[摘要]監(jiān)察體制改革以來(lái)，監(jiān)察監(jiān)督得到不斷強(qiáng)調(diào)，其中涵蓋對(duì)公職人員道德操守的監(jiān)督。然而，現(xiàn)行監(jiān)察法律就道德監(jiān)督的規(guī)定有待完善，道德操守監(jiān)督在規(guī)范層面存在道德規(guī)范分散、監(jiān)督職責(zé)法律定位不明確、監(jiān)督限度不明以及懲罰與獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)范失衡的問(wèn)題。對(duì)此，需初步厘定監(jiān)察監(jiān)督項(xiàng)下道德監(jiān)督的基本內(nèi)涵，分析道德監(jiān)督立法在哲學(xué)、法治和政治三個(gè)維度上的理論邏輯，通過(guò)法律修訂、法律銜接的方式，完善監(jiān)督執(zhí)法依據(jù)，從理論和規(guī)范兩個(gè)軌道上優(yōu)化公職人員道德監(jiān)督體系。

[關(guān)鍵詞]監(jiān)察；公職人員；道德監(jiān)督；理論邏輯

引言

法律制度作為政治統(tǒng)治和社會(huì)事務(wù)管理的主要手段之一，能夠?yàn)槿祟?lèi)交往的牢靠底線(xiàn)提供有力的支持。當(dāng)一起不道德但合法的事件成為輿論焦點(diǎn)時(shí)，規(guī)范乃至體系本身可能因其未預(yù)見(jiàn)而無(wú)法適用于社會(huì)事務(wù)進(jìn)而遭到指摘，由此賦予了法律介入道德的正當(dāng)性。本土監(jiān)察道德監(jiān)督入法的契合性及特殊性在于，道德監(jiān)督的對(duì)象是具備行使公權(quán)力便利的機(jī)會(huì)主義者，其一般較社會(huì)大眾擁有更多的社會(huì)資源和話(huà)語(yǔ)權(quán)，且當(dāng)?shù)赖轮萍s機(jī)制仍未與時(shí)俱進(jìn)時(shí)，其更容易成為貪污腐敗的重災(zāi)區(qū)。為了維護(hù)公權(quán)力的健康發(fā)展和對(duì)社會(huì)的積極作用，監(jiān)察體制改革下監(jiān)察法治需介入公權(quán)力道德領(lǐng)域。

一、公職人員道德監(jiān)督立法存在的問(wèn)題

（一）道德監(jiān)督所依據(jù)的立法規(guī)范仍較分散，標(biāo)準(zhǔn)模糊。一方面，道德監(jiān)督在規(guī)范層面延續(xù)了監(jiān)察監(jiān)督“極簡(jiǎn)化”規(guī)定的問(wèn)題，立法僅做出了概念性、原則性的規(guī)定，實(shí)踐操作道德監(jiān)督需要依據(jù)的組織性、程序性、保障性規(guī)范處于真空狀態(tài)；另一方面，不同公職群體呈現(xiàn)出不同道德標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而與監(jiān)督履職規(guī)范抽象性一道從側(cè)面擴(kuò)大監(jiān)督主體的裁量范圍，提高了裁量恣意性的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）道德監(jiān)督限度缺乏討論。一方面，對(duì)于并不處于“行使公權(quán)力”狀態(tài)的公職人員而言，監(jiān)察道德監(jiān)督能夠介入公職人員私德領(lǐng)域并給予政務(wù)處分，其正當(dāng)性需要說(shuō)明；另一方面，在既有立法規(guī)范在道德內(nèi)容上呈現(xiàn)出公共道德和私人道德兩個(gè)領(lǐng)域前提下，“社會(huì)公德”“家庭美德”的抽象表述并不足以厘定公共道德和私人道德的行為范圍，譬如在家大聲播放音樂(lè)擾亂到鄰居生活、甚或家人生活，其行為是否屬于違反社會(huì)公德或家庭美德？

