□李振宇 馬火生

黨的二十大報(bào)告明確指出，要加快轉(zhuǎn)變超大特大城市發(fā)展方式，實(shí)施城市更新行動(dòng)。2023 年7 月，國(guó)務(wù)院通過(guò)了《關(guān)于在超大特大城市積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造的指導(dǎo)意見(jiàn)》，該文件明確了在超大特大城市積極穩(wěn)定推進(jìn)城中村改造的基本原則和實(shí)施方式。

從已開(kāi)展的城中村改造實(shí)踐來(lái)看，爭(zhēng)議和矛盾較多，有的城中村改造項(xiàng)目超過(guò)十年仍無(wú)法完成，村民遲遲無(wú)法回遷，開(kāi)發(fā)企業(yè)陷入巨額臨遷費(fèi)用的泥潭，城市發(fā)展受到嚴(yán)重影響。究其原因，一是城中村改造工作缺乏國(guó)家層面專門(mén)的法律法規(guī)，各地在改造條件、改造方式、改造程序和改造補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上存在差異；二是行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)對(duì)城中村改造中的相關(guān)措施看法不一，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)推動(dòng)城中村改造工作疑慮重重。為落實(shí)中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造工作的要求，相關(guān)疑難法律問(wèn)題亟待厘清，為城中村改造工作提供法治保障，助力城市高質(zhì)量發(fā)展。

一、城中村改造的公共利益屬性分析

城中村改造是否屬于公共利益問(wèn)題關(guān)系到城中村改造項(xiàng)目能否順利推進(jìn)實(shí)施，如不具有公共利益屬性，只能完全交由市場(chǎng)主體實(shí)施，在遇上改造主體與村民的動(dòng)遷補(bǔ)償安置糾紛時(shí)，雙方無(wú)法協(xié)商一致解決的，將會(huì)使城中村改造項(xiàng)目無(wú)法推進(jìn)。

實(shí)踐中，有觀點(diǎn)認(rèn)為城中村改造不屬于公共利益，主要理由如下：第一,城中村改造是一個(gè)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。城中村改造是通過(guò)拆除村民舊房子騰出土地，一部分土地用于建設(shè)安置房和公共基礎(chǔ)設(shè)施，一部分土地用于開(kāi)發(fā)商品房向市場(chǎng)銷(xiāo)售回籠改造資金，是房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的商業(yè)行為；第二,城中村改造資金主要由房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)籌集，由房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)對(duì)村民進(jìn)行拆遷補(bǔ)償安置，且多地實(shí)踐中都是直接由房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)與村民簽訂拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議；第三,城中村改造所受益的對(duì)象是特定的，改造中所新建的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施也主要是為村民服務(wù)的，而不是社會(huì)公眾。第四,城中村改造是村民自治范疇事項(xiàng)，由村民表決是否同意啟動(dòng)改造，而公共利益項(xiàng)目征收具有強(qiáng)制性，無(wú)需村民表決同意。第五,政府推動(dòng)城中村改造的目的是通過(guò)出讓土地給房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)獲得財(cái)政收入。

