楊華 戈藝霏

［摘 要］作為退休制度中極易被濫用的組成部分而言，我國(guó)提前退休的制度歷史變遷內(nèi)嵌于退休制度初創(chuàng)、重建的歷史沿革中，具有男女有別、身份雙軌、適用情形多元化、適用對(duì)象狹窄的特點(diǎn)。我國(guó)企業(yè)改革和干部人事制度改革歷程中提前退休制度經(jīng)歷了政策性擴(kuò)張，主要體現(xiàn)為子女招工的歷史進(jìn)退、退養(yǎng)制度的創(chuàng)新、人員分流中提前退休的政策助力與濫用控制；而在勞動(dòng)、社會(huì)保險(xiǎn)與干部人事等領(lǐng)域的法制建設(shè)中，我國(guó)提前退休制度漸趨純化法律制度內(nèi)容，回歸法律制度本質(zhì)，體現(xiàn)為單一特殊工種提前退休制度與公務(wù)員提前退休制度的法制建設(shè)。

［關(guān)鍵詞］提前退休制度；政策性擴(kuò)張；特殊工種提前退休；公務(wù)員提前退休

［基金項(xiàng)目］國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目“兩險(xiǎn)合并實(shí)施背景下生育保險(xiǎn)法律制度完善研究”（22BFX123）。

［作者簡(jiǎn)介］楊華（1969-），女，法學(xué)博士，長(zhǎng)春工業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院教授；戈藝霏（1997-），女，長(zhǎng)春工業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生（長(zhǎng)春 130012）。

自黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái)，“實(shí)施漸進(jìn)式延遲法定退休年齡”一直是我國(guó)從中央到地方政策制定和制度建設(shè)的熱議話題?！吨腥A人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》則進(jìn)一步提出：“按照小步調(diào)整、彈性實(shí)施、分類推進(jìn)、統(tǒng)籌兼顧等原則，逐步延遲法定退休年齡”。從制度建設(shè)來(lái)看，延遲法定退休年齡是一個(gè)系統(tǒng)復(fù)雜的制度體系，其中的“彈性實(shí)施”必然包含提前退休年齡、標(biāo)準(zhǔn)退休年齡與延遲退休年齡的選擇及相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)。相較于標(biāo)準(zhǔn)退休年齡與延遲退休年齡，提前退休年齡因制度定位不清晰、道德風(fēng)險(xiǎn)突出等問(wèn)題少人問(wèn)津。在政策層面，鑒于提前退休減收增支，不利于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度公平可持續(xù)發(fā)展，國(guó)家對(duì)提前退休尤其是特殊工種提前退休采取嚴(yán)加控制和監(jiān)管的政策導(dǎo)向?！緟⒁?jiàn)人力資源社會(huì)保障部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)企業(yè)特殊工種提前退休管理工作的通知》（人社部發(fā)〔2018〕73號(hào)）?！吭趯W(xué)術(shù)界，“亂象”“腐敗”“騙保”“抑制”等負(fù)面評(píng)價(jià)常常成為提前退休的綴帶詞匯?！竟P者在中國(guó)知網(wǎng)上搜索到的相關(guān)時(shí)評(píng)短文多從負(fù)面報(bào)道提前退休，從標(biāo)題上看有：干部“提前退休”現(xiàn)象必須清理、莫讓提前退休滋生腐敗、屢被“鉆空子”的提前退休亟須規(guī)范等?！坑袑W(xué)者甚至提出“取消提前退休制度”方案的建議。【張莉：《“延遲退休”要與抑制“提前退休”聯(lián)動(dòng)》，《吉林化工學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第5期?！科鋵?shí)，提前退休亦有合規(guī)與違規(guī)之別，合規(guī)是常道，違規(guī)是異數(shù)。而違規(guī)的提前退休往往與我國(guó)一刀切式的剛性強(qiáng)制退休密切相關(guān)。在當(dāng)前“實(shí)施漸進(jìn)式延遲法定退休年齡”的改革路上，有必要反思我國(guó)提前退休制度的前世今生，明晰其制度發(fā)展的脈絡(luò)和定位，確證其今后的發(fā)展方向，而這些恰恰是我國(guó)延遲法定退休年齡法制體系建設(shè)中不可或缺的部分。

一、退休制度變遷中分類規(guī)范模式下多元化的提前退休制度

作為退休制度的組成部分，提前退休制度演變內(nèi)嵌于退休制度的歷史沿革之中，與標(biāo)準(zhǔn)退休年齡正常退休、特殊群體延遲退休、退職共同構(gòu)成我國(guó)職工退出工作崗位休養(yǎng)的主要方式。鑒于本文的研究對(duì)象是提前退休，本文闡述的我國(guó)退休制度變遷主要是圍繞提前退休展開(kāi)。

（一）退休制度初創(chuàng)時(shí)期：從分類規(guī)范模式到統(tǒng)一規(guī)范模式的提前退休制度

1951年政務(wù)院頒布實(shí)施《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》奠定了我國(guó)退休制度的雛形，1953年出臺(tái)的《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例實(shí)施細(xì)則》擴(kuò)大了《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》的適用范圍，以實(shí)行勞動(dòng)保險(xiǎn)的企業(yè)職工為適用對(duì)象。1956年國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施《關(guān)于國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員退休暫行辦法》等系列法規(guī)，形成與企業(yè)職工退休制度并列的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員退休制度。1958年，國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施《關(guān)于工人、職員退休處理的暫行規(guī)定》，取消了對(duì)企業(yè)職工與國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員分而治之的立法模式，代之以工人、職員統(tǒng)一規(guī)范的制度模式，其規(guī)定的法定退休年齡（即男職工年滿60周歲，女職員年滿55周歲，女工人年滿50周歲）一直適用至今，成為我國(guó)當(dāng)前退休制度中法定退休年齡的主要依據(jù)。

根據(jù)《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》第1條和《關(guān)于工人、職員退休處理的暫行規(guī)定》第1條的內(nèi)容，這一時(shí)期退休制度的宗旨由保護(hù)“雇傭勞動(dòng)者的健康，減輕其生活中的特殊困難”到“妥善地安置年老的和身體衰弱、因工殘廢而喪失勞動(dòng)能力的工人、職員”的措辭變化反映出我國(guó)退休制度由權(quán)益保障法向行政管理法轉(zhuǎn)變的立法走向，進(jìn)而強(qiáng)化退休的義務(wù)屬性也就順理成章。【1958年《國(guó)務(wù)院關(guān)于工人、職員退休處理的暫行規(guī)定》第2條規(guī)定：“符合退休條件的工人、職員，應(yīng)該退休”。此處的“應(yīng)該退休”表征了退休的義務(wù)屬性?！?/p>

我國(guó)強(qiáng)制退休制度就此框定。作為退崗休養(yǎng)方式之一，20世紀(jì)50年代的提前退休制度經(jīng)歷了從分類規(guī)范模式到統(tǒng)一規(guī)范模式的演變。

