苗昇旺, 石晉昕, 趙淑輝

(1.內(nèi)蒙古大學(xué) 公共管理學(xué)院, 內(nèi)蒙古 呼和浩特 010021;2.中共上海市委黨校 公共管理教研部, 上海 200233;3.內(nèi)蒙古警察職業(yè)學(xué)院 政治理論教學(xué)部, 內(nèi)蒙古 呼和浩特 010051)

黨的二十大報(bào)告指出:“加強(qiáng)城市社區(qū)黨建工作,推進(jìn)以黨建引領(lǐng)基層治理,持續(xù)整頓軟弱渙散基層黨組織,把基層黨組織建設(shè)成為有效實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘?！盵1](P.56)基層是國(guó)家治理的基石,本文所研究的“城市基層”是指街道辦事處以及鎮(zhèn)級(jí)政府治理的區(qū)域,具體包括街鎮(zhèn)和社區(qū)層面的治理空間。學(xué)者們從多種視角對(duì)城市基層治理過(guò)程中執(zhí)政黨的統(tǒng)領(lǐng)作用進(jìn)行了分析。從結(jié)構(gòu)視角看,有學(xué)者將黨建引領(lǐng)概括為“嵌入”和“吸納”兩種結(jié)構(gòu)化方式,認(rèn)為政黨不僅通過(guò)組織嵌入[2]、政治嵌入[3]、社會(huì)嵌入[4]等方式推動(dòng)基層社會(huì)發(fā)展,同時(shí)還通過(guò)“吸納”的方式打造聯(lián)建共建的協(xié)商平臺(tái),將治理精英吸納進(jìn)體制內(nèi)。[5]從功能視角看,基層黨建引領(lǐng)體現(xiàn)為領(lǐng)導(dǎo)功能[6]、整合功能[7]和服務(wù)功能[8]。在基層黨建引領(lǐng)下實(shí)現(xiàn)有力的動(dòng)員和激勵(lì)、推進(jìn)條塊整合,將原先單位制條件下的“管理”轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)成長(zhǎng)條件下的“服務(wù)”。

在基層治理空間范圍內(nèi),街鎮(zhèn)和社區(qū)治理主體、治理范圍和工作內(nèi)容存在差異。有學(xué)者注意到了這種差異性,將城市基層治理的新形態(tài)概括為條塊整合和社區(qū)整合的“雙重整合”模式。[9]還有學(xué)者認(rèn)為,需要對(duì)街鎮(zhèn)的行政管理權(quán)與社區(qū)的自治權(quán)進(jìn)行區(qū)分。[10]但是在很多研究中,街鎮(zhèn)層面和社區(qū)層面的黨建引領(lǐng)機(jī)制被混為一談,學(xué)者們更多的是從橫向維度討論不同目標(biāo)、不同類型的引領(lǐng)機(jī)制,而對(duì)于黨建引領(lǐng)城市基層治理縱向維度的“分層作用”現(xiàn)象關(guān)注不夠。這就需要從理論上構(gòu)建概念、結(jié)構(gòu)和層次更為清晰、更具說(shuō)服力的分析框架,在實(shí)踐中清晰刻畫街鎮(zhèn)和社區(qū)層面黨建引領(lǐng)的運(yùn)作過(guò)程。本研究要著重回答的問(wèn)題是黨建在城市基層治理過(guò)程中如何發(fā)揮引領(lǐng)作用、在街鎮(zhèn)和社區(qū)層面的運(yùn)作機(jī)制有何不同?；诖?本研究將在結(jié)構(gòu)功能主義AGIL模型的基礎(chǔ)上進(jìn)行理論延伸,在對(duì)AGIL模型的科學(xué)性、全面性進(jìn)行研判的基礎(chǔ)上,用其分析解釋基層黨建在不同層級(jí)治理空間中的功能實(shí)現(xiàn)及具體的分層作用機(jī)制。

一、黨建引領(lǐng)城市基層治理的分析框架

(一)結(jié)構(gòu)功能主義與AGIL模型

結(jié)構(gòu)功能主義從結(jié)構(gòu)與功能以及二者的相互聯(lián)系出發(fā),以系統(tǒng)的、聯(lián)系的視角對(duì)社會(huì)體系的行動(dòng)、儀式等宏觀或微觀現(xiàn)象做出解釋。該理論認(rèn)為,社會(huì)是具有一定結(jié)構(gòu)或組織化形式的系統(tǒng),結(jié)構(gòu)在一定程度上決定著功能的發(fā)揮。20世紀(jì)40年代,美國(guó)現(xiàn)代社會(huì)學(xué)奠基者塔爾克特·帕森斯明確提出了“結(jié)構(gòu)功能主義”的概念。他認(rèn)為,結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為一種功能,所謂社會(huì)結(jié)構(gòu)是具有不同基本功能的、多層面的次系統(tǒng)所形成的一種“總體社會(huì)系統(tǒng)”。與此同時(shí),他提出了AGIL模型,該模型的核心內(nèi)容是完整的社會(huì)運(yùn)行過(guò)程,包含“適應(yīng)(Adaption)”“目的達(dá)成(Goal attainment)”“整合(Integration)”“模式維護(hù)(Latency pattern maintenance)”等四項(xiàng)基本功能(縮寫為AGIL)。AGIL框架是帕森斯社會(huì)系統(tǒng)理論的主要內(nèi)容,也是其結(jié)構(gòu)功能主義理論最核心的部分。該模型表明了社會(huì)是一個(gè)整體的、均衡的、自我調(diào)節(jié)以及各部分相互支持的系統(tǒng),系統(tǒng)內(nèi)各部分都對(duì)整體發(fā)揮作用。子系統(tǒng)各自承擔(dān)不同的功能,相互依賴、影響,通過(guò)不斷地分化與整合形成動(dòng)態(tài)的均衡秩序,社會(huì)系統(tǒng)的基本結(jié)構(gòu)是在行動(dòng)者之間的關(guān)系結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上形成的網(wǎng)絡(luò)。

