付高生

黨的十八大以來，習(xí)近平同志圍繞城市工作提出了一系列立意高遠(yuǎn)、內(nèi)涵豐富、思想深刻的新理念新思想新戰(zhàn)略，其中就包含人民城市這一新理念。在黨的二十大報(bào)告中，習(xí)近平同志再次重申了人民城市理念，要求各級黨組織、全體黨員在城市工作中“堅(jiān)持人民城市人民建、人民城市為人民”[1]。人民城市理念“明確了城市發(fā)展的價(jià)值觀和方法論，……深刻回答了城市建設(shè)發(fā)展依靠誰、為了誰的根本問題”[2]1，是黨的初心使命在城市工作領(lǐng)域的鮮活體現(xiàn)，也是堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想在城市工作領(lǐng)域的必然要求，深刻揭示出中國特色城市發(fā)展道路的人民性這一政治本色、價(jià)值底色。我們要深入把握人民城市理念的出場邏輯、科學(xué)內(nèi)涵，系統(tǒng)謀劃人民城市理念的實(shí)踐路徑，以此全面開創(chuàng)新時(shí)代黨的城市工作新局面，助力全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家、全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興。

一、人民城市理念的出場邏輯

人民城市理念是習(xí)近平同志基于馬克思主義城市理論，總結(jié)反思國內(nèi)外城市建設(shè)經(jīng)驗(yàn)而提出的一個(gè)原創(chuàng)性、標(biāo)識性理念，是堅(jiān)持歷史與邏輯相聯(lián)系、理論與實(shí)踐相結(jié)合、主觀與客觀相統(tǒng)一的重要理論成果，具有深邃的理論邏輯、厚重的歷史邏輯和鮮明的實(shí)踐邏輯。

(一)植根于馬克思主義城市理論

馬克思認(rèn)為，“空間是一切生產(chǎn)和一切人類活動(dòng)所需要的要素”[3]。城市作為一種民眾聚落的重要空間載體，在人類生活中起著什么樣的作用，引發(fā)了古往今來不少思想家的思考。古希臘哲學(xué)家柏拉圖在《理想國》中從分工這一視角——被恩格斯譽(yù)為“在當(dāng)時(shí)說來是天才的描述”[4]——闡述城邦的起源，指出每個(gè)人由于能力的有限性必須依靠生產(chǎn)上的分工才能滿足各自的需要，而城邦就是不同種類的人聚集在一起滿足彼此需要的公共區(qū)域[5]。這一論述主張，城市是滿足人民生活需要的場域。亞里士多德在《政治學(xué)》中通過比較家庭、村落、城邦這三種空間載體與人類生活的關(guān)系，指出“城邦的長成出于人類‘生活’的發(fā)展，而其實(shí)際的存在卻是為了‘優(yōu)良的生活’”[6]。因此，相較于柏拉圖，亞里士多德認(rèn)為城邦能夠促進(jìn)人民美好生活的生成。美國城市學(xué)家劉易斯·芒福德在溯源希臘城邦歷史時(shí)同樣指出，“人們在城邦形成聚居不是因出生和習(xí)慣，而是為了追求一種更好的生活”[7]。另一位美國城市學(xué)家喬爾·科特金則從人類發(fā)展命運(yùn)的角度指出，“在長達(dá)5000多年的時(shí)間里，人們所眷戀的城市是政治和物質(zhì)進(jìn)步的主要場所。只有在城市這個(gè)古老的神圣、安全和繁忙的合流之地，才能夠塑造人類的未來”[8]。

亞里士多德、芒福德、科特金等人雖然道出了城市的進(jìn)步性，但是他們忽視了社會制度與城市進(jìn)步性的關(guān)系問題。馬克思、恩格斯在考察城市發(fā)展與人類生活的關(guān)系時(shí)曾指出，“城市的建造是一大進(jìn)步”[9]197；但他們也指出，由于私有制的因素，城市把人“變?yōu)槭芫窒薜某鞘袆?dòng)物”[9]185。馬克思、恩格斯與亞里士多德等人雖然都持有城市的進(jìn)步觀念，但在城市讓誰的生活更美好這一點(diǎn)上，彼此間存在根本的分歧。在馬克思、恩格斯看來，私有制下的城市雖然有助于促進(jìn)美好生活，但主要是讓統(tǒng)治階級生活得更加美好，至于那些占人口絕大多數(shù)的人民群眾是無法享受或難以充分享受城市發(fā)展成果的；城市要真正成為實(shí)現(xiàn)人民群眾美好生活的場域，服務(wù)大多數(shù)人的利益而非少數(shù)人的利益，就必須廢除私有制。列寧在領(lǐng)導(dǎo)社會主義城市建設(shè)的過程中突出強(qiáng)調(diào)城市建設(shè)與人民生活的關(guān)系，指出“城市是人民的經(jīng)濟(jì)、政治和精神生活的中心，是進(jìn)步的主要?jiǎng)恿Α盵10]。列寧的這一論述實(shí)質(zhì)上首次勾勒出了社會主義城市的人民性，為馬克思主義城市理論注入了人民性的價(jià)值內(nèi)核。由此，是否堅(jiān)持人民性，構(gòu)成了馬克思主義城市理論與其他城市理論的根本差異。可以說，馬克思主義城市理論中明確的人民立場與濃厚的人類情懷，為習(xí)近平提出人民城市理念提供了理論前提。