1.分類規(guī)范模式下的提前退休制度。

所謂分類規(guī)范是指按照企業(yè)與國(guó)家機(jī)關(guān)職域的不同分別規(guī)定企業(yè)職工和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員提前退休的條件及待遇。具體言之：企業(yè)職工提前退休僅指特殊工種提前退休，適用條件為工作崗位+工作年限（+年齡），【參見(jiàn)《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》第15條丙款和丁款?！恐劣谄髽I(yè)職工因工傷或因疾病、非工負(fù)傷的原因完全喪失勞動(dòng)能力，可以退職而非提前退休。國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員提前退休主要指因工作致疾致殘的提前退休，適用條件主要為因公致殘或致疾。【參見(jiàn)《關(guān)于國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員退休暫行辦法》第2條第（三）（四）款。】

2.統(tǒng)一規(guī)范模式下的提前退休制度。

所謂統(tǒng)一規(guī)范是指形式上取消企業(yè)職工與國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員分類規(guī)范模式，代之以《關(guān)于工人、職員退休處理的暫行規(guī)定》的統(tǒng)一規(guī)范模式，不過(guò)在實(shí)質(zhì)內(nèi)容上仍存在工人與職員的身份差異。統(tǒng)一規(guī)范模式下提前退休包括特殊工種提前退休、因工傷提前退休、因病提前退休三種方式。詳言之，特殊工種提前退休的條件需滿足：工作崗位+年齡+工齡。因工傷提前退休需滿足如下條件：因工殘廢+完全喪失勞動(dòng)能力的權(quán)威機(jī)構(gòu)確定或證明。因病提前退休的適用條件主要有：年齡+工齡+完全喪失勞動(dòng)能力的權(quán)威機(jī)構(gòu)確定或證明。

1958年的《關(guān)于工人、職員退休處理的暫行規(guī)定》完善了提前退休的制度框架，明確特殊工種提前退休、因工傷提前退休、因病提前退休三種核心制度內(nèi)容，與標(biāo)準(zhǔn)年齡正常退休相比，提前退休以從事有損身體健康工作、身體衰弱喪失勞動(dòng)能力為前提條件，體現(xiàn)了對(duì)特殊貢獻(xiàn)群體、弱勢(shì)群體關(guān)照的人道主義精神。

（二）退休制度重建時(shí)期：分類規(guī)范模式提前退休制度的復(fù)歸

1966年至1977年，文化大革命期間我國(guó)退休制度遭到?jīng)_擊、摧毀，造成企業(yè)、國(guó)家機(jī)關(guān)大量應(yīng)退未退人員?！緩埫鼷?、李方、秦笑梅：《我國(guó)退休制度的歷史沿革與創(chuàng)新發(fā)展研究》，《湖北社會(huì)科學(xué)》2011年第7期?！?978年，隨著改革開(kāi)放序幕的拉開(kāi)，我國(guó)開(kāi)始重建退休制度。國(guó)務(wù)院頒布國(guó)發(fā)［1978］104號(hào)文件，包括《關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》《關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》兩部行政法規(guī)，重建了我國(guó)以工人、干部身份為標(biāo)準(zhǔn)的分類規(guī)范的制度模式。

就提前退休制度而言，工人身份的提前退休有特殊工種提前退休、因病和非因工負(fù)傷提前退休、因工傷提前退休三種情形。崗位、年齡、工齡、完全喪失勞動(dòng)能力的權(quán)威機(jī)構(gòu)確認(rèn)或證明等是主要的適用條件。干部身份的提前退休有因病提前退休和因工傷提前退休兩種情形，主要的適用條件包括年齡、工齡、完全喪失工作能力的醫(yī)院證明的內(nèi)容。

綜上，經(jīng)歷了退休制度初創(chuàng)到重建的發(fā)展歷程，我國(guó)提前退休制度的核心框架基本形成，在制度內(nèi)容上有如下特征。一是男女有別，與正常退休的男女法定年齡差距相一致，男子提前退休的年齡要比女子多5年。二是身份雙軌，工人與干部提前退休的種類與條件不同，特殊工種提前退休、特定職業(yè)病提前退休僅指工人身份而言，因病、因工傷提前退休雖是工人、干部共同的提前退休事由，但是，對(duì)于完全喪失勞動(dòng)能力（工作能力）的程序要求，除了醫(yī)院證明之外，工人身份尚需勞動(dòng)鑒定委員會(huì)確認(rèn)。三是適用情形多元化。在我國(guó)現(xiàn)有法定退休制度中，提前退休的適用情形除了特殊工種提前退休外，還包括因病、非因工負(fù)傷提前退休與因工傷提前退休的情形。四是適用對(duì)象狹窄，主要體現(xiàn)在工人群體層面?！蛾P(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》第1條規(guī)定該法僅適用“全民所有制企業(yè)、事業(yè)單位和黨政機(jī)關(guān)、群眾團(tuán)體的工人”，而從我國(guó)當(dāng)前的企業(yè)類型和數(shù)量來(lái)看，根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2022年中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒，2021年我國(guó)內(nèi)資企業(yè)法人單位數(shù)有28383434家，其中，國(guó)有企業(yè)法人單位數(shù)有78357家，僅占全部企業(yè)法人單位數(shù)的0.28%。如果嚴(yán)格執(zhí)行現(xiàn)有制度規(guī)定，提前退休真可謂是一種特權(quán)。

二、改革歷程中提前退休制度的政策性擴(kuò)張

從我國(guó)退休制度的演變歷程來(lái)看，提前退休本是對(duì)特殊群體給予特殊關(guān)懷的制度安排，但是，非勞動(dòng)收入的誘惑引發(fā)的道德風(fēng)險(xiǎn)使得該制度經(jīng)常被濫用，不僅增加了養(yǎng)老保險(xiǎn)基金和國(guó)家財(cái)政的負(fù)擔(dān)，而且也人為影響了勞動(dòng)力市場(chǎng)和人才市場(chǎng)的正常流動(dòng)。因此，1978年我國(guó)退休制度重建后，控制提前退休一直是政府層面常態(tài)的政策。

（一）子女招工：因誘發(fā)提前退休潮而歸于陳?ài)E

1978年改革開(kāi)放伊始，我國(guó)一方面國(guó)有企業(yè)冗員過(guò)多，另一方面社會(huì)上存在大量城鎮(zhèn)待業(yè)青年，重建退休制度，主要目的在于支持國(guó)企改革，更新國(guó)企勞動(dòng)力，緩解就業(yè)壓力。子女招工就是當(dāng)時(shí)的一項(xiàng)特殊的權(quán)宜之計(jì)。

《關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》第10條規(guī)定了子女招工制度，針對(duì)某些工人退休、退職后家庭生活確實(shí)困難或者多子女上山下鄉(xiāng)、子女就業(yè)少或者戶口遷居農(nóng)村的，規(guī)定原則上可以招收一名符合條件的子女參加工作。一般稱其為接班或頂班。

