劉學(xué)剛 張茜 李治

摘要：近年來，非稅收入占稅務(wù)部門收入的比重越來越大，不管是在稅務(wù)系統(tǒng)的總收入，還是在地方財(cái)政一般公共預(yù)算收入中，非稅收入均占有舉足輕重的地位，加強(qiáng)非稅收入征管風(fēng)險(xiǎn)防控不容小覷。本文立足實(shí)際，通過梳理非稅收入特點(diǎn)、風(fēng)險(xiǎn)管理的思路和方法，提出有針對性且可操作的防范措施，以期能夠幫助各地抓早抓小，從源頭上堵塞漏洞、防范風(fēng)險(xiǎn)，切實(shí)做到防患于未然，以供參考。

關(guān)鍵詞：非稅收入；稅收征管；風(fēng)險(xiǎn)防范

DOI：10.12433/zgkjtz.20232815

一、非稅收入的內(nèi)涵

（一）非稅收入的概念

現(xiàn)階段，海內(nèi)外對非稅收入的涵義有諸多看法。

在國際學(xué)術(shù)界，非稅收入最常見的表述是政府部門獲得稅款以外的經(jīng)常性收入。根據(jù)國際貨幣基金組織（IMF）出版的《2001年政府財(cái)政統(tǒng)計(jì)手冊》明確的政府公共收入范圍，除稅收之外的非稅收入，包括社會(huì)保險(xiǎn)收入、贈(zèng)予、財(cái)產(chǎn)收入、出售商品和服務(wù)以及雜項(xiàng)收入。世界銀行認(rèn)為，政府非稅收入是政府為維護(hù)公眾利益而取得的收入，包括政府罰款、國有財(cái)產(chǎn)經(jīng)營收入、各種服務(wù)費(fèi)和證照費(fèi)，以及其他社會(huì)機(jī)構(gòu)愿意向政府支付的費(fèi)用等，具有無須返還的特點(diǎn)。

國內(nèi)有些學(xué)者認(rèn)為，非稅收入就是政府性基金收入和行政事業(yè)性收費(fèi)。也有學(xué)者認(rèn)為非稅收入是在一定場所，利用一定的工具，提供特定服務(wù)并收取的收入，因?yàn)榫哂忻黠@的價(jià)值補(bǔ)償性，所以應(yīng)將非稅收入納入價(jià)格體系。根據(jù)財(cái)政部印發(fā)的《政府非稅收入管理辦法》規(guī)定，非稅收入是指除稅收以外，由各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會(huì)團(tuán)體及其他組織依法利用國家權(quán)力、政府信譽(yù)、國有資源（資產(chǎn)）所有者權(quán)益等取得的各項(xiàng)收入，不包括社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)、住房公積金（指計(jì)入繳存?zhèn)€人賬戶部分）。

（二）非稅收入?yún)^(qū)別于稅收的特點(diǎn)

作為共同組成政府的財(cái)政收入的兩大部分，非稅收入與稅收收入既有相似性也存在一定的區(qū)別。相比于稅收的強(qiáng)制性、無償性和固定性，非稅收入具有以下特點(diǎn)：第一，涉及主體多。繳費(fèi)主體包括民辦企業(yè)、政府機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織、自然人等各類群體。第二，涉及領(lǐng)域廣。征收范圍從土地、水、電、油到教育、文化、娛樂，幾乎包括經(jīng)濟(jì)社會(huì)的方方面面。第三，管理基礎(chǔ)弱。新中國成立后，國家設(shè)立預(yù)算外資金，并逐步演變成為非稅收入，到2004年才首次界定非稅收入概念，明確政府非稅收入管理范圍，征收管理不規(guī)范的問題相對突出。第四，制度體系不完善。各項(xiàng)非稅收入基本是一費(fèi)一策，相關(guān)規(guī)定散落于各個(gè)領(lǐng)域的文件中，效力層級低，且許多規(guī)定過于籠統(tǒng)。這些特點(diǎn)決定了非稅收入管理難度更大，也更容易產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)。