(二)形成于對黨的百年城市工作的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

城市是馬克思主義傳入中國并生根發(fā)芽的主舞臺，也是中國共產(chǎn)黨孕育、建立、發(fā)展的主陣地。從城市建黨到黨建引領(lǐng)城市，百年來，中國共產(chǎn)黨始終重視城市工作，致力于推進(jìn)城市工作與革命、建設(shè)、改革的互動(dòng)，書寫出一部燦爛、輝煌的百年城市工作史。其中，在新民主主義革命時(shí)期，中國共產(chǎn)黨將城市定位成階級革命的“目標(biāo)”，主要是通過將“一盤散沙”的人民組織起來，走“農(nóng)村包圍城市、武裝奪取政權(quán)”的正確革命道路奪取城市的主權(quán)，使人民成為城市的主人。對此，毛澤東在解放戰(zhàn)爭后期開始接管城市時(shí)曾宣稱：“城市已經(jīng)屬于人民，一切應(yīng)該以城市由人民自己負(fù)責(zé)管理的精神為出發(fā)點(diǎn)?！盵11]1324這一論述既是對黨在革命時(shí)期城市工作使命的總結(jié)，也是對黨即將進(jìn)入全面執(zhí)政時(shí)期開展城市工作的部署。在社會主義革命和建設(shè)時(shí)期，黨正式進(jìn)入了“必須用極大的努力去學(xué)會管理城市和建設(shè)城市”[11]1427的新時(shí)期。這一時(shí)期，限于生產(chǎn)為主的主基調(diào)，黨把城市定位成促進(jìn)工業(yè)發(fā)展的“容器”，并通過在城市實(shí)行單位制，激發(fā)人民參與建設(shè)“生產(chǎn)型城市”、發(fā)展工業(yè)的積極性，其結(jié)果一方面建立起了完整的工業(yè)體系，另一方面也制約了城市發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力和城市民生的改善。比如，新中國成立初期，北京市委在制定城市規(guī)劃時(shí)就優(yōu)先將北京定位成工業(yè)基地，而相對而言不太重視城市民生改善。鄧小平曾批評這種重視工業(yè)、交通建設(shè)項(xiàng)目等城市“骨頭”而不重視科教文衛(wèi)等民生行業(yè)這種城市“肉”的弊端，而且強(qiáng)調(diào)中央對此弊端要負(fù)一定的責(zé)任，指出“在中央來說，是對于‘肉’的問題注意得不夠”[12]。在改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)時(shí)期，黨制定了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的正確政治路線，把城市定位成推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“機(jī)器”，通過實(shí)行農(nóng)村改革、城市改革、經(jīng)濟(jì)體制改革等各項(xiàng)改革以及擴(kuò)大對外開放，在推動(dòng)“單位人”向“社會人”轉(zhuǎn)變的過程中，激發(fā)了人民參與城市建設(shè)的活力，其結(jié)果一方面推動(dòng)了城市快速發(fā)展、經(jīng)濟(jì)高速增長、人民生活顯著改善，另一方面也衍生出城市畸形發(fā)展、城鄉(xiāng)差距拉大、人民貧富分化等現(xiàn)象，導(dǎo)致溫家寶所言的“不完全的城鎮(zhèn)化”[13]問題。

黨的十八大以來，習(xí)近平同志反復(fù)強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持人民立場，黨的各項(xiàng)工作都要堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想。城市工作作為黨的一項(xiàng)重要工作，必須堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想。基于馬克思主義城市理論，通過總結(jié)反思國內(nèi)外城市建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，習(xí)近平同志對城市工作如何堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想展開了深入、系統(tǒng)的思考。早在浙江主政時(shí)，他就曾指出，在城市建設(shè)快速推進(jìn)的過程中，“一定要高度重視涉及群眾切身利益的問題”，特別是在投資大、涉及面廣、動(dòng)遷人員多的工程項(xiàng)目上“一定要妥善處置，把好事辦好”[14]。擔(dān)任黨的總書記后，他進(jìn)一步從黨治國理政的戰(zhàn)略和全局高度展開了深入思考：2013年12月在中央城鎮(zhèn)化工作會議上首次強(qiáng)調(diào)“要以人為本，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化”[15]；2015年12月在中央城市工作會議上指出，做好城市工作，要“堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，堅(jiān)持人民城市為人民”[16]；2019年8月在甘肅考察時(shí)強(qiáng)調(diào)，“城市是人民的，城市建設(shè)要貫徹以人民為中心的發(fā)展思想，讓人民群眾生活更幸?！盵17]；2020年11月在浦東開發(fā)開放30周年慶祝大會上強(qiáng)調(diào) “要提高城市治理現(xiàn)代化水平，開創(chuàng)人民城市建設(shè)新局面”[18]；2022年10月在黨的二十大報(bào)告中向全黨同志重申了“堅(jiān)持人民城市人民建、人民城市為人民”[1]的重要要求。應(yīng)當(dāng)說，這一系列論述鮮明貫穿了人民城市的嶄新理念，可謂習(xí)近平同志對馬克思主義城市理論中國化作出原創(chuàng)性貢獻(xiàn)的重要標(biāo)識。從人民城市理念這一視野看，城市實(shí)質(zhì)上被確立為實(shí)現(xiàn)人民美好生活的“載體”，構(gòu)成了對把城市定位成工業(yè)發(fā)展“容器”或經(jīng)濟(jì)發(fā)展“機(jī)器”的超越，凸顯出社會主義城市的人民性?；仡欬h的百年城市工作，城市經(jīng)歷了一個(gè)從階級革命“目標(biāo)”，到工業(yè)發(fā)展“容器”、經(jīng)濟(jì)發(fā)展“機(jī)器”，再到美好生活“載體”的命運(yùn)巨變，而人民城市無疑是從價(jià)值取向上對這一巨變的高度提煉，反映出習(xí)近平同志對黨的百年城市工作的深刻洞察與科學(xué)總結(jié)。

