劉奎虎

摘要：北京市自2000年作為全國八大試點(diǎn)城市之一實(shí)施生活垃圾分類工作以來，生活垃圾分類倡導(dǎo)已近20年，一直在探索適合北京特點(diǎn)的生活垃圾分類經(jīng)驗(yàn)和管理機(jī)制，在此期間取得了豐碩的成績。北京市生活垃圾分類的政策中蘊(yùn)涵著其寶貴的工作方法與工作智慧，但也暴露著一些不足。基于此，本文從政策工具的視角出發(fā)，剖析了北京市20年來的生活垃圾分類政策，研究發(fā)現(xiàn)北京市生活垃圾分類政策工具使用種類豐富，政策工具體系完整，但現(xiàn)階段存在政策工具使用比例不均衡和多元主體在政策工具匹配上不平衡性的特點(diǎn)，尤其是存在能力建設(shè)型工具力度不夠，學(xué)習(xí)型政策工具有待開發(fā)和社會主體發(fā)動不足的現(xiàn)象。最后研究提出未來政策中要更加注重政策工具的均衡使用與多元組合，注意構(gòu)建“一主多元”的多元政策主體參與機(jī)制來破解“垃圾圍城”難題。

關(guān)鍵詞：垃圾分類，政策工具，結(jié)構(gòu)特征

習(xí)近平總書記在實(shí)地了解基層開展生活垃圾分類工作情況中提出：“實(shí)行生活垃圾分類，關(guān)系廣大人民群眾生活環(huán)境，關(guān)系節(jié)約使用資源，也是社會文明水平的一個(gè)重要體現(xiàn)[1]?！北本┦凶?000年開始生活垃圾分類試點(diǎn)工作，是國內(nèi)第一個(gè)以立法形式規(guī)范垃圾處理的城市。隨著國家對生活垃圾分類政策的不斷完善與創(chuàng)新，北京市也出臺了眾多相關(guān)政策，生活垃圾分類取得階段性成果，并逐步形成“北京模式”，這些成果的取得與北京市在生活垃圾分類政策上的探索密切相關(guān)。北京市垃圾分類政策體系日趨完善的同時(shí)也存在居民參與度不高、人力物力不足、相關(guān)環(huán)節(jié)難點(diǎn)不斷等問題?？偠灾本┦猩罾诸愓呷源嬖谳^大改善空間，值得相關(guān)部門的進(jìn)一步關(guān)注和學(xué)術(shù)界的進(jìn)一步研究。

自生活垃圾治理進(jìn)入公共治理的視野以來，學(xué)界對其研究越來越多，當(dāng)前學(xué)界對于生活垃圾治理的研究主要集中于以下幾個(gè)視角：一是基于過程視角研究生活垃圾的源頭減量問題（榮玥芳、張新月、張典、孫曉鯤，2022；祝華軍、田志宏、楊學(xué)軍，2021）、收集運(yùn)輸問題（牟能冶、程馳堯、蔣爾偉、田沛翎，2022；王振峰、徐明霞，2021）、末端處理問題（張濤、白冬銳、孫煜璨、郭含文、楊婷、陳坦、王洪濤，2022；楊艷文，2022）和資源化利用問題（林晶晶、毛雅婧、林宗平，2022；徐穎、李潘婷、李瑞平，2021），有的學(xué)者聚焦于單個(gè)流程，有的學(xué)者則聚焦于整體性過程。二是基于多主體參與視角研究生活垃圾治理過程中多主體參與的體制機(jī)制（徐成銘、高紅，2022；Peng、Shen、Ying、Wang，2021），參與途徑和“一主多元”模式下個(gè)主體的權(quán)責(zé)劃分（顧麗梅、李歡歡，2022；楊婧，2020）。三是基于量化的方法探究垃圾分類效果的影響因素（林彤、李剛、黃沙、石佩琪、肖黎姍，2022；葉林、郭宇軒，2021；李歡歡、顧麗梅，2020）。

綜合當(dāng)前文獻(xiàn)研究來看，較少有學(xué)者對垃圾分類相關(guān)的政策、條例和規(guī)定等進(jìn)行研究，少有的政策研究也是聚焦于宏觀視角研究垃圾分類政策的可操作性、碎片化和配套性問題（劉莎莎、戴勝利，2022），或聚焦于微觀視角研究垃圾分類收費(fèi)政策、監(jiān)管和激勵政策等（魏夕凱、馬本，2022；Yang、Wei、Cheng，2021；陳那波、蔡榮，2017），缺乏對垃圾分類政策進(jìn)行縱向比較研究以及對政策內(nèi)部的結(jié)構(gòu)特點(diǎn)進(jìn)行探索性探究（孫巖等，2021）。政策文本作為政策行動的原始材料，是分析垃圾分類工作的重要切入點(diǎn)，是指國家機(jī)構(gòu)為達(dá)到特定的社會目標(biāo)而頒布的各種法律法規(guī)、政策、規(guī)章制度等文件，政策文本對于研究治理過程和批判性政策分析有著重要的意義和價(jià)值[2]。