為了讓子女接班，許多工人在不符合正常退休、退職條件下轉(zhuǎn)而尋求提前退休之道，弄虛作假，違規(guī)提前退休開(kāi)始出現(xiàn)。于是，國(guó)務(wù)院1981年發(fā)布了一個(gè)規(guī)范性文件《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行工人退休、退職暫行辦法的通知》，明確“凡是不符合退休、退職條件的，不得退休、退職。對(duì)偽造證件退休、退職的，要追究本人和有關(guān)人員的責(zé)任，情節(jié)嚴(yán)重的，應(yīng)給予適當(dāng)處分”。重申了子女招工的消極條件、考核標(biāo)準(zhǔn)以及主管部門?！尽蛾P(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行工人退休、退職暫行辦法的通知》規(guī)定：退休、退職工人的子女是在職職工和在校學(xué)生的，不得招收。招收的子女必須符合招工條件，要經(jīng)過(guò)德、智、體全面考核，擇優(yōu)錄用，不符合條件的，不準(zhǔn)招收。招工考核和工作分配，由當(dāng)?shù)貏趧?dòng)部門和主管部門統(tǒng)籌安排?！?/p>

有制度支持的子女招工政策，并沒(méi)有在多大程度上緩解城鎮(zhèn)失業(yè)現(xiàn)象，反倒因招工的子女良莠不齊，增加了國(guó)企的冗員，同時(shí)因子女招工僅限于國(guó)有企業(yè)退休退職工人，加劇了社會(huì)不公。1983年，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于招收退休、退職職工子女工作的規(guī)定》，把大力發(fā)展城鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)，適當(dāng)發(fā)展個(gè)體經(jīng)濟(jì)，作為打開(kāi)城鎮(zhèn)就業(yè)新局面的主要方向，不再招收因病提前退休、退職工人的子女參加工作，停止執(zhí)行各地自行規(guī)定招收離休、退休、退職干部的子女參加工作的辦法。通過(guò)整頓，壓制了因子女招工引發(fā)的提前退休潮。1986年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于改革勞動(dòng)制度四個(gè)規(guī)定的通知》（［1986］77號(hào)），其中《國(guó)營(yíng)企業(yè)招用工人暫行規(guī)定》嚴(yán)格規(guī)范國(guó)有企業(yè)招用工人的條件，明確企業(yè)不得以任何形式進(jìn)行內(nèi)部招工，不再實(shí)行退休工人“子女頂替”的辦法。自此，子女招工制度正式退出歷史舞臺(tái)。

（二）退養(yǎng)：控制提前退休濫用背景下的制度創(chuàng)新

國(guó)發(fā)［1986］77號(hào)文件的四個(gè)規(guī)定不僅僅是取消了子女招工制度，更重要的是針對(duì)國(guó)有企業(yè)實(shí)行勞動(dòng)合同制，初建養(yǎng)老保險(xiǎn)與失業(yè)保險(xiǎn)制度。而國(guó)有企業(yè)改革中的冗員裁減又牽動(dòng)了提前退休制度，于是，有些地區(qū)對(duì)接近退休年齡的老職工，在不符合提前退休制度條件下給予晉升工資安排政策性提前退休，而這種做法顯然沖擊了正在建設(shè)中的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。因此，1988年，勞動(dòng)部發(fā)布《關(guān)于嚴(yán)格掌握企業(yè)職工退休條件的通知》，認(rèn)為有些地區(qū)的政策性提前退休是把退休費(fèi)提前轉(zhuǎn)給社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)負(fù)擔(dān)，是不妥當(dāng)?shù)模灰笃髽I(yè)妥善安置接近退休年齡的職工，因年老體弱不能堅(jiān)持正常生產(chǎn)工作的，可以實(shí)行離崗?fù)损B(yǎng)（一般簡(jiǎn)稱退養(yǎng)或內(nèi)退）。離崗?fù)损B(yǎng)開(kāi)始成為安置企業(yè)富余人員，取代提前退休的另外一個(gè)途徑。

1993年，國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)有企業(yè)富余職工安置規(guī)定》，再一次明確了職工退崗休養(yǎng)的條件、程序、待遇以及與養(yǎng)老保險(xiǎn)的銜接等內(nèi)容，初步確立退養(yǎng)的正式制度。

2000年國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系的試點(diǎn)方案》，在其第5部分“推動(dòng)國(guó)有企業(yè)下崗職工基本生活保障向失業(yè)保險(xiǎn)并軌”中規(guī)定：“對(duì)距法定退休年齡不足5年或工齡已滿30年、實(shí)現(xiàn)再就業(yè)有困難的下崗職工，可以實(shí)行企業(yè)內(nèi)部退養(yǎng)，由企業(yè)發(fā)給基本生活費(fèi)，并按規(guī)定繼續(xù)為其繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，達(dá)到退休年齡時(shí)正式辦理退休手續(xù)?！痹谡邔用娉鋵?shí)了退養(yǎng)制度內(nèi)容。

2003年勞動(dòng)和社會(huì)保障部、財(cái)政部、國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)印發(fā)《關(guān)于國(guó)有大中型企業(yè)主輔分離輔業(yè)改制分流安置富余人員的勞動(dòng)關(guān)系處理辦法》的通知，明確規(guī)定：“企業(yè)改制分流時(shí)，對(duì)距法定退休年齡5年以內(nèi)、符合內(nèi)部退養(yǎng)條件的職工，原主體企業(yè)或國(guó)有法人控股的改制企業(yè)經(jīng)與職工協(xié)商一致，可以實(shí)行內(nèi)部退養(yǎng)。”強(qiáng)調(diào)了退養(yǎng)制度在國(guó)有企業(yè)改制中的適用。

從離崗?fù)损B(yǎng)到退崗休養(yǎng)再到內(nèi)部退養(yǎng)，退養(yǎng)制度用語(yǔ)的變化反映出制度設(shè)計(jì)者對(duì)退養(yǎng)性質(zhì)認(rèn)識(shí)逐漸清晰的過(guò)程。與提前退休相比，退養(yǎng)制度的差異如下：1.實(shí)體條件上，退養(yǎng)只有年齡的要求，即距離退休年齡不足5年或工齡已滿30年，而提前退休除了年齡條件之外，尚有特殊工種或因工傷、因病而喪失勞動(dòng)能力的實(shí)體條件要求；2.程序條件上退養(yǎng)須本人申請(qǐng)，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)方可辦理，而提前退休的程序條件在制度內(nèi)容上不甚清楚，缺少對(duì)提前退休啟動(dòng)主體、審批機(jī)關(guān)及權(quán)限等實(shí)操流程的明確規(guī)定；3.在法律性質(zhì)上，退養(yǎng)是一種勞動(dòng)合同內(nèi)容的變更，職工與用人單位仍維持勞動(dòng)合同關(guān)系，職工領(lǐng)取的退養(yǎng)待遇由用人單位負(fù)擔(dān)，而提前退休則是一種勞動(dòng)合同的終止，職工與用人單位不再有勞動(dòng)合同關(guān)系，職工享有的是退休待遇，由社會(huì)保險(xiǎn)基金負(fù)擔(dān)；4.退養(yǎng)待遇在現(xiàn)行制度內(nèi)是一種生活費(fèi)，由用人單位負(fù)擔(dān)，生活費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)尚無(wú)國(guó)家層面的統(tǒng)一規(guī)范，一般水平較低，而提前退休后職工獲得的是退休待遇（即養(yǎng)老金或退休金），由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)或國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)，退休待遇水平較退養(yǎng)待遇水平高。