我國(guó)法律法規(guī)并未直接規(guī)定城中村改造是屬于公共利益的其中一種情形，但我們認(rèn)為，城中村改造是符合公共利益屬性的。第一,在法律依據(jù)上，根據(jù)我國(guó)《憲法》第十條規(guī)定，只有公共利益項(xiàng)目國(guó)家才可以進(jìn)行征收，《土地管理法》第45 條規(guī)定：“經(jīng)省級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)由縣級(jí)以上地方人民政府組織實(shí)施的成片開(kāi)發(fā)建設(shè)需要用地的”可以依法實(shí)施征收，城中村整村拆除進(jìn)行改造，當(dāng)然屬于“成片開(kāi)發(fā)建設(shè)”，也即城中村改造屬于可以征收的情形，可認(rèn)為符合法律法規(guī)規(guī)定的公共利益范圍。第二,在公共屬性上，城中村改造有利于消除安全隱患，改善城市環(huán)境，提升配套設(shè)施，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，建設(shè)宜居宜業(yè)城市，這些利益與社會(huì)公眾也密切相關(guān)。第三,在利益歸屬上，城中村改造是多方共贏的結(jié)果，是絕大多數(shù)村民的利益訴求，不能以房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)和政府得到收益就否定公共屬性。房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)投入資金進(jìn)行改造，收回成本并獲取一定收益，是房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)開(kāi)展城中村改造的動(dòng)力，如沒(méi)有企業(yè)投入大量人力和資金，城中村改造工作僅靠政府部門(mén)和村集體是難以完成的。政府部門(mén)按規(guī)定收取土地出讓金，但不能認(rèn)為政府推動(dòng)城中村改造只是為了收取土地出讓金，更主要是為了改善城市環(huán)境、消除安全隱患和提升城市治理水平。第四，在司法實(shí)踐中，最高人民法院也認(rèn)可城中村改造符合公共利益屬性。最高人民法院認(rèn)為“以征收形式進(jìn)行的舊城區(qū)改建，既交織公共利益與商業(yè)開(kāi)發(fā)，也涉及舊城保護(hù)與都市更新，更應(yīng)尊重?cái)M征收范圍內(nèi)被征收人的改建意愿；大多數(shù)或者絕大多數(shù)被征收人同意改建方案的，即可以認(rèn)為建設(shè)項(xiàng)目符合公共利益的需要?！雹佟按逦瘯?huì)收回宅基地使用權(quán)是為了實(shí)施舊村改造，改善村民居住環(huán)境，提升村民生活水平，符合公共利益屬性?！雹?/p>

二、城中村改造安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定思路

《土地管理法》對(duì)集體土地上房屋的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為“給予公平合理的補(bǔ)償”，具體標(biāo)準(zhǔn)是村民“居住條件有改善”、“原有生活水平不降低、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障”。城中村改造安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)實(shí)踐中主要存在以下問(wèn)題：一是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。主要體現(xiàn)在同城內(nèi)村與村的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不同，先改造村的最高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)往往會(huì)成為下一個(gè)改造村的最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，造成補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不斷攀升。另外，有些改造主體對(duì)同一個(gè)村的不同村民也適用不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，造成村民越早簽約越吃虧，導(dǎo)致村民拒不簽約和長(zhǎng)期留守；二是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不明確。城中村存在大量“外來(lái)戶”“外嫁女”“承租戶”等人群，這些人是否可以取得補(bǔ)償以及如何補(bǔ)償，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)往往不明確，導(dǎo)致大量留守戶的產(chǎn)生；三是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理。改造主體盲目追求簽約和拆遷工作進(jìn)度，不斷提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。如某城中村改造項(xiàng)目，改造主體一律按照“村民住宅建基面積的四倍或者宅基地證載面積的四倍”進(jìn)行房屋補(bǔ)償，把村民院子、雞棚狗舍都算在建基面積范圍內(nèi)，助長(zhǎng)村民“拆遷致富”的不合理期望；四是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合法。對(duì)房屋進(jìn)行公平合理的補(bǔ)償是建立在房屋合法的基礎(chǔ)上，在城中村改造工作中，改造主體對(duì)合法和不合法部分往往不予以仔細(xì)區(qū)分，把違法建設(shè)也列入補(bǔ)償范圍，讓違法者得利。