北京市作為全國最初始實(shí)行生活垃圾分類的46個(gè)城市之一，也是現(xiàn)有垃圾分類工作成績較為突出的城市之一，通過分析其相關(guān)政策的結(jié)構(gòu)性特征，可以對垃圾分類工作進(jìn)行剖析、解釋和預(yù)測，發(fā)現(xiàn)垃圾分類政策制定和實(shí)施中存在的短板和問題，提出建設(shè)性改進(jìn)意見，對于今后北京市垃圾分類政策的制定、垃圾分類工作的推進(jìn)具有重要意義，同時(shí)這些問題和建議對于全國垃圾分類的工作開展也有一定的借鑒意義。

政策工具是為解決某一社會問題或達(dá)成一定的政策目標(biāo)而采用的具體手段與方法[3]。對于政策工具的分類，學(xué)界目前仍有多種劃分方法，各家眾說紛紜。在國外的研究中，Elmore將政策工具分為命令性工具、激勵性工具、能力建設(shè)性工具、系統(tǒng)變革工具四類[4]；Saviolidis等將政策工具分為直接活動準(zhǔn)則、市場型、知識型、治理型、戰(zhàn)略型四類[5]；Rothwell和Zegveld將政策工具分為三類，即供給型、環(huán)境型和需求型政策工具三種類型[6]，在其模型中供給型和需求型對政策主體呈現(xiàn)出推拉作用，環(huán)境型政策工具發(fā)揮間接影響作用。而國內(nèi)學(xué)界對于政策工具的研究起步較晚，成果也僅多集中于各類公共管理學(xué)（陳振明，2003；張成福等，2020）或公共政策學(xué)（嚴(yán)強(qiáng)，2008；朱春奎，2011；謝明，2020）的教材當(dāng)中。結(jié)合垃圾治理工作理綜合性強(qiáng)、涉及面廣、需要供需拉動、制度保障等共同治理的特點(diǎn)，本研究借助于英格拉姆（Ingram）和施耐德（Schneider）提出的政策工具理論，他們將政策工具定義為政府行動和執(zhí)行政策時(shí)所擁有和運(yùn)用的實(shí)際手段，并將政策工具劃分為權(quán)威型、激勵型、能力建設(shè)型、學(xué)習(xí)型四種[7]。該分類標(biāo)準(zhǔn)受到學(xué)界認(rèn)可，被廣泛應(yīng)用于對公共政策文本分析的研究中。羅強(qiáng)、王勇航（2022）利用該模型研究了義務(wù)教育階段學(xué)校課后服務(wù)情況，認(rèn)為現(xiàn)階段我國義務(wù)教育學(xué)校課后服務(wù)政策體系基本形成，但強(qiáng)制型政策工具使用過多，未來應(yīng)當(dāng)做好整體設(shè)計(jì)和頂層規(guī)劃，運(yùn)用政策工具組合[8]。堵琴囡（2022）使用該模型構(gòu)建了“政策問題—政策工具—政策對象”三維分析框架，研究了我國平臺經(jīng)濟(jì)治理問題，認(rèn)為當(dāng)前我國對于平臺經(jīng)濟(jì)的治理政策尚不完善，政策主題的協(xié)同問題面臨挑戰(zhàn)并提出加強(qiáng)政策頂層規(guī)劃、創(chuàng)新政策工具的政策建議[9]。

在本文中，各類政策工具的具體含義如下：

權(quán)威型政策工具主要是指政策執(zhí)行主體依靠法律和規(guī)章制度，依賴國家機(jī)器強(qiáng)制力來對政策客體形成制約和約束，從而規(guī)范其行為以達(dá)到政策目的。在北京市生活垃圾分類政策中主要表現(xiàn)為各類強(qiáng)制分類措施和制度建設(shè)，包括對于單位、社區(qū)和個(gè)人不分類行為的懲戒措施，對于垃圾分類相關(guān)主體及責(zé)任人的責(zé)任明確，對于垃圾分類涉及相關(guān)事宜進(jìn)行制度完善。伴隨著2017年垃圾分類進(jìn)入強(qiáng)制時(shí)代以來，北京市垃圾分類政策中的權(quán)威性政策工具愈加豐富。如2017年《北京市人民政府辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)生活垃圾分類工作的意見》中“修訂完善生活垃圾跨區(qū)域處理環(huán)境補(bǔ)償制度，降低社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)”，2020年《北京市生活垃圾管理?xiàng)l例》將其正式命名為“異地處理經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度”。 2019年《北京市黨政機(jī)關(guān)社會單位生活垃圾分類實(shí)施辦法（暫行）》“通過先進(jìn)表彰、紅黑榜等方式增強(qiáng)干部職工分類積極性”中設(shè)立多種懲罰措施對不分類行為進(jìn)行懲戒。