隨著制度定位與內(nèi)容的逐漸清晰，退養(yǎng)制度在我國(guó)亦從分流安置國(guó)有企業(yè)富余人員的國(guó)家政策逐步發(fā)展到用人單位人力資源優(yōu)化管理的工具之一。就本質(zhì)而言，退養(yǎng)制度是在國(guó)企改革過(guò)程中，養(yǎng)老保險(xiǎn)初建時(shí)期，防止提前退休濫用的背景下，為安置國(guó)企富余人員應(yīng)時(shí)而生的一種過(guò)渡性制度安排，【過(guò)渡性制度安排是轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)理論的概念，是指銜接兩種不同制度安排的中介形態(tài)，具有不穩(wěn)定性、短期性和演化的方向性。參見(jiàn)周冰、周玉文：《過(guò)渡性制度安排理論研究綜述》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)》2011年第6期。】其演化方向勢(shì)必納入到我國(guó)“漸進(jìn)式延遲退休年齡政策”的軌道中。

（三）人員分流：提前退休的政策助力與濫用控制

1.國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員分流中的提前退休。

1998年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了《中央國(guó)家機(jī)關(guān)人員分流安排實(shí)施辦法》，提前退休作為分流人員途徑之一被使用，同時(shí)，“嚴(yán)格執(zhí)行離退休制度”這一政策的用語(yǔ)表述亦非常嚴(yán)謹(jǐn)，反映了決策者對(duì)提前退休制度在政策層面被擴(kuò)張適用的審慎態(tài)度。同年7月，針對(duì)少數(shù)地方為精簡(jiǎn)人員，違反政策規(guī)定的必備條件，任意辦理提前退休或內(nèi)退的現(xiàn)象，人事部發(fā)出《關(guān)于禁止贖買工齡和違反規(guī)定辦理提前退休等問(wèn)題的通知》，明確堅(jiān)決制止違規(guī)性提前退休。

2.國(guó)企下崗職工安置中的提前退休。

國(guó)企改革一直是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的重要環(huán)節(jié)。1995年，黨的十四屆五中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》明確將“減員增效”作為搞好國(guó)有經(jīng)濟(jì)的一種機(jī)制，自此，“下崗分流、減員增效”逐步成為國(guó)企改革的重要手段。1998年至2002年期間，上百萬(wàn)家國(guó)有中小企業(yè)改制退出公有制序列，5000多戶國(guó)有大中型困難企業(yè)政策性破產(chǎn)關(guān)閉，退出市場(chǎng)。對(duì)于3000多萬(wàn)的下崗職工，如何妥善安置分流成了關(guān)系民生大計(jì)的重要問(wèn)題。除了再就業(yè)中心和基本保障線的政策支撐外，提前退休也成為安置下崗職工的重要手段。提前退休由于其優(yōu)越的利得預(yù)期，實(shí)踐中難免被濫用，于是，嚴(yán)控違規(guī)提前退休就成為提前退休制度適用的重要內(nèi)容。

1999年，政府連續(xù)出臺(tái)了兩個(gè)控制提前退休的重要文件，即國(guó)辦發(fā)［1999］10號(hào)《關(guān)于進(jìn)一步做好國(guó)有企業(yè)下崗職工基本生活保障和企業(yè)離退休人員養(yǎng)老金發(fā)放工作有關(guān)問(wèn)題的通知》和勞社部發(fā)［1999］8號(hào)《關(guān)于制止和糾正違反國(guó)家規(guī)定辦理企業(yè)職工提前退休有關(guān)問(wèn)題的通知》。

3.政策性破產(chǎn)實(shí)施中的提前退休。

自1994年始，我國(guó)對(duì)部分國(guó)企實(shí)行政策性破產(chǎn)的特別政策，形成了一套與破產(chǎn)法不同的計(jì)劃破產(chǎn)制度。政策性破產(chǎn)的主要特點(diǎn)在于適用政策而非破產(chǎn)法，是我國(guó)在社會(huì)保障機(jī)制尚不健全情形下的一種權(quán)宜之計(jì)?！就趵鳎骸镀飘a(chǎn)立法中的若干疑難問(wèn)題探討》，《法學(xué)》2005年第3期?！?/p>

2000年，中央決定對(duì)一批資源枯竭礦山實(shí)施關(guān)閉破產(chǎn)，下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好資源枯竭礦山破產(chǎn)工作的通知》（中辦發(fā)［2000］11號(hào)），規(guī)定對(duì)在職職工安置可適用提前退休：關(guān)閉破產(chǎn)礦山的全民所有制職工執(zhí)行提前5年（男55周歲，女45周歲）退休的政策。其中，從事井下、有毒、有害等特殊工種的職工，可提前10年（男50周歲，女40周歲）退休。

2006年國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)務(wù)院國(guó)資委《關(guān)于推進(jìn)國(guó)有資本調(diào)整和國(guó)有企業(yè)重組指導(dǎo)意見(jiàn)》，指出到2008年，國(guó)有企業(yè)政策性關(guān)閉破產(chǎn)任務(wù)基本完成，此后不再實(shí)行政策性破產(chǎn)，逐步過(guò)渡到建立依法破產(chǎn)機(jī)制。

綜上，由于我國(guó)退休制度立法建設(shè)滯后，所謂的專門立法規(guī)范多年未修改且效力層次較低，本為退休制度部分內(nèi)容的提前退休溢出了法律制度穩(wěn)定性、權(quán)威性的束縛，成為靈活適用的政策性工具，在我國(guó)國(guó)企改革、國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的進(jìn)程中發(fā)揮了增加就業(yè)、安置富余人員、穩(wěn)定社會(huì)秩序的積極作用。同時(shí)，政策的靈活性加之非勞動(dòng)收入誘發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)的存在，提前退休極易被濫用，是故，在國(guó)企改革、國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的進(jìn)程中，提前退休的政策性擴(kuò)張往往伴隨著濫用控制直至最后的結(jié)束或被取代。

三、法制建設(shè)中我國(guó)提前退休的法律制度回歸

就專門性法制建設(shè)而言，我國(guó)提前退休制度在調(diào)整對(duì)象上經(jīng)歷了企業(yè)職工與國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員分類規(guī)范到工人、職員統(tǒng)一規(guī)范再到工人、干部的再次分類規(guī)范的發(fā)展過(guò)程。雖然制度內(nèi)容幾經(jīng)修改，但是身份區(qū)界一直是制度設(shè)計(jì)的邏輯主線，且法制建設(shè)進(jìn)程似乎止步于1978年國(guó)務(wù)院104號(hào)文件。在國(guó)企改革、國(guó)家機(jī)構(gòu)改革進(jìn)程中，我國(guó)提前退休制度的適用則一直存在著制度工具與濫用控制之間的平衡問(wèn)題。政策的靈活性雖有助于平衡的動(dòng)態(tài)把握，但畢竟著墨了時(shí)代色彩，逃不過(guò)權(quán)宜之計(jì)的宿命。提前退休制度屬于公共政策范疇，而法律規(guī)范是公共政策中強(qiáng)規(guī)范效力的正式制度淵源，【陳銘祥：《法政策學(xué)》，臺(tái)北：元照出版有限公司，2019年，第9頁(yè)?！恳虼?，了解提前退休制度的前世今生，僅有專門立法和政策的梳理尚不足以廓清提前退休制度的全貌，兼顧勞動(dòng)、社會(huì)保險(xiǎn)、干部人事等領(lǐng)域相關(guān)立法的剖析有助于明晰提前退休制度的法治發(fā)展軌跡，也是系統(tǒng)化構(gòu)建我國(guó)退休制度體系的必然要求。

