部門職責過度下放給基層政府。從經(jīng)濟發(fā)展、應急管理、市場監(jiān)管，到信訪維穩(wěn)、產(chǎn)業(yè)扶持、公共服務等領域，以“屬地管理”為筐，基層政府被動地將各項事務性責任攬到身上，除完成自身職責范圍內(nèi)的工作外，還承擔起更多“額外責任”所帶來的工作。

三是基層政府“主動加責”。上級領導的注意力是稀缺資源，為了得到上級領導的關注，基層政府需要借助各種形式的創(chuàng)新來體現(xiàn)工作成效。一些基層政府出于地方發(fā)展、工作業(yè)績等多重考量，主動給自己加上“創(chuàng)新性責任”。通過在黨建引領、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村文旅、歷史文化等方面主動探索創(chuàng)新，打造各種“示范點”“創(chuàng)新點”，力求在各項考核評比中脫穎而出，憑借積極的創(chuàng)新推動基層更好更快發(fā)展。但是，“亮點工作”的前期打造需要持續(xù)投入大量的人力、財力、物力，“亮點工作”成形后的各種宣傳、調(diào)研接待耗費基層干部的時間和精力。因此，“主動加責”要因地制宜，要能夠使“盆景”變成“風景”。

3.基層黨委政府問責壓力大

隨著問責追責機制持續(xù)健全完善，問責力度不斷加強，基層黨委政府的責任得到全面強化。一是問責主體多元。基層黨委政府同時面臨行政問責、黨內(nèi)問責的雙重壓力。二是問責對象多元。上級既可以對作為組織的基層黨委、政府進行問責，也可以對作為個人的基層干部進行問責。其中，基層政府領導干部問責壓力大的現(xiàn)象尤為突出，領導干部不僅要做好自己的本職工作，還要加強對下屬的監(jiān)督、管理、教育。管轄范圍內(nèi)的工作人員出現(xiàn)違法違紀、履職盡責不到位的情況，領導干部也要承擔相應的責任。三是主體責任多元?；鶎狱h委政府的主體責任可以細分為法定責任、領導責任與直接責任等。承擔的責任越多，面臨的問責壓力也就越大。以問責倒逼責任落實有助于基層政府增強責任意識，嚴守工作底線。與此同時，多重問責壓力也容易使基層干部產(chǎn)生“避責心理”，影響其工作的積極性。

（三）權責清單制度有待健全

近年來，各地在權責清單制度建設上取得了一定成效，但權責清單制度還需進一步健全。由于多級政府共同行使的權力事項仍然較多，權力歸屬未厘清，權責清單制度的效益未得到充分的發(fā)揮。多級政府共同行使的權力容易產(chǎn)生以下問題：何種情況下由哪一級政府行使權力？權力如何在各級政府間進行配置？與權力對應的責任由哪一級政府承擔？如果這些問題不明確，縱向政府間相互推諉責任的問題就難以解決?！皺嘭熐鍐沃贫ㄟ^程中政府角色獨立性與分工模糊化現(xiàn)象的并存，使得清單在內(nèi)容上難以形成縱向體系。”[17]因為一些縱向政府間的權力歸屬問題沒有厘清，一些政府又具有“追權棄責”的內(nèi)在追求，基層政府容易陷入有責無權、有事權無實權的被動處境。

三、權責關系失衡：基層政府負擔加重的邏輯

基層政府權力與責任之間的脫節(jié)和失衡導致其處理復雜事務的能力不足。權責關系從機構、職能、權限、程序等角度影響著基層政府負擔。如果把基層政府比作一個蓄水池，各種負擔就是蓄水池中的水。責任的大小影響進水的速度，權力與責任的匹配度影響出水的速度。進水速度快而出水速度慢，則蓄水池中的水將會不斷增加直至溢出。推進基層減負工作取得實質(zhì)性進展的重要著力點是要理順權責關系，明確基層政府應當承擔的職責，上級政府和部門在下放職責的同時要下放配套的權力和資源，讓權力與責任實現(xiàn)最大限度的匹配。

