鄒甘娜 黃紀(jì)強(qiáng)

(1.中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 會(huì)計(jì)學(xué)院,湖北 武漢 430073;2.中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 財(cái)政稅務(wù)學(xué)院,湖北 武漢 430073)

一、引言

自1998年中國(guó)住房制度改革以來(lái),快速上漲的房?jī)r(jià)已經(jīng)成為政界和學(xué)界關(guān)注的主要問(wèn)題之一[1]。房?jī)r(jià)在2003—2019年之間上漲了295%[2]。一般而言,較高的房?jī)r(jià)可以帶動(dòng)房地產(chǎn)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展,進(jìn)而拉動(dòng)整體經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),在這種邏輯下,房地產(chǎn)行業(yè)蕭條可能會(huì)引致經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率下滑。然而,由新古典經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)理論可知,經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的最終動(dòng)力來(lái)自生產(chǎn)率的提高[3][4],而房地產(chǎn)及其相關(guān)行業(yè)的生產(chǎn)率水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其他行業(yè)[5]。為此,房?jī)r(jià)上漲很有可能抑制經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn),住房?jī)r(jià)格上漲1倍,企業(yè)人力成本占工業(yè)增加值比重上升16.3%,利潤(rùn)率下降20.9%,經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率下降4.1%[6]。目前,中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài),正處于新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵時(shí)期,為此,保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康運(yùn)行具有重要意義。顯然,房地產(chǎn)行業(yè)不僅是中國(guó)經(jīng)濟(jì)的支柱性產(chǎn)業(yè),而且對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行、民生福祉改善和社會(huì)穩(wěn)定均具有重要影響。2016年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出“房子是用來(lái)住的,不是用來(lái)炒的”,此后與房地產(chǎn)相關(guān)的部門陸續(xù)出臺(tái)了與之相配套的政策,涉及房企融資、購(gòu)房者信貸等方面。房地產(chǎn)行業(yè)不僅與實(shí)體經(jīng)濟(jì)密切相關(guān),還與金融活動(dòng)聯(lián)系緊密。黨的二十大報(bào)告指出,需要加強(qiáng)和完善現(xiàn)代金融監(jiān)管,強(qiáng)化金融穩(wěn)定保障體系,依法將各類金融活動(dòng)全部納入監(jiān)管,守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)底線。因此,保持房?jī)r(jià)穩(wěn)定既是實(shí)體經(jīng)濟(jì)與金融體系穩(wěn)定的基礎(chǔ),也是民生福祉的保障。

在現(xiàn)有研究中,學(xué)者們主要從供需角度和經(jīng)濟(jì)政策因素識(shí)別城市房?jī)r(jià)的決定因素,如土地供應(yīng)[7]、人口遷移[8]、限購(gòu)政策[9]、信貸政策[10]和貨幣政策[11]等。大量學(xué)者從供求因素和經(jīng)濟(jì)政策因素方面解釋了房?jī)r(jià)的波動(dòng),為何從這些方面入手制定的房?jī)r(jià)調(diào)控政策不僅效果甚微,還出現(xiàn)越調(diào)控房?jī)r(jià)越高的矛盾現(xiàn)象?這個(gè)現(xiàn)象值得思考。事實(shí)上,自1994年分稅制改革以來(lái),財(cái)政分權(quán)對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了積極的影響。一方面,財(cái)政分權(quán)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)自由裁量權(quán)的下放,為地方官員推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供了強(qiáng)大動(dòng)力[12][13];另一方面,由于分稅制改革造成了地方財(cái)權(quán)和事權(quán)的不匹配,地方政府的財(cái)政缺口加大,為了彌補(bǔ)地方財(cái)政缺口,地方官員有動(dòng)機(jī)促進(jìn)房地產(chǎn)行業(yè)的發(fā)展,以實(shí)現(xiàn)土地收入最大化,進(jìn)而做大經(jīng)濟(jì)總量[14]。地方政府可以通過(guò)出讓土地獲得收入從而影響地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)[15],地方政府對(duì)土地財(cái)政依賴性的增強(qiáng)被認(rèn)為是中國(guó)一段時(shí)期內(nèi)房?jī)r(jià)上升較快的主要驅(qū)動(dòng)力之一。

地方政府除了通過(guò)土地財(cái)政出售土地的方式來(lái)獲得預(yù)算收入外,還可以通過(guò)土地金融方式獲得融資。在2008年之前,地方政府土地融資模式以土地財(cái)政為主,而在2008年后,受國(guó)際金融危機(jī)和四萬(wàn)億刺激計(jì)劃的影響,中央政府出臺(tái)了一系列支持地方政府融資的政策,其中包括鼓勵(lì)地方政府成立融資平臺(tái)負(fù)債。至此,地方政府的融資方式由土地財(cái)政逐漸向土地金融轉(zhuǎn)變[16]。地方政府通過(guò)土地注入或直接出讓的方式向融資平臺(tái)注入土地資產(chǎn),隨后融資平臺(tái)通過(guò)抵押土地向銀行貸款或在金融市場(chǎng)發(fā)行債券等方式籌措資金。比如,城投部門可以協(xié)助地方政府獲得土地收入,完成土地開(kāi)發(fā);地方政府可以為城投部門提供直接擔(dān)保和持續(xù)的隱形擔(dān)保。故以土地作為抵押可以為地方政府提供大量的信貸資金與社會(huì)融資。這種土地金融方式也必然會(huì)引致地價(jià)和房?jī)r(jià)上漲。總之,地方政府在土地和住房市場(chǎng)的供給端占據(jù)了極大的優(yōu)勢(shì),地方政府行為無(wú)疑會(huì)對(duì)房?jī)r(jià)產(chǎn)生重要的影響。