激勵型政策工具主要是指政策主體通過物質(zhì)或精神的獎勵和刺激手段來誘導(dǎo)政策客體采取政策主體所期望的行為以達(dá)到政策目的。在北京市生活垃圾分類政策中主要表現(xiàn)為各項(xiàng)正向和負(fù)向激勵措施，尤其是對公民的分類行為進(jìn)行獎勵，對各社區(qū)、街道和單位分類情況進(jìn)行評比和獎勵。如北京市多個(gè)社區(qū)正在實(shí)行的分類積分兌換和“綠色小屋”，如2009年《北京市生活垃圾管理獎勵辦法》“設(shè)立生活垃圾資源化優(yōu)秀獎，無害化優(yōu)秀獎”，2010年《關(guān)于切實(shí)提高生活垃圾收集運(yùn)輸和處理管理水平的通知》中明確“對做出顯著成績的區(qū)縣、單位和個(gè)人進(jìn)行獎勵和表彰”等。

能力建設(shè)型政策工具主要是指政策主體通過提供高質(zhì)量的基礎(chǔ)設(shè)施、教育培訓(xùn)等支持性舉措，以不斷提升政策客體的政策能力和服務(wù)質(zhì)量。在北京市生活垃圾分類政策中主要表現(xiàn)為完善各單位、各社區(qū)的垃圾分類設(shè)施，采用智能化分類設(shè)備。在各社區(qū)、單位和學(xué)校加大垃圾分類宣傳以普及分類方法，對垃圾分類責(zé)任人進(jìn)行專業(yè)技能培訓(xùn)等。如2018年《關(guān)于加強(qiáng)物業(yè)管理小區(qū)生活垃圾分類管理的通知》“物業(yè)單位及相關(guān)負(fù)責(zé)人積極開展生活垃圾分類宣傳”，2020年《北京市生活垃圾管理?xiàng)l例》“在黨政機(jī)關(guān)及企事業(yè)單位深入開展生活垃圾分類宣傳”。

學(xué)習(xí)型政策工具主要是指政策主體提供政策經(jīng)驗(yàn)和典型范例，從而提升政策客體的政策理解力。在北京市生活垃圾分類政策中主要表現(xiàn)為評選先進(jìn)社區(qū)進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和經(jīng)驗(yàn)宣講，將優(yōu)秀范例全區(qū)推廣。如按照《北京市生活垃圾分類示范小區(qū)、村創(chuàng)建激勵暫行辦法》，2021年北京評選出多個(gè)垃圾分類示范小區(qū)和村莊，將其經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行推廣。

經(jīng)過梳理和研讀，本文總結(jié)了現(xiàn)有的北京市生活垃圾分類政策的結(jié)構(gòu)特征和政策工具使用特點(diǎn)，具體如下：

1.政策工具使用種類豐富，政策工具體系完整

縱覽北京市20多年的垃圾分類相關(guān)政策，不難發(fā)現(xiàn)其使用的政策工具種類十分豐富，打出了多樣的組合拳，但呈現(xiàn)出階段性特征。在試點(diǎn)初期多以權(quán)威型政策工具為主，側(cè)重于各項(xiàng)制度建設(shè)與出臺，逐步搭建管理體系。隨著工作的推進(jìn)與基礎(chǔ)工作的完成，大量的激勵性政策開始出臺，北京市開始以正向激勵為主要工作方法的探索。2017年強(qiáng)制分類以后，權(quán)威型政策工具再次大量涌現(xiàn)，主要以配合強(qiáng)制分類的約束措施為主。隨著工作經(jīng)驗(yàn)不斷豐富，工作方法不斷完善，近些年的政策中政策工具的使用呈現(xiàn)更加多樣化的特征，政策工具的組合也更加多元。

2.現(xiàn)階段政策工具使用比例不均衡

就現(xiàn)階段而言，北京市生活垃圾分類政策工具使用呈現(xiàn)出相對不均衡的特點(diǎn)。主要表現(xiàn)在權(quán)威性政策工具和激勵性政策工具數(shù)量多，且運(yùn)用成熟。能力建設(shè)型政策工具和學(xué)習(xí)型政策工具使用數(shù)量較少且體系不完整。這一方面是強(qiáng)制分類背景的要求，另一方面也反映著政策工具使用中竄存在的問題。能力建設(shè)型工具力度不夠，學(xué)習(xí)型政策工具有待開發(fā)，在今后的工作中應(yīng)當(dāng)加大科技投入，加強(qiáng)智能化監(jiān)管的強(qiáng)度，繼續(xù)加強(qiáng)垃圾分類教育與宣傳，注重各政策工具的均衡使用和多元組合發(fā)揮合力。

