徐 雅

（玉溪師范學(xué)院，云南 玉溪 653100）

行政權(quán)本身具有擴(kuò)張性、侵犯性、任意性的內(nèi)在基因，是最易被濫用的權(quán)力， 也是最不愿接受監(jiān)督、最難以監(jiān)督的權(quán)力①江國華，王磊.行政違法行為的檢察監(jiān)督[J].財(cái)經(jīng)法學(xué)，2022(2)：88.。尤其是在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，首先，由于環(huán)境問題的復(fù)雜性，環(huán)境監(jiān)管行政權(quán)與眾多行政機(jī)關(guān)發(fā)生關(guān)聯(lián)。除了生態(tài)環(huán)境主管部門作為對環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理的專門機(jī)關(guān)外，自然資源、交通運(yùn)輸、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、發(fā)展和改革、公安等多部門也都在各自職權(quán)范圍內(nèi)享有一定的環(huán)境監(jiān)督管理職權(quán)。因此，環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域較之其他領(lǐng)域，行政違法行為所涉主體范圍更廣泛，監(jiān)督難度也更大。其次，近年來，生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作在取得顯著成效的同時(shí)，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)等現(xiàn)象也頻頻發(fā)生。僅2018 年，環(huán)境資源領(lǐng)域行政復(fù)議案件同比增長42.4%，行政應(yīng)訴案件同比增長54.6%②邵克，張宇.司法部：近五年行政處罰類行政復(fù)議案件年均增幅約21%[EB/OL].澎湃新聞，（2019-03-26）[2023-08-27].https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_3200171.。根據(jù)最高人民法院發(fā)布的《中國環(huán)境司法發(fā)展報(bào)告（2021）》，2021 年全國法院環(huán)境資源行政一審案件收案達(dá)到66 469 件，結(jié)案62 826 件。與2020 年相比，收案量與結(jié)案量同比增長23.42%和18.33%。因此，加強(qiáng)環(huán)境行政違法行為監(jiān)督的必要性不言而喻。健全生態(tài)文明體制機(jī)制是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法治根基③宋才發(fā).民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法治機(jī)制研究[J].云南民族大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版），2023（4）.。其中，檢察機(jī)關(guān)作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其對環(huán)境行政違法行為的監(jiān)督作用更是不可替代。

2014 年，為了充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能、加強(qiáng)對包括環(huán)境行政違法行為在內(nèi)的行政違法行為檢察監(jiān)督，《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中指出：“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正?！?021 年6月，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》（以下簡稱《意見》）中再次明確檢察機(jī)關(guān)“在履行法律監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的，可以依照法律規(guī)定制發(fā)檢察建議等督促其糾正”。《決定》和《意見》的出臺，為檢察機(jī)關(guān)開展行政違法行為監(jiān)督提供了政策依據(jù)，也消除了實(shí)踐中對于檢察機(jī)關(guān)實(shí)施行政違法行為監(jiān)督的質(zhì)疑。從此，開展行政違法行為檢察監(jiān)督成為檢察系統(tǒng)重要實(shí)踐命題，特別是在環(huán)境保護(hù)這一重點(diǎn)領(lǐng)域。

一、環(huán)境行政違法行為檢察監(jiān)督概述

（一）環(huán)境行政違法行為檢察監(jiān)督的概念

根據(jù)《決定》和《意見》精神，行政違法行為檢察監(jiān)督可以界定為：為了促進(jìn)行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格執(zhí)法、依法行政，維護(hù)憲法法律權(quán)威，檢察機(jī)關(guān)依據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，對在履行法律監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不行使職權(quán)行為的督促糾正制度。相應(yīng)地，環(huán)境行政違法行為檢察監(jiān)督就是檢察機(jī)關(guān)對生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域行政違法行為進(jìn)行督促糾正，即為了促進(jìn)負(fù)有環(huán)境監(jiān)督管理職能的行政機(jī)關(guān)依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法，維護(hù)憲法和環(huán)境法律的權(quán)威，檢察機(jī)關(guān)依法對在履行法律監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的具有環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不行使職權(quán)行為進(jìn)行督促糾正的制度。這里的“履行法律監(jiān)督職責(zé)”，具體包括履行檢察機(jī)關(guān)的全部法律監(jiān)督職責(zé)，依據(jù)我國目前檢察系統(tǒng)“四大檢察”檢察職能劃分，檢察機(jī)關(guān)“在履行法律監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”不僅包括在履行行政檢察監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)，也包括在履行刑事檢察、民事檢察、公益訴訟檢察等職責(zé)中發(fā)現(xiàn)。①楊春雷.深入貫徹黨中央全面深化行政檢察監(jiān)督新要求 探索推進(jìn)行政違法行為監(jiān)督[EB/OL].中華人民共和國最高人民檢察院，（2022-01-15）[2023-08-27]. https://www.spp.gov.cn/zdgz/202201/t20220115_541702.shtml.環(huán)境監(jiān)管機(jī)關(guān)“違法行使職權(quán)或不行使職權(quán)行為”的范圍非常廣泛、復(fù)雜。而“督促糾正”的方式，即監(jiān)督方式，目前主要是制發(fā)檢察建議。關(guān)于環(huán)境行政違法行為監(jiān)督范圍和監(jiān)督方式問題后文將詳細(xì)討論，此處暫且不予展開。

