[摘要]黨的十八大以來，以習(xí)近平總書記為核心的黨中央高度重視民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步工作，強(qiáng)調(diào)依法治理民族事務(wù)，用法治保障民族團(tuán)結(jié)，在此背景下，《青海省促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步條例》（以下簡稱《條例》）應(yīng)運(yùn)而生?！稐l例》以黨關(guān)于民族團(tuán)結(jié)的指導(dǎo)思想為原則，以憲法和民族區(qū)域自治法為基礎(chǔ)，立足青海獨(dú)特省情，聚焦促進(jìn)青海地區(qū)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步的立法目的，是新時(shí)代鑄牢中華民族共同體意識(shí)的重要法治實(shí)踐。

[關(guān)鍵詞]青海；民族團(tuán)結(jié)；法治；中華民族共同體意識(shí)

一、《條例》頒布的意義

《條例》作為青海省第一部以促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步為立法宗旨的地方性法規(guī)，它的頒布具有重要的時(shí)代意義和現(xiàn)實(shí)意義。

（一）時(shí)代意義

《條例》的頒布實(shí)施正值我國全面建成小康社會(huì)的決勝攻堅(jiān)時(shí)期，而青海作為我國西北內(nèi)陸地區(qū)的多民族大省，實(shí)現(xiàn)全面小康的重要性更是不言而喻。在青海，開展脫貧攻堅(jiān)工作的一個(gè)重要面向就在于維護(hù)和促進(jìn)各個(gè)民族之間的友好團(tuán)結(jié)關(guān)系，鑄牢中華民族共同體意識(shí)?；谥醒胝叩膶?dǎo)向性以及地方現(xiàn)實(shí)的特殊性，青海地區(qū)亟需一部地方性立法對(duì)我國憲法和民族區(qū)域自治法中關(guān)于促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)的一般性規(guī)定作出具體細(xì)化，以滿足本地區(qū)的特殊需要?！稐l例》的制定出臺(tái)響應(yīng)了國家的號(hào)召，以地方性法規(guī)的形式對(duì)青海地區(qū)的民族團(tuán)結(jié)創(chuàng)建工作進(jìn)行了系統(tǒng)的規(guī)定，涵蓋經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)等各個(gè)方面，從多個(gè)角度切入，全方位保障了青海地區(qū)的民族團(tuán)結(jié)建設(shè)，為我國如期實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)貢獻(xiàn)了一份力量。

（二）現(xiàn)實(shí)意義

青海是一個(gè)多民族聚居、多宗教并存、多文化共融的省份，少數(shù)民族人口在全省的比例接近一半。鑒于這一特殊省情，青海地區(qū)的發(fā)展建設(shè)必須緊緊圍繞著民族團(tuán)結(jié)展開，一切的工作都要把促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步作為重要抓手，這就對(duì)青海省的整體建設(shè)提出了更高的要求，尤其體現(xiàn)在法治建設(shè)層面。《條例》的頒布在很大程度上解決了這一現(xiàn)實(shí)問題，切實(shí)提高了本地區(qū)依法治理民族事務(wù)的能力水平。

二、《條例》的文本結(jié)構(gòu)

《條例》全文三千余字，共36條，雖然沒有細(xì)分具體的章節(jié)，但整體上邏輯嚴(yán)謹(jǐn)系統(tǒng)合理，內(nèi)容上詳略得當(dāng)條理明晰，既有黨的指導(dǎo)思想和方針政策作為基本原則，又有符合青海地方實(shí)際促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步的具體措施作為主體規(guī)定，還規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任作為保障，具有較強(qiáng)的可操作性和執(zhí)行性。[1]

（一）特色之處

1.《條例》將鑄牢中華民族共同體意識(shí)寫入其中，并且作為基本原則規(guī)定在“總則”部分，旗幟鮮明地將黨中央關(guān)于民族團(tuán)結(jié)的最新論述作為《條例》實(shí)施的原則性規(guī)定，具有鮮明的時(shí)代性。在黨的十九大上，鑄牢中華民族共同體意識(shí)這一重要論斷第一次被正式提出，《條例》緊跟時(shí)代步伐，響應(yīng)中央要求，第一個(gè)將黨的最新理論成果納入其中，是先進(jìn)于其他同種立法的具體表現(xiàn)。