在AGIL模型中,“適應(yīng)”功能是指系統(tǒng)必須擁有從外界環(huán)境中獲取所需資源的手段,或者是運(yùn)用某種方式控制自身和外界環(huán)境的能力;“目的達(dá)成”功能是指在系統(tǒng)目標(biāo)中建立次序級(jí)別,調(diào)動(dòng)系統(tǒng)資源以達(dá)成目標(biāo);“整合”功能是指行動(dòng)者積極合作并有效保持相互關(guān)系,使各部分協(xié)調(diào)一致;“模式維護(hù)”功能是指系統(tǒng)運(yùn)行中斷時(shí),有能力維持原有模式,保證系統(tǒng)重新開始運(yùn)行時(shí)各部分仍然可以保持互動(dòng)關(guān)系,彰顯文化和價(jià)值的穩(wěn)定性和連貫性,凸顯系統(tǒng)共有價(jià)值觀的重要作用。

(二)黨建引領(lǐng)城市基層治理視閾下AGIL模型的拓展與重構(gòu)

在治理實(shí)踐中,中國(guó)共產(chǎn)黨在組織整合、利益協(xié)調(diào)、資源分配等方面發(fā)揮著其他國(guó)家政黨無(wú)法比擬的重要作用。黨的領(lǐng)導(dǎo)力量貫穿于整個(gè)國(guó)家行政體制之中,執(zhí)政黨和國(guó)家共同構(gòu)成了公權(quán)力的來(lái)源,重塑了政黨、國(guó)家和社會(huì)的關(guān)系,中國(guó)共產(chǎn)黨是“國(guó)家—社會(huì)”關(guān)系中主導(dǎo)性、關(guān)鍵性的變量,以結(jié)構(gòu)的重塑推進(jìn)功能的躍遷。政黨與國(guó)家和社會(huì)都呈現(xiàn)出雙向互動(dòng)耦合的關(guān)系,政黨本身就是社會(huì)治理的重要行動(dòng)者,在與國(guó)家和社會(huì)的互動(dòng)過(guò)程中調(diào)整和實(shí)現(xiàn)自身目標(biāo)。政黨對(duì)社會(huì)的塑造和影響并非機(jī)械地改變和控制,而是在融入的基礎(chǔ)上組織和引領(lǐng)國(guó)家與社會(huì),進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政黨、國(guó)家和社會(huì)的一體化發(fā)展。

從學(xué)理上深入詮釋中國(guó)共產(chǎn)黨如何嵌入國(guó)家和社會(huì)、引領(lǐng)城市基層治理,需要從多個(gè)維度進(jìn)行透視,帕森斯提出的AGIL模型對(duì)解釋這一問(wèn)題具有較強(qiáng)的適用性。首先,就研究的底層邏輯而言,中國(guó)共產(chǎn)黨的引領(lǐng)作用以嵌入和吸納為結(jié)構(gòu)保障,以領(lǐng)導(dǎo)、整合、服務(wù)為功能促進(jìn)。帕森斯提出的“適應(yīng)”“目的達(dá)成”“整合”和“模式維護(hù)”四項(xiàng)功能以結(jié)構(gòu)與功能的互動(dòng)關(guān)系為基礎(chǔ),同黨建引領(lǐng)基層治理研究的底層邏輯相類似。其次,就研究對(duì)象而言,帕森斯認(rèn)為,任何社會(huì)系統(tǒng)過(guò)程都服從于四個(gè)功能的必要條件,如果要取得均衡和維持這個(gè)系統(tǒng)繼續(xù)存在,它們就必須得到充分滿足。[11](P.16)城市基層是一個(gè)重要且復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng),AGIL模型與黨建引領(lǐng)的治理場(chǎng)景具有較高的契合度。再次,就運(yùn)行機(jī)理而言,黨建引領(lǐng)城市基層治理的核心內(nèi)容是通過(guò)“黨建”這一軸心開展跨部門協(xié)同,通過(guò)價(jià)值聚合、資源整合等機(jī)制實(shí)現(xiàn)有效管理和高質(zhì)量服務(wù)。AGIL模型構(gòu)建的“適應(yīng)”“目的達(dá)成”“整合”和“模式維護(hù)”四個(gè)分析維度與實(shí)踐中黨建引領(lǐng)的運(yùn)作機(jī)制有較高的適配性,能夠有力地解釋黨建引領(lǐng)的運(yùn)作過(guò)程。

然而,該模型對(duì)黨建引領(lǐng)城市基層治理的解釋存在一定的局限性。第一,該模型的解釋對(duì)象是廣泛的社會(huì)系統(tǒng),具有一定的無(wú)序性和更大的要素容量,而基層黨建則呈現(xiàn)出輻射樣態(tài)的傘狀結(jié)構(gòu),更加強(qiáng)調(diào)組織性、動(dòng)員性、紀(jì)律性和規(guī)范性,運(yùn)行機(jī)理與廣義的社會(huì)系統(tǒng)存在差別。黨的政治屬性和組織屬性決定了黨組織的統(tǒng)合作用具有其自身特點(diǎn),在中國(guó)的制度情境下,不能完全照搬西方理論,而是要對(duì)其進(jìn)行適用性改造,對(duì)一些功能要素需要進(jìn)一步明確和細(xì)化。第二,AGIL模型默認(rèn)四項(xiàng)功能要素在邏輯上是并列的、不分層次的,而事實(shí)上這四項(xiàng)功能存在著一定的遞進(jìn)邏輯和因果邏輯,因而可以對(duì)該模型進(jìn)行本土化、具象化改造,使其更加適配治理場(chǎng)景。