(三)緣起于對改革開放以來城鎮(zhèn)化的實(shí)踐反思

1978年3月，在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)和國務(wù)院的組織下，第三次全國城市工作會議召開，大會針對如何恢復(fù)和推進(jìn)在“文化大革命”時(shí)期遭受影響的城市工作這一主題，基于城市在促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中的重要地位和作用，作出了“要求城市適應(yīng)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要”[19]的重大決策。這一決策扭轉(zhuǎn)了此前把城市作為工業(yè)發(fā)展“容器”的戰(zhàn)略導(dǎo)向，順應(yīng)了快速發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)的需要。此后，隨著實(shí)行改革開放，建立健全社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，我們國家已經(jīng)從此前的“大政府、小社會”格局轉(zhuǎn)型為政府、資本、社會三個(gè)領(lǐng)域交互作用的新格局。城市由此進(jìn)入了三方博弈的場域：城市既是城市黨委和政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、展示自身政績的場域，也是資本開展市場活動(dòng)、謀取利潤增殖的場域，還是人民進(jìn)行生產(chǎn)生活、提升生活質(zhì)量的場域。

應(yīng)當(dāng)說，政府主體、資本主體、社會主體在城市發(fā)展中較為理想的狀態(tài)是實(shí)現(xiàn)共贏，但實(shí)踐中卻出現(xiàn)了一些問題?！度嗣袢請?bào)》曾于2010年刊文批評過城市土地拆遷中的權(quán)益分配失衡問題，指出在征地拆遷中形成了一種政府與資本的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，從而“地方政府、開發(fā)商、銀行成為最大的受益者”[20]，而市民權(quán)益沒有得到充分保障。其原因就在于，政府作為權(quán)力配置的主體與資本作為資源調(diào)配的主體，使政府與資本在城市發(fā)展上有較大的決策權(quán)重，從而能夠影響城市的發(fā)展規(guī)劃，使權(quán)益分配朝著有利于自身的方向傾斜。換言之，這實(shí)質(zhì)上就是社會主義城市的人民性沒有得到有效體現(xiàn)。人民城市理念的提出，就是要求回歸社會主義城市的人民性：一方面是要求城市黨委和政府始終堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，把維護(hù)和實(shí)現(xiàn)人民利益放在第一位，回歸到人民城市為人民的價(jià)值立場上來；另一方面是要加強(qiáng)對社會資本和市場主體的監(jiān)管和引導(dǎo)，建立健全公開透明的市場秩序，使各類社會資本、市場主體有序參與、公平競爭，朝著有利于建設(shè)社會主義城市的方向發(fā)展。

二、人民城市理念的科學(xué)內(nèi)涵

習(xí)近平同志對人民城市理念作出了許多重要論述，這些論述具有豐富的內(nèi)涵，集中體現(xiàn)在“為人民”“人民建”“人民享”“人民評”四個(gè)維度。其中，“為人民”著重回答人民城市為人民而建的發(fā)展定位問題，“人民建”著重回答人民城市依靠人民而建的發(fā)展動(dòng)力問題，“人民享”著重回答人民城市發(fā)展成果由人民享有的發(fā)展質(zhì)量問題，“人民評”著重回答人民城市發(fā)展由人民檢驗(yàn)的發(fā)展評價(jià)問題。總體而言，人民城市理念是“人民城市為人民、人民城市人民建、人民城市人民享、人民城市人民評”的辯證統(tǒng)一，是在城市工作領(lǐng)域踐行黨的初心使命的必然要求，充分體現(xiàn)了社會主義城市的人民性。

(一)“人民城市為人民”，回答城市發(fā)展定位“為了誰”的問題

城市屬于誰、為了誰的問題，是城市理論研究的一個(gè)核心問題，事關(guān)城市的發(fā)展定位。馬克思、恩格斯曾深刻批判了其所處時(shí)代的資本主義城市問題，其批評集中到一點(diǎn)就是指出“資本城市為資本”。之所以如此，在于資本主義制度決定了資本主義城市的資本屬性，資本構(gòu)成資本主義城市的核心。與此形成鮮明對比的是，社會主義制度決定了社會主義城市的人民屬性，人民構(gòu)成社會主義城市的核心。黨的十八大以來，習(xí)近平同志多次強(qiáng)調(diào)人是城市的核心。他指出，我國城市的性質(zhì)是人民城市，是屬于人民、為了人民的城市，既能為我國城市的發(fā)展方向正名，又可糾正一段時(shí)期以來城市現(xiàn)代化“重經(jīng)濟(jì)、輕民生”的弊病。

