薛明

摘要：我國(guó)土地使用制度經(jīng)歷了從無(wú)償劃撥使用到有償和劃撥使用并存的發(fā)展歷程。當(dāng)前，我國(guó)中小城市的土地使用制度為“雙軌制”，該制度雖然有效克服了傳統(tǒng)制度的弊端，但仍存在國(guó)有土地因管理不善而被長(zhǎng)期占用，土地整體的利用效率較低等問(wèn)題。土地儲(chǔ)備制度是土地制度的創(chuàng)新，可有效盤活存量土地、促進(jìn)城市土地資源可持續(xù)發(fā)展。本文主要探究中小城市土地儲(chǔ)備運(yùn)行機(jī)制的優(yōu)化，希望能為我國(guó)土地市場(chǎng)規(guī)范化建設(shè)提供有效的參考。

關(guān)鍵詞：中小城市；土地儲(chǔ)備；運(yùn)行機(jī)制

DOI：10.12433/zgkjtz.20232044

在人類社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中，土地是一項(xiàng)極為重要的資源。在土地儲(chǔ)備運(yùn)行機(jī)制建設(shè)過(guò)程中，需要在城市總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上對(duì)土地的使用情況進(jìn)行規(guī)劃，并在此基礎(chǔ)上對(duì)土地資源的儲(chǔ)備潛力和資源需求量進(jìn)行理性分析，進(jìn)而對(duì)近期土地投放工作開(kāi)展提供規(guī)范化的引導(dǎo)，使土地儲(chǔ)備庫(kù)存得到增加，提高土地統(tǒng)籌的能力。

一、相關(guān)概念及理論基礎(chǔ)

（一）土地儲(chǔ)備的內(nèi)涵與分類

我國(guó)城市土地儲(chǔ)備制度是在20世紀(jì)90年代發(fā)展起來(lái)的，屬于制度創(chuàng)新。土地儲(chǔ)備涵蓋土地收購(gòu)、土地整理及土地供應(yīng)的全過(guò)程。土地儲(chǔ)備的內(nèi)涵是以公共目的為導(dǎo)向，對(duì)城市的土地資源進(jìn)行配置和運(yùn)營(yíng)。土地儲(chǔ)備的種類主要包括以下三個(gè)：第一是實(shí)物儲(chǔ)備，儲(chǔ)備的對(duì)象是收回、收購(gòu)以及征收的土地；第二是規(guī)劃紅線儲(chǔ)備，即按照城市規(guī)劃要求對(duì)紅線內(nèi)土地進(jìn)行管理與控制；第三是信息儲(chǔ)備，主要對(duì)象是那些不急于進(jìn)行收購(gòu)儲(chǔ)備或者受財(cái)力限制的地塊。

（二）土地儲(chǔ)備的特點(diǎn)

我國(guó)土地儲(chǔ)備的顯著特點(diǎn)是土地使用權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性出讓和社會(huì)效益優(yōu)先。一方面，土地儲(chǔ)備中心在完成土地收購(gòu)工作后，在對(duì)土地資源進(jìn)行儲(chǔ)備的同時(shí)，還要對(duì)土地使用權(quán)通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性出讓方式進(jìn)行有償出讓，充分發(fā)揮土地資源的價(jià)值；另一方面，在土地儲(chǔ)備運(yùn)行的過(guò)程中，如果政府、個(gè)人以及社會(huì)這三者的利益出現(xiàn)沖突，要將社會(huì)公共利益作為優(yōu)先考慮的因素，這是實(shí)現(xiàn)土地資源可持續(xù)發(fā)展的前提和保障。

（三）土地儲(chǔ)備的作用

實(shí)踐證明，土地儲(chǔ)備制度是一項(xiàng)極其重要的制度，其主要作用是規(guī)范城市土地市場(chǎng)和實(shí)施城市總體規(guī)劃。一方面，由于過(guò)去所實(shí)行的土地使用制度為無(wú)償使用或無(wú)期限劃撥使用，這導(dǎo)致很多存量土地產(chǎn)權(quán)不夠明確、制度不夠規(guī)范，部分企業(yè)在私底下進(jìn)行土地出租和轉(zhuǎn)讓，會(huì)給城市的規(guī)劃和管理造成不良影響。通過(guò)土地儲(chǔ)備，可有效解決這一問(wèn)題，促進(jìn)城市土地市場(chǎng)的規(guī)范化發(fā)展。另一方面，當(dāng)前土地用地開(kāi)發(fā)建設(shè)模式已經(jīng)展現(xiàn)出了明顯的不適用性，城市的區(qū)域規(guī)劃和用地布局被打破，通過(guò)土地儲(chǔ)備，可使各項(xiàng)城市規(guī)劃政策更好地落實(shí)，通過(guò)統(tǒng)一的規(guī)劃、開(kāi)發(fā)與管理來(lái)實(shí)現(xiàn)城市土地資源優(yōu)化配置。