雖然1978年國(guó)務(wù)院104號(hào)文件確立了工人、干部分類規(guī)范的提前退休制度的法制框架，但是，考慮到40多年來(lái)我國(guó)新增的立法文本中工人、干部的用詞已經(jīng)絕跡，而實(shí)踐中工人、干部的區(qū)分意義也僅限于女職工退休問(wèn)題上，且在退休身份判斷上存在著檔案身份和崗位身份的取舍，事務(wù)性強(qiáng)，隨意性大。鑒于此，本文摒棄工人、干部身份區(qū)界的邏輯進(jìn)路，立足于廓清我國(guó)提前退休核心的制度樣貌，對(duì)相關(guān)領(lǐng)域的法制建設(shè)進(jìn)行梳理和剖析。

（一）單一特殊工種提前退休的回歸

經(jīng)過(guò)20世紀(jì)50年代和20世紀(jì)70年代兩段重要時(shí)期的立法建制，我國(guó)企業(yè)職工提前退休制度歷經(jīng)單一的特殊工種提前退休到多元化的特殊工種、因病和非因工負(fù)傷、因工傷提前退休的制度體系構(gòu)建過(guò)程。此后，隨著《工傷保險(xiǎn)條例》《勞動(dòng)合同法》《社會(huì)保險(xiǎn)法》等立法的相繼出臺(tái)，因病和非因工負(fù)傷、因工傷的離崗休養(yǎng)已經(jīng)退出提前退休的法制體系，轉(zhuǎn)由具有社會(huì)保險(xiǎn)性質(zhì)的病殘津貼、傷殘津貼等法律制度調(diào)整，如此，我國(guó)工人提前退休制度目前僅指特殊工種提前退休。

1.病殘津貼：因病、非因工負(fù)傷完全喪失勞動(dòng)能力者退崗的制度安排。

根據(jù)1951年《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》、1958年《關(guān)于工人、職員退休處理的暫行規(guī)定》以及1978年《關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》的規(guī)定內(nèi)容，因病完全喪失勞動(dòng)能力的工人在符合年齡和工齡情形下可提前退休；如果不符合年齡和工齡的法定要求，則按照退職處理。而非因工負(fù)傷（致殘）完全喪失勞動(dòng)能力的工人一直按照退職處理。

隨著企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立，2001年勞動(dòng)和社會(huì)保障部印發(fā)《關(guān)于完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策有關(guān)問(wèn)題的通知》（下文簡(jiǎn)稱《通知》）的第6條規(guī)定，因病、非因工致殘完全喪失勞動(dòng)能力的職工，與用人單位終止勞動(dòng)關(guān)系，由本人申請(qǐng)，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)審核，經(jīng)地級(jí)勞動(dòng)保障部門批準(zhǔn)，可以辦理退職領(lǐng)取退職生活費(fèi)。對(duì)于退職生活費(fèi)是由基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支付還是企業(yè)支付，《通知》語(yǔ)焉不詳，有些地方仍然遵循國(guó)發(fā)［1978］104號(hào)文件規(guī)定，由企業(yè)支付?！纠纾瑥V東省《關(guān)于企業(yè)職工退職費(fèi)問(wèn)題的復(fù)函》（粵勞社函［2006］322號(hào)）中答復(fù)：由于《廣東省社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)條例》規(guī)定的基金支付項(xiàng)目中不包括企業(yè)職工退職生活費(fèi)，因此無(wú)法將職工退職生活費(fèi)納入養(yǎng)老保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌支付?！慷鴱倪壿嬌峡矗热煌寺毬毠づc用人單位終止勞動(dòng)關(guān)系，退職手續(xù)亦由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)審核，勞動(dòng)保障部門批準(zhǔn)，那就意味著退職職工完全退出企業(yè)成為社會(huì)人，再由企業(yè)支付退職金合理性不足。

2008年《勞動(dòng)合同法》實(shí)施，根據(jù)該法第40條和第46條的規(guī)定，勞動(dòng)者患病或者非因工負(fù)傷，在規(guī)定的醫(yī)療期滿后不能從事原工作，也不能從事由用人單位另行安排的工作的，用人單位有權(quán)解除勞動(dòng)合同并支付法定標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金。至此，因病、非因工負(fù)傷完全喪失勞動(dòng)能力的情形不再屬于工人提前退休制度的內(nèi)容。

2010年《社會(huì)保險(xiǎn)法》實(shí)施，根據(jù)該法第17條的規(guī)定，參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人，在未達(dá)到法定退休年齡時(shí)因病或者非因工致殘完全喪失勞動(dòng)能力的人，可以領(lǐng)取病殘津貼。所需資金從基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中支付。該部立法填補(bǔ)了因病、非因工負(fù)傷完全喪失勞動(dòng)能力的工人退崗休養(yǎng)生活保障的制度空白，確立了病殘津貼制度。不過(guò)，病殘津貼制度還只是個(gè)框架，雖然規(guī)定病殘津貼從基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中支付，但是沒(méi)有明確病殘津貼與養(yǎng)老金的關(guān)系，以及病殘津貼的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)等核心內(nèi)容。

基于社會(huì)保險(xiǎn)實(shí)操性的要求，部分地方頒布立法或規(guī)范性文件對(duì)病殘津貼制度予以具體化。例如，2021年新修訂的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)條例》第19條、第29條規(guī)定了病殘津貼的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇屬性、適用主體和年齡等條件，以及病殘津貼與基本養(yǎng)老金的接續(xù)關(guān)系。2023年廣東省人力資源和社會(huì)保障廳、廣東省財(cái)政廳聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于試行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)病殘津貼有關(guān)問(wèn)題的通知》，更為具體地規(guī)定了病殘津貼的申領(lǐng)條件（年齡+繳費(fèi)年限+適用情形+屬地要求）、發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)（按待遇領(lǐng)取地所在地級(jí)以上市城鎮(zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的105%確定）等內(nèi)容。