（一）權責脫節(jié)下難以有效處理基層事務

承擔的責任越大，潛在的工作負擔就越大。政治性責任、事務性責任的增加與個人責任的強化促使基層政府要開展更多的工作?；鶎诱粌H承擔了自身“應有責任”，還承擔起其他上級職能部門轉移而來的“額外責任”，中心工作多、業(yè)務工作廣，讓基層干部感到工作負擔繁重。同時，責任所帶有的“可問責性”，使基層政府和干部面臨的問責壓力也不斷加重。追責問責機制的不斷完善和強化，給既有的權責關系帶來了深層次的影響。以追責問責為主的負向激勵機制使基層政府及其干部發(fā)生了從“邀功”到“避責”[18]的心態(tài)轉變，進而影響了對自身角色的定位。一些中間層級的地方政府及其部門逐漸從“執(zhí)行者”轉向“監(jiān)督者”，為了規(guī)避風險，開始把更多的工作和職責下放到基層政府，自己只履行監(jiān)督指導責任。

在基層政府承擔更多職責的同時，上級政府向基層政府的放權賦能不及時、不到位。由于一些上級政府及職能部門“追權棄責”、基層政府承接能力不足等原因，權力和資源下放速度慢的情況客觀存在。權力與責任的脫節(jié)、失衡弱化了基層政府的整體能力?；鶎诱鋵嵐ぷ鞯乃俣嚷鞣N工作負擔就不斷積壓。權力與責任的匹配程度影響著基層政府解決負擔的速度，權責一致匹配，基層政府有相應的權力和能力完成工作，工作來得快解決也快，負擔通過適當?shù)摹八俾省钡玫骄徑?，不至于持續(xù)堆積使基層政府不堪重負。在實踐中，基層政府當前的激勵性權力、懲罰性權力、協(xié)調(diào)性權力均有所欠缺，難以形成有效的激勵以調(diào)動基層干部工作積極性，難以在職責范圍內(nèi)進行相應的行政處罰和執(zhí)法活動，難以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)多部門集中力量解決屬地內(nèi)的復雜事務。

（二）權責失衡下條塊“隔閡”難以彌合

隨著越來越多的部門業(yè)務上升為縣域內(nèi)的中心工作，上級條條的權威性得到進一步加強。擁有考核監(jiān)督權的上級部門，在向下過渡責任的同時，其工作績效與基層政府進行了捆綁。上級部門需要通過基層政府的成績來體現(xiàn)自己的工作。出于績效捆綁與風險轉移[19]的雙重考量，條條部門對各種工作程序進行了更加嚴格的規(guī)范以確保工作得到落實、工作方向不出現(xiàn)偏差。自上而下設置的工作規(guī)定過高、過嚴、過細，使得少數(shù)基層政府有時填報某項材料的時間甚至超過了具體執(zhí)行該項工作的時間。這些工作規(guī)定服務于條條部門的利益卻在一定程度上忽略了基層政府的實際情況，變相地給基層政府帶來負擔。權大責小的現(xiàn)狀使條條部門對工作的具體執(zhí)行產(chǎn)生“旁觀”心態(tài)，將存在職責交叉、多部門配合的工作一并轉移給基層政府，并試圖通過嚴格的工作規(guī)定來約束基層政府。作為“代理人”的基層政府存在多個“委托者”，各條線工作集中到基層，矛盾、糾紛也集中到基層。本應由上級職能部門進行協(xié)調(diào)的事項交由基層政府自下而上去“請”或“求”，大量精力用在對上要資源、要授權上。大量復雜的治理事務對基層政府的靈活性、自主性提出了更高的要求，但由于條條部門對于執(zhí)行標準的要求越來越具體、細致，基層政府發(fā)揮主觀能動性的空間越發(fā)有限。由于權責關系失衡，條條與塊塊相互間的協(xié)同配合不足?；鶎诱肮芏焕?，想管沒理”，其所擁有的權限不足以支撐其履行相應的義務。同時，條條部門沒有利用好專業(yè)技術優(yōu)勢向基層政府提供應有的幫助，有時甚至成了基層政府治理基層事務的掣肘。