二、中小城市土地儲(chǔ)備運(yùn)行機(jī)制的類型

（一）市場(chǎng)主導(dǎo)型

在市場(chǎng)主導(dǎo)的情況下，土地儲(chǔ)備運(yùn)行機(jī)制的運(yùn)行機(jī)理主要包括以下三種：第一，將政府委托和批準(zhǔn)作為基點(diǎn)，由相關(guān)事業(yè)單位對(duì)中小城市相應(yīng)地區(qū)土地價(jià)值進(jìn)行評(píng)估，并在這個(gè)基礎(chǔ)上對(duì)存量土地進(jìn)行置換，對(duì)政府收購(gòu)的土地進(jìn)行改造；第二，在政府批準(zhǔn)或者給予相應(yīng)權(quán)力的情況下，相關(guān)事業(yè)單位將政府回購(gòu)的土地資源進(jìn)行管理和改造；第三，事業(yè)單位根據(jù)中小城市土地儲(chǔ)備運(yùn)行的特點(diǎn)和需求，對(duì)機(jī)制進(jìn)行構(gòu)建，并在此基礎(chǔ)上向社會(huì)公眾公開(kāi)，基于土地儲(chǔ)備的具體情況來(lái)提高資源的利用率，將土地的價(jià)值最大化地發(fā)揮出來(lái)。

（二）政府主導(dǎo)型

這種土地儲(chǔ)備運(yùn)行機(jī)制指政府部門在相關(guān)委員會(huì)的指導(dǎo)和培訓(xùn)下，對(duì)中小城市的土地儲(chǔ)備工作進(jìn)行全面化管理。具體來(lái)說(shuō)，城市土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)在接收到政府部門委托的情況下，會(huì)開(kāi)展土地的購(gòu)進(jìn)和儲(chǔ)備等一系列工作。在此基礎(chǔ)上，政府部門會(huì)根據(jù)城市土地的儲(chǔ)備和使用情況對(duì)機(jī)構(gòu)提出相應(yīng)的要求，并對(duì)土地儲(chǔ)備和城市規(guī)劃建設(shè)進(jìn)行調(diào)整，同時(shí)對(duì)閑置與荒廢的土地進(jìn)行儲(chǔ)備管理。

（三）雙儲(chǔ)雙控型

這種土地儲(chǔ)備運(yùn)行機(jī)制指在開(kāi)展土地儲(chǔ)備工作過(guò)程中，將市場(chǎng)執(zhí)法調(diào)控與行政管理這兩種形式緊密結(jié)合，并在此基礎(chǔ)上對(duì)城市建設(shè)用地進(jìn)行全面化管理和有效控制，促進(jìn)土地資源利用率的全面提高，充分開(kāi)發(fā)土地的價(jià)值。同時(shí)，還要嚴(yán)禁城市建設(shè)侵占農(nóng)村土地。與其他形式相比，雙儲(chǔ)雙控型土地儲(chǔ)備運(yùn)行機(jī)制最大的特點(diǎn)在于可以對(duì)城市建設(shè)的成本進(jìn)行有效控制。

三、中小城市土地儲(chǔ)備運(yùn)行機(jī)制現(xiàn)狀分析

（一）中小城市土地儲(chǔ)備供給

當(dāng)前，我國(guó)中小城市土地儲(chǔ)備供給主要包括三個(gè)階段：第一是土地收購(gòu)。在此環(huán)節(jié)，儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)會(huì)對(duì)農(nóng)地進(jìn)行征收，并對(duì)城市出讓用地進(jìn)行置換、購(gòu)買及回收等形式來(lái)實(shí)現(xiàn)土地集中。第二是儲(chǔ)備。機(jī)構(gòu)會(huì)將集中的土地進(jìn)行開(kāi)發(fā)，并完善相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施，形成“熟地”以供出讓和出租。第三是出讓。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)會(huì)根據(jù)城市土地出讓的計(jì)劃和要求來(lái)完成。圖1展示了土地儲(chǔ)備供給的基本流程。