與現(xiàn)有文獻(xiàn)相比,本文的邊際貢獻(xiàn)如下:第一,為房?jī)r(jià)上漲提供了一個(gè)比較完整的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)視角。現(xiàn)有文獻(xiàn)從地方政府行為[16][17][18]或從政績(jī)壓力角度探討其對(duì)房?jī)r(jià)的影響[19][20]。本文在中國(guó)特有土地制度和官員晉升機(jī)制的背景下,從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)視角探討房?jī)r(jià)問(wèn)題,理論上,官員晉升會(huì)受到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效的影響,而房地產(chǎn)市場(chǎng)的繁榮對(duì)拉動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有積極的推動(dòng)作用。第二,補(bǔ)充了晉升激勵(lì)與房?jī)r(jià)波動(dòng)關(guān)系的內(nèi)在機(jī)理研究?，F(xiàn)有部分文獻(xiàn)已經(jīng)從政績(jī)壓力[19]或者從土地財(cái)政角度闡述了房?jī)r(jià)波動(dòng)邏輯[20][21][22],本文進(jìn)一步從晉升激勵(lì)角度切入,構(gòu)建非線性模型測(cè)算出晉升激勵(lì)對(duì)房?jī)r(jià)影響的峰值,并從土地財(cái)政和土地金融兩個(gè)角度系統(tǒng)分析其內(nèi)在機(jī)理。第三,闡述了區(qū)域異質(zhì)性和城市異質(zhì)性,以及2013年提出取消GDP政績(jī)考核目標(biāo)前后的異質(zhì)性影響,豐富了現(xiàn)有研究成果。

二、制度背景與研究假設(shè)

(一)制度背景

1.分稅制改革。財(cái)政分權(quán)應(yīng)是財(cái)政收入權(quán)力和支出權(quán)力的同時(shí)下放,集中表現(xiàn)為財(cái)政權(quán)力在中央與地方之間自上而下地轉(zhuǎn)移。然而,自1994年實(shí)施分稅制改革以來(lái),中國(guó)式財(cái)政分權(quán)呈現(xiàn)出財(cái)政收入向上集權(quán)、財(cái)政支出向下分權(quán)的特點(diǎn),中國(guó)的財(cái)政收入集中度和財(cái)政支出分權(quán)度逐漸提高,地方政府的財(cái)政收支缺口逐步擴(kuò)大,造成了地方財(cái)政收支失衡[23][24]。相較于財(cái)政收入,地方財(cái)政支出的增速更快、增量更大,中國(guó)地方財(cái)政支出遠(yuǎn)大于地方財(cái)政收入,收支缺口呈現(xiàn)擴(kuò)大趨勢(shì)。2021年我國(guó)地方財(cái)政收入為11.11萬(wàn)億元,財(cái)政支出高達(dá)21.13萬(wàn)億元,缺口高達(dá)10.02萬(wàn)億元①,表明我國(guó)地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)之間的不對(duì)稱。中國(guó)式分權(quán)下的財(cái)政壓力迫使地方政府尋找其他有效途徑來(lái)增加地方財(cái)政收入以維持財(cái)政平衡。另外,中國(guó)土地資源對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)也是巨大的,土地不僅是城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的引擎,也是財(cái)政收入的重要來(lái)源之一。土地財(cái)政收入可用于支持城市建設(shè)和發(fā)展項(xiàng)目[25]。因此,財(cái)政收支不平衡是地方政府通過(guò)土地收入追求預(yù)算外收入的主要原因,而土地是地方政府壟斷的自然資源,土地供應(yīng)的變化極大可能影響房?jī)r(jià)。

2.晉升激勵(lì)。我國(guó)地方官員的晉升是由其上級(jí)政府決定的[12]。實(shí)踐中,地方官員能否晉升與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效緊密相關(guān)。在過(guò)去以GDP為中心的晉升考核下,為了獲得晉升和實(shí)現(xiàn)自己的職業(yè)目標(biāo)以及服務(wù)于民的初心,地方官員在任期會(huì)積極推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。事實(shí)上,地方官員可以通過(guò)體制創(chuàng)新、招商引資、發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)、改善地方基礎(chǔ)設(shè)施以及促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作等途徑來(lái)推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。在強(qiáng)調(diào)高質(zhì)量發(fā)展的背景下,我國(guó)多個(gè)省份相繼取消了部分縣(市)的GDP考核。截至2019年,我國(guó)已有17個(gè)省份明確取消了472個(gè)縣(市)的GDP考核②,但由于GDP考核指標(biāo)易于量化且與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)直接相關(guān),部分縣(市)依舊采用GDP進(jìn)行考核。而土地出讓可能會(huì)成為地方官員有意識(shí)地推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要工具,在此過(guò)程中,可能會(huì)助推房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,帶動(dòng)房?jī)r(jià)上漲。

3.土地制度。與大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家不同,中國(guó)城市土地歸國(guó)家所有。1988年的相關(guān)政策規(guī)定,國(guó)有土地使用權(quán)出讓的收入中,40%上交中央財(cái)政,60%留歸地方財(cái)政③。1990年國(guó)務(wù)院頒布了《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》,以行政法規(guī)形式確立了土地的有償使用制度并開(kāi)始在全國(guó)推廣。自1992年以來(lái),中央財(cái)政從地方政府獲得了5%的土地收益,而地方政府保留了剩余的95%[26]?？梢?jiàn),地方政府掌握土地產(chǎn)生的絕大部分收入,土地財(cái)政構(gòu)成了地方政府預(yù)算外收入的主要來(lái)源[27]。這樣,地方政府就擁有了土地收益的較大自主權(quán)。至此,土地財(cái)政收入基本呈現(xiàn)穩(wěn)定上升趨勢(shì),在2016年之后更加明顯,2021年土地出讓收入達(dá)到87051億元,占地方一般公共預(yù)算本級(jí)收入的78.37%①。此外,地方政府還可以以土地金融方式獲得融資,將土地作為抵押為地方政府提供大量的信貸資金與社會(huì)融資。因此,快速增長(zhǎng)的土地出讓收入成為地方政府收入來(lái)源之一,這無(wú)疑會(huì)對(duì)房?jī)r(jià)產(chǎn)生重要的影響。