其中的“適應(yīng)”功能可以細(xì)化“制度保障”維度,用以確保資源的獲取和權(quán)威性分配;保留“目的達(dá)成”維度,可明確各行動(dòng)主體的目標(biāo)層級(jí)次序以及達(dá)成目標(biāo)的手段;“整合”功能進(jìn)一步明確為“要素整合”維度,用以推進(jìn)各治理要素的協(xié)同,形成治理網(wǎng)絡(luò);將“模式維護(hù)”聚焦為“價(jià)值統(tǒng)一”維度,旨在維持共同價(jià)值觀,使其在系統(tǒng)內(nèi)保持制度化,通過(guò)統(tǒng)一的價(jià)值導(dǎo)向來(lái)構(gòu)建治理共同體。

AGIL模型的“適應(yīng)”“目的達(dá)成”“整合”和“模式維護(hù)”四項(xiàng)功能只是在領(lǐng)域上進(jìn)行了分類,沒(méi)有展現(xiàn)出更深層次的邏輯關(guān)系,對(duì)于解釋中國(guó)制度情境下黨建引領(lǐng)的運(yùn)行機(jī)制來(lái)說(shuō),其科學(xué)性和解釋力需要進(jìn)一步加強(qiáng)。黨建引領(lǐng)需要在內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力、外在規(guī)制力共同作用下實(shí)現(xiàn)行為要素整合,進(jìn)而達(dá)成治理目標(biāo),其存在遞進(jìn)和因果關(guān)系。因此,改造后的分析模型依次包含著“價(jià)值統(tǒng)一(Values unification)”“制度保障(Institution guarantee)”“要素整合(Element integration)”“目的達(dá)成(Goal attainment)”,即“VIEG”分析模型。在該模型中,四個(gè)維度呈現(xiàn)出遞進(jìn)關(guān)系,以“價(jià)值統(tǒng)一”為內(nèi)在價(jià)值統(tǒng)領(lǐng),以“制度保障”為外在規(guī)制力量,通過(guò)內(nèi)外部相互作用,促進(jìn)基層治理的“要素整合”,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“目的達(dá)成”功能。

“價(jià)值統(tǒng)一”是黨建引領(lǐng)基層社會(huì)治理的內(nèi)在先決條件,為黨的領(lǐng)導(dǎo)提供穩(wěn)定的價(jià)值遵循,明確基層治理的領(lǐng)導(dǎo)核心,提供精神動(dòng)力,形成核心價(jià)值觀,在思想和行動(dòng)上形成綱領(lǐng),理順黨建工作體系,落實(shí)黨建主體責(zé)任,創(chuàng)新黨建工作方式方法,其重要作用貫穿于基層治理的全過(guò)程。統(tǒng)一的價(jià)值體系有助于彰顯黨的政治特征、發(fā)揮黨的政治優(yōu)勢(shì)、完成黨的政治任務(wù),進(jìn)而強(qiáng)化基層黨組織的政治引領(lǐng)功能,有效提升基層治理的穩(wěn)定性和可持續(xù)性,同時(shí)將價(jià)值制度化、規(guī)范化。

“制度保障”是黨建引領(lǐng)基層社會(huì)治理的外在的正式規(guī)范性安排,可以規(guī)范治理結(jié)構(gòu)、明確管理職能、提供激勵(lì)手段,它可通過(guò)組織結(jié)構(gòu)重塑、人事任免調(diào)整、完善監(jiān)督檢查等方式得以實(shí)現(xiàn)。制度建設(shè)具有強(qiáng)烈的政治屬性和統(tǒng)一的規(guī)范功能,在不同層面為治理行為提供了秩序。它不僅包括一系列的黨內(nèi)制度法規(guī),還包括各類常規(guī)運(yùn)行準(zhǔn)則、標(biāo)準(zhǔn)和方法,其有效提高了黨建和基層治理的科學(xué)化、制度化、規(guī)范化水平。在基層治理過(guò)程中構(gòu)建起條塊協(xié)同、區(qū)域統(tǒng)籌、上下貫通的聯(lián)動(dòng)體系,有助于及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決問(wèn)題。

“要素整合”是黨建引領(lǐng)的重要手段和實(shí)施路徑,在向內(nèi)“價(jià)值統(tǒng)一”和向外“制度保障”的推動(dòng)下發(fā)揮協(xié)同、整合作用。城市基層治理包含要素眾多,包括各行動(dòng)主體以及行動(dòng)主體所掌握的各類資源。要素整合就是在黨組織的帶動(dòng)和領(lǐng)導(dǎo)下將各要素納入合作論壇,打通條塊和區(qū)域間的壁壘,促進(jìn)其協(xié)商聯(lián)動(dòng),形成資源互賴和互惠機(jī)制。

“目的達(dá)成”是黨建引領(lǐng)功能的終端,是各類要素整合協(xié)同的最終目標(biāo)。系統(tǒng)整體和內(nèi)部各行動(dòng)主體擁有各自的治理目標(biāo),在治理進(jìn)程中將不斷形成階段性目標(biāo),而階段性目標(biāo)在調(diào)整和聚合之后還將形成最終的總體性目標(biāo)?！澳康倪_(dá)成”主要是將治理目標(biāo)分級(jí)分類并尋求恰當(dāng)?shù)倪_(dá)成途徑,對(duì)目標(biāo)的完成程度進(jìn)行評(píng)估。

二、從“模式維護(hù)”到“價(jià)值統(tǒng)一”的內(nèi)在驅(qū)動(dòng):執(zhí)政黨的政治權(quán)威

AGIL模型中的“模式維護(hù)”是指系統(tǒng)維護(hù)既有模式的能力,即尋求保持系統(tǒng)穩(wěn)定的抓手和工具,彰顯文化和價(jià)值的穩(wěn)定性和連貫性。在黨建引領(lǐng)基層治理過(guò)程中,價(jià)值統(tǒng)一是維護(hù)系統(tǒng)穩(wěn)定的重要途徑,執(zhí)政黨通過(guò)統(tǒng)一的價(jià)值取向凝聚人心、聚合力量,將共同的價(jià)值內(nèi)化于組織成員,使其轉(zhuǎn)化為發(fā)展的動(dòng)力。其中,執(zhí)政黨的政治權(quán)威是實(shí)現(xiàn)價(jià)值統(tǒng)一的關(guān)鍵所在,因此可以將“模式維護(hù)”功能進(jìn)一步聚焦為“價(jià)值統(tǒng)一”,以有效解釋基層黨建引領(lǐng)的內(nèi)在領(lǐng)導(dǎo)力作用方式。