（三）非稅收入風(fēng)險(xiǎn)防控的意義

作為政府財(cái)政收入的重要組成部分，非稅收入廣泛參與到國民收入的分配和再分配中，日漸成為國家開展社會(huì)治理、深化經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展、落實(shí)宏觀經(jīng)濟(jì)政策的關(guān)鍵政策工具。非稅收入的特點(diǎn)與稅收收入強(qiáng)制性、固定性特點(diǎn)形成鮮明互補(bǔ)，使政府能夠更加及時(shí)迅速地調(diào)控財(cái)政收入。稅務(wù)部門征收和代征非稅收入是“為國聚財(cái)”的具體體現(xiàn)，也是稅務(wù)部門行使稅務(wù)行政管理職權(quán)的重要內(nèi)容。稅務(wù)部門加強(qiáng)非稅收入風(fēng)險(xiǎn)管理，是市場經(jīng)濟(jì)條件下穩(wěn)定政府財(cái)政收入、宏觀調(diào)控經(jīng)濟(jì)和矯正負(fù)外部效應(yīng)的客觀要求，也是不斷優(yōu)化營商環(huán)境、促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健發(fā)展的重要手段。

二、非稅收入風(fēng)險(xiǎn)管理的思路和方法

非稅收入日常征管服務(wù)主要的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)按行為主體劃分，可以分為兩大類，一是繳納義務(wù)人的申報(bào)繳納遵從風(fēng)險(xiǎn)，二是稅務(wù)機(jī)關(guān)及稅務(wù)人員開展征管服務(wù)工作的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。這兩類風(fēng)險(xiǎn)可能存在于非稅收入征管服務(wù)全流程相互關(guān)聯(lián)的具體業(yè)務(wù)中，并最終影響非稅收入的政策執(zhí)行和征管服務(wù)質(zhì)效。

從非稅收入征管風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生原因和特點(diǎn)來看，實(shí)現(xiàn)非稅收入全流程精準(zhǔn)監(jiān)管要從事前、事中和事后各個(gè)管理環(huán)節(jié)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控，堵塞管理漏洞，提高征管質(zhì)效。

（一）事前環(huán)節(jié)

事前是指非稅收入征收前的基礎(chǔ)工作，包括非稅收入政策梳理、加強(qiáng)征管基礎(chǔ)數(shù)據(jù)管理、優(yōu)化征管流程等，形成風(fēng)險(xiǎn)管理指引，為各級管理人員提供非稅收入風(fēng)險(xiǎn)管理遵循。

（二）事中環(huán)節(jié)

事中是指征收過程中的內(nèi)生化監(jiān)管工作，包括完善征管系統(tǒng)及電子稅務(wù)局的內(nèi)控改造、加強(qiáng)對繳納義務(wù)人的申報(bào)繳費(fèi)提醒，加強(qiáng)征收過程監(jiān)控告警、阻斷等，依托風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)核心征管系統(tǒng)與決策支持系統(tǒng)的有機(jī)銜接。

（三）事后環(huán)節(jié)

事后是指征收后的風(fēng)險(xiǎn)跟蹤應(yīng)對工作，包括采集第三方數(shù)據(jù)、掃描涉費(fèi)數(shù)據(jù)、形成風(fēng)險(xiǎn)任務(wù)、開展風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對等，形成非稅收入風(fēng)險(xiǎn)管理工作計(jì)劃，并融入稅收風(fēng)險(xiǎn)管理整體工作中。

三、應(yīng)對措施與建議

總體來看，目前非稅收入工作在廉政和征管兩方面存在一定風(fēng)險(xiǎn)，例如，立法層次不高、與稅收協(xié)同征管規(guī)范不統(tǒng)一、專業(yè)人才不足等。加強(qiáng)非稅收入征管各個(gè)環(huán)節(jié)中潛在風(fēng)險(xiǎn)的防控工作是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要內(nèi)外聯(lián)動(dòng)、抓早抓小、統(tǒng)籌推進(jìn)，在風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)暴露前提前考慮、預(yù)先設(shè)計(jì)、全盤布局、重點(diǎn)防范，切實(shí)做到防微杜漸。

（一）預(yù)防廉政風(fēng)險(xiǎn)