綜上，我國(guó)因病、非因工負(fù)傷完全喪失勞動(dòng)能力者退崗制度經(jīng)歷了由企業(yè)負(fù)擔(dān)的提前退休、退職再到養(yǎng)老保險(xiǎn)基金負(fù)擔(dān)的病殘津貼的發(fā)展過(guò)程，不僅在制度屬性上體現(xiàn)了雇主責(zé)任轉(zhuǎn)向社會(huì)保險(xiǎn)責(zé)任的發(fā)展進(jìn)程，而且在制度內(nèi)容上體現(xiàn)了我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法制建設(shè)的日益完善。不過(guò)，作為基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的組成部分，病殘津貼的可及性和充足性直接關(guān)系到因病、非因工負(fù)傷完全喪失勞動(dòng)能力群體物質(zhì)幫助權(quán)的實(shí)現(xiàn)，【《中國(guó)人民共和國(guó)憲法》第45條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利?！薄慷覈?guó)現(xiàn)行病殘津貼制度存在著國(guó)家層面立法籠統(tǒng)、地方層面立法缺失或內(nèi)容差異較大等問(wèn)題，【例如，2016年《四川省人力資源和社會(huì)保障廳關(guān)于病殘津貼有關(guān)問(wèn)題的通知》是我國(guó)首部關(guān)于病殘津貼的專項(xiàng)規(guī)范性文件。該文件規(guī)定病殘津貼的待遇標(biāo)準(zhǔn)按上年度全省城鎮(zhèn)居民月人均可支配收入的25%計(jì)發(fā)，與廣東省規(guī)定的病殘津貼的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)明顯不同?！控叫鑷?guó)家層面立法給予回應(yīng)。

2.傷殘津貼等多重保障：因工傷完全喪失勞動(dòng)能力者退崗的制度安排。

工傷有廣義和狹義之分，廣義的工傷包括因?yàn)楣ぷ魇艿降膫皖净嫉穆殬I(yè)疾病，狹義的工傷僅指工作中遭受的事故傷害。【《勞動(dòng)與社會(huì)保障法學(xué)》編寫組：《勞動(dòng)與社會(huì)保障法學(xué)》，北京：高等教育出版社，2018年，第249頁(yè)?！胯b于我國(guó)不同歷史階段法律法規(guī)中相關(guān)用詞表述存在差異性，本文采用廣義的工傷概念，以便能夠涵蓋因工負(fù)傷、殘廢、罹患職業(yè)病等情形。

1951年《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》第12條確立了“因工負(fù)傷、殘廢”的退職制度，由勞動(dòng)保險(xiǎn)基金按月付給本人因工殘廢撫恤費(fèi)，付至恢復(fù)勞動(dòng)力或死亡時(shí)止。此階段的勞動(dòng)保險(xiǎn)基金已具有社會(huì)保險(xiǎn)因素，【就工傷賠償責(zé)任而言，社會(huì)保險(xiǎn)因素是指既遵循“社會(huì)化”的風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)倷C(jī)制，又遵從一般的保險(xiǎn)原理?！矿w現(xiàn)為企業(yè)繳納勞動(dòng)保險(xiǎn)費(fèi)給工會(huì)組織，由中華全國(guó)總工會(huì)和企業(yè)工會(huì)基層委員會(huì)負(fù)責(zé)勞動(dòng)保險(xiǎn)費(fèi)的保管與運(yùn)營(yíng)。

1957年《國(guó)務(wù)院關(guān)于工人、職員退休處理的暫行規(guī)定》第5條將“因工殘廢”完全喪失勞動(dòng)能力的人，歸入“應(yīng)該”的退休制度體系，確立了工傷提前退休制度。根據(jù)該《暫行規(guī)定》第12條的規(guī)定，工人的退休金視是否實(shí)行勞動(dòng)保險(xiǎn)，由勞動(dòng)保險(xiǎn)基金支付，企業(yè)行政支付最終補(bǔ)足，或者由企業(yè)行政單獨(dú)支付。該階段的工傷提前退休待遇給付主體成分復(fù)雜，既有社會(huì)保險(xiǎn)因素，又不排除雇主責(zé)任。

1978年《國(guó)務(wù)院關(guān)于工人退休、退職暫行規(guī)定》的第1條和第3條規(guī)定了“因工致殘”和“患二、三期矽肺病離職休養(yǎng)”的工人可以提前退休。不過(guò)，該階段因工傷提前退休的退休待遇給付主體只是企業(yè)，故而，此時(shí)的提前退休制度屬性乃為雇主責(zé)任。

1995年《勞動(dòng)法》出臺(tái)，構(gòu)建了因工傷完全喪失勞動(dòng)能力者退崗不退職和“依法享有社會(huì)保險(xiǎn)待遇”的制度框架?！緟⒁?jiàn)《勞動(dòng)法》第29條、第73條的規(guī)定?！胯b于當(dāng)時(shí)工傷保險(xiǎn)制度尚未建立，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度亦處于完善中，因工傷完全喪失勞動(dòng)能力者退崗不退職，由用人單位負(fù)責(zé)生活保障和醫(yī)療的提供。【《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法〉若干問(wèn)題的意見(jiàn)》第50條規(guī)定：在目前工傷保險(xiǎn)和殘疾人康復(fù)就業(yè)制度尚未建立和完善的情況下，對(duì)因工部分喪失勞動(dòng)能力的職工，勞動(dòng)合同期滿也不能終止勞動(dòng)合同，仍由原單位按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定提供醫(yī)療等待遇?！匡@然，在社會(huì)保險(xiǎn)制度應(yīng)建未建的空窗期，制度只能是雇主責(zé)任屬性。

1996年，原勞動(dòng)部發(fā)布《企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)試行辦法》，確立了因工傷完全喪失勞動(dòng)能力者退崗?fù)寺毑⑸觐I(lǐng)傷殘撫恤金的救濟(jì)制度?！緟⒁?jiàn)《企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)試行辦法》第22條、第23條?！烤唧w言之，職工因工致殘被鑒定為一級(jí)至四級(jí)的，應(yīng)當(dāng)退出生產(chǎn)、工作崗位，終止與企業(yè)的勞動(dòng)關(guān)系，由工傷保險(xiǎn)基金按月發(fā)放傷殘撫恤金，到達(dá)退休年齡時(shí)，繼續(xù)由工傷保險(xiǎn)基金支付傷殘撫恤金?？梢?jiàn)，隨著工傷保險(xiǎn)的法制建設(shè)，因工傷完全喪失勞動(dòng)能力者的余生保障徹底脫離了雇主責(zé)任制，轉(zhuǎn)由工傷保險(xiǎn)制度承接。

2004年《工傷保險(xiǎn)條例》實(shí)施，《企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)試行辦法》隨之廢止。針對(duì)因工傷完全喪失勞動(dòng)能力者的保障，《工傷保險(xiǎn)條例》規(guī)定了退休前和退休后兩個(gè)階段的制度內(nèi)容。具體言之，在退休前階段，工傷職工退崗不退職，工傷保險(xiǎn)基金支付一次性傷殘補(bǔ)助金、按月支付傷殘津貼，用人單位負(fù)責(zé)繳納基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)；工傷職工達(dá)到退休年齡并辦理退休手續(xù)后，停發(fā)傷殘津貼，按照國(guó)家規(guī)定享受基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。就制度屬性來(lái)講，因工傷完全喪失勞動(dòng)能力者的保障制度在退休前是工傷保險(xiǎn)責(zé)任為主，雇主責(zé)任為輔；而在退休后則是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任。