執(zhí)政黨的政治權(quán)威是黨建引領(lǐng)的權(quán)力來(lái)源。執(zhí)政黨的政治權(quán)威有效驅(qū)動(dòng)價(jià)值建構(gòu)與意識(shí)形態(tài)的統(tǒng)一,并將其作為黨建工作的邏輯起點(diǎn)和內(nèi)在動(dòng)力。在我國(guó),中國(guó)共產(chǎn)黨是各項(xiàng)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心,被賦予了強(qiáng)大的政治權(quán)威性。黨的十九大報(bào)告指出:“堅(jiān)持黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)。黨政軍民學(xué),東西南北中,黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的?！盵12]中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo),中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo),黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量。這就決定了中國(guó)共產(chǎn)黨不僅具有代表功能,更重要的是具有治理功能和領(lǐng)導(dǎo)功能,可以實(shí)現(xiàn)利益表達(dá)和利益聚合,主導(dǎo)政策制定和政策執(zhí)行。執(zhí)政黨在國(guó)家治理中居于中心地位,發(fā)揮核心作用,整個(gè)國(guó)家治理體系以執(zhí)政黨為中軸而構(gòu)建,國(guó)家治理過(guò)程由執(zhí)政黨主導(dǎo)而展開。[13]

在城市基層治理過(guò)程中,黨的領(lǐng)導(dǎo)地位在不同層級(jí)、不同領(lǐng)域、不同地域、不同行業(yè)中均有所體現(xiàn)。一是價(jià)值引領(lǐng)。在一百多年的奮斗歷程中,中國(guó)共產(chǎn)黨始終把“以人民為中心”作為一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn),從而在社會(huì)中建立政治信任和政治權(quán)威。以此為前提,執(zhí)政黨提出政治主張,為基層治理提供價(jià)值導(dǎo)向,從而發(fā)揮其政治領(lǐng)導(dǎo)功能和文化導(dǎo)向功能,促進(jìn)基層黨組織履行決策職能和指揮職能。二是價(jià)值整合。以思想宣傳、理論學(xué)習(xí)、搭建協(xié)商平臺(tái)等方式統(tǒng)一社會(huì)成員的價(jià)值取向、建構(gòu)基層治理的價(jià)值共同體,不僅為多元價(jià)值的統(tǒng)合提供了對(duì)話機(jī)制,也提供了權(quán)威的整合機(jī)制。三是價(jià)值落實(shí)。在以黨領(lǐng)政的制度安排下,執(zhí)政黨的政治權(quán)威將促進(jìn)政黨意志轉(zhuǎn)化為國(guó)家意志,并通過(guò)相關(guān)人事和行政制度安排逐級(jí)落實(shí),在壓力型體制下,執(zhí)政黨打造自上而下的有效激勵(lì)和監(jiān)督機(jī)制,層層傳導(dǎo)至每個(gè)行動(dòng)者,克服黨建在價(jià)值層面“懸浮化”的問(wèn)題。

三、從“適應(yīng)”到“制度保障”的外在規(guī)制:黨組織嵌入與賦權(quán)

AGIL模型中的“適應(yīng)”功能是指系統(tǒng)必須掌握從外界環(huán)境中獲取所需資源的手段,或者能夠運(yùn)用某種方式控制自身和外界環(huán)境,強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)的吸納、規(guī)制、協(xié)調(diào)等功能。對(duì)應(yīng)到基層治理過(guò)程,黨建全覆蓋是吸納和統(tǒng)籌各類資源的重要組織基礎(chǔ),橫向到邊、縱向到底的黨組織結(jié)構(gòu)不僅可以串聯(lián)各方資源,還可以形成有效規(guī)制和激勵(lì)機(jī)制。而建立于結(jié)構(gòu)之上的選人用人制度則是優(yōu)化組織職能、驅(qū)動(dòng)系統(tǒng)運(yùn)行的功能性制度安排。人是最核心的資源,合理的干部人事制度將有助于形成科學(xué)的決策體系和有效的監(jiān)督系統(tǒng),在發(fā)揚(yáng)民主的基礎(chǔ)上高效集中民主意見。AGIL模型中的“適應(yīng)”功能具有多種實(shí)現(xiàn)方式,在黨建引領(lǐng)基層治理的視閾下,制度保障是最為核心的路徑,因此可以將“適應(yīng)”進(jìn)一步細(xì)化為“制度保障”,以詮釋外在規(guī)范的作用方式。

(一)黨組織的結(jié)構(gòu)性制度安排是黨建引領(lǐng)的組織保障

城市基層治理中,縱向到底、橫向到邊的完整的黨組織結(jié)構(gòu)為信息流動(dòng)和資源整合提供了重要載體。黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于整個(gè)基層治理體系,雖然不同層級(jí)、不同領(lǐng)域、不同屬性的組織彼此之間相互分立,但嵌入其中的黨組織卻形成統(tǒng)一化的領(lǐng)導(dǎo)力量。街鎮(zhèn)、社區(qū)黨組織是基層治理的領(lǐng)導(dǎo)者,基層治理以街鎮(zhèn)和社區(qū)黨組織為軸心向外輻射開來(lái),形成緊密的“傘狀結(jié)構(gòu)”。

