任 江,陳 超

(溫州大學(xué) 法學(xué)院,浙江 溫州 325035)

相較于在羅馬法中可找到歷史淵源的未成年人監(jiān)護(hù)制度,成年意定監(jiān)護(hù)制度的出現(xiàn)時(shí)間要晚得多,直至進(jìn)入近現(xiàn)代時(shí)期,西方國(guó)家在對(duì)傳統(tǒng)的監(jiān)護(hù)制度進(jìn)行改革時(shí),才新增了這一制度,[1]旨在解決老齡化人口趨勢(shì)下的成年人養(yǎng)老照料問(wèn)題,被英美法系和大陸法系普遍采納。[2]進(jìn)入21世紀(jì)第二個(gè)十年后,我國(guó)社會(huì)呈現(xiàn)出明顯的老齡化趨勢(shì)。為了應(yīng)對(duì)這一趨勢(shì),2012年修訂的《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》第26條首次確立了老年人意定監(jiān)護(hù)制度,隨后《中華人民共和國(guó)民法總則》和《中華人民共和國(guó)民法典》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《民法典》)對(duì)這一制度作出了更為細(xì)致的規(guī)定?！睹穹ǖ洹返?3條規(guī)定:“具有完全民事行為能力的成年人,可以與其近親屬、其他愿意擔(dān)任監(jiān)護(hù)人的個(gè)人或者組織事先協(xié)商,以書(shū)面形式確定自己的監(jiān)護(hù)人,在自己?jiǎn)适Щ蛘卟糠謫适袷滦袨槟芰r(shí),由該監(jiān)護(hù)人履行監(jiān)護(hù)職責(zé)?！痹摋l規(guī)定注重成年人的自我決定意愿,符合老年人監(jiān)護(hù)的實(shí)際需要,是現(xiàn)代人權(quán)觀和民生觀的統(tǒng)一,為需要預(yù)先設(shè)立監(jiān)護(hù)人以安排自己監(jiān)護(hù)事宜的群體,提供了更加多樣化的選擇和更有彈性的保護(hù)與援助機(jī)制。[3]

但囿于《民法典》就成年意定監(jiān)護(hù)制度僅規(guī)定了第33條這一個(gè)條文,一旦成年人喪失或部分喪失民事行為能力,需要意定監(jiān)護(hù)人履行監(jiān)護(hù)職責(zé)時(shí),由何者監(jiān)督意定監(jiān)護(hù)人履職,《民法典》及相關(guān)司法解釋未能予以明確,呈現(xiàn)出立法上的空白。[4]立法者原寄希望于成年人為自己選擇的意定監(jiān)護(hù)人理應(yīng)能有效保障自己的利益,做出最有利于自己的選擇,但是忽視了一個(gè)問(wèn)題:在絕大多數(shù)情形下,未成年人的監(jiān)護(hù)人系其父母或其他直系血親,親子(血親)關(guān)系的存在能夠保障未成年人獲得較好的照料而無(wú)須第三人監(jiān)督,但在成年人監(jiān)護(hù)情形中,作為被監(jiān)護(hù)人的成年人與意定監(jiān)護(hù)人未必存在親子或親屬關(guān)系,而成年人自身又往往擁有較多的財(cái)產(chǎn),由此就很有可能引發(fā)意定監(jiān)護(hù)人侵犯成年被監(jiān)護(hù)人權(quán)益的問(wèn)題。故相比于未成年人監(jiān)護(hù),成年意定監(jiān)護(hù)更需要第三方主體對(duì)監(jiān)護(hù)情況予以監(jiān)督,保障處于“他治”之下的被監(jiān)護(hù)人之權(quán)益不會(huì)受到意定監(jiān)護(hù)人侵犯[5]。

基于成年意定監(jiān)護(hù)的這種特點(diǎn),我國(guó)學(xué)者多年前提出,國(guó)家公權(quán)力應(yīng)對(duì)成年監(jiān)護(hù)的執(zhí)行予以干預(yù)[6],由有權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)成年人監(jiān)護(hù)進(jìn)行監(jiān)督[7]。隨著對(duì)國(guó)外意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)制研究的深入,越來(lái)越多的學(xué)者指出,應(yīng)當(dāng)構(gòu)建包含公權(quán)與私權(quán)監(jiān)督在內(nèi)的多元監(jiān)督機(jī)制。[8]持這一觀點(diǎn)的學(xué)者普遍認(rèn)為,通過(guò)協(xié)議方式選定的監(jiān)護(hù)監(jiān)督人具有優(yōu)先性,在本人沒(méi)有預(yù)先選定監(jiān)護(hù)監(jiān)督人的情況下,由法律規(guī)定的其他個(gè)人或者組織履行監(jiān)督職責(zé),至于多元監(jiān)督中的公力監(jiān)督應(yīng)當(dāng)由哪個(gè)組織承擔(dān)以及如何承擔(dān),學(xué)界則眾說(shuō)紛紜。學(xué)者提出的“由法院直接監(jiān)督意定監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)事務(wù)”[9]“由民政部門(mén)或者社會(huì)保障部門(mén)對(duì)監(jiān)護(hù)人的履職行為進(jìn)行監(jiān)督”[10]“由被監(jiān)護(hù)人所在單位、居委會(huì)或者村委會(huì)以及各級(jí)民政主管部門(mén)監(jiān)督”[11]等觀點(diǎn),均未能形成共識(shí)。隨著《民法典》正式確立了成年意定監(jiān)護(hù)制度,曾經(jīng)的這些理論爭(zhēng)議亟待形成共識(shí),以促進(jìn)我國(guó)成年意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度的建設(shè)。本文從我國(guó)意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)制的規(guī)范分析出發(fā),就公證機(jī)構(gòu)介入意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督的具體路徑展開(kāi)探討,以期對(duì)上述問(wèn)題的解決有所裨益。