(二)研究假設(shè)

在地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)引導(dǎo)下,出于晉升激勵(lì),地方政府官員會(huì)戰(zhàn)略性地管理地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),以提高晉升的可能性[28]。以晉升為目標(biāo)的官員自上任開(kāi)始可能會(huì)逐步推動(dòng)地區(qū)投資,以確保地方經(jīng)濟(jì)獲得快速發(fā)展從而提高其晉升概率;當(dāng)在任到一定年限時(shí),由于晉升考核機(jī)制條件的限制,地方官員晉升概率變低時(shí),其投資激勵(lì)可能會(huì)減弱,因?yàn)橥顿Y收益將會(huì)惠及下一任官員,自身卻無(wú)法由此獲益。因此,本文認(rèn)為地方政府官員的晉升概率與晉升激勵(lì)具有較強(qiáng)的關(guān)聯(lián),地方政府官員在開(kāi)始上任之際更傾向于努力推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展,將GDP增長(zhǎng)最大化作為其經(jīng)濟(jì)成就的標(biāo)志,以增加獲得晉升的可能性[29]。當(dāng)?shù)胤焦賳T發(fā)現(xiàn)自身的晉升概率下降時(shí),會(huì)弱化投資的偏好,轉(zhuǎn)而更加重視土地市場(chǎng)的調(diào)控。地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效對(duì)省級(jí)和地級(jí)市官員的晉升具有積極影響,晉升的政治激勵(lì)促使地方官員設(shè)定更高的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)來(lái)獲得晉升機(jī)會(huì),通過(guò)促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展拉動(dòng)地方GDP增長(zhǎng)是地方官員的選擇之一,最終在拉動(dòng)了地方GDP上漲的同時(shí)也帶動(dòng)了地方房?jī)r(jià)的上漲?；谏鲜隼碚摲治?本文認(rèn)為地方官員初上任之際對(duì)房?jī)r(jià)一般呈現(xiàn)正向激勵(lì)作用,當(dāng)工作到一定年限,由于年齡等因素的限制,地方官員的晉升激勵(lì)逐步變小,對(duì)房?jī)r(jià)表現(xiàn)出的激勵(lì)效應(yīng)減弱。基于上述理論,文章提出假設(shè)1。

假設(shè)1:官員晉升激勵(lì)與房?jī)r(jià)可能存在“倒U型”關(guān)系。

中國(guó)特有的土地制度形成了中國(guó)特有的財(cái)政現(xiàn)象,即土地收入成為地方政府收入重要的來(lái)源之一[14]。特別是分稅制改革之后,地方政府被賦予對(duì)土地租賃轉(zhuǎn)讓收入的完全自由裁量權(quán)。地方政府就可以利用其對(duì)本地商、住用地一級(jí)市場(chǎng)壟斷的權(quán)力,低價(jià)出讓工業(yè)用地、高價(jià)出讓住宅用地,促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)帶動(dòng)地方稅源增加,但也帶動(dòng)了房?jī)r(jià)上漲。具體來(lái)說(shuō),對(duì)于地方政府而言,推高地價(jià)不僅可以直接增加財(cái)政收入,而且地價(jià)帶動(dòng)房?jī)r(jià)上漲還可以有效增加增值稅、房地產(chǎn)稅和契稅等地方稅收入,有助于緩解地方政府的財(cái)政壓力,進(jìn)而強(qiáng)化地方政府對(duì)土地財(cái)政策略的偏愛(ài)和依賴。土地收入與地方官員的晉升之間可能存在相關(guān)關(guān)系,由于土地收入一直是地方政府投資的主要來(lái)源,中國(guó)各地在過(guò)去一段時(shí)期一直以投資為主導(dǎo)[30],土地收入成為促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要支撐,繼而也構(gòu)成了地方政府官員晉升的主要因素[31]。

為實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入與地方GDP的雙重增長(zhǎng),如何有效配置土地資源至關(guān)重要。地方政府可以通過(guò)低價(jià)出讓工業(yè)用地進(jìn)行招商引資增加地方財(cái)政收入,拉動(dòng)地方GDP增長(zhǎng),人口聚居和城鎮(zhèn)化發(fā)展又可以進(jìn)一步提升住房及商業(yè)服務(wù)需求。因此,在房產(chǎn)需求相對(duì)穩(wěn)定的情況下,雖然土地出讓面積增加對(duì)降低房?jī)r(jià)具有支持作用,但同樣可以增加財(cái)政收入,拉動(dòng)地方GDP增長(zhǎng),在2008年金融危機(jī)之后,由于外需低迷引致工業(yè)部門投資壓力劇增,通過(guò)低價(jià)出讓工業(yè)土地、增加土地出讓面積實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政增收和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的路徑難以為繼。在這種背景下,地方政府行為模式逐步從以招商引資為基礎(chǔ)的土地財(cái)政向以基建投資為依托的土地金融轉(zhuǎn)變。地方政府需要以土地作為抵押或擔(dān)保獲得征信和融資,土地價(jià)格直接影響著抵押物的價(jià)值。因此,地方政府勢(shì)必會(huì)想方設(shè)法提高或至少維持土地和住房的價(jià)格,具體可以通過(guò)提高單位土地價(jià)格以獲得融資擔(dān)保,同時(shí)還可以提高土地出讓收入,實(shí)行地方財(cái)政增收和GDP目標(biāo)增長(zhǎng)[21]。在過(guò)去的實(shí)踐中,地方政府通過(guò)土地的隱形擔(dān)保發(fā)行城投債以便獲取土地融資。在外需低迷及經(jīng)濟(jì)下滑的背景下,為了獲得融資,地方官員可能更傾向于提高地價(jià),進(jìn)而帶動(dòng)房?jī)r(jià)上漲。