“人民城市為人民”，首先體現(xiàn)在發(fā)展理念上的先進(jìn)性，即“人民城市為人民”是對資本城市為資本的理念超越：前者指導(dǎo)下的城市建設(shè)反映多數(shù)人的意志，服務(wù)于多數(shù)人的利益，促進(jìn)多數(shù)人的發(fā)展；后者指導(dǎo)下的城市建設(shè)則反映少數(shù)人的意志，服務(wù)于少數(shù)人的利益，促進(jìn)少數(shù)人的發(fā)展。其次體現(xiàn)在實(shí)踐環(huán)節(jié)上的側(cè)重性，即城市發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)要體現(xiàn)人民性，反映人民的集體意志。特別是在編制城市規(guī)劃時(shí)“要多聽取群眾意見、尊重專家意見”[15]，“務(wù)必堅(jiān)持以人為本”[21]。城市規(guī)劃可謂城市發(fā)展的邏輯起點(diǎn)，城市規(guī)劃是否體現(xiàn)人民性并反映人民意志，決定了城市發(fā)展能否以及在多大程度上服務(wù)于人民。最后是體現(xiàn)在覆蓋范圍上的全面性?！叭嗣癯鞘袨槿嗣瘛保环矫媸侵黧w上的全覆蓋，即造福于全體市民的生活。要公平地對待城市本地人口與外來人口、常住人口，同時(shí)要特別針對城鎮(zhèn)低保人口、老年人、農(nóng)民工、大學(xué)畢業(yè)生、失業(yè)人員等“特定人群面臨的特定困難，想方設(shè)法幫助他們解決實(shí)際問題”[2]27。另一方面是內(nèi)容上的全覆蓋，即滿足市民的全方位需要，促進(jìn)市民的全面發(fā)展，不能止步于滿足人的物質(zhì)需要而忽視人的文化精神需求、生態(tài)環(huán)境需求、公平正義需求等其他各種需要。

(二)“人民城市人民建”，回答城市發(fā)展動(dòng)力“依靠誰”的問題

城市治理依靠誰、需要誰的問題，是城市建設(shè)的關(guān)鍵問題，事關(guān)城市的發(fā)展動(dòng)力。城市發(fā)展史充分證明，人民群眾是城市發(fā)展的根本動(dòng)力，城市的一切已有成就都是人民群眾創(chuàng)造出來的，城市的一切未來輝煌同樣離不開人民群眾的創(chuàng)造。對此，習(xí)近平同志用“人民城市人民建”作出了深刻總結(jié)，意味著城市治理需要信任人民、組織人民，發(fā)動(dòng)并依靠人民的力量。“人民城市人民建”的提出，充分體現(xiàn)出人民群眾在城市治理中的主體地位，既順應(yīng)了馬克思主義群眾史觀的要求，也契合了黨的群眾路線的要求。

“人民城市人民建”的前提在于激發(fā)人民的積極性，發(fā)揮大眾的首創(chuàng)精神。人民群眾作為城市的創(chuàng)造者，不僅體現(xiàn)于在城市物質(zhì)文明建設(shè)上“出力”，同樣體現(xiàn)于在城市精神文明建設(shè)上“獻(xiàn)智”。因此，城市建設(shè)要重視激活潛藏于人民群眾中的力量和智慧，充分“尊重市民對城市發(fā)展決策的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，鼓勵(lì)企業(yè)和市民通過各種方式參與城市建設(shè)、管理”[16]，切實(shí)做到“激發(fā)全社會活力，群眾的事同群眾多商量，大家的事人人參與”[22]?！叭嗣癯鞘腥嗣窠ā钡年P(guān)鍵在于堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。如果說人民是人民城市建設(shè)的根本主體，那么中國共產(chǎn)黨則是人民城市建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)主體。因此，不同于西方城市治理強(qiáng)調(diào)政府領(lǐng)導(dǎo)城市治理的作用，習(xí)近平同志突出強(qiáng)調(diào)黨對城市治理的領(lǐng)導(dǎo)作用，強(qiáng)調(diào)“做好城市工作，必須加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)”[16]，“各級黨委要充分認(rèn)識城市工作的重要地位和作用”[2]8，“各級領(lǐng)導(dǎo)干部要加強(qiáng)城市相關(guān)知識的學(xué)習(xí)，盡快學(xué)會弄懂城市建設(shè)和管理這門科學(xué)、掌握城市發(fā)展的規(guī)律，提高領(lǐng)導(dǎo)城市工作能力”[2]9。歷史和現(xiàn)實(shí)也充分證明，“中國共產(chǎn)黨是推動(dòng)新中國城市建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)力量，是新中國城市建設(shè)的主導(dǎo)者、謀劃者和推動(dòng)者，在新中國城市建設(shè)中處于絕對的領(lǐng)導(dǎo)核心”[23]。唯有堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化黨對城市治理的整合功能和嵌入特征，人民群眾才會沿著正確的方向治理城市，才能正確發(fā)揮治城的歷史主體作用。同時(shí)只有積極發(fā)揮黨的社會整合與協(xié)調(diào)作用，“盡最大可能推動(dòng)政府、社會、市民同心同向行動(dòng)，使政府有形之手、市場無形之手、市民勤勞之手同向發(fā)力”[16]，才能有效構(gòu)建黨領(lǐng)導(dǎo)下的城市治理共同體，凝聚城市治理的最大合力。