在縱向維度上建立了街鎮(zhèn)—片區(qū)(網(wǎng)格)—社區(qū)—小區(qū)—樓棟五級(jí)黨建網(wǎng)格,形成了層級(jí)聯(lián)動(dòng)的組織架構(gòu)和上下貫通的權(quán)力運(yùn)行體系,確保政令暢通,快速反應(yīng)。街道黨工委和鎮(zhèn)黨委負(fù)責(zé)街鎮(zhèn)總體工作,由書記牽頭把握全局;片區(qū)(網(wǎng)格)黨支部將街鎮(zhèn)工作進(jìn)一步分解,負(fù)責(zé)片區(qū)工作的協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)。一個(gè)片區(qū)由數(shù)個(gè)社區(qū)(居民區(qū))構(gòu)成,社區(qū)黨支部負(fù)責(zé)社區(qū)日常工作:一方面承接街鎮(zhèn)的指令,落實(shí)基層政府下達(dá)的政策;另一方面動(dòng)員居民開展自治和共治。同時(shí),當(dāng)小區(qū)里的黨員數(shù)量符合要求時(shí),小區(qū)將成立黨支部,配合社區(qū)黨組織工作。樓棟內(nèi)黨員三人及以上者將成立樓棟黨小組,不滿三名黨員的樓棟可建立聯(lián)合黨小組。完善的基層黨組織可以確保城市基層治理工作層層落實(shí),讓每一個(gè)黨員成為一面旗幟,凸顯基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用。

在橫向維度上,在不同領(lǐng)域、不同性質(zhì)和不同行業(yè)的組織中建立黨支部,轄區(qū)內(nèi)各組織和單位通過(guò)黨組織的聯(lián)動(dòng)實(shí)現(xiàn)資源和信息交換,以黨建聯(lián)席會(huì)、支部共建等方式將各駐區(qū)的單位黨支部、社會(huì)組織黨支部、社區(qū)黨支部、兩新組織黨支部、物業(yè)公司黨支部、業(yè)委會(huì)黨支部等黨組織納入黨建網(wǎng)絡(luò),展開區(qū)域化黨建,使資源在街鎮(zhèn)、片區(qū)、居民區(qū)等不同層面流動(dòng)起來(lái)。

(二)選人用人的功能性制度安排是黨建引領(lǐng)的領(lǐng)導(dǎo)力基礎(chǔ)

不論在街鎮(zhèn)還是社區(qū)層面,黨組織的書記都被賦予更大的責(zé)任和權(quán)力,形成“一把手”總抓的工作格局,體現(xiàn)了“一把手”負(fù)總責(zé)的價(jià)值導(dǎo)向。與此同時(shí),黨員干部通常執(zhí)行黨政交叉任職的制度安排,強(qiáng)化了黨組織的政治權(quán)威和領(lǐng)導(dǎo)力基礎(chǔ)。街道黨工委書記和鎮(zhèn)黨委書記對(duì)街鎮(zhèn)工作展開全面領(lǐng)導(dǎo),街道辦事處主任和鎮(zhèn)長(zhǎng)一般擔(dān)任黨工委副書記和鎮(zhèn)黨委副書記。黨政兩個(gè)系統(tǒng)交叉任職,體現(xiàn)了“以黨領(lǐng)政”的組織原則。社區(qū)黨支部書記由社區(qū)黨支部委員會(huì)會(huì)議或支部黨員大會(huì)選舉產(chǎn)生,經(jīng)上級(jí)黨組織同意批準(zhǔn),全面管理和協(xié)調(diào)社區(qū)各項(xiàng)事務(wù)。居委會(huì)主任由轄區(qū)內(nèi)居民選舉產(chǎn)生。社區(qū)黨支部書記對(duì)居委會(huì)主任工作有領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督的權(quán)力,如果居委會(huì)主任是黨員,可以吸納為支部副書記,居委會(huì)主任也可以由黨支部書記擔(dān)任,即“一肩挑”模式,體現(xiàn)了黨組織的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)地位。社區(qū)黨支部書記和居委會(huì)主任處于相互配合的狀態(tài),在工作中有各自明確的職能定位。上級(jí)召開的重要會(huì)議一般都要求書記到場(chǎng),社區(qū)支部書記能夠決定支部范圍內(nèi)的有關(guān)事務(wù),例如,在樓組長(zhǎng)等治理核心成員的人選問(wèn)題上書記具有較大的決定權(quán)。

四、從“整合”到“要素整合”的引領(lǐng)行動(dòng):街鎮(zhèn)與社區(qū)的分層整合

AGIL模型中的“整合”功能指行動(dòng)者積極合作并有效保持相互關(guān)系,使各部分協(xié)調(diào)一致?；鶎又卫磉^(guò)程中,整合功能的發(fā)揮依賴于機(jī)構(gòu)、團(tuán)體、行動(dòng)者、物資、服務(wù)、規(guī)則等各類要素的協(xié)同。街鎮(zhèn)和社區(qū)的工作權(quán)限和工作重心不同,整合對(duì)象和方式有所差異,呈現(xiàn)出“分層作用”的形態(tài)。從黨建引領(lǐng)的方式和路徑來(lái)看,街鎮(zhèn)層面主要進(jìn)行行政整合和平臺(tái)整合工作,社區(qū)層面主要開展網(wǎng)絡(luò)整合與黨員引領(lǐng)工作。

(一)街鎮(zhèn)層面:行政整合與平臺(tái)整合

在街鎮(zhèn)層面,街道辦事處和鎮(zhèn)政府承擔(dān)屬地管理職能,向上對(duì)接區(qū)政府各部門,承接政府交辦的各類工作,向下對(duì)接轄區(qū)內(nèi)各類組織,指導(dǎo)社區(qū)開展自治自管。在這種治理訴求下,一方面需要以黨建為引領(lǐng),協(xié)調(diào)條塊矛盾,統(tǒng)合行政資源,即行政整合;另一方面要促進(jìn)區(qū)域多主體互動(dòng)整合,統(tǒng)合社會(huì)資源,即平臺(tái)整合。