綜上，因工傷完全喪失勞動(dòng)能力者退崗制度的演變經(jīng)歷了退職—工傷提前退休—退崗不退職的制度空窗期—傷殘撫恤金—傷殘津貼等多重保障的發(fā)展過(guò)程；就制度屬性而言，則是一個(gè)由勞動(dòng)保險(xiǎn)責(zé)任與雇主責(zé)任分擔(dān)到工傷保險(xiǎn)責(zé)任獨(dú)自承擔(dān)再到工傷保險(xiǎn)責(zé)任為主、雇主責(zé)任為輔的制度探索之路。

總結(jié)前文闡述可知，我國(guó)在退休制度重建時(shí)期構(gòu)建的多元化提前退休制度，因勞動(dòng)法、社會(huì)保險(xiǎn)法等部門法制建設(shè)的成果，已然精簡(jiǎn)為單一的特殊工種提前退休制度。具言之，因病、非因工負(fù)傷完全喪失勞動(dòng)能力者退崗后由養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇中的病殘津貼來(lái)保障，而因工傷完全喪失勞動(dòng)能力者退崗則由一次性工傷補(bǔ)助金、傷殘津貼等提供多重的保障。制度純化后留下來(lái)的特殊工種提前退休制度是對(duì)特殊崗位工人群體的身心健康的傾斜保護(hù)，體現(xiàn)了人道主義精神和公平的價(jià)值取向。然而，非勞動(dòng)收入的提前獲得所誘發(fā)的道德風(fēng)險(xiǎn)是提前退休制度內(nèi)生的，加之我國(guó)現(xiàn)行特殊工種提前退休制度極為不完善，為防止提前退休亂象叢生，嚴(yán)控特殊工種提前退休是我國(guó)當(dāng)下的制度選擇。今后特殊工種提前退休制度何去何從，還仰賴于以漸進(jìn)式延遲法定退休年齡為核心的系統(tǒng)化法制建設(shè)。

（二）公務(wù)員提前退休制度的確立

不同于企業(yè)職工單一的特殊工種提前退休制度，我國(guó)現(xiàn)有干部身份的提前退休制度包括原退休制度中老弱病殘干部提前退休和公務(wù)員提前退休兩部分內(nèi)容。就身份屬性而言，公務(wù)員是干部隊(duì)伍的重要組成部分，【參見(jiàn)《公務(wù)員法》第2條?！慷S著我國(guó)干部人事制度的改革，原有大一統(tǒng)的干部概念已被消解，干部一詞的價(jià)值內(nèi)涵與規(guī)范意義更多地體現(xiàn)在黨內(nèi)法規(guī)語(yǔ)境中?！拘祜L(fēng)烈：《多重規(guī)范體系中的“干部概念解釋”》，《社會(huì)保障研究》2015年第3期。】從法律規(guī)范意義上來(lái)看，退休制度中的干部并非一個(gè)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆筛拍?。在退休制度確立初期，干部概念的外延范圍主要包括黨政干部、企事業(yè)干部及技術(shù)人員、軍隊(duì)干部等群體；【毛桂榮：《公務(wù)員概念的比較分析：中國(guó)與日本》，《公共管理與政策評(píng)論》2014年第2期?！慷?978年以后，干部概念逐漸分化為政治動(dòng)員層面的干部與法律規(guī)范層面的干部，隨后的新增立法活動(dòng)也不再使用“干部”這一詞語(yǔ)。在法律規(guī)范意義上，退休制度中的干部只能算是“檔案干部”?！舅^檔案干部是指在人事檔案中的各類干部資格確認(rèn)表中所填寫的干部身份?！?006年實(shí)施、2018年修訂的《公務(wù)員法》確立了公務(wù)員提前退休制度；2020年頒布的《退役軍人保障法》明確“對(duì)退役的軍士，國(guó)家采取逐月領(lǐng)取退役金、自主就業(yè)、安排工作、退休、供養(yǎng)等方式妥善安置”【參見(jiàn)《退役軍人保障法》第22條?！俊Ｖ链?，公務(wù)員、軍隊(duì)干部從國(guó)家統(tǒng)一的退休制度中分離出去，各自獨(dú)立建制，原老弱病殘干部提前退休制度調(diào)整對(duì)象因此限縮到企事業(yè)干部及技術(shù)人員。鑒于軍隊(duì)干部退休制度的專屬性和特殊性，本文僅對(duì)公務(wù)員提前退休制度展開(kāi)剖析。

《公務(wù)員法》是我國(guó)干部人事制度改革的重要成果，該法第92條和第93條規(guī)定了公務(wù)員提前退休制度。相較于企業(yè)職工單一特殊工種提前退休和原退休制度中老弱病殘?zhí)崆巴诵?，公?wù)員提前退休制度具有分類退休、彈性退休的制度先進(jìn)性。

首先，身體因素兼顧心理因素的分類提前退休。身體因素的提前退休主要是指因病殘完全喪失工作能力而不得不提前退休。同樣是完全喪失工作能力，不同于原退休制度中老弱病殘干部提前退休和企業(yè)職工病殘津貼、傷殘津貼的區(qū)分對(duì)待，公務(wù)員提前退休只將完全喪失工作能力這一事實(shí)結(jié)果作為提前退休的法定情形，并未在事實(shí)原因方面進(jìn)行限制性的規(guī)范。此種立法特征體現(xiàn)了對(duì)公務(wù)員群體福利待遇方面的特殊照顧。而心理因素的提前退休主要是指公務(wù)員在符合法定條件下，可以根據(jù)自己的人生規(guī)劃、家庭需求等方面的考量，主動(dòng)選擇提前退休。心理因素的提前退休無(wú)關(guān)乎工作能力是否完全喪失，只取決于退休意愿的選擇，既是自由價(jià)值的制度體現(xiàn)，亦是維護(hù)有尊嚴(yán)工作的制度進(jìn)步。

其次，法定強(qiáng)制兼顧自愿選擇的彈性提前退休。根據(jù)《公務(wù)員法》第92條和第93條規(guī)定，法定強(qiáng)制提前退休是指公務(wù)員發(fā)生完全喪失工作能力的情形應(yīng)當(dāng)退休。所謂“應(yīng)當(dāng)”是一種法定強(qiáng)制義務(wù)，此種強(qiáng)制性規(guī)定不僅是對(duì)公務(wù)員個(gè)體的權(quán)益保障，也是意在維護(hù)公職履行的正常秩序。自愿選擇提前退休同義于上文的心理因素的提前退休，公務(wù)員只要符合如下法定條件之一的，皆可自愿選擇提前退休：（1）工作年限滿30年的；（2）距國(guó)家規(guī)定的退休年齡不足5年，且工作年限滿20年的；（3）符合國(guó)家規(guī)定的可以提前退休的其他情形的。自愿選擇提前退休是我國(guó)多年來(lái)強(qiáng)制退休制度裂隙中射進(jìn)來(lái)的一束光，增添了我國(guó)退休制度中彈性、靈活的元素，是我國(guó)退休法制建設(shè)日趨成熟的體現(xiàn)。