1.樹立基層干部廉潔意識

結(jié)合學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想主題教育，進(jìn)一步加強(qiáng)廉政警示教育，做到警鐘長鳴，重視基層干部的廉政風(fēng)險(xiǎn)，切實(shí)加強(qiáng)黨性教育，引導(dǎo)基層工作者進(jìn)一步增強(qiáng)黨性修養(yǎng)、堅(jiān)定初心使命，牢固樹立馬克思主義世界觀，不斷堅(jiān)定政治信念、政治立場和政治忠誠。經(jīng)常性開展廉潔教育，在“集體教育”的基礎(chǔ)上因崗施教開展“小班教學(xué)”，針對非稅收入相關(guān)崗位的稅務(wù)人員特點(diǎn)，明確政策紅線，守好廉潔底線，使廣大干部正確認(rèn)識到手中的權(quán)力是人民賦予的，要珍惜權(quán)力、慎用權(quán)力、用好權(quán)力，時(shí)刻做到自警、自省、自重、自律。

2.完善廉政監(jiān)督機(jī)制體制

第一，將內(nèi)部控制功能嵌入征管系統(tǒng)申報(bào)征收業(yè)務(wù)處理流程，在業(yè)務(wù)事項(xiàng)的重要節(jié)點(diǎn)設(shè)置復(fù)核、授權(quán)功能并預(yù)設(shè)監(jiān)控指標(biāo)進(jìn)行交叉比對，利用信息化手段全流程保存好各環(huán)節(jié)的信息數(shù)據(jù)，確保申報(bào)征收操作有痕跡、記錄可查詢、結(jié)果可追溯，防止人為篡改。第二，優(yōu)化崗責(zé)體系，明確不同崗位的工作職責(zé)，形成權(quán)限與責(zé)任相統(tǒng)一、流程與崗位相匹配，既彼此牽制又協(xié)調(diào)配合的認(rèn)定管理機(jī)制。第三，完善管理監(jiān)督機(jī)制，建立非稅收入征管風(fēng)險(xiǎn)日常排查機(jī)制，基層稅務(wù)機(jī)關(guān)至少每半年開展一次廉政風(fēng)險(xiǎn)排查，對應(yīng)認(rèn)定未認(rèn)定費(fèi)種、故意降低標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定費(fèi)種等疑點(diǎn)數(shù)據(jù)進(jìn)行排查，發(fā)現(xiàn)執(zhí)法過錯(cuò)行為或可能存在廉政風(fēng)險(xiǎn)的按規(guī)定推送進(jìn)行執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究或移交紀(jì)檢部門。

3.厘清部門崗位職責(zé)

第一，政府主導(dǎo)是關(guān)鍵，要強(qiáng)化與相關(guān)部門溝通，通過分析經(jīng)濟(jì)形勢、國民經(jīng)濟(jì)收入與非稅收入的關(guān)聯(lián)程度，以及非稅收入項(xiàng)目政策執(zhí)行等情況，為黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)做出具體工作部署提供參考，努力爭取黨委、政府的重視和支持，確保相關(guān)部門嚴(yán)格執(zhí)行法律法規(guī)。第二，推動(dòng)省以下稅務(wù)部門盡快完善與外部門非稅收入信息共享機(jī)制，使用稅務(wù)總局統(tǒng)推的信息交換系統(tǒng)開展長期數(shù)據(jù)共享，實(shí)現(xiàn)征繳信息安全及時(shí)傳輸。第三，加強(qiáng)崗位職責(zé)日常監(jiān)督，強(qiáng)化信息化監(jiān)控手段，做到數(shù)據(jù)錄入、查詢、導(dǎo)出全程留痕管理，科學(xué)設(shè)置崗責(zé)體系，嚴(yán)防權(quán)力或信息在沒有監(jiān)管的情況下過度集中。第四，強(qiáng)化稅費(fèi)并重理念，持續(xù)推進(jìn)協(xié)同管理，及時(shí)與金稅三期系統(tǒng)內(nèi)增值稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等信息進(jìn)行關(guān)聯(lián)比對，強(qiáng)化稅費(fèi)一體化風(fēng)險(xiǎn)識別和風(fēng)險(xiǎn)防范。第五，嚴(yán)格落實(shí)組織收入紀(jì)律，堅(jiān)持依法征收，對違規(guī)違法違紀(jì)征收非稅收入的行為進(jìn)行責(zé)任追究。