（三）公職人員道德立法規(guī)范項(xiàng)下懲罰規(guī)范和獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)范的比例失衡。一方面，目前公職人員道德規(guī)范整體以義務(wù)型規(guī)范為基礎(chǔ)，通過(guò)列舉性規(guī)范和概括性規(guī)范的方式對(duì)諸如賭博、嫖娼一類(lèi)不道德行為設(shè)置法律責(zé)任，而對(duì)拾金不昧、見(jiàn)義勇為一類(lèi)屬于社會(huì)公德子集的高尚品德行為未作描述；另一方面，相較立法對(duì)不道德行為群類(lèi)型化的法律責(zé)任，具有獎(jiǎng)勵(lì)性質(zhì)的道德行為群對(duì)應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)方式也并未形成規(guī)范路徑，在內(nèi)在激發(fā)和外在強(qiáng)制兩種方法上，道德監(jiān)督體系整體的規(guī)范設(shè)置有所失衡。

二、公職人員道德監(jiān)督立法的理論邏輯

（一）公職人員道德監(jiān)督立法的哲學(xué)邏輯

哲學(xué)維度下塑造道德的權(quán)力主體。哲學(xué)邏輯不僅蘊(yùn)含著公職人員道德監(jiān)督立法最基礎(chǔ)的原理，也為為何立法、如何立法提供認(rèn)識(shí)論、方法論和科學(xué)思維的指導(dǎo)。一方面，監(jiān)察監(jiān)督是一種系統(tǒng)性監(jiān)督，法治國(guó)家是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，道德監(jiān)督以打造道德的權(quán)力主體為目的，不僅需要在監(jiān)察監(jiān)督項(xiàng)下突出監(jiān)督重點(diǎn)，其立法還需服務(wù)于法治建設(shè)的整體謀劃，注重規(guī)范間的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性；另一方面，道德監(jiān)督是針對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員的普遍監(jiān)督，既涵蓋普遍的公職身份，也包括普遍的公權(quán)力行為，二者呈交叉關(guān)系，可能使權(quán)力行為受私利侵染的私人道德行為同樣處于監(jiān)察機(jī)關(guān)道德監(jiān)督范圍。道德的權(quán)力主體形象形成于對(duì)道德行為的累積評(píng)價(jià)，道德監(jiān)督活動(dòng)還需要處理主體、行為和社會(huì)效果之間的辯證關(guān)系，把握量變質(zhì)變的基本規(guī)律，隨著監(jiān)督活動(dòng)的持續(xù)展開(kāi)對(duì)形成對(duì)公職人員道德水平的綜合評(píng)價(jià)。

（二）公職人員道德監(jiān)督立法的法治邏輯

法治維度下推進(jìn)國(guó)家監(jiān)察權(quán)的法治化構(gòu)建。監(jiān)察法治以監(jiān)察職權(quán)、職責(zé)法定為基礎(chǔ)，規(guī)范與約束權(quán)力是法治化的主要面向，監(jiān)察程序正當(dāng)化和法秩序統(tǒng)一是法治化要求?；谥螜?quán)和法治化的雙重目的，監(jiān)察道德監(jiān)督立法遵循兩個(gè)方面的法治邏輯：一方面，依法治國(guó)首先是依憲治國(guó)，憲法通過(guò)第27條第1款和第14條規(guī)定了公職人員以“提高效率”為價(jià)值目標(biāo)的工作責(zé)任制[1]，并在第27條第2款規(guī)定了對(duì)公職人員履職行為進(jìn)行監(jiān)督，公職人員在共同體中扮演的“行權(quán)者”角色決定了其權(quán)力行為的道德性需要受到監(jiān)督約束；另一方面，在加強(qiáng)憲法實(shí)施和規(guī)范權(quán)力的方向上，監(jiān)察法以基本法的形式賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)公職人員道德進(jìn)行監(jiān)督，同時(shí)規(guī)定了對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督。