2.《條例》首次以地方性立法的形式提出“十進(jìn)”活動(dòng)。繼國家三部委剛開展民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建工作時(shí)提出的創(chuàng)建活動(dòng)“六進(jìn)”工作之后，青海省委省政府結(jié)合本省實(shí)際并與時(shí)俱進(jìn)，提出了“十進(jìn)”工作，并規(guī)定在《條例》之中以立法的形式加以確認(rèn)。這一舉措不僅推動(dòng)了我國新時(shí)代民族團(tuán)結(jié)工作思想理論的進(jìn)步，還拓寬了青海民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建工作的開展途徑，提高了宣傳教育工作的廣度和寬度，形成了具有地方特色的青海經(jīng)驗(yàn)。

3.《條例》立足青海省情，創(chuàng)造性地規(guī)定了建立人口流出地與流入地信息互通制度，以適應(yīng)青海勞務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。勞務(wù)經(jīng)濟(jì)是青海省一大特色，尤其體現(xiàn)在拉面經(jīng)濟(jì)上。據(jù)統(tǒng)計(jì)，青海大約有二十多萬少數(shù)民族人口在全國各地從事拉面經(jīng)濟(jì)，因此，保障好流動(dòng)人口特別是外出務(wù)工人員的合法權(quán)益顯得尤為重要?！稐l例》就此特別規(guī)定了各級(jí)人民政府的工作職責(zé)以及工作方向，還專門指出，省政府在實(shí)際需要的基礎(chǔ)上可以與其他同級(jí)人民政府建立少數(shù)民族流動(dòng)務(wù)工人員對(duì)接和工作交流合作機(jī)制。[2]

（二）邏輯結(jié)構(gòu)

正如前文所述，《條例》全文沒有細(xì)分具體的章節(jié)，僅從表面上難以看出體例結(jié)構(gòu)，但結(jié)合法律制定的一般規(guī)律，筆者大體上將其細(xì)分為三大部分，六個(gè)章節(jié)，以便更為直觀地分析其蘊(yùn)含的邏輯結(jié)構(gòu)。

《條例》的第一大部分為“總則”，共5條，是《條例》的第一章。從規(guī)定內(nèi)容上來看，這一部分主要是原則性、指導(dǎo)性條款，是整部法律的核心部分，起到統(tǒng)帥作用。不難看出，這一章的內(nèi)容是在吸收中國特色社會(huì)主義核心思想和習(xí)近平總書記關(guān)于民族團(tuán)結(jié)重要論述的基礎(chǔ)上，對(duì)《條例》的立法目的、適用范圍、基本原則、目標(biāo)追求、理念遵循等方面作出的整體規(guī)定，為《條例》的實(shí)施指明了方向，貫徹于這部法律的始終。

《條例》的第二大部分是指導(dǎo)青海促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步工作的具體條款，由第二章到第四章組成，作為《條例》全文的主干內(nèi)容。第二章規(guī)定了民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建工作各方主體的相應(yīng)職責(zé)。具體表現(xiàn)為，明確了縣級(jí)以上人民政府及其相關(guān)部門的工作職責(zé)；強(qiáng)調(diào)了工會(huì)等社會(huì)團(tuán)體要發(fā)揮各自特點(diǎn)和優(yōu)勢；指出了企事業(yè)單位和基層群眾組織應(yīng)當(dāng)做好民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步工作；提出了社會(huì)媒體應(yīng)當(dāng)通過現(xiàn)代方式營造民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步良好氛圍。統(tǒng)籌國家、社會(huì)各方主體優(yōu)勢，加強(qiáng)社會(huì)協(xié)同，在現(xiàn)實(shí)工作中具有較強(qiáng)的針對(duì)性和可操作性。第三章規(guī)定了民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建的工作形式。這一章節(jié)主要按照我國民族區(qū)域自治制度的核心理念以及青海省人民政府的重要工作部署，就縣級(jí)以上人民政府如何具體開展民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步工作進(jìn)行了系統(tǒng)的規(guī)定。涵蓋了社會(huì)治理、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、文化交流、生態(tài)保護(hù)、人才培養(yǎng)、教育醫(yī)療等多個(gè)方面，將民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建工作延展到青海發(fā)展的邊邊角角。第四章主要規(guī)定了組織和個(gè)人的相關(guān)義務(wù)。這一章援引了我國憲法當(dāng)中對(duì)于宗教信仰自由以及言論自由的相關(guān)規(guī)定，重申了公民的基本權(quán)利，在符合憲法和法律的基礎(chǔ)之上，對(duì)組織和個(gè)人附加了合理的義務(wù)，對(duì)一切破壞民族團(tuán)結(jié)的不法行為進(jìn)行了嚴(yán)格的限制。