（二）預(yù)防執(zhí)法服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

隨著稅務(wù)系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)管理流程日趨完善，風(fēng)險(xiǎn)管理理念在稅務(wù)系統(tǒng)工作中越來越被廣泛接受。稅收風(fēng)險(xiǎn)管理的理念和方法可以為加強(qiáng)非稅收入風(fēng)險(xiǎn)管理提供很好的借鑒，對于提升非稅收入征收管理質(zhì)效意義重大。

1.提高非稅收入立法層次，完善非稅收入法治體系

相對于很多發(fā)達(dá)國家，我國非稅收入立法層級明顯偏低。目前，非稅收入最高層級的法律法規(guī)為國務(wù)院1986年4月發(fā)布的《關(guān)于征收教育費(fèi)附加的暫行規(guī)定》和2007年發(fā)布的《殘疾人就業(yè)條例》，僅屬行政法規(guī)且僅適用于單一費(fèi)種；《政府非稅收入管理辦法》適用于大多數(shù)非稅收入，但從法律層級上來說僅屬于財(cái)政部門出臺的部門規(guī)章，位階比較低，與地方政府規(guī)章平級，甚至在一定情況下其法律效力低于地方性法規(guī)，不能成為地方性條例或者規(guī)章的依據(jù)，所以地方政府在制定出臺本地區(qū)的非稅收入管理辦法時(shí)，在法理上沒有上位法作為依據(jù)。而其他非稅收入的征收依據(jù)，絕大部分都是省部級頒布的規(guī)范性文件，適用范圍僅限在本省內(nèi)部，沒有形成統(tǒng)一規(guī)范的法律體系。從稅收征管經(jīng)驗(yàn)來看，筆者建議進(jìn)一步完善現(xiàn)有的非稅收入行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)，建立起立足中國國情的政府非稅收入管理法律框架，出臺高級別的法律、行政法規(guī)做為可依據(jù)的上位法，全方位、立體化補(bǔ)充和完善現(xiàn)有的部門規(guī)章和地方性法規(guī)，地方各級財(cái)政部門精細(xì)化制定本地區(qū)規(guī)范性文件，做到既有“路線圖”，又有“施工圖”。堅(jiān)持立項(xiàng)法定原則，深入分析研究《中華人民共和國稅收征收管理法》及其實(shí)施細(xì)則等一系列法律文件，制定出臺統(tǒng)一的非稅收入管理法律，為非稅收入立項(xiàng)審批、申報(bào)征收、法律責(zé)任追究等征收行為提供明確標(biāo)準(zhǔn)的法律規(guī)范，對繳費(fèi)人申報(bào)、繳費(fèi)、不履行繳費(fèi)義務(wù)的法律責(zé)任進(jìn)行統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)非稅收入征管各環(huán)節(jié)有法可依。地方政府應(yīng)結(jié)合工作實(shí)際，在相關(guān)法律規(guī)定框架下，進(jìn)一步細(xì)化非稅收入相關(guān)征管事項(xiàng)的操作標(biāo)準(zhǔn)、處理流程、辦理時(shí)限等內(nèi)容，改變現(xiàn)有非稅收入目前沒有專門的法律，不系統(tǒng)、不規(guī)范性、不明確、難強(qiáng)制執(zhí)行的現(xiàn)狀。

2.參照稅收執(zhí)法服務(wù)經(jīng)驗(yàn)，制定統(tǒng)一執(zhí)法服務(wù)規(guī)范

自2019年以來，盡管國家稅務(wù)總局全面充實(shí)和完善 了《全國稅收征管規(guī)范（2.0版）》和《全國稅務(wù)機(jī)關(guān)納稅服務(wù)規(guī)范（3.0版）》中非稅收入的內(nèi)容，編寫了非稅收入征管風(fēng)險(xiǎn)防控操作指引、金稅三期核心征管系統(tǒng)非稅收入申報(bào)征收管理操作手冊、非稅收入征管服務(wù)工作規(guī)范（工作指南）等，印發(fā)給各級稅務(wù)部門參考執(zhí)行，但是各費(fèi)種征繳流程、征繳方式差異仍然較大，繳費(fèi)服務(wù)質(zhì)效也并沒有統(tǒng)一的評判標(biāo)準(zhǔn)。建議稅務(wù)部門要提升納稅服務(wù)質(zhì)效與繳費(fèi)服務(wù)質(zhì)效共步開展、同頻共進(jìn)，緊盯繳費(fèi)人“急難愁盼”問題，將加大繳費(fèi)服務(wù)培訓(xùn)力度納入納稅人繳費(fèi)人滿意度考核范疇，讓便民辦稅春風(fēng)常吹常新。