(三)“人民城市人民享”，回答城市發(fā)展成果“惠及誰”的問題

城市發(fā)展成果惠及誰，是城市共享的重要體現(xiàn)，事關(guān)城市的發(fā)展質(zhì)量。無論是權(quán)力等級制社會下的城市，還是資本主義制度下的城市，都存在一個(gè)共性問題，這就是城市發(fā)展成果共享不足的問題。

黨的十八大以來，習(xí)近平同志對城市發(fā)展成果共享問題十分重視。他2015年在中央城市工作會議上明確指出，城市工作要“貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念”[16]；在慶祝澳門回歸祖國二十周年大會暨澳門特別行政區(qū)第五屆政府就職典禮上強(qiáng)調(diào)，城市建設(shè)發(fā)展“要堅(jiān)持發(fā)展的目的是為廣大市民創(chuàng)造更加美好的生活，采取更加公正、合理、普惠的制度安排，確保廣大市民分享發(fā)展成果?！雨P(guān)注對弱勢群體的幫助和扶持”[2]37-38；2020年在慶祝深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)建立40周年慶祝大會上強(qiáng)調(diào)，深圳要建設(shè)中國特色社會主義先行示范區(qū)，就“必須堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，讓改革發(fā)展成果更多更公平惠及人民群眾”[24]。這些重要論述要求人民城市的發(fā)展成果具有普惠性、全民共享性，可稱之為“人民城市人民享”。不同于“人民城市為人民”側(cè)重城市發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)，或“人民城市人民建”側(cè)重城市發(fā)展的實(shí)踐過程，“人民城市人民享”側(cè)重于城市發(fā)展的落腳點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)城市發(fā)展要“把最好的資源留給人民”[25]，滿足人民的各種需要，全方位提升人民的獲得感、幸福感、安全感。因此，“人民城市人民享”，可謂“人民城市為人民”“人民城市人民建”的必然體現(xiàn)。人民對城市成果的普遍享有不落實(shí)或落實(shí)不足，就會使“人民城市為人民”“人民城市人民建”停留于口號，最終影響人民城市理念的落實(shí)。

(四)“人民城市人民評”，回答城市發(fā)展成效“誰來評”的問題

城市治理的成效由誰評，是城市評價(jià)權(quán)的重要體現(xiàn)，事關(guān)城市的評判標(biāo)準(zhǔn)。一個(gè)時(shí)期以來，城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展總量和增長速度構(gòu)成了城市發(fā)展績效的衡量標(biāo)準(zhǔn)，以城市GDP論英雄。這種“經(jīng)濟(jì)指揮棒”，既無法全面反映城市發(fā)展的社會成本及與其相關(guān)聯(lián)的資源環(huán)境代價(jià)，也無法全面反映城市發(fā)展的效率、效益和質(zhì)量；此外由于忽視人的主觀感受因素，其就更加無法有效反映人民在城市生活中的獲得感、幸福感?！敖?jīng)濟(jì)指揮棒”的出現(xiàn)，固然與我國城市發(fā)展初期側(cè)重經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史因素有關(guān)，但其背后的問題同樣不可忽視，這就是遮蔽了人在城市發(fā)展中的主體地位，忽視了人民對城市發(fā)展水平的評價(jià)權(quán)。

應(yīng)當(dāng)說，人民群眾在城市中的主體地位，決定了人民具備評價(jià)城市發(fā)展績效的權(quán)利。城市治理得好不好，人民群眾是最有直觀體驗(yàn)、最有資格進(jìn)行評價(jià)的主體。城市發(fā)展績效的評價(jià)結(jié)果，往往關(guān)涉城市管理者在城市建設(shè)和發(fā)展中管什么、怎么管的問題；如果城市管理者能夠及時(shí)而有效地吸收人們的評價(jià)意見，那么城市治理就有望更有效地朝著實(shí)現(xiàn)人民群眾向往的生活改進(jìn)。因此，習(xí)近平同志多次強(qiáng)調(diào)人民對城市工作的評價(jià)權(quán)。他2017年在考察北京城市規(guī)劃建設(shè)和冬奧會籌辦工作時(shí)強(qiáng)調(diào)，“城市規(guī)劃建設(shè)做得好不好，最終要用人民群眾滿意度來衡量”[26]；2019年在甘肅考察時(shí)指出，在城市工作的評價(jià)方面,“金杯銀杯不如群眾口碑，群眾說好才是真的好”[17]；2021年在考察西藏時(shí)強(qiáng)調(diào)，“城市的核心是人，城市工作做得好不好，老百姓滿意不滿意、生活方便不方便，是重要評判標(biāo)準(zhǔn)”[27]。這種把老百姓滿意不滿意作為城市工作重要評判標(biāo)準(zhǔn)的方式，是一種自下而上的評價(jià)，可稱之為“人民城市人民評”?？傮w而言，在城市工作中吸收人民的評價(jià)意見，有助于彌補(bǔ)科層制結(jié)構(gòu)下自上而下考核的不足，實(shí)現(xiàn)自上而下的考核與自下而上的評價(jià)相統(tǒng)一，使城市管理者能夠既對上負(fù)責(zé)，又對下盡責(zé)，切實(shí)起到踐行人民城市理念的橋梁作用、紐帶作用。