鑒于晉升激勵(lì)、土地財(cái)政與土地金融以及房地產(chǎn)行業(yè)之間的密切關(guān)聯(lián),地方官員晉升激勵(lì)對(duì)土地財(cái)政與土地金融變動(dòng)關(guān)系與房?jī)r(jià)可能具有較大關(guān)聯(lián)。由于土地財(cái)政與土地金融的財(cái)政收入比重較大,又是地方政府預(yù)算外收入的主要來(lái)源之一,它們對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)較大。地方官員開(kāi)始上任之際為獲得晉升機(jī)會(huì),會(huì)致力于通過(guò)土地財(cái)政與土地金融推動(dòng)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,進(jìn)而帶動(dòng)房?jī)r(jià)上漲。然而,當(dāng)在任一定年限后,地方官員晉升激勵(lì)減弱、晉升機(jī)會(huì)降低時(shí),其行為會(huì)趨向保守,不再傾向于通過(guò)加大投資以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng),若地方官員在任越久未獲得晉升,將不會(huì)追求過(guò)高的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),也不再會(huì)通過(guò)土地財(cái)政與土地金融行為來(lái)籌集財(cái)政收入,對(duì)房?jī)r(jià)的推動(dòng)作用將會(huì)削弱?；谏鲜龇治?文章提出如下假設(shè):

假設(shè)2:地方官員開(kāi)始上任之際會(huì)通過(guò)土地財(cái)政拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),同時(shí)會(huì)帶動(dòng)房?jī)r(jià)上漲,且地方官員晉升激勵(lì)與土地財(cái)政存在“倒U型”關(guān)系。

假設(shè)3:金融危機(jī)后,地方官員開(kāi)始上任之際會(huì)通過(guò)土地金融獲得融資,同時(shí)會(huì)帶動(dòng)房?jī)r(jià)上漲,且地方官員晉升激勵(lì)與土地金融存在“倒U型”關(guān)系。

三、研究設(shè)計(jì)

(一)模型設(shè)定

文章采用2003—2019年的面板數(shù)據(jù),分析地方官員晉升激勵(lì)與房?jī)r(jià)之間的關(guān)系。理論分析認(rèn)為,地方官員晉升激勵(lì)與房?jī)r(jià)之間可能不是簡(jiǎn)單的線性關(guān)系,于是文章假設(shè)地方官員晉升激勵(lì)與房?jī)r(jià)之間存在“倒U型”關(guān)系,具體設(shè)定如下:

(1)

式(1)中,Yit為被解釋變量,表示第i個(gè)地級(jí)市t年的房?jī)r(jià)對(duì)數(shù)。L.Incentiveit和L.Incentiveit2均為文章最為關(guān)注的核心解釋變量,分別表示滯后一期地方官員和滯后一期的地方官員晉升激勵(lì)平方項(xiàng)。controlit是控制變量,具體變量可見(jiàn)下文的變量選取與處理部分。yeart為年份固定效應(yīng),cityi是城市固定效應(yīng),εit表示誤差項(xiàng)。

(二)數(shù)據(jù)來(lái)源

本文收集整理了中國(guó)除西藏自治區(qū)以外30個(gè)省(市、自治區(qū))287個(gè)地級(jí)市的數(shù)據(jù)(不包括部分?jǐn)?shù)據(jù)缺失較為嚴(yán)重的城市)。本文的被解釋變量房?jī)r(jià)數(shù)據(jù)來(lái)源于國(guó)家信息中心的宏觀經(jīng)濟(jì)與房地產(chǎn)數(shù)據(jù)庫(kù),為地區(qū)商品房新房銷售均價(jià);解釋變量的晉升激勵(lì)數(shù)據(jù)來(lái)源于各地級(jí)市政府官網(wǎng)、中國(guó)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部資料庫(kù)、百度、擇城網(wǎng)等;控制變量來(lái)源于ESP數(shù)據(jù)庫(kù)。

1.被解釋變量。選取地級(jí)市商品房平均銷售價(jià)格作為被解釋變量,為避免數(shù)據(jù)較大波動(dòng)而產(chǎn)生異方差干擾實(shí)證結(jié)果,本文對(duì)房?jī)r(jià)數(shù)據(jù)進(jìn)行對(duì)數(shù)化處理。

2.解釋變量。選取晉升激勵(lì)作為解釋變量,晉升激勵(lì)采用在任年限表示,因?yàn)楣賳T新上任之初,晉升激勵(lì)比較大;在任幾年后,晉升激勵(lì)會(huì)變小。如果地方官員上任年份是上半年,在任年限按照當(dāng)年計(jì)算;如果地方官員上任年份為下半年,則在任年限從下一年份計(jì)算。同理,如果地方官員在上半年離任,則當(dāng)年不計(jì)算在任年限;如果下半年離任,則將當(dāng)年任期作為在任年限最后一年。由于地方官員在工作任務(wù)交接之際往往存在一定的時(shí)間間隙,不能完全保證一次完成,并且在交接時(shí)間上往往不是年初任職與年底離任,為了保證任期在一年內(nèi)的相對(duì)完整性,本文對(duì)地方官員任期數(shù)據(jù)進(jìn)行滯后一年處理;從考核角度來(lái)看,滯后一年也符合考核制度,如當(dāng)年的政績(jī)往往要到下一年度才進(jìn)行考核。