《條例》的第三大部分包括第五章“獎(jiǎng)懲”與第六章“附則”?！稐l例》在第五章規(guī)定了激勵(lì)方式與懲戒機(jī)制，對(duì)在民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步工作中作出突出貢獻(xiàn)的集體和個(gè)人依法給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)違反《條例》相關(guān)規(guī)定的組織和個(gè)人，根據(jù)違法犯罪程度，依法予以治安管理處罰或追究刑事責(zé)任。這一章的內(nèi)容表明了立法者對(duì)于青海促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步工作的支持態(tài)度，彰顯了法規(guī)的國家強(qiáng)制力，有效保障了《條例》的實(shí)施效果。第六章附則在最后規(guī)定了《條例》實(shí)施的具體時(shí)間，明確了法規(guī)的時(shí)間效力。

三、《條例》的法治評(píng)價(jià)

法治評(píng)價(jià)作為推進(jìn)法治實(shí)踐的重要手段，旨在推進(jìn)法治發(fā)展。其中，指標(biāo)體系被視為評(píng)價(jià)中的核心問題，在某種程度上決定了評(píng)價(jià)的科學(xué)性。因此，法治評(píng)價(jià)將主觀指標(biāo)評(píng)價(jià)與客觀指標(biāo)評(píng)價(jià)相結(jié)合，從而彌補(bǔ)單項(xiàng)評(píng)價(jià)的局限性。[3]本文將主客觀結(jié)合作為法治評(píng)價(jià)原則，以《條例》本身及其實(shí)施情況作為評(píng)價(jià)視角，各自確定指標(biāo)，對(duì)《條例》進(jìn)行系統(tǒng)的法治評(píng)價(jià)，以期對(duì)青海促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步的工作實(shí)踐作出理論探究。

（一）立法本身角度

民主、科學(xué)的立法程序，是保證立法質(zhì)量的關(guān)鍵支撐。在《條例》制定之前，青海省人大民族僑務(wù)外事委員會(huì)組建調(diào)研小組，啟動(dòng)了立法前期調(diào)研工作，下赴多個(gè)市（州）、縣，通過召開座談會(huì)的方式，廣泛聽取社會(huì)各界意見建議，探尋民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建工作中的短板弱項(xiàng)，為《條例》的制定打好了基礎(chǔ)。為了做好《條例》的制定工作，省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)組織相關(guān)成員赴貴州省考察學(xué)習(xí)了民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步工作立法經(jīng)驗(yàn)，通過和兄弟省份的交流探討，明確了《條例》日后修改完善的工作思路。在《條例》的制定修改過程中，立法機(jī)關(guān)多次召開征求意見會(huì)，邀請省內(nèi)外專家專門論證，廣泛聽取社會(huì)各界意見建議，經(jīng)過多次修改審議后最終通過頒布。通過整理《條例》的立法過程可以明顯地看出，科學(xué)立法、民主立法的思想貫穿于《條例》形成的各個(gè)階段，充分集中了民智，體現(xiàn)了民意，符合法治時(shí)代良法善治理念的基本要求。[4]