（三）公職人員道德監(jiān)督立法的政治邏輯

政治維度下構(gòu)建黨領(lǐng)導(dǎo)下的公權(quán)力組織道德共治。監(jiān)察法具有一定的政治面向，監(jiān)察權(quán)是在深入反腐的過(guò)程中應(yīng)運(yùn)而生。道德選擇的法定性以及監(jiān)督界限的深入，其正當(dāng)性來(lái)自權(quán)力主體對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)的堅(jiān)定擁護(hù)?！拔覈?guó)公務(wù)員隊(duì)伍中黨員隊(duì)伍超過(guò)百分之八十，縣處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部中黨員比例超過(guò)百分之九十五?！盵2]黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)最本質(zhì)的特征，既包含對(duì)監(jiān)察主體的領(lǐng)導(dǎo)，也有對(duì)監(jiān)察對(duì)象的領(lǐng)導(dǎo)。追求高效是我國(guó)政府的底層邏輯之一，在黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下較其他社會(huì)主體有巨大的話(huà)語(yǔ)優(yōu)勢(shì)，對(duì)權(quán)力進(jìn)行有效地制約和監(jiān)督，就要求監(jiān)察權(quán)能夠有效、積極行使。開(kāi)展道德監(jiān)督工作，構(gòu)建以思想道德制約權(quán)力的機(jī)制，是健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系的重要一環(huán)；此外，黨的人民性決定了國(guó)家權(quán)力建構(gòu)的基礎(chǔ)邏輯是權(quán)力的高效率運(yùn)行。堅(jiān)持黨對(duì)國(guó)家監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)，就是要構(gòu)建黨領(lǐng)導(dǎo)下的“有為監(jiān)察”。[3]在面對(duì)掌握巨大權(quán)力的“有為政府”時(shí)，要確保道德監(jiān)督職能全過(guò)程有效發(fā)揮，就需要在公職人員集體道德水準(zhǔn)的層面提供有力支撐，將道德義務(wù)規(guī)范化。

三、監(jiān)察法治視域下公職人員道德監(jiān)督的實(shí)踐進(jìn)路

（一）制定公職人員道德操守法

公職人員道德治理需要深化法治邏輯，完善監(jiān)督權(quán)力道德的規(guī)范架構(gòu)。對(duì)于道德條款分散、道德標(biāo)準(zhǔn)不一、道德監(jiān)督主體不明的情況，首先要在立法上對(duì)既有規(guī)范進(jìn)行整合優(yōu)化，出臺(tái)《公職人員道德法》，進(jìn)一步明確公職人員道德操守監(jiān)督的模式、機(jī)制，整合道德標(biāo)準(zhǔn)并分類(lèi)，對(duì)公職人員在法律層面違反道德規(guī)范的情形、程度規(guī)定相應(yīng)法律責(zé)任；其次在“主體—行為—社會(huì)效果”的傳導(dǎo)模型下，優(yōu)化公職人員道德治理應(yīng)圍繞主體篩選和行為規(guī)制，規(guī)范類(lèi)別上分為公職道德資格和公職道德行為，內(nèi)容上分為公職人員的底線(xiàn)道德和愿望道德，責(zé)任追究上分為一般責(zé)任和違法責(zé)任。通過(guò)排除和例外列舉的規(guī)范形式，“參與賭博”“拒不承擔(dān)贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、撫養(yǎng)義務(wù)的”等其他在程度上達(dá)到嚴(yán)重、在性質(zhì)上違反家庭美德和社會(huì)公德的行為，劃定“不可為”的行為種群；在行為人群以外，公職人員的行為屬于“自然人”身份下的自然權(quán)利，權(quán)力監(jiān)督不作干涉。