第一,以條塊協(xié)同為目標(biāo)的行政整合模式。行政整合體現(xiàn)了整體政府的治理思想。整體政府是由政府各部門間的信息、觀念和決策的相互協(xié)調(diào)以及政策具體實(shí)施手段的相互融合而構(gòu)成的無(wú)縫隙組織形態(tài)。[14]其目標(biāo)是通過(guò)部門間橫向與縱向的協(xié)調(diào),建立良好的政策情景,更好地聯(lián)合使用稀缺資源,促使某一領(lǐng)域的不同利益主體相互協(xié)作,為公民提供無(wú)縫隙的服務(wù)。[15]行政整合以黨組織的領(lǐng)導(dǎo)為契機(jī),以整體政府為價(jià)值導(dǎo)向,通過(guò)建構(gòu)統(tǒng)一的價(jià)值觀念,整合行政部門的組織結(jié)構(gòu)和業(yè)務(wù)流程,打破信息孤島,實(shí)現(xiàn)資源的流動(dòng)和共享,建立信任機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制和整合機(jī)制。

行政整合運(yùn)作機(jī)制包括三個(gè)方面。一是賦權(quán)增能機(jī)制。賦權(quán)增能機(jī)制為街鎮(zhèn)黨組織賦權(quán),給予街鎮(zhèn)針對(duì)各類“條條”部門的召集權(quán)、指揮權(quán)和考核權(quán),以街鎮(zhèn)黨組織為權(quán)力的載體,突破部門封鎖和條塊分割,提高基層的服務(wù)能力。[16]二是條塊聯(lián)建機(jī)制。在街鎮(zhèn)和區(qū)各委辦局之間建立聯(lián)合黨支部,推動(dòng)協(xié)同治理,以黨建聯(lián)建為平臺(tái)和抓手釋放各方訴求、化解條塊矛盾。三是議事協(xié)調(diào)機(jī)制。對(duì)于街鎮(zhèn)各部門間的壁壘問(wèn)題,基層黨組織書記掛帥,通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)小組等運(yùn)作模式和科層化的權(quán)威介入,增強(qiáng)資源動(dòng)員整合能力,緩解條塊分割,突破行政科層制固有的惰性,從而有效地整合黨政部門的資源。[17]可以看出,行政整合方式具有一定的科層式運(yùn)行特征,是一種依托黨組織開展的“剛性介入”機(jī)制。

第二,以資源共享為目標(biāo)的平臺(tái)整合模式。平臺(tái)整合是街鎮(zhèn)層面的區(qū)域化黨建,主要聚焦于街鎮(zhèn)轄區(qū)范圍,體現(xiàn)了協(xié)同治理的思想。協(xié)同治理要求構(gòu)建多中心協(xié)商平臺(tái),在信任和互惠的基礎(chǔ)上達(dá)成共識(shí),形成集體決策,在集體規(guī)則的引導(dǎo)下開展合作?？死锼埂ぐ踩麪柡桶蛏ぜ邮蔡岢鰠f(xié)同治理需要具備六個(gè)標(biāo)準(zhǔn):一是公共機(jī)構(gòu)發(fā)起;二是包括所有利益相關(guān)者;三是參與者直接參與決策;四是形成正式組織、集體會(huì)議;五是達(dá)成共識(shí);六是有明確的治理目標(biāo)和政策產(chǎn)品。[18]平臺(tái)整合是協(xié)同治理理念在基層治理的重要體現(xiàn),主要形成了街鎮(zhèn)層面的區(qū)域化黨建機(jī)制。這種機(jī)制并非科層式的“剛性介入”,而是一種“柔性整合”式的機(jī)制。

平臺(tái)整合的具體運(yùn)作機(jī)制包括三個(gè)方面。一是組織重構(gòu)機(jī)制。區(qū)域化黨建涉及轄區(qū)范圍內(nèi)的各區(qū)域、各單位、各行業(yè),是一種“全域黨建”。在組織架構(gòu)上強(qiáng)化街鎮(zhèn)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位,設(shè)立數(shù)個(gè)牽頭單位,推進(jìn)社區(qū)黨建、單位黨建、行業(yè)黨建的互聯(lián)互動(dòng)。二是平臺(tái)搭建機(jī)制。以基層黨建的“公轉(zhuǎn)”帶動(dòng)各領(lǐng)域黨建的“自轉(zhuǎn)”,建立區(qū)域黨建聯(lián)席會(huì)議制度,由街鎮(zhèn)黨組織牽頭,區(qū)域內(nèi)各行業(yè)各領(lǐng)域的駐區(qū)單位黨組織參與,就重要事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)商。三是資源統(tǒng)籌與互惠機(jī)制。區(qū)域化黨建以黨建聯(lián)建為基本方式,在不改變黨組織隸屬關(guān)系和各類資源所有關(guān)系的基礎(chǔ)上,調(diào)動(dòng)不同隸屬關(guān)系、不同性質(zhì)單位黨組織的積極性,構(gòu)建互惠機(jī)制。

(二)社區(qū)層面:網(wǎng)絡(luò)整合與黨員引領(lǐng)

在社區(qū)層面治理參與主體主要包括五類:一是以居委會(huì)為代表的具有行政化色彩的社區(qū)自治組織;二是居民以及相關(guān)自治組織;三是街鎮(zhèn)相關(guān)職能部門工作人員;四是物業(yè)公司;五是各類社會(huì)組織。從法理來(lái)看,社區(qū)居委會(huì)是自治組織,其整合對(duì)象并非政府行政部門,因此面臨的“條塊矛盾”較弱,更多情況是需要黨組織協(xié)調(diào)各方治理主體以形成治理網(wǎng)絡(luò)。此外,在社區(qū)工作中,黨員等治理精英的引領(lǐng)作用十分明顯,它能夠有效發(fā)揮說(shuō)服、帶頭和輻射的作用。因此,在社區(qū)層面,黨建引領(lǐng)主要通過(guò)網(wǎng)絡(luò)整合和黨員引領(lǐng)實(shí)現(xiàn)。