一、我國(guó)意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)制的規(guī)范缺失

就我國(guó)現(xiàn)行法而言,規(guī)范監(jiān)督監(jiān)護(hù)人履職的條文僅有《民法典》第36條監(jiān)護(hù)人撤銷(xiāo)條款。[12]《民法典》第36條第1款規(guī)定,如果監(jiān)護(hù)人濫用代理權(quán),嚴(yán)重?fù)p害被監(jiān)護(hù)人的權(quán)益,有關(guān)個(gè)人和組織可以向人民法院申請(qǐng)撤銷(xiāo)其監(jiān)護(hù)人資格,并在該條第2款列舉了眾多具有監(jiān)督資格的主體。顯然,此款設(shè)立的初衷是希望通過(guò)眾多具有監(jiān)督資格的主體對(duì)監(jiān)護(hù)人的履職狀況進(jìn)行監(jiān)督,以確保被監(jiān)護(hù)人的權(quán)益不受監(jiān)護(hù)人侵犯。由于現(xiàn)行法并沒(méi)有規(guī)定監(jiān)督主體的職責(zé)范圍,這樣,對(duì)監(jiān)護(hù)人履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的監(jiān)督更多地依賴(lài)相關(guān)主體自身的道德約束。如進(jìn)一步從意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督的角度審視《民法典》第36條,立法存在以下三方面缺失。

首先,撤銷(xiāo)意定監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)資格的構(gòu)成要件過(guò)于苛刻?！睹穹ǖ洹返?6條第1款列舉了3種撤銷(xiāo)監(jiān)護(hù)人資格的情形:一是實(shí)施了嚴(yán)重?fù)p害被監(jiān)護(hù)人身心健康的行為;二是怠于履行監(jiān)護(hù)職責(zé),或者無(wú)法履行監(jiān)護(hù)職責(zé)且拒絕將監(jiān)護(hù)職責(zé)部分或者全部委托給他人,導(dǎo)致被監(jiān)護(hù)人處于危困狀態(tài);三是實(shí)施嚴(yán)重侵害被監(jiān)護(hù)人合法權(quán)益的其他行為。從中可以看出,法律對(duì)撤銷(xiāo)監(jiān)護(hù)人的資格非常慎重,需要達(dá)到嚴(yán)重侵害被監(jiān)護(hù)人健康成長(zhǎng)和基本生存的程度?！睹穹ǖ洹返?6條作出此種規(guī)定,可能存在兩方面考量:一方面,未成年人的心智發(fā)育需要父母的關(guān)愛(ài)和家庭的溫暖,如果可以相對(duì)容易地撤銷(xiāo)未成年人父母的監(jiān)護(hù)資格,容易導(dǎo)致未成年人與父母分離,不僅不利于其成長(zhǎng),還可能對(duì)未成年人家庭造成破壞;另一方面,我國(guó)自古有著“子不教父之過(guò)”“棍棒底下出孝子”的家庭教育理念,對(duì)子女施加適當(dāng)體罰等懲戒方式有利于子女成長(zhǎng)的教育觀念被多數(shù)人認(rèn)可,如果撤銷(xiāo)監(jiān)護(hù)人資格的標(biāo)準(zhǔn)不夠嚴(yán)格,則可能混淆監(jiān)護(hù)侵權(quán)行為和不當(dāng)教育方式,不符合我國(guó)未成年人教育和保護(hù)的實(shí)際國(guó)情。[13]《民法典》第36條的這一立法表述在適用于未成年人監(jiān)護(hù)時(shí)是科學(xué)恰當(dāng)?shù)?但以該標(biāo)準(zhǔn)作為撤銷(xiāo)意定監(jiān)護(hù)人資格的條件則過(guò)于苛刻。蓋因成年意定監(jiān)護(hù)的被監(jiān)護(hù)人與監(jiān)護(hù)人間未必存在親屬關(guān)系,即使存在,其關(guān)系密切程度也無(wú)法和未成年人與其父母間的密切程度相比,加之成年被監(jiān)護(hù)人的財(cái)產(chǎn)狀況通常要遠(yuǎn)好于未成年人,故在成年意定監(jiān)護(hù)中發(fā)生監(jiān)護(hù)人侵害被監(jiān)護(hù)人權(quán)益的可能性更高。因此,將嚴(yán)重?fù)p害被監(jiān)護(hù)人生存利益作為剝奪意定監(jiān)護(hù)人資格的標(biāo)準(zhǔn)是不合適的。在意定監(jiān)護(hù)人不履行或是無(wú)法履行監(jiān)護(hù)職責(zé)但被監(jiān)護(hù)人尚未處于危困狀態(tài)時(shí),就應(yīng)當(dāng)對(duì)意定監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)資格進(jìn)行嚴(yán)格審查,重新評(píng)判其監(jiān)護(hù)人資格,以降低被監(jiān)護(hù)人在未來(lái)處于危困狀態(tài)的風(fēng)險(xiǎn)。

其次,選任意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督人的范圍過(guò)窄。《民法典》第36條第2款規(guī)定了兩種意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督主體:一是“其他依法具有監(jiān)護(hù)資格”的人,二是意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督組織。根據(jù)體系解釋,《民法典》第36條2款規(guī)定的“其他依法具有監(jiān)護(hù)資格”的人,應(yīng)符合《民法典》第28條的規(guī)定,即將意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督人限定在與被監(jiān)護(hù)人具有近親屬關(guān)系的自然人和愿意承擔(dān)監(jiān)護(hù)職責(zé)的自然人之內(nèi)。因此,意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督人如若不是被監(jiān)護(hù)人的近親屬,則需要滿足前置條件:獲得被監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)資格[14],但意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督人可能并不愿意承擔(dān)監(jiān)護(hù)職責(zé),這就導(dǎo)致其失去了監(jiān)護(hù)監(jiān)督人資格。對(duì)當(dāng)事人而言,尋找合適的意定監(jiān)護(hù)人已經(jīng)是一件很困難的事情,更不用說(shuō)再尋找一位愿意承擔(dān)監(jiān)護(hù)職責(zé)的意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督人,這無(wú)疑進(jìn)一步降低了當(dāng)事人有效選任意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督人的可能性。