公職道德資格針對(duì)入職前自然人的道德形象，對(duì)自然人是否符合具備公職的道德水平做出判斷，是對(duì)不道德權(quán)力主體的第一道防線(xiàn)，也是對(duì)不道德權(quán)力行為的預(yù)防。這個(gè)階段的道德監(jiān)督主體多元化，以監(jiān)督對(duì)象所屬機(jī)關(guān)牽頭，群眾監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督協(xié)同監(jiān)督為機(jī)制，通過(guò)對(duì)監(jiān)督對(duì)象既有的行為道德性的社會(huì)評(píng)價(jià)，判斷其是否具備公職道德資格。公職道德行為是針對(duì)公職人員的權(quán)力行為，包括了立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)以及監(jiān)察權(quán)本身的權(quán)力運(yùn)用，共同點(diǎn)在于行為的“權(quán)力性”。由此，脫離于一般人行為的家庭美德與社會(huì)公德，公職道德立法的細(xì)化需著眼于公職職業(yè)道德的最大公約數(shù)。另外，與《審計(jì)法》中的經(jīng)濟(jì)責(zé)任類(lèi)似，權(quán)力行為的道德性、公職人員的道德責(zé)任同樣追求權(quán)力行為的社會(huì)效果，權(quán)力行為的預(yù)防和監(jiān)督需結(jié)合群眾監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督的監(jiān)督方法，將公職人員道德評(píng)價(jià)、舉報(bào)機(jī)制同監(jiān)察監(jiān)督工作對(duì)接，對(duì)公職人員道德滑坡乃至腐敗風(fēng)險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)閉環(huán)管理。

（二）挖掘《監(jiān)察法》與《民法典》道德條款的銜接空間

針對(duì)公職人員道德監(jiān)督進(jìn)入私人道德范疇監(jiān)督限度不明的問(wèn)題，可從公職人員的雙重身份展開(kāi)?！睹穹ǖ洹纷鳛楦爬ǔ橄罅⒎夹g(shù)的集大成者，在私法領(lǐng)域?qū)ψ匀蝗说赖滦袨榈姆稍u(píng)價(jià)較權(quán)力道德的法律評(píng)價(jià)更成系統(tǒng)性和體系性。一方面，圍繞“公序良俗”規(guī)范表述的社會(huì)效果認(rèn)定，《民法典》沿用“民事活動(dòng)尊重社會(huì)公德、不得損害社會(huì)公共利益”的表述，雖然字面上表達(dá)為公共秩序和善良風(fēng)俗，但延續(xù)了“社會(huì)公德”的屬性，司法實(shí)踐中也常解釋為誠(chéng)實(shí)信用等品德；[4]另一方面 ，《民法典》在總則編確立“平等、自愿、公平、誠(chéng)信、守法、綠色”的理念導(dǎo)向，能夠?yàn)椤肮V良俗”本身模糊的概念進(jìn)行一定價(jià)值填補(bǔ)。在公私法價(jià)值融合的通道上，《民法典》道德體系具有法內(nèi)評(píng)價(jià)的價(jià)值要素，違反“公序良俗”和違反“強(qiáng)制性規(guī)定”的區(qū)分也阻擋了公法對(duì)私法自治的肆意干涉，從而限定了權(quán)力干預(yù)權(quán)利的范圍，契合監(jiān)察體制改革法治化的需求。

在適用方面注重類(lèi)推適用。王利明教授將嚴(yán)重違反社會(huì)公共道德的行為分類(lèi)為危害婚姻、損害正常的家庭關(guān)系秩序的行為；違反有關(guān)收養(yǎng)關(guān)系的規(guī)定等[5]，對(duì)評(píng)價(jià)自然人的行為道德性具有參考價(jià)值。自然人觸及類(lèi)型所含行為，消極的社會(huì)效果跨身份至公職項(xiàng)下，由此監(jiān)察機(jī)關(guān)的道德監(jiān)督方向更具針對(duì)性。社會(huì)主義核心價(jià)值觀的旗幟下，銜接適用《民法典》道德規(guī)范，填補(bǔ)道德監(jiān)督中存在的價(jià)值空白，避免道德監(jiān)督范圍的無(wú)限度擴(kuò)張，在規(guī)范層面，通過(guò)部門(mén)法間的協(xié)調(diào)對(duì)接促進(jìn)了法秩序統(tǒng)一；在社會(huì)效果層面，于道德文化具有深厚的土壤和傳統(tǒng)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)上，以道德共識(shí)傳遞道德合作信號(hào)，更鮮明地體現(xiàn)公職人員與群眾在道德行為上的共通處與卓越處。