（二）立法實(shí)施角度

《條例》施行近四年之久，獲得了青海人民的一致認(rèn)可，進(jìn)行了廣泛的宣傳教育，得到了各級(jí)政府以及相關(guān)主體較好地執(zhí)行落實(shí)，在青海創(chuàng)建民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步示范省的工作進(jìn)程當(dāng)中發(fā)揮出了重要作用?！稐l例》出臺(tái)以后，迅速成為社會(huì)各界的關(guān)注焦點(diǎn)，受到了各大網(wǎng)絡(luò)媒體的廣泛報(bào)道，為《條例》的有效實(shí)施打下了群眾基礎(chǔ)。與此同時(shí)，青海省委立即啟動(dòng)了《條例》的宣傳教育工作，利用多種渠道不斷擴(kuò)大民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步立法的知曉度，提高了人民群眾參與創(chuàng)建工作的積極性。具體表現(xiàn)為，將《條例》納入公職人員培訓(xùn)內(nèi)容；納入本省高校思政課程；納入法制宣傳、普法教育計(jì)劃；印發(fā)紙質(zhì)讀本供各族人民閱讀學(xué)習(xí)等等，在青海形成了全民學(xué)習(xí)《條例》的和諧氛圍。

廣泛宣傳教育是促進(jìn)法律實(shí)施的一種重要手段，《條例》能否有效實(shí)施關(guān)鍵還是在于實(shí)施主體的執(zhí)行落實(shí)程度?！稐l例》在第六條到第九條中對(duì)各個(gè)實(shí)施主體的工作職責(zé)進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定，為群眾和法律實(shí)施監(jiān)督部門提供了評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。從省政府的年度工作報(bào)告以及省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)執(zhí)法檢查組赴部分地區(qū)開展《條例》執(zhí)法檢查的情況來看，《條例》的各項(xiàng)規(guī)定在地區(qū)基本落實(shí)到位，創(chuàng)建工作成效顯著，總體呈現(xiàn)良好態(tài)勢。事無巨細(xì)，《條例》的實(shí)施同樣存在著問題與不足。例如，宣傳教育工作深度不夠、廣度不足、工作機(jī)制還不完善、創(chuàng)建工作整體推動(dòng)不平衡。[5]在新時(shí)代，青海地區(qū)要繼續(xù)加強(qiáng)《條例》貫徹落實(shí)和執(zhí)行力度，不斷鑄牢中華民族共同體意識(shí)，為青海創(chuàng)建全國民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步示范省打下堅(jiān)實(shí)法治基礎(chǔ)。

四、結(jié)語

《條例》是新時(shí)代促進(jìn)青海地區(qū)發(fā)展均衡化、提高建設(shè)發(fā)展與治理能力、保障民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)發(fā)展法治化的重要抓手，在我國推進(jìn)中華民族共同體建設(shè)的戰(zhàn)略背景下，加強(qiáng)對(duì)《條例》的研究具有強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)意義。本文從《條例》出臺(tái)的意義出發(fā)，理清了其文本結(jié)構(gòu)，從法治角度對(duì)其立法內(nèi)容和實(shí)施情況進(jìn)行了客觀評(píng)價(jià)。限于篇幅，筆者對(duì)于《條例》的實(shí)施問題沒有進(jìn)行深入的分析，有待進(jìn)一步探索。

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[5]省人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組赴部分地區(qū)開展青海省促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步條例執(zhí)法檢查[EB/OL]. https：//www.qhrd.gov.cn/gzdt/gzyw/202107/t20210701_109612.html.2021-07-01.

基金項(xiàng)目：2022年青海民族大學(xué)研究生創(chuàng)新項(xiàng)目，項(xiàng)目名稱：“《青海省促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步條例》研究：意義、結(jié)構(gòu)與評(píng)價(jià)”（項(xiàng)目編號(hào)：04M2022093）。

作者簡介：田豐銘（1999.7-），男，漢族，山東菏澤人，碩士研究生在讀，研究方向：法理學(xué)。