（二）中小城市土地儲(chǔ)備運(yùn)行機(jī)制需求

首先，要對(duì)閑置土地進(jìn)行消化與處置。對(duì)于因企業(yè)原因閑置兩年以上的土地，政府可以無(wú)償收回。在對(duì)這些土地進(jìn)行處置時(shí)，儲(chǔ)備成為了最佳的途徑。而對(duì)于那些無(wú)法無(wú)償收回的閑置土地，則可以調(diào)整土地用途和規(guī)劃條件，或由政府安排臨時(shí)使用。其次，實(shí)現(xiàn)城市土地的資本化發(fā)展、構(gòu)建完善的融資渠道也是十分有必要的。在這個(gè)過(guò)程中，需要對(duì)存量土地進(jìn)行再投資和再循環(huán)，為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，我國(guó)各級(jí)政府需要成立相應(yīng)的土地收購(gòu)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)。

（三）中小城市土地儲(chǔ)備供求失衡

在土地儲(chǔ)備過(guò)程中，供應(yīng)與需求之間的波動(dòng)是一個(gè)不可避免的問(wèn)題。但目前很多中小城市在土地儲(chǔ)備的過(guò)程中都出現(xiàn)了供求失衡的問(wèn)題。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷推進(jìn)的背景下，很多中小城市的土地資源稀缺，用地成本變得越來(lái)越高，土地供求之間的矛盾越來(lái)越突出。因此，只有建立起一個(gè)更為完善的土地市場(chǎng)，才能促進(jìn)土地資源合理流動(dòng)，進(jìn)而為土地儲(chǔ)備運(yùn)行機(jī)制的優(yōu)化創(chuàng)造條件。

（四）土地儲(chǔ)備的管理與平衡

2018年初，我國(guó)出臺(tái)了《土地儲(chǔ)備管理辦法》，從職能定位、業(yè)務(wù)管理流程、資金使用、聯(lián)合監(jiān)管、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控等方面對(duì)土地儲(chǔ)備的管理提出了新的要求，提高了管理的平衡性。與2007年印發(fā)的《土地儲(chǔ)備管理辦法》相比，新管理辦法指出要對(duì)土地儲(chǔ)備進(jìn)行名錄制管理，促進(jìn)整個(gè)管理流程的深化與健全，同時(shí)對(duì)資金管理和融資方式進(jìn)行調(diào)整，最終形成一個(gè)多部門聯(lián)合的監(jiān)管體系。在這一管理制度的約束下，我國(guó)中小城市的土地儲(chǔ)備變得越來(lái)越完善，土地資源的利用率得到了顯著提升。

四、中小城市土地儲(chǔ)備運(yùn)行機(jī)制的構(gòu)建

（一）中小城市土地儲(chǔ)備運(yùn)行機(jī)制的構(gòu)建目標(biāo)

在中小城市，土地儲(chǔ)備運(yùn)行機(jī)制構(gòu)建的主要目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)土地資源的集約利用。土地資源具有空間位置不可移動(dòng)、使用排他等特征。因此，在利用土地資源的過(guò)程中，實(shí)現(xiàn)集約化利用是十分有必要的。當(dāng)前，我國(guó)中小城市在利用土地資源的過(guò)程中還存在很多不合理的現(xiàn)象，如缺乏規(guī)劃、平面拓展等，政府部門可通過(guò)構(gòu)建土地儲(chǔ)備運(yùn)行機(jī)制來(lái)解決這些問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)土地利用方式從粗放型到集約型轉(zhuǎn)變。

（二）建立城市土地儲(chǔ)備運(yùn)行機(jī)制的主體

在土地儲(chǔ)備運(yùn)行機(jī)制優(yōu)化的過(guò)程中，明確土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的作用是十分有必要的。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)需要結(jié)合中小城市的規(guī)劃要求和政府決策要求來(lái)制定相應(yīng)的土地儲(chǔ)備計(jì)劃，并通過(guò)征收、轉(zhuǎn)制、收回、置換和購(gòu)買等多樣化的手段確保儲(chǔ)備庫(kù)土地資源的充足性。同時(shí)，還要制定合理的土地供應(yīng)計(jì)劃，并按照計(jì)劃將儲(chǔ)備的土地通過(guò)招標(biāo)、拍賣、掛牌以及劃撥等方式將其提供給需要的使用者，在籌集與運(yùn)作的過(guò)程中獲得土地儲(chǔ)備資金。

（三）中小城市土地儲(chǔ)備運(yùn)行機(jī)制保障

為了給土地儲(chǔ)備運(yùn)行機(jī)制提供有效的保障，首先要賦予土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)相應(yīng)的權(quán)利，強(qiáng)化機(jī)構(gòu)的主體地位，使其在工作中展現(xiàn)出一定的話語(yǔ)權(quán)。同時(shí)，還要降低政府部門對(duì)土地儲(chǔ)備運(yùn)行機(jī)制的負(fù)面干預(yù)，使工作人員能夠依法合理地使用手中的權(quán)利，科學(xué)管理土地儲(chǔ)備。與此同時(shí)，還要加強(qiáng)信息化管理，在此基礎(chǔ)上，運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等技術(shù)促進(jìn)各個(gè)部門之間的有效協(xié)作，實(shí)現(xiàn)各部門之間的信息共享。