（二）環(huán)境行政違法行為檢察監(jiān)督的特征

除了環(huán)境行政違法行為檢察監(jiān)督，我國現(xiàn)行對環(huán)境行政違法行為監(jiān)督還包括行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的行政復(fù)議監(jiān)督（行政監(jiān)督）、法院的行政訴訟監(jiān)督（司法監(jiān)督）、權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督（人大監(jiān)督）、輿論監(jiān)督（社會監(jiān)督）等。這些監(jiān)督類型都能夠在一定程度上對環(huán)境監(jiān)管機(jī)關(guān)依法行政起到督促作用，但也都存在監(jiān)督盲區(qū)或不足。相較而言，檢察機(jī)關(guān)在對環(huán)境行政違法行為監(jiān)督方面具有更為明顯的優(yōu)勢。

第一，相較于環(huán)境資源行政復(fù)議而言，環(huán)境行政違法行為檢察監(jiān)督具有獨(dú)立性和公正性。從環(huán)境行政系統(tǒng)整體來看，行政復(fù)議應(yīng)當(dāng)屬于內(nèi)部監(jiān)督。因此，復(fù)議機(jī)關(guān)往往缺乏獨(dú)立性，常常受到各級政府或機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的辦案干擾，難以客觀、公正地對環(huán)境行政違法行為展開調(diào)查審理，其監(jiān)督結(jié)果也難以獲得公信力。而檢察監(jiān)督能夠在很大程度上彌補(bǔ)行政內(nèi)部監(jiān)督不足。檢察機(jī)關(guān)作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，嚴(yán)格依據(jù)法律規(guī)定、按照法定程序?qū)Νh(huán)境行政違法行為實(shí)施監(jiān)督，其監(jiān)督結(jié)果能夠得到法律層面的保障。

第二，相較于環(huán)境行政訴訟而言，環(huán)境行政違法行為檢察監(jiān)督具有主動性和預(yù)防性。盡管行政訴訟作為司法監(jiān)督屬于外部監(jiān)督，具有一定客觀性，但是依據(jù)訴訟不告不理原則，只有當(dāng)公民、法人或其他組織不服環(huán)境行政管理機(jī)關(guān)或其工作人員的具體行政行為向法院提起訴訟后，人民法院才能依法介入展開監(jiān)督。所以，環(huán)境行政訴訟屬于典型的被動監(jiān)督、事后監(jiān)督，無法有效對環(huán)境行政違法行為展開事中或事前監(jiān)督。而環(huán)境行政違法行為檢察監(jiān)督是一種主動監(jiān)督、過程監(jiān)督方式，檢察機(jī)關(guān)可以依職權(quán)提前介入環(huán)境行政執(zhí)法過程中進(jìn)行監(jiān)督，督促糾正環(huán)境行政違法行為，進(jìn)而避免生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生。