最后,在我國(guó)現(xiàn)行法體系下,意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)制的事前預(yù)防與事中監(jiān)督缺失。意定監(jiān)護(hù)協(xié)議屬于附生效條件的委托協(xié)議,其生效的前提條件是委托人部分或者完全喪失民事行為能力。而我國(guó)對(duì)于意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督人何時(shí)能夠行使監(jiān)督權(quán)的規(guī)定僅有《民法典》第36條,即監(jiān)護(hù)人濫用代理權(quán)之際,這意味著我國(guó)現(xiàn)行的意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)制仍停留在相對(duì)消極的事后監(jiān)督與救濟(jì)階段。由于監(jiān)護(hù)事務(wù)本身的私密性和隱蔽性,事后救濟(jì)難以代替事前和事中監(jiān)督的科學(xué)性和時(shí)效性。[15]因此,我國(guó)亟需構(gòu)建相應(yīng)的事前與事中預(yù)防機(jī)制,以更加全面地保障被監(jiān)護(hù)人合法權(quán)益。

綜上,我國(guó)對(duì)撤銷(xiāo)監(jiān)護(hù)資格所采取的謹(jǐn)慎撤銷(xiāo)態(tài)度更適合未成年人監(jiān)護(hù),而成年人意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督主體在實(shí)踐中并不需要擁有被監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)資格,《民法典》對(duì)誰(shuí)來(lái)監(jiān)督意定監(jiān)護(hù)人、誰(shuí)來(lái)撤銷(xiāo)意定監(jiān)護(hù)人資格,仍缺乏細(xì)化規(guī)定。

二、意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)制的不同路徑

意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建有單軌監(jiān)督和雙軌監(jiān)督兩種立法選擇,單軌監(jiān)督又可進(jìn)一步分為私力監(jiān)督和公力監(jiān)督。我國(guó)法應(yīng)采取哪一種路徑,需要首先厘清不同路徑的制度差異。

(一)單軌監(jiān)督路徑下的私力監(jiān)督與公力監(jiān)督

單軌監(jiān)督下的私力監(jiān)督以美國(guó)法為典型。美國(guó)私力監(jiān)督通過(guò)《統(tǒng)一代理權(quán)授予法》第116(a)條,賦予與被監(jiān)護(hù)人有關(guān)之人和與意定監(jiān)護(hù)有關(guān)之人可以就監(jiān)護(hù)人履職行為提請(qǐng)司法審查的權(quán)利,[16]構(gòu)建起事后監(jiān)督、私力監(jiān)督的意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)制。私力監(jiān)督有利于充分保護(hù)當(dāng)事人的隱私,尊重當(dāng)事人的自我決定權(quán),能夠使意定監(jiān)護(hù)制度繼續(xù)保持低成本、靈活、方便的特點(diǎn),可以更好地節(jié)約司法資源。美國(guó)的律師、法官、檢察官、社會(huì)公益服務(wù)工作者普遍認(rèn)為,美國(guó)這一純粹的私力監(jiān)督機(jī)制對(duì)遏制意定監(jiān)護(hù)人權(quán)利濫用現(xiàn)象的實(shí)際效果是較為有限的,但監(jiān)護(hù)人侵權(quán)的現(xiàn)象仍然普遍發(fā)生,且通常發(fā)生在近親屬之間,侵權(quán)者大多是被監(jiān)護(hù)人的家人或監(jiān)護(hù)人。[17]從私力監(jiān)督的制度設(shè)計(jì)看,其存在著“先天”不足:一是監(jiān)督人可能缺乏監(jiān)督的動(dòng)力,因這種私力監(jiān)督無(wú)強(qiáng)制力干預(yù)、無(wú)報(bào)酬,監(jiān)督人往往怠于履行自己的職責(zé);二是監(jiān)督人與監(jiān)護(hù)人之間存在信息不對(duì)等,在意定監(jiān)護(hù)人有意隱瞞的情況下,監(jiān)督人難以察覺(jué);三是在監(jiān)督實(shí)效方面難以發(fā)揮與公力監(jiān)督主體相同的實(shí)際效果;最后,在沒(méi)有公力監(jiān)督主體參與的情況下,私力監(jiān)督主體可能會(huì)與監(jiān)護(hù)人對(duì)被監(jiān)護(hù)人實(shí)施共同侵權(quán)行為,以致被監(jiān)護(hù)人權(quán)益受損。

盡管同屬英美法系,亦采取了單軌監(jiān)督,但英國(guó)選擇了與美國(guó)不同的公力監(jiān)督作為成年意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)制。英國(guó)以保護(hù)行為能力不足的人并盡可能地讓他們自己參與決策為意定監(jiān)護(hù)的核心目的,通過(guò)設(shè)置監(jiān)護(hù)辦公室(Office of the Public Guardian),對(duì)意定監(jiān)護(hù)登記和意定監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)行為進(jìn)行監(jiān)督,確保意定監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)行為符合被監(jiān)護(hù)人本人的意愿和利益。為確保盡可能遏制代理權(quán)濫用行為,保護(hù)法院(Court of Protection)作為有權(quán)決定意定監(jiān)護(hù)協(xié)議效力、免除權(quán)利(權(quán)力)濫用代理人的公權(quán)力監(jiān)督機(jī)關(guān),還專(zhuān)門(mén)派出“保護(hù)法院專(zhuān)員”(Court of Protection Visitors)對(duì)代理人的行為進(jìn)行監(jiān)督。[18]相較于美國(guó)的私力監(jiān)督,英國(guó)保護(hù)法院具有更大的監(jiān)督權(quán),法院可以主動(dòng)審查監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)行為,甚至直接免除其監(jiān)護(hù)人資格。英國(guó)的公力監(jiān)督在事前監(jiān)督階段,通過(guò)程序性規(guī)范預(yù)防意定監(jiān)護(hù)人侵權(quán)的做法,值得我國(guó)借鑒。但是,在英國(guó)的監(jiān)督機(jī)制下,意定監(jiān)護(hù)的設(shè)立成本較高,且審查條件較為嚴(yán)苛,這客觀上導(dǎo)致英國(guó)的意定監(jiān)護(hù)制度未能在實(shí)踐中被普遍適用。同時(shí),我國(guó)若采取由人民法院承擔(dān)監(jiān)督職責(zé)和主動(dòng)審查的公力監(jiān)督方式,會(huì)使得本就處在案件數(shù)量高位運(yùn)行狀態(tài)下的基層人民法院負(fù)擔(dān)更重,因此我國(guó)并不適合構(gòu)建以法院為核心的單軌監(jiān)督。