3.控制變量。在官員特征上,文章控制了官員年齡、學(xué)歷、性別以及工作經(jīng)歷。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、需求供給以及財(cái)富水平等指標(biāo)上,文章選取了國(guó)內(nèi)人均地區(qū)生產(chǎn)總值、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、常駐人口、人口密度、房屋建筑施工面積、商品房的銷售額、金融發(fā)展水平、儲(chǔ)蓄水平、財(cái)富聚集、財(cái)政收入水平、地區(qū)職工的平均工資、醫(yī)療和教育等基礎(chǔ)設(shè)施水平。本文對(duì)所有的絕對(duì)數(shù)指標(biāo)均進(jìn)行了對(duì)數(shù)化處理,具體變量指標(biāo)代碼、變量名稱以及變量處理方式見(jiàn)表1。

表1 變量代碼、名稱及處理方式

表2匯報(bào)了描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果。從表2可以看到各變量觀測(cè)值、均值、標(biāo)準(zhǔn)差、最小值和最大值均在合理范圍。2003—2019年間,房?jī)r(jià)均值對(duì)數(shù)為8.093,最小值為6.329,最大值為10.331。官員平均在任年份為4.416年,最高的在任年限達(dá)到10年。

四、實(shí)證結(jié)果分析

(一)基準(zhǔn)回歸

表3報(bào)告了地方官員晉升激勵(lì)與房?jī)r(jià)關(guān)系的基準(zhǔn)回歸結(jié)果。列(1)～(4)分別表示不加入控制變量的雙向固定、加入控制變量的年份固定、加入控制變量的城市固定和加入控制變量的雙向固定效應(yīng)?；貧w結(jié)果表明,地方官員晉升激勵(lì)平方項(xiàng)和一次項(xiàng)均通過(guò)了至少10%的顯著性水平檢驗(yàn),一次項(xiàng)系數(shù)為正,二次項(xiàng)系數(shù)為負(fù),表明地方官員晉升激勵(lì)與房?jī)r(jià)之間存在顯著的“倒U型”關(guān)系。這說(shuō)明地方官員在剛上任之際對(duì)房?jī)r(jià)的影響顯著為正,到任超過(guò)一定年限后對(duì)房?jī)r(jià)的正向推動(dòng)作用變小。根據(jù)列(4)數(shù)據(jù)測(cè)算,滯后一期的地方官員晉升激勵(lì)約在第5年(實(shí)際是在任第4年)對(duì)房?jī)r(jià)的推動(dòng)作用達(dá)到頂峰。文章的假設(shè)1得到驗(yàn)證,表明官員晉升激勵(lì)與房?jī)r(jià)存在顯著的“倒U型”關(guān)系。

表2 變量描述性統(tǒng)計(jì)

表3 基準(zhǔn)回歸結(jié)果

圖1 地方官員晉升激勵(lì)與房?jī)r(jià) 的二次擬合曲線

圖1繪制了表3列(4)中的地方官員晉升激勵(lì)與房?jī)r(jià)之間的二次回歸擬合曲線圖,可以較為直觀地展現(xiàn)地方官員晉升激勵(lì)對(duì)房?jī)r(jià)的邊際貢獻(xiàn)效應(yīng),滯后一期的地方官員晉升激勵(lì)在第5年(實(shí)際是在任第4年)對(duì)房?jī)r(jià)的正向帶動(dòng)效應(yīng)較為顯著,95%置信區(qū)間上下限區(qū)間范圍較小,表明誤差小。而在滯后一期地方官員晉升激勵(lì)第5年(實(shí)際在任第4年)之后雖然對(duì)房?jī)r(jià)的正向帶動(dòng)作用較小,但95%置信區(qū)間范圍在擴(kuò)大,對(duì)房?jī)r(jià)的影響波動(dòng)較大,誤差范圍變大。因此地方官員新上任之際對(duì)房?jī)r(jià)的正向帶動(dòng)作用較為顯著。

(二)穩(wěn)健性檢驗(yàn)

其一,排除金融危機(jī)的影響。由于金融危機(jī)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生較大影響,房?jī)r(jià)受金融危機(jī)的影響較大,2008年大部分地區(qū)房?jī)r(jià)呈現(xiàn)明顯下跌趨勢(shì)。為排除由于金融危機(jī)造成的經(jīng)濟(jì)衰退對(duì)房?jī)r(jià)的影響,表4列(1)刪除了受金融危機(jī)影響的年份重新進(jìn)行實(shí)證回歸。其二,房?jī)r(jià)滯后一期處理。購(gòu)買住房不僅具有居住價(jià)值還具有投資價(jià)值,投資者會(huì)通過(guò)購(gòu)置房產(chǎn)進(jìn)行投資,房?jī)r(jià)上漲會(huì)顯著增加居民對(duì)房產(chǎn)的投資,于是上一年房?jī)r(jià)的上漲與下跌對(duì)居民的投資購(gòu)買具有重要的參考價(jià)值,會(huì)影響居民的房屋購(gòu)買與出售意愿,列(2)加入房?jī)r(jià)滯后一期數(shù)據(jù)進(jìn)行回歸。其三,改變樣本。列(3)刪除了直轄市、副部級(jí)和省會(huì)城市。其四,改變變量的衡量方式。列(4)替換自變量指標(biāo),將書(shū)記在任年限改為市長(zhǎng)在任年限進(jìn)行回歸?；鶞?zhǔn)回歸采用的是房?jī)r(jià)對(duì)數(shù)進(jìn)行回歸,于是列(5)替換因變量,采用房?jī)r(jià)增長(zhǎng)率反映房?jī)r(jià)。從表4列(1)～(5)的實(shí)證結(jié)果中發(fā)現(xiàn),通過(guò)一系列的穩(wěn)健性檢驗(yàn),地方晉升激勵(lì)與房?jī)r(jià)之間“倒U型”關(guān)系依舊顯著,表明本文結(jié)果是穩(wěn)健的。