公務(wù)員提前退休制度是我國(guó)提前退休制度演進(jìn)歷程中質(zhì)的飛躍，其分類退休、彈性退休的制度內(nèi)容不僅體現(xiàn)了提前退休制度人道主義關(guān)懷的權(quán)益保障法精髓，而且也符合退休分類設(shè)置、彈性化、靈活化的國(guó)際趨勢(shì)和國(guó)內(nèi)政策所向。然而，從公平性、透明性的制度要求來(lái)看，公務(wù)員提前退休制度亦有不足。例如，在退休待遇的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)等方面缺乏細(xì)化規(guī)定，反映不出標(biāo)準(zhǔn)年齡正常退休與提前退休之間的待遇差別；而按照國(guó)際法定提前退休制度的發(fā)展新趨勢(shì)，提前退休的養(yǎng)老金待遇通常少于標(biāo)準(zhǔn)年齡提前退休的養(yǎng)老金待遇，以此鼓勵(lì)延遲退休。進(jìn)言之，雖然自愿選擇的提前退休弱化了非勞動(dòng)收入誘發(fā)的道德風(fēng)險(xiǎn)，但是提前退休養(yǎng)老金待遇的不明朗或無(wú)差別卻助長(zhǎng)了公務(wù)員群體與其他群體提前退休待遇在制度上的不公平，這恐怕也應(yīng)納入養(yǎng)老金雙軌制改革的軌道。

四、余論

本文對(duì)我國(guó)提前退休制度的歷時(shí)性考察不單單是編年史式的文本梳理，毋寧說(shuō)是靜態(tài)制度內(nèi)容與動(dòng)態(tài)制度演變相結(jié)合，專門退休制度歷程與勞動(dòng)、社會(huì)保險(xiǎn)、干部人事等領(lǐng)域相關(guān)法制建設(shè)多維度考量；同時(shí)兼顧國(guó)企改革、人員分流、安置中提前退休制度政策性擴(kuò)張的工具性利用。同樣是歷時(shí)性考察，如果說(shuō)專門的退休制度演進(jìn)中提前退休制度框架是龐雜的、內(nèi)容是僵化過(guò)時(shí)的，改革歷程中提前退休制度是臨危救急的消防員，具有應(yīng)急性、便宜性和臨時(shí)性；那么，在我國(guó)勞動(dòng)、社會(huì)保險(xiǎn)與干部人事領(lǐng)域不斷探索行進(jìn)的法制建設(shè)中，提前退休制度體系不斷精當(dāng)，內(nèi)容漸趨完善。

在退休是一種權(quán)利的自由退休語(yǔ)境中，提前退休既是國(guó)家層面的宏觀制度安排，亦是個(gè)人層面的微觀行為選擇。退休年齡的國(guó)際研究中采用的內(nèi)生退休年齡范式理論認(rèn)為，社會(huì)保障制度安排和企業(yè)年金計(jì)劃往往因退休前后的效用比較激勵(lì)或抑制個(gè)人的提前退休行為?！緝?nèi)生退休年齡范式理論認(rèn)為退休年齡和退休行為是由個(gè)體根據(jù)自身效用最大化而內(nèi)生決定的，而國(guó)內(nèi)研究多基于我國(guó)強(qiáng)制退休制度，將退休年齡視為政府可控的外生變量，進(jìn)而探討退休年齡對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金、就業(yè)的影響。參見(jiàn)張熠：《內(nèi)生退休年齡研究前沿》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)》2015年第3期。】然而，我國(guó)實(shí)行公務(wù)員以外群體的強(qiáng)制退休制度，退休是義務(wù)而非權(quán)利。因此，提前退休不單單是個(gè)人行為的自主選擇，更可能是用人單位人力資源結(jié)構(gòu)優(yōu)化中裁員手段的替代，甚或政府乃至國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制改革中安置分流人員的途徑之一。故而，將提前退休濫用僅責(zé)之于個(gè)人趨利的行為選擇，難謂公平?；诜煞ㄒ?guī)和政策等文本視角對(duì)我國(guó)提前退休制度進(jìn)行歷史回顧和梳理，可知，我國(guó)提前退休制度并非只是40余年的陳年故制。1978年之后，在改革開(kāi)放背景下歷經(jīng)國(guó)企改革、勞動(dòng)與社會(huì)保險(xiǎn)的法制建設(shè)以及干部人事制度改革的縱深推進(jìn)，我國(guó)提前退休制度不斷純化其法律屬性，逐漸回歸法律制度穩(wěn)定性和可預(yù)期性的本質(zhì)?！居袑W(xué)者認(rèn)為，我國(guó)目前還缺乏關(guān)于提前退休的相關(guān)制度安排，基于本文的分析，該結(jié)論過(guò)于武斷。參見(jiàn)太月：《退休權(quán)之權(quán)利塑造：從應(yīng)然權(quán)利到實(shí)然權(quán)利》，《當(dāng)代法學(xué)》2018年第3期。】

當(dāng)前，在我國(guó)“逐步延遲法定退休年齡”的政策謀定和法律制度構(gòu)建中，提前退休作為彈性退休、分類退休的路徑之一不能取消，反倒應(yīng)該充實(shí)其制度內(nèi)容。借鑒OECD國(guó)家關(guān)于提前退休的制度經(jīng)驗(yàn)，【參見(jiàn)金剛、宋經(jīng)翔、張霽雯：《延遲退休政策的國(guó)際實(shí)踐與中國(guó)選擇》，《北京航空航天大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2022年第2期?！靠梢詮膷徫?、生育的婦女群體、病殘群體、養(yǎng)老金減損四個(gè)方面構(gòu)建提前退休的制度體系。具言之，特殊工種提前退休繼續(xù)保留，明確其高危、艱苦工作的崗位前提，完善其檔案管理、審批流程以及信息公示等法律制度內(nèi)容；在少子老齡化時(shí)代，系統(tǒng)的生育支持體系可以考慮以生育為條件的提前退休制度，即女性退休年齡與生育子女的數(shù)量掛鉤，以生育子女的數(shù)量來(lái)減少退休年齡，例如，生育一個(gè)子女減少一年的退休年齡，借此助力于我國(guó)生育率的提高；病殘群體是指因疾病、非因工負(fù)傷完全喪失勞動(dòng)能力的群體，可以考慮以提前退休制度來(lái)取代現(xiàn)有的病殘津貼制度，這樣既是立法技術(shù)上效率的體現(xiàn)，也是建立全國(guó)統(tǒng)一退休制度的要求；養(yǎng)老金減損是指以繳費(fèi)與養(yǎng)老金待遇具有對(duì)價(jià)關(guān)系的原理為基礎(chǔ)，確定可以領(lǐng)取養(yǎng)老金的最低年齡，而最低退休年齡領(lǐng)取的養(yǎng)老金要少于標(biāo)準(zhǔn)退休年齡領(lǐng)取的養(yǎng)老金，如此，一方面尊重了退休與否的選擇權(quán)，體現(xiàn)了自由的價(jià)值取向，另一方面能夠避免強(qiáng)制退休一刀切的弊端，降低延遲法定退休年齡改革的輿論壓力。