五、中小城市土地儲(chǔ)備運(yùn)行機(jī)制優(yōu)化建議

（一）建立健全與土地儲(chǔ)備相關(guān)的法律法規(guī)

在土地儲(chǔ)備工作開(kāi)展的過(guò)程中，促進(jìn)相關(guān)法律制度的規(guī)范性是十分重要的，可填補(bǔ)很多中小城市在相關(guān)政策和立法方面的空白，實(shí)現(xiàn)土地儲(chǔ)備的空間規(guī)劃，提高土地儲(chǔ)備與供應(yīng)計(jì)劃的科學(xué)性和合理性，有效解決頂層設(shè)計(jì)方面的問(wèn)題。在這個(gè)過(guò)程中，要在國(guó)家層面形成一部權(quán)威性、統(tǒng)一性的法律規(guī)范，使土地儲(chǔ)備制度的立法位階得到提升，并將土地使用和管理作為一項(xiàng)重要的制度納入到《土地管理法》當(dāng)中，同時(shí)也納入到我國(guó)當(dāng)前的法律體系當(dāng)中。

（二）完善中小城市土地儲(chǔ)備運(yùn)行機(jī)制的配套措施

在土地儲(chǔ)備運(yùn)行機(jī)制優(yōu)化的過(guò)程中，構(gòu)建預(yù)警機(jī)制和監(jiān)管機(jī)制十分重要，這是必不可少的配套措施。一方面，為了防止土地儲(chǔ)備過(guò)量或者土地儲(chǔ)備不足，使一定時(shí)期內(nèi)土地儲(chǔ)備總量與投放量得到有效控制，就要構(gòu)建起完善的預(yù)警機(jī)制，結(jié)合城市發(fā)展需要對(duì)土地儲(chǔ)備運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行調(diào)控，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展。另一方面，為了避免土地收購(gòu)和出讓價(jià)格與市場(chǎng)價(jià)格偏離幅度較大，同時(shí)避免濫用儲(chǔ)備權(quán)利，要完善監(jiān)督機(jī)制，尤其是要對(duì)土地的收購(gòu)價(jià)格和出讓價(jià)格進(jìn)行監(jiān)控，并對(duì)相關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行考察。

（三）提高儲(chǔ)備中心員工素質(zhì)，事業(yè)編制企業(yè)化管理

當(dāng)前，很多中小城市土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的工作人員缺乏現(xiàn)代化的企業(yè)管理知識(shí)，這不利于土地儲(chǔ)備工作有效開(kāi)展，也增加了運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。為了解決這一問(wèn)題，必須要提升土地儲(chǔ)備中心員工的素質(zhì)，改變其思想，使其更好地適應(yīng)工作需要。同時(shí)，還要引進(jìn)金融、估價(jià)、會(huì)計(jì)以及管理等領(lǐng)域的專業(yè)化人才。此外，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)雖屬于事業(yè)編制單位，但在管理過(guò)程中，可嘗試運(yùn)用企業(yè)形式賦予機(jī)構(gòu)相應(yīng)的權(quán)利，使他們更好地進(jìn)行土地經(jīng)營(yíng)。

（四）多渠道籌措土地資金

為了解決土地儲(chǔ)備過(guò)程中的融資難問(wèn)題，可推廣政府與社會(huì)資本相互合作的模式，通過(guò)PPP的形式來(lái)實(shí)現(xiàn)雙方的合作。在土地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目上，政府與社會(huì)資本能夠共同參與、平等交流，實(shí)現(xiàn)土地資金籌措渠道的多樣化，進(jìn)一步提升創(chuàng)新空間。此外，根據(jù)財(cái)政部、國(guó)土資源部下發(fā)的《土地儲(chǔ)備資金財(cái)務(wù)管理辦法》，土地儲(chǔ)備資金籌集還可以由地方政府發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券，增強(qiáng)土地儲(chǔ)備項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本的吸引力，吸引更多的社會(huì)資本參與。

六、結(jié)論

綜上所述，在城市發(fā)展的過(guò)程中，土地是一種極其重要的資源，也是經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要元素。我國(guó)中小城市土地儲(chǔ)備運(yùn)行機(jī)制的優(yōu)化，需要建立健全相關(guān)法律制度，要形成完善的配套措施，同時(shí)還要提高相關(guān)工作人員的素質(zhì)，并通過(guò)多個(gè)渠道來(lái)籌措土地資金。

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