三、人民城市理念的實(shí)踐路徑

深化把握人民城市理念的出場邏輯與科學(xué)內(nèi)涵，說到底是為了更好踐行人民城市理念，使人民城市理念的思想優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為推動(dòng)城市工作的發(fā)展優(yōu)勢。新時(shí)代推進(jìn)人民城市建設(shè)、開創(chuàng)城市工作新局面，可以從加強(qiáng)人民城市學(xué)研究、激發(fā)人民積極性、建立健全人民城市評價(jià)體系、推進(jìn)人民城市試點(diǎn)建設(shè)等維度系統(tǒng)謀劃。

(一)加強(qiáng)人民城市學(xué)研究

當(dāng)前，國內(nèi)學(xué)者已從起源、內(nèi)涵、價(jià)值、實(shí)踐等維度對人民城市理念展開了研究，但總體上還處于破題階段，其內(nèi)涵豐富性和理論開放性決定了它是一個(gè)處于進(jìn)行時(shí)的課題。學(xué)界有必要將人民城市理念升級為人民城市科學(xué)理論，開展人民城市學(xué)研究，為推進(jìn)人民城市建設(shè)提供堅(jiān)實(shí)的理論支撐[28]。

加強(qiáng)人民城市學(xué)研究，一方面，要加強(qiáng)對馬克思主義城市理論及其中國化的研究。馬克思、恩格斯著作中雖無系統(tǒng)化、專題化的城市論述，但蘊(yùn)含豐富的城市理論，“不僅適用于今天的城市分析，而且實(shí)際上構(gòu)成今天研究的前提”[29]。馬克思主義城市理論中國化就是將馬克思主義城市理論與中國城市實(shí)際相結(jié)合的過程，新民主主義革命時(shí)期從走“城市中心路線”轉(zhuǎn)向走“農(nóng)村包圍城市、武裝奪取政權(quán)”的路線，中華人民共和國成立后從城市管理走向城市治理，都是馬克思主義城市理論中國化的具體體現(xiàn)。加強(qiáng)對馬克思主義城市理論及其中國化的研究，有助于從學(xué)理上把握人民城市理念的繼承與發(fā)展。另一方面，要加強(qiáng)黨的百年城市工作研究，夯實(shí)人民城市理論研究的史學(xué)基礎(chǔ)。從實(shí)踐維度看，人民城市理念貫穿于黨的百年城市工作，早在新民主主義革命時(shí)期黨的局部執(zhí)政中就有所體現(xiàn)，在中華人民共和國成立后黨的全面執(zhí)政時(shí)期則進(jìn)入全面展開的過程。人民城市理念是對黨的百年城市工作的價(jià)值提煉，系統(tǒng)研究人民城市理念離不開對黨的百年城市工作的科學(xué)總結(jié)與反思。

(二)激發(fā)人民參與城市建設(shè)的積極性

“人民城市人民建”是人民城市理念的重要內(nèi)容。“人民城市人民建”，落到實(shí)處就是要求在推進(jìn)人民城市建設(shè)中最大程度地發(fā)揮人民群眾的主體作用，最大限度地激發(fā)人民參與城市建設(shè)的積極性。

在人民城市建設(shè)中激發(fā)人民的積極性，首先要維護(hù)和實(shí)現(xiàn)人民的城市權(quán)益。在城市工作中，人民的城市權(quán)益往往是具體的、細(xì)微的，貫穿于城市建設(shè)發(fā)展的各個(gè)細(xì)節(jié)，如果規(guī)劃不妥、建設(shè)不當(dāng)，就會影響市民城市生活的幸福感，長期看也會影響人民參與城市建設(shè)發(fā)展的積極性。習(xí)近平同志曾經(jīng)指出城市交通出行問題，指出，“現(xiàn)在，很多城市的馬路是以車為本，動(dòng)輒八車道，都要建自己的‘長安街’，反而搞得居民出行很不方便，亮一個(gè)綠燈的時(shí)間根本過不了馬路，缺乏起碼的人情味”[2]72。這就要求城市黨委和政府深入實(shí)際，把人民城市理念切實(shí)融入城市建設(shè)發(fā)展的血脈之中、體現(xiàn)于每一個(gè)細(xì)節(jié)之中，以真心實(shí)意的服務(wù)貼近群眾、團(tuán)結(jié)群眾、引導(dǎo)群眾，提升人民參與城市建設(shè)發(fā)展的主動(dòng)性、創(chuàng)造性。