如何確定安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是城中村改造工作中最重要的一個(gè)問(wèn)題，關(guān)鍵還是要落實(shí)《土地管理法》規(guī)定的“公平合理”，要保障村民居住條件有改善、原有生活水平不降低和長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障。關(guān)于公平：一是平等補(bǔ)償。不同的村應(yīng)該保持相對(duì)一致的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，同一個(gè)村不同村民更應(yīng)該保持相同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，決不能因?yàn)殚L(zhǎng)期留守、鬧得兇、提起復(fù)議訴訟就給予更多的補(bǔ)償；二是該補(bǔ)償?shù)膽?yīng)給予補(bǔ)償。如非本村村民由于歷史原因經(jīng)過(guò)政府批準(zhǔn)、村集體同意在本村建設(shè)或取得房屋的，應(yīng)當(dāng)按照誠(chéng)實(shí)信用原則視為合法房屋予以補(bǔ)償；三是不該補(bǔ)償?shù)木筒坏媒o予補(bǔ)償。如村民未經(jīng)規(guī)劃批準(zhǔn)擅自加建擴(kuò)建的違法建設(shè)，非本村村民未經(jīng)政府批準(zhǔn)和村集體同意擅自購(gòu)買(mǎi)村民宅基地和房屋的、村民違反“一戶一宅”規(guī)定擁有多處宅集體等違法情形，都不應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償。關(guān)于合理：一是村民的住宅居住條件有改善，既包括住房的面積，也包括住房的質(zhì)量。在某些舊村改造項(xiàng)目中，采用給予村民貨幣補(bǔ)償?shù)姆绞剑a(bǔ)償貨幣無(wú)法讓村民在同地段購(gòu)買(mǎi)到相應(yīng)面積的新房，就屬于不合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。二是“補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是否合理，要看能否保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障”。[1]如村集體物業(yè)主要用于出租的，安置補(bǔ)償物業(yè)的租金應(yīng)確保原有集體經(jīng)濟(jì)收入不降低才屬于合理。三是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高也屬于不合理。實(shí)踐中存在“拆遷致富”的不合理預(yù)期，并且經(jīng)常出現(xiàn)城中村改造補(bǔ)償十幾套房屋、幾十套房屋的極端個(gè)例，形成“拆遷暴富”“不勞而獲”的不良社會(huì)風(fēng)氣，都是屬于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理的體現(xiàn)。

三、明確城中村改造動(dòng)遷工作的法治化方式

在城中村改造工作中，產(chǎn)生矛盾最多、爭(zhēng)議最大的便是動(dòng)遷問(wèn)題，部分改造主體采取非法治化方式來(lái)解決留守戶的動(dòng)遷難問(wèn)題，有趁村民不在家擅自拆除村民房屋的，有未經(jīng)認(rèn)定就以村民房屋存在安全隱患為由予以拆除的，有以整棟房屋屬于違法建設(shè)予以拆除的，有通過(guò)停水、停電、停氣以及挖斷道路逼迫村民搬遷的。城中村改造中到底應(yīng)以什么法治化方式解決動(dòng)遷難問(wèn)題，亟需予以指導(dǎo)明確。根據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī)和城中村改造政策，以下對(duì)解決動(dòng)遷難問(wèn)題的法治化方式逐一進(jìn)行梳理和分析：

（一）村集體收回土地使用權(quán)

在村民要求保留集體土地性質(zhì)的復(fù)建安置區(qū)，政府征收方式將會(huì)使集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地，因而無(wú)法采用政府征收方式強(qiáng)制村民動(dòng)遷，改造主體只能通過(guò)村集體收回土地使用權(quán)的方式來(lái)解決強(qiáng)制動(dòng)遷問(wèn)題。根據(jù)《土地管理法》第66 條規(guī)定，村集體經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)，可以收回村民的宅基地使用權(quán)。在村集體收回土地使用權(quán)后，村民拒不接受補(bǔ)償和動(dòng)遷的，《土地管理法》并未規(guī)定如何強(qiáng)制村民動(dòng)遷，實(shí)踐中存在以下三種解決思路。