表4 穩(wěn)健性檢驗(yàn)

(三)機(jī)制檢驗(yàn)

房?jī)r(jià)上漲會(huì)受地方政府策略性行為的影響,尤其是長(zhǎng)期追逐的土地財(cái)政策略,土地財(cái)政與房?jī)r(jià)互聯(lián)互動(dòng),高房?jī)r(jià)有利于獲取高額的土地出讓收入,為了取得土地財(cái)政收入,地方政府會(huì)進(jìn)一步推動(dòng)和維持房?jī)r(jià)上漲[21][22]。地方政府可以通過(guò)控制土地出讓面積,提升土地出讓價(jià)格來(lái)獲得更多收入,從而影響房?jī)r(jià)。此外,在2008年金融危機(jī)之前,地方政府經(jīng)濟(jì)工作重心在于招商引資,即利用土地“引資生稅”,同時(shí)高價(jià)出讓商住用地以充盈財(cái)政收入,即“以地生財(cái)”[32][33][34]。需要注意的是,金融危機(jī)后,外部需求持續(xù)萎縮,導(dǎo)致工業(yè)部門增長(zhǎng)率下滑,地方政府都選擇了大量注入土地,以隱性擔(dān)保的做法,通過(guò)擴(kuò)大融資平臺(tái)的資產(chǎn)規(guī)模來(lái)增強(qiáng)其運(yùn)作能力。此外,基建投資給地方政府帶來(lái)了巨大的資金需求,城市建設(shè)的改善又提升了土地價(jià)值和投資流入[35],從而使得城投公司能夠進(jìn)一步融得更多資金,這種以土地儲(chǔ)備為支撐的債務(wù)融資被稱為土地金融[16]。而將土地注入融資平臺(tái),地方政府會(huì)獲得更多的融資,進(jìn)而影響房?jī)r(jià)[18]。為了驗(yàn)證文章的假設(shè)2和假設(shè)3,本文參考現(xiàn)有研究[36],構(gòu)建模型(2)來(lái)檢驗(yàn)土地財(cái)政和土地金融在地方官員晉升激勵(lì)與房?jī)r(jià)之間的影響關(guān)系。

(2)

式(2)中,Mit為機(jī)制變量,參考已有研究,選取土地出讓金收入和土地出讓金收入/財(cái)政支出來(lái)衡量土地財(cái)政的絕對(duì)規(guī)模和相對(duì)規(guī)模[37][38][39],采用城投債務(wù)和城投債務(wù)/財(cái)政支出來(lái)衡量土地金融的絕對(duì)規(guī)模和相對(duì)規(guī)模[40]。

表5的列(1)～(4)分別檢驗(yàn)了土地財(cái)政和土地金融與房?jī)r(jià)之間的關(guān)系。從列(1)和列(2)可以看出,地方官員晉升激勵(lì)與土地成交價(jià)款存在顯著的“倒U型”關(guān)系,表明官員新上任之際會(huì)增加土地出讓收入,較高的土地出讓收入會(huì)引致房?jī)r(jià)的上漲,文章的假設(shè)2得到驗(yàn)證。在列(3)和列(4)中本文進(jìn)一步驗(yàn)證在2008年之后,土地金融作為地方政府官員晉升激勵(lì)與房?jī)r(jià)之間傳導(dǎo)機(jī)制的存在性。本文將城投公司的城投債務(wù)金額匯總到地級(jí)市層面,參考已有文獻(xiàn)[37],分別采用地級(jí)市城投債務(wù)金額、地級(jí)市城投債務(wù)金額與地級(jí)市GDP之比來(lái)反映土地金融情況。從表5的列(3)和列(4)發(fā)現(xiàn),地方官員晉升激勵(lì)與城投債務(wù)之間依舊存在顯著的“倒U型”關(guān)系,這就表明2008年金融危機(jī)后土地金融效應(yīng)顯著。文章的假設(shè)3得到驗(yàn)證。

表5 機(jī)制檢驗(yàn)

(四)異質(zhì)性檢驗(yàn)