(二)平衡私力監(jiān)督與公力監(jiān)督的雙軌監(jiān)督

雙軌監(jiān)督的典型法例國(guó)家為日本。日本在私力監(jiān)督和公力監(jiān)督的基礎(chǔ)上構(gòu)建起了雙軌監(jiān)督。所謂意定監(jiān)護(hù)的雙軌監(jiān)督是指,在意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督中采用公力監(jiān)督與私力監(jiān)督并行的監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)制。[18]其中私力監(jiān)督主體主要包括意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督人和其他利害關(guān)系人,公力監(jiān)督主體主要包括公證機(jī)構(gòu)和家事法院。在雙軌監(jiān)督下,私力監(jiān)督主體和公力監(jiān)督主體可以在監(jiān)督過(guò)程中相互協(xié)調(diào)、相互配合,從而使雙軌監(jiān)督具有更好的監(jiān)督效果與普適性。

在事前監(jiān)督方面,日本意定監(jiān)護(hù)合同須采用法務(wù)省令規(guī)定的公證書(shū)樣式并經(jīng)公證方可成立。通過(guò)法定的公證程序,可以在公證時(shí)排除監(jiān)護(hù)人不適格的情況。同時(shí)只有在委托人“本人因精神上的障礙而達(dá)到事理辨識(shí)能力不足”時(shí)[19],依本人、配偶、四親等以?xún)?nèi)的親屬或者被委托的意定監(jiān)護(hù)人,方可向家事法院申請(qǐng)選任意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督人,家事法院選任后,意定監(jiān)護(hù)合同方才生效。因此,日本的雙軌監(jiān)督在事前監(jiān)督方面構(gòu)建了包含公證、審查、家事審判效力評(píng)價(jià)機(jī)制在內(nèi)的公權(quán)力監(jiān)督機(jī)制。[20]在事中監(jiān)督方面,意定監(jiān)護(hù)合同生效后,私力監(jiān)督主體和公力監(jiān)督主體都有權(quán)隨時(shí)調(diào)查意定監(jiān)護(hù)人實(shí)施的監(jiān)護(hù)行為,并且意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督人要定期向家事法院匯報(bào)監(jiān)護(hù)人實(shí)施的監(jiān)護(hù)事務(wù),從而使家事法院可以對(duì)私力監(jiān)督主體進(jìn)行直接監(jiān)管,進(jìn)而間接監(jiān)管意定監(jiān)護(hù)人。這種制度設(shè)計(jì)下,私力監(jiān)督與公力監(jiān)督相互配合,通過(guò)私力監(jiān)督的參與,降低了公力監(jiān)督的成本,而公力監(jiān)督的介入,又可強(qiáng)化私力監(jiān)督的實(shí)效。在事后監(jiān)督方面,日本主要依靠家事法院實(shí)現(xiàn)對(duì)意定監(jiān)護(hù)人的事后救濟(jì),對(duì)受到侵害的被監(jiān)護(hù)人實(shí)施保護(hù)和援助。

但日本意定監(jiān)護(hù)合同的締結(jié)率極低,因?yàn)槿毡竟C機(jī)構(gòu)沒(méi)有對(duì)委托人提供幫助的機(jī)制,若提交公證,需要委托人準(zhǔn)備正確的意定公證合同文本,并對(duì)意定監(jiān)護(hù)中需要被代理的事項(xiàng)、意定監(jiān)護(hù)人為數(shù)人時(shí)的分工與權(quán)限,有著清晰的表述,由此導(dǎo)致日本的意定監(jiān)護(hù)往往需要在專(zhuān)家輔助的情況下才能完成。[21]不僅如此,意定監(jiān)護(hù)合同的生效,還需要申請(qǐng)人向家事法院提交被監(jiān)護(hù)人所留存的資產(chǎn)和包含債務(wù)情況的財(cái)產(chǎn)目錄,這無(wú)疑加大了設(shè)立意定監(jiān)護(hù)的難度。加之被監(jiān)護(hù)人還需支付意定監(jiān)護(hù)人和意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督人報(bào)酬,所以盡管日本老齡人數(shù)量較大,比我國(guó)更早地面臨老齡化社會(huì)問(wèn)題,但其意定監(jiān)護(hù)在實(shí)踐中并不常見(jiàn)。

(三)兩種路徑的啟示

私力監(jiān)督的設(shè)立是為了排除公力干預(yù),保護(hù)當(dāng)事人隱私,但該制度下很容易出現(xiàn)監(jiān)督人怠于履行職責(zé)或監(jiān)護(hù)人與監(jiān)督人串通,損害被監(jiān)護(hù)人權(quán)益的情況。公力監(jiān)督雖然能夠?qū)訉涌刂?有效防止監(jiān)護(hù)人濫用權(quán)利,但公權(quán)力的全方位介入會(huì)給制度的運(yùn)行帶來(lái)相對(duì)較高的成本,以致于降低了普通民眾采用意定監(jiān)護(hù)解決自己養(yǎng)老問(wèn)題的期望。雙軌監(jiān)督通過(guò)合理分配監(jiān)護(hù)監(jiān)督職責(zé),在私人自治和公力干預(yù)之間尋求平衡,能夠更好地實(shí)現(xiàn)成年意定監(jiān)護(hù)的目標(biāo)。