1.獵德模式

將村集體收回土地使用權(quán)視為民事上的村民自治行為，對(duì)拒不動(dòng)遷的村民，由村集體提起民事訴訟，請(qǐng)求法院判決村民限期搬遷和申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。這種模式是廣州市獵德村首先采用的，當(dāng)時(shí)法院受理了該類案件并支持村集體的訴求，判決村民在規(guī)定時(shí)限內(nèi)動(dòng)遷，村民不動(dòng)遷的，可以申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行動(dòng)遷，因此這種模式也被稱為“獵德模式”，當(dāng)年還被最高人民法院評(píng)為“全國(guó)法院十大踐行能動(dòng)司法理念優(yōu)秀案例”?！矮C德模式”起源于廣東，但廣東省高院2012 年明確城中村改造中未達(dá)成安置補(bǔ)償協(xié)議的案件應(yīng)當(dāng)由政府先行處理，法院不予受理，“獵德模式”在廣東省就此擱停。從目前司法實(shí)踐來(lái)看，山西省、河北省和天津市司法機(jī)關(guān)仍然支持在城中村改造中采用“獵德模式”解決動(dòng)遷難問(wèn)題，北京市高院則采用折中態(tài)度，認(rèn)為未經(jīng)政府批準(zhǔn)的村集體收回土地行為屬于普通民事糾紛，而經(jīng)政府批準(zhǔn)的村集體收回土地行為則應(yīng)作為行政案件予以處理。

2.行政決定模式

將《土地管理法》第66條規(guī)定視為法律授權(quán)規(guī)范，村集體收回集體土地使用權(quán)的決定是履行法律授權(quán)行為，是一項(xiàng)行政決定。村集體在收回土地使用權(quán)決定中可以限期村民搬遷，村民在限期內(nèi)拒不搬遷又不申請(qǐng)復(fù)議訴訟的，可以申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行該行政決定，從而達(dá)到強(qiáng)制動(dòng)遷的目的。村集體收回土地決定是否能視為行政決定存在較大爭(zhēng)議。

首先，“宅基地使用權(quán)是宅基地所有權(quán)中的一項(xiàng)權(quán)能，它無(wú)疑是一項(xiàng)民事權(quán)利，而不是一項(xiàng)行政權(quán)力。宅基地使用權(quán)的權(quán)利屬性，決定了第66條規(guī)定不能被理解為《土地管理法》授予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織行使的行政權(quán)力。因?yàn)槟軌虺蔀樾姓C(jī)關(guān)委托和法律法規(guī)授予的對(duì)象只能是原屬于其擁有的行政權(quán)力，而不可能是不屬于其所有的民事權(quán)利和民事權(quán)利中的某項(xiàng)權(quán)能。”[2]“村集體經(jīng)濟(jì)組織向村民收回宅基地使用權(quán)的法律性質(zhì)屬于民事法律關(guān)系，具體是物權(quán)關(guān)系?！盵3]其次，在現(xiàn)有司法實(shí)踐中，村集體和村民之間收回土地使用權(quán)的糾紛，是按照民事糾紛予以處理，前文所述的“獵德模式”就是按民事糾紛處理，同一個(gè)行為不可能既是民事行為又是行政行為。最后，如屬于行政決定，涉及對(duì)村民重大財(cái)產(chǎn)的處置，就應(yīng)當(dāng)輔以嚴(yán)格的行政程序，但法律只規(guī)定了要報(bào)政府批準(zhǔn)，并沒(méi)有規(guī)定嚴(yán)格的行政程序，村民的正當(dāng)程序權(quán)利在收回土地使用權(quán)程序中難以得到保障。因此，將收回土地使用權(quán)決定定性為行政決定不利于保障村民的正當(dāng)權(quán)益。