其次要樹立城市治理的思維。鄧小平指出：“調(diào)動(dòng)積極性，權(quán)力下放是最主要的內(nèi)容。”[30]城市治理是對城市權(quán)力配置和運(yùn)行方式的深度重塑，強(qiáng)調(diào)多元主體在管理城市、建設(shè)城市、發(fā)展城市過程中的權(quán)利平等、民主協(xié)商。相較于傳統(tǒng)的城市管理，城市治理倡導(dǎo)為人民賦權(quán)、為基層賦能，實(shí)質(zhì)上就是下放城市黨委和政府的權(quán)力。當(dāng)前，推進(jìn)城市治理既需要向內(nèi)科學(xué)規(guī)劃市、區(qū)、街道、社區(qū)的治理職能，尤其是要加強(qiáng)街道層面與社區(qū)層面的改革；也需要對外優(yōu)化政市關(guān)系、政社關(guān)系。總體而言，從思維方法上由城市管理轉(zhuǎn)向城市治理，不僅能讓人民在城市建設(shè)中唱主角，有效激發(fā)多元主體參與城市建設(shè)的主動(dòng)性、創(chuàng)造性；而且能使城市政府“從‘劃槳人’轉(zhuǎn)變?yōu)椤贫嫒恕袌?、企業(yè)、市民一起管理城市事務(wù)、承擔(dān)社會責(zé)任”[2]151，從而走出包攬一切的大政府主義困境，推動(dòng)政府瘦身減負(fù)。

最后要拓寬人民參與城市建設(shè)的空間。提升人民參與城市建設(shè)的積極性是一個(gè)長期、艱巨的過程，既等不得，也急不得，在具體實(shí)踐中要借助平臺優(yōu)勢、科技力量等一切有利條件充分調(diào)動(dòng)人民的積極性。在平臺優(yōu)勢方面，要充分發(fā)揮黨群服務(wù)中心、新時(shí)代文明實(shí)踐中心、平安建設(shè)中心等各種平臺的功能優(yōu)勢，在發(fā)動(dòng)群眾、服務(wù)群眾的過程中增強(qiáng)群眾的主人翁意識，提升群眾的參與意愿。在科技力量方面，要充分借助5G通信、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等現(xiàn)代科技力量，提高技術(shù)在城市建設(shè)領(lǐng)域的滲透率和普及率，不斷擴(kuò)大相關(guān)信息的公開性、透明性，在擴(kuò)大人民知情權(quán)的同時(shí)也強(qiáng)化人民的監(jiān)督權(quán)，提升群眾參與城市建設(shè)的便捷度、舒適度。

(三)構(gòu)建科學(xué)的人民城市評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

習(xí)近平同志指出：“標(biāo)準(zhǔn)決定質(zhì)量，有什么樣的標(biāo)準(zhǔn)就有什么樣的質(zhì)量，只有高標(biāo)準(zhǔn)才有高質(zhì)量?！盵31]在推進(jìn)人民城市建設(shè)的過程中要重視構(gòu)建評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，以科學(xué)的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)促進(jìn)人民城市的高質(zhì)量發(fā)展。新時(shí)代構(gòu)建科學(xué)的人民城市評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，需要把握以下三個(gè)維度。

全面發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)。一段時(shí)間以來，我們主要是從量的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，即依據(jù)城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展總量，來判斷城市的發(fā)展水平，實(shí)質(zhì)上就是以GDP論英雄。而人民城市建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，在看待人民城市的發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)上需要我們堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，把握人民城市建設(shè)不僅是一個(gè)發(fā)展城市物質(zhì)文明的過程，也是一個(gè)發(fā)展城市精神文明、城市社會文明、城市生態(tài)文明、城市政治文明的過程。這就要求我們從看重“量的增長”轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅亍百|(zhì)的提升”，即從單純地注重城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)向注重城市物質(zhì)文明、城市精神文明、城市社會文明、城市生態(tài)文明、城市政治文明的全面發(fā)展。在具體實(shí)踐中，要注重這五大文明的協(xié)同發(fā)展。

安全發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)。安全是發(fā)展的前提，安全發(fā)展是評價(jià)城市發(fā)展質(zhì)量高低的重要標(biāo)準(zhǔn)。在黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，新中國成立70多年來創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展與社會長期穩(wěn)定這兩大奇跡。城市作為中國發(fā)展的重要引擎，自然也創(chuàng)造了這兩大奇跡。在新時(shí)代推進(jìn)人民城市建設(shè)的過程中，需要堅(jiān)持安全發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)，把安全發(fā)展貫穿到城市建設(shè)各領(lǐng)域全過程，從而繼續(xù)保持社會長期穩(wěn)定奇跡。特別是在新冠疫情等社會風(fēng)險(xiǎn)沖擊下，在大量人口聚集的城市，城市黨委和政府更要堅(jiān)持安全發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)，牢牢守住安全發(fā)展這個(gè)底線，既要確保人民的生命健康、身體健康，也要確保人民的就業(yè)穩(wěn)定、收入穩(wěn)定。

人的發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)。人民城市為人民，人的發(fā)展構(gòu)成了人民城市建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。“老百姓對城市工作的意見和怨言，多數(shù)表現(xiàn)在管理和服務(wù)方面”[2]82，突出表現(xiàn)在城市工作中見物不見人方面。這就要求城市黨委和政府抓好城市管理和服務(wù)這項(xiàng)重點(diǎn)工作，徹底改變見物不見人等粗放型管理方式，把人的發(fā)展納入城市建設(shè)發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)之中，并且要把促進(jìn)人的發(fā)展作為人民城市建設(shè)的首要標(biāo)準(zhǔn)。也就是說，在眾多的標(biāo)準(zhǔn)中，促進(jìn)人的發(fā)展是衡量人民城市建設(shè)的最高標(biāo)準(zhǔn)，其他標(biāo)準(zhǔn)都要體現(xiàn)和服務(wù)人的發(fā)展這一標(biāo)準(zhǔn)。在具體指標(biāo)設(shè)計(jì)方面，可以借鑒人類發(fā)展指數(shù)(即按照預(yù)期壽命、教育水平和生活質(zhì)量等三項(xiàng)基礎(chǔ)變量綜合測算后得出的指標(biāo))、城市宜居指數(shù)(即按照社會文明、經(jīng)濟(jì)富裕、環(huán)境優(yōu)美、資源承載、生活便宜、公共安全等六項(xiàng)基礎(chǔ)變量綜合測算后得出的指標(biāo))等評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合城市治理實(shí)際制定相應(yīng)的評價(jià)指標(biāo)，從而對人民城市建設(shè)各個(gè)發(fā)展階段進(jìn)行科學(xué)有效的評價(jià)。