因此,我國(guó)應(yīng)當(dāng)構(gòu)建雙軌意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)制。相較于私力監(jiān)督,雙軌監(jiān)督因融合了公力監(jiān)督的事前公證審查和事中監(jiān)督措施,能夠彌補(bǔ)單軌下私力監(jiān)督在監(jiān)督實(shí)效上的不足;同時(shí),雙軌也吸收了私力監(jiān)督的優(yōu)勢(shì),委托人可自行選任私力監(jiān)督人,并與私力監(jiān)督人協(xié)商監(jiān)督內(nèi)容,有助于保障當(dāng)事人的意思自治;最后,在公力監(jiān)督主體的監(jiān)管下,私力監(jiān)督主體依法履行監(jiān)督義務(wù),有助于提高監(jiān)督效果?；谏鲜隹剂?雙軌監(jiān)督能夠?qū)崿F(xiàn)公力監(jiān)督和私力監(jiān)督的平衡,更值得我國(guó)借鑒。但因我國(guó)人民法院沒(méi)有監(jiān)護(hù)監(jiān)督職責(zé),且人民法院的審案壓力也較大,故我國(guó)應(yīng)采取雙軌監(jiān)督,不適宜以人民法院為監(jiān)督主體。實(shí)踐中,部分地區(qū)的公證機(jī)構(gòu)已經(jīng)在意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督領(lǐng)域開(kāi)展了有效的工作探索。

三、公證介入意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督的可行性

以公證機(jī)構(gòu)為監(jiān)督主體,構(gòu)建我國(guó)雙軌意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)制是否具有可行性,需要從公證機(jī)構(gòu)介入的規(guī)范基礎(chǔ)與實(shí)踐基礎(chǔ)這兩個(gè)維度予以考察。

(一)公證機(jī)構(gòu)介入意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督的規(guī)范基礎(chǔ)

雖然法律未明文規(guī)定公證機(jī)構(gòu)有權(quán)介入意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督,但現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)公證法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《公證法》)第2條規(guī)定了公證的范圍包括民事法律行為、有法律意義的事實(shí)和文書(shū),故無(wú)論是對(duì)意定監(jiān)護(hù)協(xié)議的公證還是對(duì)意定監(jiān)護(hù)的監(jiān)督,皆未超出《公證法》的范圍。在部分地區(qū)公證機(jī)構(gòu)的相關(guān)工作指導(dǎo)意見(jiàn)中,已經(jīng)對(duì)公證介入意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督作出了相對(duì)具體的規(guī)定。

2019年12月,上海市公證協(xié)會(huì)印發(fā)的《關(guān)于本市公證機(jī)構(gòu)辦理涉意定監(jiān)護(hù)類(lèi)公證的指導(dǎo)意見(jiàn)(一)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》)明確規(guī)定:“對(duì)于部分法律關(guān)系簡(jiǎn)單、支付條件認(rèn)定明確、支付期限較短、當(dāng)事人確有需求的案件,公證機(jī)構(gòu)有能力對(duì)資金使用進(jìn)行全程監(jiān)督的,可經(jīng)公證機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn),進(jìn)行資金監(jiān)管業(yè)務(wù)探索。”[22]可見(jiàn),公證機(jī)構(gòu)試圖在當(dāng)事人確有需求且條件允許的情況下介入意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督。通過(guò)監(jiān)管被監(jiān)護(hù)人資金的日常使用情況,實(shí)現(xiàn)對(duì)意定監(jiān)護(hù)過(guò)程的監(jiān)督,而被監(jiān)護(hù)人在意定監(jiān)護(hù)協(xié)議中亦可自行指定監(jiān)護(hù)監(jiān)督人——盡管《民法典》對(duì)此未予以規(guī)定,但基于民事活動(dòng)的“法不禁止皆自由”之屬性,以及該指定條款并未違反民事法律行為無(wú)效的規(guī)定,故被監(jiān)護(hù)人對(duì)意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督人的指定理應(yīng)有效,由此能夠與公證機(jī)構(gòu)形成公力監(jiān)督和私力監(jiān)督協(xié)調(diào)運(yùn)行的雙軌監(jiān)督。

2020年12月31日,司法部對(duì)十三屆全國(guó)人大三次會(huì)議第4140號(hào)建議作出的答復(fù)中,不僅肯定了上海市公證協(xié)會(huì)制定的《指導(dǎo)意見(jiàn)》有助于規(guī)范意定監(jiān)護(hù)公證的辦理程序,明確要素內(nèi)容和注意事項(xiàng),還肯定了公證對(duì)構(gòu)建意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)制的重要作用,“通過(guò)公證對(duì)意定監(jiān)護(hù)的真實(shí)性、適法性、安全性、公示性加以保障和體現(xiàn),由公證機(jī)構(gòu)對(duì)意定監(jiān)護(hù)協(xié)議的履行情況實(shí)行有效監(jiān)督,能夠充分保證被監(jiān)護(hù)人的合法權(quán)益,從源頭上減少涉及監(jiān)護(hù)的糾紛和訴訟。”[23]由此可見(jiàn),盡管我國(guó)現(xiàn)行法并未明確規(guī)定公證機(jī)構(gòu)具有意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督職責(zé),但公證機(jī)構(gòu)介入意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督并承擔(dān)相應(yīng)的監(jiān)督職責(zé),并不違反我國(guó)法律法規(guī),也符合國(guó)家對(duì)意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)制的發(fā)展構(gòu)想。