3.責(zé)令交地模式

根據(jù)《土地管理法》第67 條和第68 條的規(guī)定，自然資源主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)違反土地管理法律法規(guī)的行為進(jìn)行監(jiān)督檢查，有權(quán)責(zé)令非法占用土地的單位或者個(gè)人停止違反土地管理法律法規(guī)的行為。村集體收回土地使用權(quán)經(jīng)政府批準(zhǔn)并作出決定生效后，村民房屋所在土地使用權(quán)已經(jīng)歸還村集體，村民拒不動(dòng)遷仍然占有該土地使用權(quán)的，可認(rèn)定為“非法占用土地”的行為。自然資源主管部門(mén)對(duì)村集體收回土地使用權(quán)行為審查后，認(rèn)定收回程序合法并已經(jīng)公平合理落實(shí)補(bǔ)償?shù)?，依?jù)《土地管理法》的規(guī)定，有權(quán)責(zé)令村民停止“非法占用土地”的行為，而要責(zé)令停止“非法占用土地”行為，就必然包括了要求村民在規(guī)定期限內(nèi)向村集體交還土地的內(nèi)容。因此，村集體收回土地使用權(quán)后，村民拒不動(dòng)遷的，可以由自然資源主管部門(mén)責(zé)令村民在規(guī)定時(shí)限內(nèi)向村集體交還土地，村民不服責(zé)令交還土地通知的，可以提起行政復(fù)議和行政訴訟。村民在法定時(shí)限內(nèi)既不提起行政復(fù)議或行政訴訟，又不動(dòng)遷的，自然資源主管部門(mén)可以申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。

相比于“獵德模式”，責(zé)令交地模式介入了行政機(jī)關(guān)的行政處理決定，司法機(jī)關(guān)審查的是政府責(zé)令行為，該模式更容易得到司法機(jī)關(guān)的認(rèn)可。相比于行政決定模式，責(zé)令交地模式的爭(zhēng)議較小，法律依據(jù)更為充分，自然資源主管部門(mén)作出責(zé)令交地通知前，將對(duì)村集體收回土地決定程序和是否落實(shí)補(bǔ)償進(jìn)行審查，程序上更有利于保障村民的權(quán)益。

（二）政府征收

在集體土地需轉(zhuǎn)為國(guó)有土地的城中村改造區(qū)域，政府是可以通過(guò)征收方式來(lái)解決動(dòng)遷難問(wèn)題的，但實(shí)踐中仍大量存在留守戶動(dòng)遷難問(wèn)題，原因在于行政機(jī)關(guān)對(duì)能否作出征收補(bǔ)償決定存在疑慮。

《土地管理法》及其實(shí)施條例對(duì)集體土地政府征收的程序有詳細(xì)和嚴(yán)格的規(guī)定，但城中村改造并不是嚴(yán)格按照《土地管理法》及其實(shí)施條例所規(guī)定的程序進(jìn)行征收的，不一致主要體現(xiàn)在：一是程序啟動(dòng)條件不同。城中村改造是由村集體表決啟動(dòng)，并未按照《土地管理法》規(guī)定編制成片開(kāi)發(fā)方案并報(bào)省政府批準(zhǔn)；二是安置補(bǔ)償?shù)闹黧w不同。城中村改造一般由改造主體以市場(chǎng)化方式推進(jìn)，動(dòng)遷安置補(bǔ)償工作由改造主體負(fù)責(zé)，補(bǔ)償資金由改造主體籌集，而傳統(tǒng)集體土地政府征收由縣級(jí)人民政府組織實(shí)施，由政府承擔(dān)補(bǔ)償安置責(zé)任；三是征收工作時(shí)序不同。城中村改造是根據(jù)村集體申請(qǐng)將集體建設(shè)用地征收轉(zhuǎn)為國(guó)有用地，履行的是改造意愿征集、項(xiàng)目改造方案（含補(bǔ)償安置方案）的廣泛征求意見(jiàn)以及村集體成員會(huì)議表決等程序，與傳統(tǒng)公益項(xiàng)目征收履行征地預(yù)公告、征地補(bǔ)償方案聽(tīng)證、補(bǔ)償?shù)怯浀瘸绦虿煌耆恢隆?/p>