1.區(qū)域異質(zhì)性。中國(guó)國(guó)土面積遼闊,各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡,資源稟賦、制度環(huán)境和開(kāi)放程度均存在顯著差異。地區(qū)房?jī)r(jià)也存在明顯差異,東部地區(qū)房?jī)r(jià)明顯高于中西部地區(qū)。因此,地方官員晉升激勵(lì)與房?jī)r(jià)之間的關(guān)系在不同的地區(qū)可能也會(huì)存在較大差異。表6中的列(1)～(3)分別反映地方官員晉升激勵(lì)對(duì)東部、中部和西部地區(qū)房?jī)r(jià)的影響。由列(1)可知,東部地方官員晉升激勵(lì)與房?jī)r(jià)之間存在顯著的“倒U型”關(guān)系,一次項(xiàng)和二次項(xiàng)分別通過(guò)了5%和1%的顯著性水平檢驗(yàn),對(duì)于中部和西部而言,地方官員晉升激勵(lì)對(duì)房?jī)r(jià)的影響雖然也表現(xiàn)出“倒U型”關(guān)系,但是均沒(méi)有通過(guò)10%的顯著性水平檢驗(yàn)。東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá),制度環(huán)境較為完善,土地的市場(chǎng)價(jià)值較高,經(jīng)濟(jì)開(kāi)放程度和管理水平較高以及內(nèi)部治理也更加科學(xué)和完善,東部地區(qū)的官員對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的熱情和動(dòng)力明顯較高,對(duì)東部的經(jīng)濟(jì)發(fā)展推動(dòng)力較強(qiáng)。通常而言,中西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展與基礎(chǔ)設(shè)施水平相對(duì)較低,官員對(duì)晉升的期望與動(dòng)力不足,對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響表現(xiàn)得中規(guī)中矩[41][42]。此外,有學(xué)者發(fā)現(xiàn),即使在同等年齡條件下,東部高齡官員比中西部高齡官員晉升的動(dòng)力更強(qiáng),發(fā)展經(jīng)濟(jì)的熱情更高[43]。因此,東部地方官員的晉升激勵(lì)比較充分,更有動(dòng)力推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展,更有可能傾向于通過(guò)房地產(chǎn)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),從而帶動(dòng)房?jī)r(jià)上漲。

表6 異質(zhì)性檢驗(yàn)

2.城市規(guī)模異質(zhì)性。本文區(qū)分了大中城市和小型城市,其中大中城市共70個(gè),包括直轄市、省會(huì)城市、自治區(qū)首府城市(不含拉薩市)、計(jì)劃單列市(共35個(gè))以及唐山、秦皇島等其他35個(gè)城市,這些城市是在2005年被確定,入選依據(jù)主要參考了城市的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、住宅成交量、城市規(guī)模以及區(qū)域輻射力,同時(shí)也兼顧了樣本的區(qū)域代表性和房?jī)r(jià)等因素?；诖?本文探討了地方官員晉升激勵(lì)對(duì)大中城市和小型城市房?jī)r(jià)的異質(zhì)性影響。從表6的列(4)(5)可以看出地方官員晉升激勵(lì)對(duì)大中城市的房?jī)r(jià)表現(xiàn)出顯著的“倒U型”關(guān)系,而對(duì)小型城市的房?jī)r(jià)表現(xiàn)出“倒U型”關(guān)系但不顯著。由于大中城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展及地理位置條件較好,房?jī)r(jià)普遍較高,地方官員通過(guò)土地政策提升地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量與財(cái)政收入總量的晉升激勵(lì)較強(qiáng),于是地方官員在上任初期通過(guò)土地政策帶動(dòng)房?jī)r(jià)上漲的效應(yīng)在大中城市表現(xiàn)較為顯著。

3.考核指標(biāo)異質(zhì)性。2013年6月舉行的全國(guó)組織工作會(huì)議上,習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)“要改進(jìn)考核方法手段,既看發(fā)展又看基礎(chǔ),既看顯績(jī)又看潛績(jī),把民生改善、社會(huì)進(jìn)步、生態(tài)效益等指標(biāo)和實(shí)績(jī)作為重要考核內(nèi)容,再也不能簡(jiǎn)單以GDP增長(zhǎng)率來(lái)論英雄了”。在強(qiáng)調(diào)高質(zhì)量發(fā)展的背景下,我國(guó)多個(gè)省份相繼取消了部分縣(市)的GDP考核。2014年福建省效能辦發(fā)出《關(guān)于取消限制開(kāi)發(fā)區(qū)域地區(qū)生產(chǎn)總值考核的通知》(以下簡(jiǎn)稱《通知》),率先對(duì)部分縣(市)取消GDP考核。此后,其他省市也陸續(xù)出臺(tái)了取消GDP考核文件。取消GDP考核指標(biāo)可以有效防止地方官員為追求GDP目標(biāo)而盲目做大GDP總量以致帶動(dòng)房?jī)r(jià)上升的扭曲。表6的列(6)(7)檢驗(yàn)了不同時(shí)段地方官員晉升激勵(lì)與房?jī)r(jià)的關(guān)系。過(guò)去在強(qiáng)調(diào)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)考核的背景下(2003～2013年),官員晉升激勵(lì)與土地財(cái)政呈現(xiàn)顯著的“倒U型”關(guān)系,但在2013年之后,兩者不存在“倒U型”關(guān)系,而且兩者關(guān)系并不顯著。這表明在取消GDP作為地方官員晉升激勵(lì)的考核指標(biāo)之后,引入民生和環(huán)?？?jī)效作為地方官員考核指標(biāo)有助于消除地方官員晉升激勵(lì)帶來(lái)的行為扭曲,有助于規(guī)范地方政府行為,讓地方政府和地方官員減少對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的直接干預(yù),集中注意力負(fù)責(zé)地方公共服務(wù)的高質(zhì)量供給,進(jìn)而有效緩解房?jī)r(jià)過(guò)快上漲。