(二)公證機(jī)構(gòu)介入意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督的實(shí)踐基礎(chǔ)

截至2021年底,上海市已經(jīng)辦理了700余件意定監(jiān)護(hù)類(lèi)公證[24],其中不乏公證機(jī)構(gòu)介入意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督的典型案例。在凌老先生一案中,公證員在為凌老先生和護(hù)工秀英辦理意定監(jiān)護(hù)公證手續(xù)前,經(jīng)過(guò)社區(qū)走訪,調(diào)查秀英的工作是否盡責(zé),是否存有虐待老人或者其他犯罪記錄,確認(rèn)無(wú)問(wèn)題后,才為其起草意定監(jiān)護(hù)協(xié)議并進(jìn)行公證;在錢(qián)某昌與錢(qián)某梅一案中,錢(qián)某梅為意定監(jiān)護(hù)人,公證機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)保管錢(qián)某昌的存款,錢(qián)某梅需要使用存款時(shí),須到公證機(jī)構(gòu)申請(qǐng)支取,并須向公證機(jī)構(gòu)提交一份包括監(jiān)護(hù)事務(wù)和由監(jiān)護(hù)事務(wù)所產(chǎn)生費(fèi)用明細(xì)的監(jiān)護(hù)報(bào)告;在蘭姐與楊先生一案中,由楊先生作為蘭姐的意定監(jiān)護(hù)人,蘭姐的朋友作為意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督人,在訂立意定監(jiān)護(hù)協(xié)議時(shí),約定如果楊先生在履行監(jiān)護(hù)職責(zé)時(shí)存在失職或不作為,蘭姐的朋友有權(quán)向公證機(jī)構(gòu)報(bào)告。[25]

從具體案例可見(jiàn),公證機(jī)構(gòu)對(duì)我國(guó)意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)制的發(fā)展和完善起到了積極的推動(dòng)作用,其通過(guò)意定監(jiān)護(hù)協(xié)議事先審查措施,降低了監(jiān)護(hù)人侵害被監(jiān)護(hù)人權(quán)益的風(fēng)險(xiǎn),通過(guò)事中的財(cái)產(chǎn)監(jiān)管、間接監(jiān)督等方式,使公力監(jiān)督和私力監(jiān)督相互配合,形成了由公證機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的雙軌意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督。

(三)公證機(jī)構(gòu)介入意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督的優(yōu)勢(shì)

上述分析表明,公證機(jī)構(gòu)介入意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督并作為監(jiān)督主體具有以下三方面優(yōu)勢(shì)。

首先,公證機(jī)構(gòu)具備公信力優(yōu)勢(shì)。公證機(jī)構(gòu)作為我國(guó)實(shí)施意定監(jiān)護(hù)公力監(jiān)督的適格主體,其在實(shí)踐中的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)取得了民眾信賴(lài),這為其實(shí)施意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督打下了基礎(chǔ)。從權(quán)利屬性看,盡管學(xué)界對(duì)公證機(jī)構(gòu)的法律屬性尚未達(dá)成一致[26],但無(wú)論是國(guó)家權(quán)力說(shuō)還是社會(huì)公共權(quán)利說(shuō),均不否認(rèn)公證行為具有一定的公權(quán)力屬性。相較于私權(quán),公證機(jī)構(gòu)不以營(yíng)利為核心目的[27],屬于廣義的公力監(jiān)督范疇。同時(shí),公證已成為我國(guó)社會(huì)信用體系中不可或缺的一部分,其公信力已經(jīng)得到了民眾的廣泛認(rèn)可。公證介入意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督后,被監(jiān)護(hù)人出于對(duì)公證機(jī)構(gòu)的信賴(lài),能夠更放心地設(shè)立意定監(jiān)護(hù),實(shí)現(xiàn)國(guó)家的立法目的,監(jiān)護(hù)人受到由公證機(jī)構(gòu)代表的國(guó)家公權(quán)力監(jiān)督,亦會(huì)以更負(fù)責(zé)任的態(tài)度履行監(jiān)護(hù)職責(zé)。

其次,通過(guò)公證介入,能夠?qū)崿F(xiàn)公力監(jiān)督主體之間的協(xié)同合作,從而達(dá)到協(xié)同調(diào)查、協(xié)同監(jiān)管之目的。在日常監(jiān)護(hù)中,監(jiān)護(hù)事務(wù)可能涉及不同的社會(huì)組織,如企事業(yè)單位、居民委員會(huì)、村民委員會(huì)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、殘疾人聯(lián)合會(huì)、依法設(shè)立的老年人組織、民政部門(mén)等。在這些社會(huì)組織辦理監(jiān)護(hù)事務(wù)時(shí),均可能發(fā)現(xiàn)監(jiān)護(hù)人侵害被監(jiān)護(hù)人權(quán)益的情況,若由其單獨(dú)處理,其很可能為了避免后續(xù)的處理程序而選擇忽視。明確公證機(jī)構(gòu)作為監(jiān)護(hù)監(jiān)督主體后,相關(guān)組織只需要將發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題反饋給有關(guān)公證機(jī)構(gòu)(這也要求公證機(jī)構(gòu)需就意定監(jiān)護(hù)的設(shè)立信息實(shí)現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)共享),由公證機(jī)構(gòu)進(jìn)行后續(xù)的跟進(jìn)、協(xié)調(diào)與處理,從而避免不同組織之間的推諉,提升監(jiān)督效果。