（三）提高獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)范占比

在通過(guò)立法引領(lǐng)道德方面，需注重法律的外在價(jià)值，其對(duì)個(gè)體的影響應(yīng)當(dāng)更多地表現(xiàn)為作為行為道德的法律顧問(wèn)、道德行為的法律獎(jiǎng)勵(lì)，而非一種強(qiáng)制行為模式的手段。道德性事項(xiàng)是轉(zhuǎn)化為義務(wù)還是權(quán)利，前者關(guān)注公職人員是否能勝任這項(xiàng)義務(wù)，后者關(guān)注公職人員必不必要行使這項(xiàng)權(quán)利，因而在道德立法時(shí)，義務(wù)表現(xiàn)為“應(yīng)當(dāng)”之道德行為，權(quán)利則表現(xiàn)為“可以”之道德行為。對(duì)于義務(wù)型的底線(xiàn)道德，公職人員無(wú)法滿(mǎn)足應(yīng)當(dāng)受到懲罰；對(duì)于權(quán)利型的高尚品德，公職人員的行使應(yīng)當(dāng)受到褒獎(jiǎng)激勵(lì)。行為道德與否所對(duì)應(yīng)的懲罰與獎(jiǎng)勵(lì)，體現(xiàn)了公職人員需履行的道德義務(wù)和享有的道德權(quán)利。在細(xì)化公職人員道德規(guī)范的方向上，立法應(yīng)提高對(duì)值得獎(jiǎng)勵(lì)行為的設(shè)置和相應(yīng)獎(jiǎng)勵(lì)方式的關(guān)注，執(zhí)法結(jié)合內(nèi)在激發(fā)和外在強(qiáng)制的監(jiān)督手段，推動(dòng)公職人員道德治理的科學(xué)化。

四、結(jié)語(yǔ)

公職人員道德操守監(jiān)督是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，屬于職務(wù)違法以外的違法行為，其實(shí)踐活動(dòng)的開(kāi)展始于對(duì)公職人員道德行為的約束，深至對(duì)權(quán)力腐敗行為的預(yù)防；由內(nèi)影響公職人員個(gè)體的道德素養(yǎng)，由外影響到權(quán)力的道德形象。道德監(jiān)督立法需要面對(duì)規(guī)范分散、監(jiān)督限度和內(nèi)容設(shè)置等問(wèn)題，只有通過(guò)規(guī)范層面的完善優(yōu)化，才能將公職人員道德活動(dòng)更進(jìn)一步、監(jiān)督機(jī)制更為暢通。

參考文獻(xiàn)：

[1]屠凱.《公職人員雙規(guī)懲戒制度的憲法基礎(chǔ)》[J]，《法學(xué)家》，2022，01：2.

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[3]戴曉軍.《中國(guó)特色監(jiān)察體制的內(nèi)在三重邏輯》[J]，《陜西青年職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)》，2021，03：80.

[4]參見(jiàn)（2021）最高法民申4416號(hào)裁定書(shū).

[5]王利明.《論無(wú)效合同的判斷標(biāo)準(zhǔn)》[J].《法律適用》，2012（7）：2.

基金項(xiàng)目：2022年江蘇省研究生科研創(chuàng)新計(jì)劃項(xiàng)目。項(xiàng)目名稱(chēng)：道德監(jiān)督入法的理論邏輯和實(shí)踐進(jìn)路（項(xiàng)目編號(hào)：KYCX22_2138）

作者簡(jiǎn)介：張浩鍇（1997.10-），男，漢族，江蘇無(wú)錫人，碩士研究生在讀，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。