(四)開展人民城市建設(shè)的試點(diǎn)工作

政策試點(diǎn)是中國共產(chǎn)黨治國理政的基本方式和寶貴經(jīng)驗(yàn)，主要指在一定空間范圍、一定時(shí)間期限內(nèi)對黨制定的路線方針政策開展先行先試的過程。政策試點(diǎn)的突出優(yōu)勢是能夠有效降低政策的實(shí)踐成本，同時(shí)在試點(diǎn)取得積極成效的基礎(chǔ)上開展政策的宣傳、推廣、復(fù)制。黨的十八大以來，習(xí)近平同志對黨的城市工作作出了一系列重要部署，其中就部署推動(dòng)了一些政策試點(diǎn)舉措，比如他提出把雄安新區(qū)作為新時(shí)代城市高質(zhì)量發(fā)展的試點(diǎn)城市，把深圳作為建設(shè)中國特色社會主義先行示范區(qū)的試點(diǎn)城市，把上海作為建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國際大都市的試點(diǎn)城市，把北京作為打造國際一流和諧宜居之都的試點(diǎn)城市等就是開展城市工作政策試點(diǎn)的生動(dòng)體現(xiàn)。這些重要論述揭示出，新的政策、新的理念要付諸實(shí)踐，一個(gè)行之有效的方法就是開展先行試點(diǎn)。特別是這一新政策、新理念影響面將覆蓋全國時(shí)，尤其要注重這種先行試點(diǎn)。在黨的二十大報(bào)告中，習(xí)近平同志提出了堅(jiān)持“人民城市人民建、人民城市為人民”的重要要求，這是對他此前多次強(qiáng)調(diào)的人民城市理念的重申。但在黨的二十大這樣一個(gè)面向全體黨員的極其莊嚴(yán)肅穆的場合，重申人民城市理念某種程度上就具有政治宣示和莊嚴(yán)承諾的雙重意義：政治宣示層面就是把人民城市理念作為引領(lǐng)新時(shí)代中國城市治理現(xiàn)代化的重要理念，號召全體黨員投身于推進(jìn)人民城市建設(shè)的時(shí)代浪潮；莊嚴(yán)承諾層面就是要求各地城市黨組織自覺扛起促進(jìn)城市全面發(fā)展、提升城市生活品質(zhì)的責(zé)任，不斷滿足人民對美好城市生活的向往。因此，人民城市理念可謂習(xí)近平同志提出的引領(lǐng)新時(shí)代中國城市治理的新理念。全體黨員首先要從講政治的高度看待人民城市理念，各地城市黨組織特別是市委更要自覺踐行人民城市理念。而踐行人民城市理念這樣一個(gè)新理念，一個(gè)行之有效的方法就是城市黨委要結(jié)合城市實(shí)際開展先行先試的政策試點(diǎn)。

開展人民城市建設(shè)的試點(diǎn)工作，有條件的城市要走在前、作表率。人民城市是促進(jìn)人的全面發(fā)展的城市，開展人民城市建設(shè)必須擁有一定的物質(zhì)基礎(chǔ)、歷史文化積淀、生態(tài)優(yōu)勢等。因此，那些在城市文化遺產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境資源、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面具有優(yōu)勢的城市可以率先探索。在這方面，上海作出了先行探索。自從習(xí)近平同志2019年11月在上?？疾鞎r(shí)提出人民城市理念以來，上海就開始籌劃如何建設(shè)人民城市，并于2020年6月以市委名義出臺了《中共上海市委關(guān)于深入貫徹落實(shí)“人民城市人民建，人民城市為人民”重要理念 譜寫新時(shí)代人民城市新篇章的意見》。該文件闡釋了人民城市理念的深刻內(nèi)涵與重大意義，提出了踐行人民城市理念的基本思路、努力方向、主要任務(wù)和重點(diǎn)舉措，為上海推進(jìn)人民城市建設(shè)提供了有力指導(dǎo)。上海在推進(jìn)人民城市建設(shè)中形成的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，某種程度上為全國各地推進(jìn)人民城市建設(shè)提供了一個(gè)可感知、可觀察、可參照的樣本。未來推進(jìn)人民城市建設(shè)，需要各級各地城市黨委首先從政治上、思想上重視人民城市理念，自覺把人民城市建設(shè)作為一項(xiàng)重要的民心工程來抓，在具體實(shí)踐過程中著力加強(qiáng)政策引導(dǎo)、財(cái)政支持、制度保障、人才支撐、檢查考核等。