第一,以協(xié)商共治為目標(biāo)的網(wǎng)絡(luò)整合模式。網(wǎng)絡(luò)整合是社區(qū)層面的區(qū)域化黨建,主要聚焦于社區(qū)內(nèi)部,體現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)治理的價(jià)值導(dǎo)向。網(wǎng)絡(luò)治理理論認(rèn)為,行動(dòng)主體處在一定的場(chǎng)域中,占據(jù)各自網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn),具有獨(dú)特的社會(huì)資本和治理資源,因而擁有一定的治理勢(shì)能。各治理主體通過(guò)資源識(shí)別和重復(fù)博弈,形成錯(cuò)綜復(fù)雜的治理網(wǎng)絡(luò)。有學(xué)者將網(wǎng)絡(luò)治理歸納為三種形式,即參與者治理的網(wǎng)絡(luò)、領(lǐng)導(dǎo)者組織的網(wǎng)絡(luò)、管理機(jī)構(gòu)治理的網(wǎng)絡(luò)。[19]社區(qū)網(wǎng)絡(luò)整合可以看作是領(lǐng)導(dǎo)者組織的網(wǎng)絡(luò),形成社區(qū)黨組織發(fā)揮引領(lǐng)作用,居委會(huì)為主導(dǎo),居民為主體,業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司、群眾團(tuán)體、社會(huì)組織、群眾活動(dòng)團(tuán)隊(duì)等共同參與的社區(qū)治理架構(gòu)。

網(wǎng)絡(luò)整合的具體運(yùn)作機(jī)制主要包括三個(gè)方面。一是宣傳與動(dòng)員機(jī)制。社區(qū)黨組織經(jīng)常通過(guò)宣傳勸導(dǎo)、“黨員”雙報(bào)到、黨員亮身份等方式動(dòng)員居民和有關(guān)組織積極參與治理過(guò)程。二是規(guī)范與監(jiān)督機(jī)制。社區(qū)黨組織對(duì)業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司、社會(huì)組織、志愿者組織等參與主體的行為進(jìn)行監(jiān)督和規(guī)范,制定相關(guān)規(guī)則,主要包括進(jìn)入和退出規(guī)則、職位規(guī)則、聚合規(guī)則、信息規(guī)則、權(quán)威規(guī)則和償付規(guī)則等。三是聚合與協(xié)調(diào)機(jī)制。社區(qū)黨組織為各治理主體搭建協(xié)商議事平臺(tái),促進(jìn)各方溝通,增進(jìn)互信,為問(wèn)題的解決尋求共識(shí),構(gòu)建有效的沖突化解機(jī)制。四是組織與聯(lián)動(dòng)機(jī)制。社區(qū)黨組織引導(dǎo)各類組織和居民有序開展聯(lián)合行動(dòng),共同維護(hù)社區(qū)秩序,提升社區(qū)品質(zhì),改善居住環(huán)境,應(yīng)對(duì)突發(fā)事件。

第二,以動(dòng)員聯(lián)絡(luò)為目標(biāo)的黨員引領(lǐng)模式。黨員引領(lǐng)體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨的群眾路線和密切聯(lián)系群眾的優(yōu)良作風(fēng)。毛澤東在《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)方法的若干問(wèn)題》一文中指出:“無(wú)論是執(zhí)行戰(zhàn)爭(zhēng)、生產(chǎn)、教育(包括整風(fēng))等中心任務(wù),除采取一般號(hào)召和個(gè)別指導(dǎo)相結(jié)合的方法外,都須采取領(lǐng)導(dǎo)骨干和廣大群眾相結(jié)合的方法?！盵20](P.214)習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào):“社區(qū)治理得好不好,關(guān)鍵在基層黨組織、在廣大黨員,要把基層黨組織這個(gè)戰(zhàn)斗堡壘建得更強(qiáng),發(fā)揮社區(qū)黨員、干部先鋒模范作用?！盵21]黨員是共產(chǎn)黨與群眾之間的紐帶和連接點(diǎn),應(yīng)當(dāng)發(fā)揮帶頭作用、骨干作用和連接作用。

黨員引領(lǐng)這一治理路徑主要通過(guò)三種機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)。一是模范帶頭機(jī)制。一個(gè)黨員就是一面旗幟,面對(duì)急難險(xiǎn)重的任務(wù)時(shí),黨員率先行動(dòng),在集體利益和個(gè)人利益之間做出取舍。二是問(wèn)題解決機(jī)制。對(duì)于群眾在工作、生活中的困難,要主動(dòng)熱情地幫助解決,對(duì)群眾提出的各種問(wèn)題,要正確地給予解釋和回答,當(dāng)群眾的正當(dāng)權(quán)益受到損害時(shí),要敢于挺身而出。三是聯(lián)絡(luò)傳導(dǎo)機(jī)制。共產(chǎn)黨員應(yīng)當(dāng)成為黨組織與人民群眾聯(lián)系的紐帶,向群眾宣傳、解釋黨的路線、方針、政策和主張,同時(shí)收集民意,這種以黨員為載體的聯(lián)絡(luò)和傳導(dǎo)在很多情況下是一種非正式的制度安排,上級(jí)的政策在社區(qū)落地時(shí),往往需要黨員干部進(jìn)行話語(yǔ)體系的轉(zhuǎn)換,將正式的制度政策轉(zhuǎn)化為群眾性的語(yǔ)言。

五、目的達(dá)成實(shí)現(xiàn)治理職能:管理與服務(wù)