正是基于以上程序的不同，城中村改造程序是異化的政府征收程序，在城中村改造中完成征地批復(fù)和征地公告后，遇上無(wú)法達(dá)成安置補(bǔ)償協(xié)議的村民時(shí)，是否可以作出補(bǔ)償安置決定并申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行動(dòng)遷就成為一個(gè)問(wèn)題。我們認(rèn)為，即使城中村改造程序與《土地管理法》及其實(shí)施條例所規(guī)定的征收程序不完全一致，但只要符合以下法律規(guī)定要求，通過(guò)作出補(bǔ)償安置決定來(lái)解決動(dòng)遷難問(wèn)題就是可行的：一是主體資格符合法律規(guī)定。城中村改造具體補(bǔ)償安置工作是由改造主體承擔(dān)的，補(bǔ)償安置資金是由改造主體支出的，回遷房是由改造主體建設(shè)的。要衡量補(bǔ)償主體資格是否符合規(guī)定，要看政府是否兜底承擔(dān)補(bǔ)償安置責(zé)任，只要補(bǔ)償安置方案是經(jīng)過(guò)政府審批的，村民可以通過(guò)法定程序主張政府承擔(dān)補(bǔ)償安置責(zé)任，便可認(rèn)為補(bǔ)償安置主體資格符合法律規(guī)定。二是城中村改造程序正當(dāng)。城中村改造工作中，改造意愿、改造實(shí)施方案、補(bǔ)償安置方案、選擇合作主體意愿、招商文件、合作合同、安置房建設(shè)分配方案等是否都充分征求村民意見(jiàn)和經(jīng)村民大會(huì)表決，是否充分保障了村民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。如村民在城中村改造程序中可以充分了解改造進(jìn)程和改造方案，可以充分表達(dá)自己的意見(jiàn)建議，有法律途徑救濟(jì)自己的權(quán)利，那么便可以認(rèn)為符合正當(dāng)程序的要求。三是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)公平合理。如城中村改造補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等于或高于傳統(tǒng)公益項(xiàng)目征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，也達(dá)到了《土地管理法》規(guī)定的“居住條件有改善”“原有生活水平不降低，長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障”，便可認(rèn)為城中村改造補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是公平合理的。

（三）行政裁決

行政裁決屬于行政決定，行政相對(duì)人應(yīng)當(dāng)履行，行政相對(duì)人不履行又不提起復(fù)議訴訟的，行政機(jī)關(guān)可以提請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。行政機(jī)關(guān)對(duì)城中村改造工作開(kāi)展行政裁決，必須要有明確的法律依據(jù)。在目前規(guī)則框架內(nèi)，解決行政裁決的依據(jù)問(wèn)題主要有兩種方式：一是法律法規(guī)授權(quán)，包括地方性法規(guī)的授權(quán)。如《北京市城市更新條例》第27 條和《上海市城市更新條例》第32 條第3 款，都規(guī)定了公房承租人拒不騰退房屋的，可以申請(qǐng)政府調(diào)解，調(diào)解不成的，政府可以作出更新決定要求限期騰退公房，這里規(guī)定的更新決定就屬于行政裁決；二是根據(jù)《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳〈關(guān)于健全行政裁決制度加強(qiáng)行政裁決工作的意見(jiàn)>的通知》（中辦發(fā)〔2018〕75 號(hào)）的規(guī)定，國(guó)務(wù)院部門(mén)經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)、各省級(jí)政府及其部門(mén)經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)授權(quán)，可以在各自行政管理權(quán)限內(nèi)，開(kāi)展行政裁決制度試點(diǎn)。以上國(guó)務(wù)院或省人大單獨(dú)發(fā)布文件進(jìn)行授權(quán)的，可等同于行政法規(guī)或地方性法規(guī)的授權(quán)。