（三）權責失衡下某些基層政府形式主義作風加劇

上級條條權大責小、基層政府權小責大的失衡現(xiàn)狀，使條條部門在縣域治理中話語權與權威性不斷提升。一些條條部門習慣于向基層政府攤派任務，并通過考核、檢查等方式對基層政府工作進行監(jiān)督制約。在此過程中產(chǎn)生的形式主義問題也較為明顯，成為基層政府運轉中的負擔來源。職能部門的考核成為擺在基層政府面前的“難關”，考核內(nèi)容多、考核主體多、重留痕輕實績。職能部門的考核指標細、要求高，工作材料的完備與否直接影響著考核成績的高低。應對一項考核，基層政府就需要準備包括工作計劃、臺賬、會議紀要、照片、工作總結、宣傳資料在內(nèi)的全流程材料。由于不同部門對材料的要求不同，基層政府有時在一項工作上還不得不反復準備材料。部分職能部門的考核重心在材料的完備性與數(shù)量上，對實際工作情況的關注不夠。這使基層政府逐漸產(chǎn)生“重面子輕里子”的工作心態(tài)，即做好臺賬等文字工作以應對上級政府和條條的檢查。各條線事無巨細的考核讓基層政府難以適從，在“面子”與“里子”不能兼顧的情況下，少數(shù)基層政府選擇“實功虛做”，以數(shù)字化執(zhí)行、做好臺賬工作、重視包裝宣傳[20]代替工作的具體執(zhí)行。典型的現(xiàn)象就是“拍照留痕”，基層干部走訪群眾、開展活動、舉行會議都先拍照，一次會議上多個會標閃過?；鶎诱脠蟛牧稀⑻畋砀竦瘸绦蛐怨ぷ鞔鎸嵸|(zhì)性工作，甚至在文字材料上主動加碼，少數(shù)真正關系到群眾切身利益的工作沒有得到實質(zhì)性的推動。同時，在上級政府及其部門的追責壓力下，一些基層政府產(chǎn)生“反向避責”心理，遇事就從下往上層層請示報告。“通過將自身所采取的每一項行動都向上級請示或匯報，基層政府有效地填補了上級政府通過模糊性表達所留下的裁量空間，將風險和責任再次傳導回上級政府”[19]。

上級條條與基層政府之間的權責失衡演變?yōu)槎咧g地位、權威性的不對等，上級條條可以通過考核、項目資金等方式對基層政府進行調(diào)動。為了獲得更高的考核分數(shù)、更多的項目資源，基層政府難以拒絕來自上級部門的任務下放，在大量的工作、嚴格的考核面前，部分基層政府選擇了以形式主義進行應對，把大量的時間和精力用在材料堆砌、數(shù)據(jù)報送等文字工作上。形式主義性質(zhì)的工作不僅難以解決基層的實際問題，還使基層干部難以從工作中獲得成就感。

四、理順權責關系：基層政府減負的對策思路

基層政府負擔過多過重已經(jīng)成為阻礙基層政府治理效能提升的難點、堵點。條條權威的加強、追責問責機制的完善、權責界限模糊等多重因素的共同作用使權責關系產(chǎn)生了變化，進而影響了基層政府所處的環(huán)境。上級部門越來越多的職責被過渡給基層政府，配套的權力、資源、人員下放卻不及時。

（一）加強權責清單制度建設，明確基層政府職責邊界

權責關系失衡、脫節(jié)的重要原因是上下級政府間、條條與塊塊間以及同級條條間的權力與責任歸屬不清晰，留下了大量推諉的空間。因此，以權責清單制度建設為依托，進一步明確縱向政府間的權責界限，是改善基層政府權責失衡問題的重要舉措。

1.健全“主責清單+協(xié)助清單+負面清單”的權責清單制度。重慶市渝北區(qū)探索建立自治清單、協(xié)助清單、負面清單、證明清單，“四張清單”的減負措施為基層政府權責清單制度建設提供了啟發(fā)?；鶎诱ㄟ^主責清單明確自己的“主責主業(yè)”，使基層干部更加清楚自己的“應有責任”。對于承擔主體責任的工作事項，基層政府要發(fā)揮能動性，充分調(diào)動人、財、物等各種資源以確保工作的有序推進。通過協(xié)助清單對基層政府需要承擔配合責任的工作事項進行整合歸納，確定基層政府的“副業(yè)”。在協(xié)助工作事項上，應由主體責任單位向基層政府提供政策指導、人員配備、經(jīng)費保障等方面的支持，確?；鶎诱咝ч_展協(xié)助工作。借助負面清單列舉出上級條條部門不得向基層政府攤派的工作事項，改善條線部門以屬地管理為由向基層政府下放任務的現(xiàn)狀。推動構建“主責清單、協(xié)助清單、負面清單”三位一體的權責清單制度，使基層政府的職責邊界更加清晰，對上級職能部門的“甩鍋”行為進行規(guī)范。