3.加強(qiáng)部門協(xié)同聯(lián)動(dòng)，破解非稅收入征管難題

非稅收入風(fēng)險(xiǎn)管理和防范需要稅務(wù)部門與財(cái)政、水利、殘聯(lián)、電力和城建建設(shè)等部門通力合作，只有建立以政府領(lǐng)導(dǎo)為核心、各職能部門廣泛參加、稅務(wù)系統(tǒng)努力推廣的非稅收入共治“同心圓”，才能切實(shí)堵塞征管漏洞、提升管理質(zhì)效。第一，稅務(wù)部門要融入地方治理大局，充分發(fā)揮雙重管理體制優(yōu)勢，積極主動(dòng)向地方黨委政府匯報(bào)非稅收入征管情況，廣泛爭取地方黨委政府及各部門的支持，形成各方重視、全力支持的工作氛圍。第二，持續(xù)深化拓展部門橫向協(xié)作，不斷加強(qiáng)與各職能部門的溝通交流，主動(dòng)開展部門需求分析，梳理定制合作清單，一事一策構(gòu)建共商共創(chuàng)、共贏共享合作模式，形成長期合作、持續(xù)合作的良性循環(huán)。第三，進(jìn)一步清除信息壁壘，努力打造非稅收入“一盤棋”思想及多方力量聯(lián)動(dòng)、涉稅信息共享的“網(wǎng)格化”格局，研究發(fā)布非稅收入信息互聯(lián)互通平臺，搭建不同業(yè)務(wù)主管部門能統(tǒng)一參與和操作的非稅項(xiàng)目閉環(huán)管控模式場景，打破部門之間的信息繭房，實(shí)現(xiàn)協(xié)同管理更高效、源頭管控更科學(xué)、風(fēng)險(xiǎn)防控更細(xì)微的目標(biāo)。

4.建立專業(yè)化管理隊(duì)伍，強(qiáng)化非稅收入人才保障

專業(yè)化的管理與人才的支撐密不可分?，F(xiàn)階段稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部干部構(gòu)成中，本科生占據(jù)絕大部分，且主要專業(yè)集中在財(cái)經(jīng)類、金融類、管理類、法學(xué)類等領(lǐng)域，而已劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收的非稅收入項(xiàng)目包括石油、核電、礦產(chǎn)資源、國家重大水利建設(shè)等對國家發(fā)展具有戰(zhàn)略意義的重要領(lǐng)域，計(jì)征方法和政策口徑常常更具有專業(yè)性，如石油特別收益金以按美元/桶為計(jì)價(jià)單位，油價(jià)調(diào)控風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金是在每個(gè)調(diào)價(jià)窗口期根據(jù)國際原油價(jià)格變動(dòng)情況，按現(xiàn)行成品油價(jià)格形成機(jī)制計(jì)算核定征收標(biāo)準(zhǔn)，稅務(wù)部門要做到“收好費(fèi)”必須補(bǔ)充相關(guān)專業(yè)人才隊(duì)伍。建議稅務(wù)系統(tǒng)重視非稅收入專業(yè)知識培訓(xùn)，以加強(qiáng)非稅收入培訓(xùn)力度為著力點(diǎn)，有計(jì)劃、由淺入深地開展非稅收入專業(yè)培訓(xùn)，對非稅項(xiàng)目的政策內(nèi)容、征收管理服務(wù)、易產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行詳細(xì)解讀和深入分析，按照不同崗位類型開展分級分類培訓(xùn)學(xué)習(xí)，正確區(qū)分稅費(fèi)管理，提高繳費(fèi)服務(wù)水平，邀請博士、碩士等高水平高素質(zhì)高校教師教授擔(dān)任講師，深入講解專業(yè)理論和實(shí)踐知識，推動(dòng)相關(guān)崗位干部專業(yè)技能穩(wěn)步提升，防范服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

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