3.多元主體在政策工具匹配上呈現(xiàn)不平衡性

北京市生活垃圾分類政策呈現(xiàn)出政府主導(dǎo)，其他政策主體參與不足的特征。企業(yè)、學(xué)校、社區(qū)、社會組織和居民個(gè)人都是生活垃圾分類工作的直接利益相關(guān)者，其行為直接影響著分類效果。北京市生活垃圾分類政策中對各類社會力量發(fā)動和利用不夠充分，政府在某些任務(wù)上幾乎承擔(dān)了全部責(zé)任。一方面沒有與其他主體相互配合形成較好的政策合力；另一方面有限的參與中也變現(xiàn)出職責(zé)不清、定位錯誤的問題。構(gòu)建“一主多元”的多元主體參與機(jī)制共同合作治理垃圾是北京市破解垃圾圍城困境的必由之路。政府在其中的作用應(yīng)當(dāng)是提供基礎(chǔ)設(shè)施供給、營造法治環(huán)境和做好監(jiān)管考核。

北京市作為垃圾分類的首批試點(diǎn)城市，經(jīng)過20余年的探索雖然已經(jīng)取得了豐富的寶貴經(jīng)驗(yàn)，但是生活垃圾分類是一個(gè)綜合性、系統(tǒng)性的社會治理議題，應(yīng)當(dāng)從多方面繼續(xù)下功夫。

在政策工具使用方面，今后工作應(yīng)當(dāng)更加注意各項(xiàng)政策工具的組合使用，因地制宜因時(shí)制宜地選擇恰當(dāng)工具。首先，法制化建設(shè)是推進(jìn)垃圾工作的重要保證。不論是北京市現(xiàn)有立法推進(jìn)的缺失，還是發(fā)達(dá)國家（如德國、日本和瑞典等）垃圾分類的工作借鑒，都表明立法推進(jìn)是必不可少的。而中國垃圾分類相關(guān)法律法規(guī)較少、不完善且流于表面[10]，沒有真正發(fā)揮其應(yīng)有的作用。所以未來權(quán)威型政策工具的使用應(yīng)當(dāng)更加注重法制建設(shè)和制度完善，首先堅(jiān)持立法先行。其次，恰當(dāng)和持續(xù)的雙向激勵是培養(yǎng)公民分類習(xí)慣的重要手段，北京市生活垃圾分類工作長期以來缺乏負(fù)向激勵形式。結(jié)合發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立雙向的激勵機(jī)制可以極大的推動生活垃圾分類工作的開展[11]，因此在未來激勵型政策工具的使用中應(yīng)加大負(fù)向激勵的部分，逐步弱化正向激勵措施。再次，培育居民的環(huán)保意識是公民自覺進(jìn)行垃圾分類的前提，在未來能力建設(shè)型政策工具使用中應(yīng)繼續(xù)強(qiáng)化對公民的宣傳教育和知識普及，通過社區(qū)宣傳、桶前指導(dǎo)、入戶宣傳、專題宣傳和學(xué)校教育等全方位多場所的宣傳活動，幫助公民潛移默化形成分類習(xí)慣。最后，良好的榜樣和典型能夠形成積極的壓力，優(yōu)秀的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)可以為其他區(qū)域提供可復(fù)制的高效科學(xué)工作方法，在未來的學(xué)習(xí)型政策工具的使用中應(yīng)當(dāng)繼續(xù)鼓勵先進(jìn)，繼續(xù)進(jìn)行試點(diǎn)不斷探索新的工作方法和工作路徑。

在主體配合上，政府發(fā)揮元治理角色的同時(shí)，在政策中也應(yīng)當(dāng)更多地調(diào)動其他政策主體的參與，北京有很好的社會力量和龐大的志愿者隊(duì)伍，截止到2022年，北京市注冊志愿者總數(shù)達(dá)600萬余人，志愿團(tuán)隊(duì)10萬余個(gè)，應(yīng)當(dāng)積極發(fā)動社會力量參與到垃圾分類的工作中來，彌補(bǔ)政府力量的不足和行政空間的局限。 PR

本文系對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)研究生科研創(chuàng)新基金資助（項(xiàng)目號：202244）的研究成果。

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（作者單位：對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)政府管理學(xué)院 北京 100029）

（責(zé)任編輯：李雪威）