2.細化對權責清單的管理。近年來，權責清單制度建設取得了長足的發(fā)展，各地普遍建立起省市縣三級行政權力事項清單，搭建起權責清單制度的基本框架，但在精細化、科學化上還需要提升。從權責清單的編制、執(zhí)行、監(jiān)督、調(diào)整等多方面進行優(yōu)化完善，對權責清單進行全過程管理。事前，在進行權責清單編制時，在收集整理各層級各類型職責的基礎上，要充分聽取條線部門與基層政府的意見，從準入源頭減輕基層政府負擔。事中，要求各政府部門依法履職履責，嚴格執(zhí)行權責清單制度，不得隨意向基層政府“派活”“甩鍋”。事后，對權責清單的運行情況進行有效的監(jiān)管，構建多方參與的監(jiān)督體系。不僅要將權責清單推進程度納入各部門的年度考核，還要將權責清單制度的事項、程序、過程、結果及時向社會大眾公示。同時，對權責清單進行動態(tài)調(diào)整，形成權責清單發(fā)展的長期規(guī)劃，確保權責清單制度的科學性、合理性。

3.推動權責清單與機構設置的有機結合。合理的機構設置是基層政府治理效能提升的重要基礎之一。在內(nèi)設機構設置上賦予基層政府更多的自主權，不過分追求與上級職能部門的“同構”。讓基層政府能夠根據(jù)實際承擔的職責、屬地的特殊情況對政府內(nèi)設機構進行一定的調(diào)整、優(yōu)化。同時，在機構設置上遵循“面向基層、貼近群眾”的導向，統(tǒng)籌考慮權責清單制度建設與機構設置，實現(xiàn)人崗匹配、人事匹配的目標。

（二）創(chuàng)新工作機制，提升基層政府的話語權

面對復雜性、綜合性較強的大量基層治理事務，當基層政府沒有足夠協(xié)調(diào)性權力時，基層政府就難以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各職能部門以共同應對。通過工作機制上的創(chuàng)新可以有效提升基層政府的話語權，實現(xiàn)條塊之間的協(xié)同配合。

1.建立多方參與的聯(lián)席會議機制。提升基層政府的治理效能，基層政府要有反饋問題、意見的渠道?？梢酝ㄟ^搭建地方政府、職能部門等多方參與的聯(lián)席會議，為基層政府提供一個表達意見的平臺。以聯(lián)席會議為載體，基層政府可以有一個常態(tài)化的渠道向上級政府反映自己在治理實踐中的困難，同時借助聯(lián)席會議的多方參與性，上級政府可以即時對職能部門工作進行溝通，請職能部門配合基層政府工作。利用聯(lián)席會議這一平臺，基層政府使自己的意見得到更多的關注，一定程度上可以改善基層政府在職能部門之間來回“跑”，還得不到支持的窘境。

2.進一步完善“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”工作機制。利用“吹哨報到”機制實現(xiàn)向基層政府的有效賦權，增強基層政府在治理活動中的主動性。對于轄區(qū)內(nèi)的重要工作，一旦基層政府“吹哨”，部門要及時“報到”，配合基層政府對屬地事務的治理，并服從基層政府的統(tǒng)一指揮。對部門的“報到”情況，基層政府要建立起相應的臺賬制度，借助“報到”臺賬在年終對部門進行考核，并將基層政府的考核情況作為部門年度綜合考評的重要參考依據(jù)。同時，要提高基層政府對職能部門派出機構負責人的考核評價占比，強化基層政府調(diào)動派出機構的能力。“吹哨報到”機制可以一定程度改變“條條主導、塊塊配合”的治理模式，賦予基層政府召集權、指揮權以及考核權，提高基層政府在縣域治理中的話語權威。

（三）優(yōu)化督考、激勵模式，激發(fā)基層干部的積極性

1.規(guī)范督導考核的范圍與頻次。督考的目的是優(yōu)化執(zhí)行，但過多過頻的督考反而加重了基層政府的負擔。因此，需要合理設置督查考核的范圍。督考范圍過小難以對基層政府行為進行規(guī)范和約束，范圍過大容易擠占基層政府的自主空間，限制基層干部工作發(fā)揮主觀能動性。面對一些復雜的群眾工作，基層政府需要一定的自由裁量權，限制督查考核的頻次。上級政府要建立起減負專項工作機制，在與督考部門充分溝通的基礎上，合并開展督考活動，取消非必要的督考計劃，避免督檢考扎堆。在督考檢查中抓住“實”字做文章，不只看材料，更要看問題實際解決情況；不只聽匯報，更要深入基層了解真實情況，以指導基層政府業(yè)務工作、優(yōu)化基層政府工作方式作為督考活動的目標，發(fā)揮出“督考權”應有的積極作用，使之成為基層工作的助推器。