最后,公證機(jī)構(gòu)具有平衡私力監(jiān)督和公力監(jiān)督的實(shí)踐優(yōu)勢(shì)?！霸绞侵匾暮贤?越需要公證”的樸素法意識(shí)早已在我國(guó)民眾中普遍形成,這種意識(shí)也同樣反映在意定監(jiān)護(hù)中。從當(dāng)下實(shí)踐看,已經(jīng)有相當(dāng)多的意定監(jiān)護(hù)協(xié)議經(jīng)過(guò)了公證程序,明確了意定監(jiān)護(hù)人的權(quán)限,因此,相較于其他社會(huì)組織,公證機(jī)構(gòu)更容易做到對(duì)意定監(jiān)護(hù)的事前審查,從而有助于確定潛在的被監(jiān)護(hù)人在訂立意定監(jiān)護(hù)協(xié)議時(shí)的真實(shí)意愿。同時(shí),大量意定監(jiān)護(hù)協(xié)議的公證使得公證機(jī)構(gòu)能夠更全面、準(zhǔn)確地掌握意定監(jiān)護(hù)所涉及的具體事務(wù),這有助于其在事中與事后監(jiān)督中,對(duì)監(jiān)護(hù)事務(wù)作出更加完備、嚴(yán)格的審查,實(shí)現(xiàn)對(duì)被監(jiān)護(hù)人權(quán)益的全方位保障。一言以蔽之,公證機(jī)構(gòu)不會(huì)介入到具體監(jiān)護(hù)事項(xiàng)的實(shí)施中,而只是通過(guò)對(duì)監(jiān)護(hù)事務(wù)的實(shí)施狀況作出監(jiān)督來(lái)保障被監(jiān)護(hù)人權(quán)益,從而避免了民眾對(duì)國(guó)家公權(quán)力過(guò)多干預(yù)個(gè)人私生活的擔(dān)憂。此外,在當(dāng)前的意定監(jiān)護(hù)公證流程中,公證機(jī)構(gòu)通常會(huì)提醒當(dāng)事人增設(shè)意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督人,并向當(dāng)事人釋明監(jiān)護(hù)監(jiān)督人的作用,充分地說(shuō)明公證機(jī)構(gòu)作為監(jiān)護(hù)監(jiān)督人的優(yōu)勢(shì),由當(dāng)事人自主決定是否設(shè)立監(jiān)護(hù)監(jiān)督人以及選任何人或何組織作為監(jiān)護(hù)監(jiān)督人。這種工作方式既有助于發(fā)揮監(jiān)護(hù)監(jiān)督在意定監(jiān)護(hù)中的作用,同時(shí)也充分尊重、保障了當(dāng)事人的意思自治,未來(lái)仍應(yīng)繼續(xù)遵循這一實(shí)踐做法。

四、公證介入意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督的具體方案

依據(jù)《民法典》第33條,公證并非意定監(jiān)護(hù)協(xié)議的成立或生效要件,但欲構(gòu)建完善的意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)制,公證在意定監(jiān)護(hù)中的作用應(yīng)當(dāng)在規(guī)范中予以明確。未來(lái),可在司法解釋或特別法中設(shè)立倡導(dǎo)性條款,鼓勵(lì)以公證的方式設(shè)立意定監(jiān)護(hù)協(xié)議,并將公證機(jī)構(gòu)作為意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督人,從而在源頭減少意定監(jiān)護(hù)糾紛的發(fā)生。遵循我國(guó)《民法典》廢除了公證遺囑效力最高原則的立法理念,未經(jīng)公證的意定監(jiān)護(hù)協(xié)議與公證的意定監(jiān)護(hù)協(xié)議具有同等效力。

(一)事前監(jiān)督中的公證機(jī)構(gòu)職責(zé)

意定監(jiān)護(hù)協(xié)議進(jìn)入公證程序,意味著在意定監(jiān)護(hù)協(xié)議訂立時(shí),公證機(jī)構(gòu)就已開(kāi)始作為公權(quán)力監(jiān)督主體啟動(dòng)事前監(jiān)督程序,主要包括意定監(jiān)護(hù)協(xié)議的當(dāng)事人資質(zhì)審查、條款草擬與審核、監(jiān)護(hù)監(jiān)督人的設(shè)立、登記備案。

首先,公證機(jī)構(gòu)要審核意定監(jiān)護(hù)協(xié)議雙方當(dāng)事人的資格,對(duì)于不適合作為監(jiān)護(hù)人的,公證機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)提示委托人,并向其釋明不適宜的理由與潛在風(fēng)險(xiǎn);如果公證機(jī)構(gòu)有理由認(rèn)為委托人不具有完全民事行為能力的,可協(xié)助委托人完成民事行為能力的鑒定,待確認(rèn)其民事行為能力后,公證人員應(yīng)當(dāng)單獨(dú)與其溝通,確認(rèn)其設(shè)立意定監(jiān)護(hù)的真實(shí)意愿。其次,公證機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)審核已有的意定監(jiān)護(hù)協(xié)議,委托人亦可向公證機(jī)構(gòu)申請(qǐng),由公證機(jī)構(gòu)代為起草或協(xié)助起草協(xié)議。無(wú)論意定監(jiān)護(hù)協(xié)議是否由公證機(jī)構(gòu)代為起草,公證機(jī)構(gòu)均應(yīng)當(dāng)對(duì)意定監(jiān)護(hù)協(xié)議的內(nèi)容進(jìn)行審查,提示當(dāng)事人盡可能完善協(xié)議條款,如細(xì)化監(jiān)護(hù)事項(xiàng)、明確監(jiān)護(hù)職責(zé)、約定監(jiān)護(hù)報(bào)酬與糾紛解決辦法等。最后,公證機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)意定監(jiān)護(hù)協(xié)議進(jìn)行登記備案,建立意定監(jiān)護(hù)數(shù)據(jù)庫(kù),實(shí)現(xiàn)意定監(jiān)護(hù)信息的聯(lián)網(wǎng)共享,這也是公證的必經(jīng)流程。

(二)事中監(jiān)督中的公證機(jī)構(gòu)職責(zé)