需要注意的是，除了以上兩種方式外，地方政府規(guī)章或規(guī)范性文件是不能作為開(kāi)展行政裁決依據(jù)的。如《廣東省人民政府關(guān)于深化改革加快推動(dòng)“三舊”改造促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》（粵府〔2019〕71號(hào)）第16條“原權(quán)利主體均可向項(xiàng)目所在地縣級(jí)以上人民政府申請(qǐng)裁決搬遷補(bǔ)償安置協(xié)議的合理性，并要求限期搬遷”的規(guī)定，再如《珠海市香洲區(qū)三舊改造拆除重建項(xiàng)目行政裁決暫行辦法》，以上省政府、珠海市香洲區(qū)關(guān)于三舊改造行政裁決的文件不屬于法律法規(guī)，也不屬于國(guó)務(wù)院、省人大授權(quán)文件，因此，都不能作為地方政府開(kāi)展行政裁決的依據(jù)。

通過(guò)行政裁決方式解決城中村改造動(dòng)遷難問(wèn)題，各地目前仍處于探索階段，立法機(jī)關(guān)對(duì)城中村改造開(kāi)展行政裁決是比較謹(jǐn)慎的。北京和上海關(guān)于城中村改造的行政裁決制度，也僅限于公房的動(dòng)遷糾紛，對(duì)于私房的動(dòng)遷糾紛，仍規(guī)定需開(kāi)展政府征收方式。行政裁決為地方政府解決動(dòng)遷難問(wèn)題提供了申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的依據(jù)，具有程序簡(jiǎn)便、政府主導(dǎo)等優(yōu)勢(shì)。從另一方面看，行政裁決具有強(qiáng)制性，又具有居中裁判性質(zhì)，而行政機(jī)關(guān)是主導(dǎo)推進(jìn)城中村改造的，首先考慮的往往都是加快推進(jìn)城中村改造，對(duì)村民個(gè)人的權(quán)益保護(hù)就難以保持居中裁判的中立態(tài)度，不利于保護(hù)村民的合法權(quán)益。因此，行政機(jī)關(guān)在城中村改造中應(yīng)當(dāng)避免既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員的雙重角色，這是立法機(jī)關(guān)對(duì)城中村改造行政裁決制度保持謹(jǐn)慎的原因。沒(méi)有解決行政裁決的法律法規(guī)依據(jù)問(wèn)題，城中村改造動(dòng)遷難問(wèn)題就難以通過(guò)行政裁決方式解決。

國(guó)務(wù)院《關(guān)于在超大特大城市積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造的指導(dǎo)意見(jiàn)》已經(jīng)明確了以后城中村改造統(tǒng)一按照“政府征收”模式推進(jìn)，而對(duì)于文件印發(fā)前大量已經(jīng)采用“市場(chǎng)化動(dòng)遷方式”的項(xiàng)目，該文件沒(méi)有明確如何繼續(xù)推進(jìn)。

為有效解決城中村改造已經(jīng)開(kāi)展的項(xiàng)目動(dòng)遷難問(wèn)題，地方政府可綜合運(yùn)用村集體收回土地使用權(quán)、政府征收和行政裁決這三種方式。在村集體要求保留復(fù)建區(qū)域?yàn)榧w土地性質(zhì)情況下，因不存在征收行為，只能通過(guò)村集體收回土地使用權(quán)這種方式解決動(dòng)遷難問(wèn)題，具體可采用責(zé)令交地模式。在轉(zhuǎn)為國(guó)有土地的城中村改造區(qū)域，可通過(guò)政府征收方式由屬地政府作出補(bǔ)償安置決定來(lái)解決動(dòng)遷難問(wèn)題，確保主體資格符合要求、改造程序正當(dāng)、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)公平合理。如選擇采用行政裁決方式的，相比較而言，通過(guò)制定新法律法規(guī)來(lái)授權(quán)開(kāi)展行政裁決的難度更大，可以考慮由省人大根據(jù)“中辦發(fā)〔2018〕75號(hào)”單獨(dú)制定授權(quán)文件。

[注釋]

① 參見(jiàn)最高人民法院（2017）最高法行申4693 號(hào)裁定。

② 參見(jiàn)最高人民法院（2020）最高法行申14361號(hào)裁定。