黨建引領(lǐng)城市基層治理聚焦于兩個(gè)目標(biāo)。一是對(duì)城市事件、部件、人口等要素的管理,確保政策的有效執(zhí)行和落實(shí),主要履行管控和監(jiān)督的職能,遵循自上而下的邏輯;二是對(duì)城市居民的服務(wù),提高居民的幸福感和獲得感,遵循自下而上的邏輯,主要履行回應(yīng)和協(xié)調(diào)的職能。基層黨組織作為黨的“神經(jīng)末梢”面向最廣大的人民群眾,是打通城市治理“最后一公里”的主要責(zé)任者,是民意的收集器、服務(wù)的供給者、政策的傳達(dá)者和執(zhí)行者。在治理實(shí)踐中,管理和服務(wù)都是基層黨組織的重要職能,它代表了黨建引領(lǐng)城市基層治理的兩種面向。兩條邏輯線索應(yīng)相輔相成,不能機(jī)械地割裂。

首先,基層黨建致力于實(shí)現(xiàn)城市高效管理,其主要內(nèi)容是落實(shí)黨中央的決策部署,對(duì)轄區(qū)工作進(jìn)行有序引導(dǎo)和規(guī)范,包括工作隊(duì)伍和居住人員管理、轄區(qū)單位管理、招商引資和經(jīng)濟(jì)管理、基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境管理、危機(jī)管理、文化管理、道德法制建設(shè)管理、信息化管理等。在上述工作中推動(dòng)“黨建+業(yè)務(wù)”的發(fā)展模式,以黨建為領(lǐng)導(dǎo)力和驅(qū)動(dòng)力,通過(guò)黨組織來(lái)制定目標(biāo)、凝聚人心、培養(yǎng)人才、推動(dòng)創(chuàng)新、統(tǒng)籌資源、有效決策、實(shí)行監(jiān)督,推動(dòng)城市管理的高效運(yùn)行,提升基層的政策執(zhí)行能力、議事協(xié)商能力、應(yīng)急管理能力、平安建設(shè)能力、組織動(dòng)員能力和智慧治理能力,確保黨中央決策部署在基層有效落實(shí)。這是一種自上而下的以控制、組織和驅(qū)動(dòng)為目標(biāo)的運(yùn)行邏輯,具有科層制的形態(tài)和屬性。

其次,為居民提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)是城市基層黨建的重要目標(biāo)。中國(guó)共產(chǎn)黨始終代表最廣大人民的根本利益,能否踐行以人民為中心的發(fā)展思想,是評(píng)價(jià)新時(shí)代基層治理現(xiàn)代化建設(shè)成效的第一標(biāo)準(zhǔn)。公共服務(wù)的供給沿著兩個(gè)途徑展開。一是訴求的收集和回應(yīng),傾聽居民的聲音,切實(shí)回應(yīng)居民訴求,做到“民有所呼,我有所應(yīng)”。比如成立黨建服務(wù)中心、黨群服務(wù)站及相關(guān)區(qū)域化黨建組織,將治理觸角深入基層,領(lǐng)導(dǎo)干部、機(jī)關(guān)職能部門深入一線,為社區(qū)居民提供服務(wù),幫助居民解決問(wèn)題。二是向基層放權(quán)賦能,減輕基層負(fù)擔(dān),賦予基層黨組織人事管理、資源整合的權(quán)力,通過(guò)黨組織協(xié)調(diào)各條線行政力量和社會(huì)力量,方便群眾辦事,著力解決群眾急難愁盼的問(wèn)題,搭建協(xié)商共建的平臺(tái),引導(dǎo)居民自治、協(xié)商互動(dòng)、守望相助。這是一種自下而上的以引領(lǐng)、協(xié)調(diào)和回應(yīng)為標(biāo)的的運(yùn)作邏輯,體現(xiàn)出網(wǎng)絡(luò)化扁平化的模式和形態(tài)。

結(jié)論

中國(guó)的社會(huì)治理一直都是由國(guó)家力量主導(dǎo)。[22]在城市基層治理過(guò)程中,黨建引領(lǐng)發(fā)揮著愈加重要的作用,黨組織以其橫向到邊、縱向到底的組織優(yōu)勢(shì)和密切聯(lián)系群眾的政治優(yōu)勢(shì),打破行政組織壁壘,協(xié)調(diào)條塊關(guān)系,跨越行政區(qū)劃,形成基層協(xié)同治理的良好格局。結(jié)構(gòu)功能主義AGIL模型為黨建引領(lǐng)城市基層治理問(wèn)題提供了具有適配性的分析框架。本研究將該框架進(jìn)行了理論延伸和修正,提出了VIEG四維模型,以適應(yīng)中國(guó)黨建引領(lǐng)城市基層治理的制度情境。黨建引領(lǐng)以“價(jià)值統(tǒng)一”為內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力,以“制度保障”為外在規(guī)制力,通過(guò)內(nèi)外部相互作用,促進(jìn)基層治理的“要素整合”,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“目的達(dá)成”功能。價(jià)值統(tǒng)一表現(xiàn)為執(zhí)政黨通過(guò)政治權(quán)威實(shí)現(xiàn)價(jià)值的引領(lǐng)、整合與落實(shí);制度保障主要體現(xiàn)為黨的組織結(jié)構(gòu)和人事制度安排;由于治理主體、工作內(nèi)容不同,街鎮(zhèn)和社區(qū)的整合主體、整合對(duì)象以及整合機(jī)制也存在著差異,在要素整合過(guò)程中呈現(xiàn)出“分層作用”的引領(lǐng)形態(tài);管理與服務(wù)是城市基層黨建引領(lǐng)的重要目標(biāo),分別代表了自上而下和自下而上的兩種不同的運(yùn)行邏輯,二者相輔相成,不可偏廢。基層黨組織需要進(jìn)一步優(yōu)化引領(lǐng)路徑、豐富治理實(shí)踐、開創(chuàng)共建共治共享的新格局。