2.充分發(fā)揮情感激勵與考核激勵的重要作用。在政治激勵與經(jīng)濟激勵的自主性空間有限的情況下，基層政府要充分發(fā)揮情感激勵與考核激勵的積極作用?；鶎诱兄鴱碗s的人事構成。從編制上看，包括公務員編、事業(yè)編與臨聘人員；從年齡上看，有老、中、青三代；從隸屬關系上看，分為內(nèi)設機構工作人員和派出機構工作人員。因此，基層政府進行情感激勵應充分考慮到不同群體的特殊性，分層次、分類型進行情感激勵。領導干部要帶頭以身作則、發(fā)揮頭雁效應，主動深入基層治理一線，為年輕干部樹立榜樣，營造干事創(chuàng)業(yè)的良好工作氛圍。對于一些失去晉升機會的中年干部，主要領導要主動關心關懷他們，對他們的生活、工作要給予足夠的支持，調(diào)動他們工作的積極性。同時，上級政府及部門要用好考核激勵“指揮棒”，真正發(fā)揮出考核在工作推進中的“風向標”作用。樹立重實績、重實干的考核導向，降低留痕事項在考核中的權重，激勵基層干部敢做事、做實事。建立“一事一評”平時考核機制，對“事”進行考核，使過去各種抽象的考核指標具體化。

五、結語

切實為基層政府松綁減負是基層治理中的重要環(huán)節(jié)?；鶎诱皇恰皹訕泳ā?，難以“面面俱到”，在權力有限、責任不斷增加以及監(jiān)督不斷強化的轉型過程中，權力下放不及時、不到位，權力與責任的脫節(jié)、不匹配給基層政府帶來的掣肘已經(jīng)越來越明顯。當前基層政府的能力與精力難以應對快速增加的工作任務，基層政府選擇在文字材料、臺賬上下功夫，以程序性執(zhí)行代替實際落實，大量形式主義性質(zhì)工作給基層工作人員帶來新的負擔。因此，需要進一步調(diào)整權責關系切實減輕基層政府負擔。通過建立健全權責清單制度，構建協(xié)作互嵌的條塊關系，增強基層政府自主性，實現(xiàn)權責界限更明確、條塊合作更暢通、基層運轉更靈活的目標，進一步向基層政府“賦權”，優(yōu)化權責關系，以達到減負減壓的目的。

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Standardization of Power and Responsibility Relationship：the Path Selection of Grassroots Government to Reduce Burden

Zhou Zhenchao，Song Lang

（Southwest University of Political Science and Law，Chongqing 401120，China）

Abstract：Deepening and expanding the reform in grassroots burden reduction is an important foundation for improving the efficiency of grassroots governance. The heavy burden of grassroots governments is both an old problem and a new manifestation，which is not only accompanied by the transformation process of state governance，but also closely related to the design of deep-level institutional mechanisms. The relationship between power and responsibility is an important perspective for understanding the burden of grassroots governments. While the political and transactional responsibilities of grassroots governments are constantly strengthened along with the corresponding accountability systems，there is a marked shortage of motivational power，punitive power，and coordination power. The divorce and inconsistency between powers and responsibility have led to the poor competence of grassroots governments in handling complex affairs，therefore，various work burdens cannot be relieved in a timely and effective manner. Standardization of the relationship between power and responsibility is an important prerequisite for grassroots governments to reduce their burdens. Through improvement in the system of power and responsibility list，innovation in the working mechanism，and optimization in the assessment and incentive mechanism，we can clarify and standardize the relationship between power and responsibility，enhance grassroots governments' authority in county-level governance，and stimulate the endogenous motivation of grassroots cadres，in an attempt to accomplish the goal of reducing the burden for the grassroots government and improving the efficiency of grassroots governance.

Key words：power；responsiblity；relationship between powers and responsibilities；burden on grassroots governments

責任編輯：陳文蘭 劉有祥