在事中監(jiān)督階段,如意定監(jiān)護(hù)設(shè)有私力監(jiān)督人,私力監(jiān)督人需定期對(duì)被監(jiān)護(hù)人生活狀況進(jìn)行檢查,聽(tīng)取監(jiān)護(hù)人匯報(bào),并及時(shí)向公證機(jī)構(gòu)備案。監(jiān)護(hù)人的匯報(bào)方式、匯報(bào)內(nèi)容、匯報(bào)頻次等均可以在事前監(jiān)督階段與委托人、私力監(jiān)督人協(xié)商確定。若未設(shè)立私力監(jiān)督人,則由公證機(jī)構(gòu)履行上述私力監(jiān)督人職責(zé)。

同時(shí),公證機(jī)構(gòu)應(yīng)設(shè)立回訪制度,通過(guò)定期回訪、現(xiàn)場(chǎng)走訪、電話調(diào)查、遠(yuǎn)程視頻等多種方式,對(duì)意定監(jiān)護(hù)人和私力監(jiān)督人進(jìn)行監(jiān)督。在回訪過(guò)程中,公證機(jī)構(gòu)應(yīng)盡可能地與被監(jiān)護(hù)人進(jìn)行溝通,觀察被監(jiān)護(hù)人的身心健康狀態(tài),判斷其是否出現(xiàn)異常情況,定期對(duì)被監(jiān)護(hù)人所在社區(qū)、就診醫(yī)院等被監(jiān)護(hù)人經(jīng)常出現(xiàn)的場(chǎng)所,進(jìn)行實(shí)地走訪調(diào)查。有條件的公證機(jī)構(gòu)可開(kāi)設(shè)意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督舉報(bào)熱線,任何組織或個(gè)人只要發(fā)現(xiàn)意定監(jiān)護(hù)人有怠于履行職責(zé)、不能履行職責(zé)或存在損害被監(jiān)護(hù)人權(quán)益的行為,均可通過(guò)熱線向公證機(jī)構(gòu)舉報(bào)。其他組織如收到線索,應(yīng)當(dāng)及時(shí)與公證機(jī)構(gòu)聯(lián)系,由公證人員實(shí)地調(diào)查走訪,核實(shí)相關(guān)情況。公證機(jī)構(gòu)一經(jīng)發(fā)現(xiàn)監(jiān)護(hù)人確實(shí)存在上述行為,毋須考察被監(jiān)護(hù)人是否處于危困狀態(tài),即應(yīng)當(dāng)對(duì)意定監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)資格進(jìn)行嚴(yán)格審查,重新評(píng)估其是否仍然具有監(jiān)護(hù)資格。對(duì)于尚未達(dá)到撤銷(xiāo)監(jiān)護(hù)人資格嚴(yán)重程度的,可對(duì)意定監(jiān)護(hù)人采取教育、警示的方式,要求其改善監(jiān)護(hù)行為,對(duì)于多次警示仍然未能明顯改善的,可提請(qǐng)人民法院撤銷(xiāo)其監(jiān)護(hù)人資格,從而彌補(bǔ)《民法典》第36條在意定監(jiān)護(hù)領(lǐng)域適用的局限。

(三)事后監(jiān)督中的公證機(jī)構(gòu)職責(zé)

當(dāng)監(jiān)護(hù)人存在《民法典》第36條規(guī)定的撤銷(xiāo)監(jiān)護(hù)人資格情形時(shí),意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督程序進(jìn)入事后監(jiān)督(救濟(jì))階段。公證機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依據(jù)協(xié)議的約定,代為向人民法院申請(qǐng)撤銷(xiāo)該監(jiān)護(hù)人資格,如果監(jiān)護(hù)人嚴(yán)重?fù)p害了被監(jiān)護(hù)人合法權(quán)益,公證機(jī)構(gòu)可代被監(jiān)護(hù)人向人民法院提起相應(yīng)的訴訟,追究監(jiān)護(hù)人的損害賠償責(zé)任。其他監(jiān)護(hù)監(jiān)督人或社會(huì)組織、個(gè)人,發(fā)現(xiàn)存在撤銷(xiāo)監(jiān)護(hù)人資格情形時(shí),亦可依法向人民法院申請(qǐng),公證機(jī)構(gòu)可根據(jù)需要,為其提供必要的協(xié)助與配合。此外,在發(fā)生意定監(jiān)護(hù)協(xié)議糾紛或其他意定監(jiān)護(hù)糾紛時(shí),公證機(jī)構(gòu)可參與相關(guān)糾紛的調(diào)解工作,充分運(yùn)用自身在意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)性,促成糾紛的化解。

五、結(jié)語(yǔ)

《民法典》意定監(jiān)護(hù)制度的設(shè)立進(jìn)一步完善了我國(guó)監(jiān)護(hù)制度,但包括意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督在內(nèi)的監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度缺位,影響了監(jiān)護(hù)制度的實(shí)施效果,也不利于老齡化社會(huì)背景下的意定監(jiān)護(hù)推廣。完整的意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)制應(yīng)包括監(jiān)督主體、監(jiān)督介入時(shí)間、監(jiān)督的履行等多個(gè)環(huán)節(jié),能夠覆蓋意定監(jiān)護(hù)協(xié)議的訂立(事前)、意定監(jiān)護(hù)的實(shí)施(事中)和意定監(jiān)護(hù)的救濟(jì)(事后)。借鑒監(jiān)護(hù)監(jiān)督比較法經(jīng)驗(yàn),結(jié)合我國(guó)既有公證機(jī)構(gòu)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),形成由公證機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的雙軌監(jiān)督,這不僅有利于解決意定監(jiān)護(hù)監(jiān)督缺失的問(wèn)題,也為我國(guó)其他類(lèi)型的監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)制建立,提供了本土法律資源與比較法經(jīng)驗(yàn)有機(jī)融合的解決方案,從而有利于充分發(fā)揮意定監(jiān)護(hù)、遺囑監(jiān)護(hù)等具體監(jiān)護(hù)制度的養(yǎng)老育幼功能,更加全面地保障社會(huì)弱勢(shì)群體的合法權(quán)益。