(五)內(nèi)生性問(wèn)題

在過(guò)去以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為目標(biāo)的地方官員績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)的背景下,地方官員的晉升會(huì)受到地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響,同時(shí)房?jī)r(jià)的上漲與地區(qū)經(jīng)濟(jì)增速密切相關(guān),地方官員的晉升概率與其工作績(jī)效聯(lián)系緊密,地方官員為獲得晉升會(huì)積極推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng),而當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)反過(guò)來(lái)又會(huì)影響官員晉升,同時(shí),地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與房?jī)r(jià)之間關(guān)系較為密切。因此,官員晉升激勵(lì)與房?jī)r(jià)之間的反向因果內(nèi)生性問(wèn)題可能會(huì)影響實(shí)證結(jié)果。為有效緩解這一問(wèn)題帶來(lái)的偏差,本文借鑒李楊和王中興(2017)的研究[44],采用官員年齡作為晉升激勵(lì)的工具變量。由于官員年齡與官員晉升激勵(lì)之間存在較強(qiáng)的相關(guān)關(guān)系,一般情況下,官員只有在一定的年齡段才能得到提拔,因而官員年齡會(huì)影響官員的提拔進(jìn)而影響官員晉升激勵(lì),且官員年齡與地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和房?jī)r(jià)并不相關(guān),因此官員年齡滿足工具變量的相關(guān)性與外生性假定。文章采用兩階段最小二乘法進(jìn)行估計(jì),從表7可以看到2SLS工具變量的回歸結(jié)果,從第一階段的結(jié)果可知,選取官員年齡作為工具變量,通過(guò)了5%的顯著性水平檢驗(yàn),第一階段的F值都大于10,表明工具變量不是弱工具變量,因而工具變量有效。第二階段回歸結(jié)果顯示,官員晉升激勵(lì)與房?jī)r(jià)之間依舊存在顯著的“倒U型”關(guān)系,通過(guò)5%的顯著性水平檢驗(yàn)。這一檢驗(yàn)結(jié)果與基準(zhǔn)回歸的結(jié)果相似,進(jìn)一步驗(yàn)證了官員晉升激勵(lì)與房?jī)r(jià)之間的關(guān)系。

表7 工具變量估計(jì)

五、結(jié)論與建議

文章從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)視角闡述了過(guò)去地方房?jī)r(jià)上漲的邏輯,本文采用中國(guó)30個(gè)省(市、自治區(qū))2003—2019年287個(gè)地級(jí)市的面板數(shù)據(jù),基于土地財(cái)政和土地金融視角,探討了地方官員晉升激勵(lì)與房?jī)r(jià)之間的關(guān)系。研究表明,地方官員晉升激勵(lì)與房?jī)r(jià)存在顯著的“倒U型”關(guān)系,在過(guò)去以地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)為考核指標(biāo)的背景下,地方官員在任期間會(huì)通過(guò)土地財(cái)政和土地金融影響房?jī)r(jià),且該效應(yīng)在東部地區(qū)和大中城市呈現(xiàn)顯著的“倒U型”關(guān)系,在中部、西部和非大中城市不顯著;2013年中央取消GDP政績(jī)考核目標(biāo)后,引入民生和環(huán)?？?jī)效指標(biāo)能有效緩解地方官員晉升激勵(lì)對(duì)房?jī)r(jià)的推動(dòng)作用。本文采用一系列穩(wěn)健性檢驗(yàn)發(fā)現(xiàn)結(jié)論依然成立。

基于研究結(jié)論,本文提出如下政策建議:首先,需要進(jìn)一步深化財(cái)政體制改革,明晰中央與地方的事權(quán)與財(cái)權(quán)財(cái)力配置,確保地方財(cái)權(quán)財(cái)力與事權(quán)相匹配。調(diào)整中央和地方的稅收分享稅種和比例,增加共享稅中對(duì)地方政府的分成,避免地方政府通過(guò)預(yù)算外的土地財(cái)政來(lái)籌集財(cái)政收入進(jìn)而影響房?jī)r(jià)。其次,優(yōu)化地方官員的考核機(jī)制和晉升激勵(lì),規(guī)范地方政府競(jìng)爭(zhēng)。應(yīng)將地方公共服務(wù)、社會(huì)保障福利和生態(tài)文明建設(shè)以及居民對(duì)地方公共服務(wù)的滿意度納入晉升考核指標(biāo)體系,這樣有助于規(guī)范地方政府和地方官員行為,讓地方政府和地方官員減少對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的直接干預(yù),集中注意力改善地方公共服務(wù)、保障地方公共服務(wù)的高質(zhì)量供給。再次,完善融資平臺(tái)土地融資制度,厘清融資平臺(tái)和土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的關(guān)系,抑制融資平臺(tái)利用土地違規(guī)融資的行為。融資平臺(tái)需要進(jìn)行優(yōu)化整合,政府出臺(tái)政策引導(dǎo)平臺(tái)強(qiáng)化自身造血能力,盡量避免依賴土地金融,防范金融風(fēng)險(xiǎn)。最后,應(yīng)合理配置土地資源,科學(xué)合理制定土地價(jià)格。需要適時(shí)優(yōu)化集體決策機(jī)制,加強(qiáng)對(duì)地方政府的土地出讓和拍賣的監(jiān)管,保障信息公開(kāi)透明,自覺(jué)接受公眾監(jiān)督,實(shí)行土地管理機(jī)制與權(quán)力之間相互協(xié)調(diào)和相互制衡,避免發(fā)生尋租的土地違規(guī)操作行為。

注釋：

①數(shù)據(jù)來(lái)源于國(guó)家統(tǒng)計(jì)局:https://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01。

②作者根據(jù)各地方政府工作文件手工整理而得。比如,2014年福建省效能辦發(fā)出《關(guān)于取消限制開(kāi)發(fā)區(qū)域地區(qū)生產(chǎn)總值考核的通知》(以下簡(jiǎn)稱《通知》),率先對(duì)部分縣(市)取消GDP考核。此后,其他省市也陸續(xù)出臺(tái)了取消GDP考核文件。

③數(shù)據(jù)來(lái)源于中華人民共和國(guó)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部:https://www.mohurd.gov.cn/gongkai/fdzdgknr/zgzygwywj/200105/20010531_155373.html。