第三，相較于中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察而言，環(huán)境行政違法行為檢察監(jiān)督是一種常態(tài)監(jiān)督、個(gè)案監(jiān)督。自2016 年以來，中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組（2018 年之前為“中央環(huán)境保護(hù)督查組”）對全國各省、自治區(qū)、直轄市黨委和政府、國務(wù)院有關(guān)部門以及有關(guān)中央企業(yè)等開展了兩輪生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察，督促解決了一批人民群眾反映強(qiáng)烈的突出生態(tài)環(huán)境問題，成為“推動各地區(qū)各部門落實(shí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任的硬招實(shí)招”①生態(tài)環(huán)境部.中國環(huán)境司法發(fā)展報(bào)告（2021）[R/OL].中華人民共和國生態(tài)環(huán)境部，[2023-08-27].https://www.mee.gov.cn/hjzl/sthjzk/zghjzkgb/202205/P020220608338202870777.。但是，制度定位決定了其只能對環(huán)境行政行為進(jìn)行宏觀監(jiān)督，而無法做到對于具體行政行為的微觀監(jiān)督和經(jīng)常性監(jiān)督。此外，該制度監(jiān)督對象主要是重大、突出的生態(tài)環(huán)境問題，無法覆蓋到社會影響較小、關(guān)注度較低的環(huán)境執(zhí)法問題。而環(huán)境行政違法行為檢察監(jiān)督恰好可以在這些部分進(jìn)行補(bǔ)位?；鶎訖z察機(jī)關(guān)可以實(shí)現(xiàn)對環(huán)境行政違法行為的“常態(tài)化”“案件化”監(jiān)督，對環(huán)境資源監(jiān)管部門所實(shí)施的具體行政行為從事實(shí)認(rèn)定、法律適用、程序合法等各個(gè)層面展開檢察監(jiān)督，充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)在促進(jìn)依法行政中的作用和優(yōu)勢②楊春雷.深入貫徹黨中央全面深化行政檢察監(jiān)督新要求 探索推進(jìn)行政違法行為監(jiān)督[EB/OL].中華人民共和國最高人民檢察院，（2022-01-15）[2023-08-27]. https://www.spp.gov.cn/zdgz/202201/t20220115_541702.shtml.。

二、環(huán)境行政違法行為檢察監(jiān)督在實(shí)踐中的難點(diǎn)問題

為貫徹落實(shí)《決定》和《意見》要求，各地檢察機(jī)關(guān)都在積極探索環(huán)境行政違法行為檢察監(jiān)督路徑，一些地方也取得了階段性成果。例如，甘肅省人民檢察院出臺了《關(guān)于開展行政違法行為檢察監(jiān)督工作的實(shí)施意見》等。但是由于行政違法行為檢察監(jiān)督工作剛剛起步，檢察機(jī)關(guān)在實(shí)踐過程中難免存在很多難點(diǎn)問題，以下選取其中三個(gè)典型問題進(jìn)行討論。

（一）環(huán)境行政違法行為檢察監(jiān)督與環(huán)境行政公益訴訟關(guān)系問題

1.問題提出。2017 年，《行政訴訟法》修訂時(shí)在第二十五條增加了第四款：“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)、食品藥品安全、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟?！庇纱?，在法律上正式確立了行政公益訴訟制度，生態(tài)環(huán)境是行政公益訴訟的法定重點(diǎn)領(lǐng)域之一。從制度設(shè)計(jì)上看，行政公益訴訟制度分為訴前程序和訴訟程序兩部分。訴前程序是檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的前置程序，即檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)制發(fā)檢察建議依法督促行政機(jī)關(guān)糾正違法行政行為、履行法定職責(zé)，只有經(jīng)訴前程序仍未實(shí)現(xiàn)督促行政機(jī)關(guān)全面依法履職目的的，檢察機(jī)關(guān)才能啟動后續(xù)訴訟程序?？梢姡V前程序從其形式到內(nèi)容就是檢察機(jī)關(guān)對行政違法行為的監(jiān)督，督促行政機(jī)關(guān)主動糾正違法行政行為；而接續(xù)的訴訟程序才更多體現(xiàn)出檢察機(jī)關(guān)公共利益代表的角色定位③王磊.行政違法行為監(jiān)督與行政公益訴訟的“同”與“不同”[N/OL].檢察日報(bào)，(2022-06-01)[2023-08-27].https://www.spp.gov.cn/spp/llyj/202206/t20220601_558821.shtml.。

行政違法行為檢察監(jiān)督和行政公益訴訟訴前程序在設(shè)立目的、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督方式上具有高度相似性。特別是在生態(tài)環(huán)境保護(hù)這樣的重點(diǎn)法定領(lǐng)域，很多基層檢察院辦案人員找不準(zhǔn)二者差異，甚至將提起環(huán)境行政公益訴訟作為這一領(lǐng)域行政違法行為檢察監(jiān)督的唯一手段。此外，理論上，也有不少學(xué)者認(rèn)為環(huán)境行政公益訴訟監(jiān)督是環(huán)境行政違法行為檢察監(jiān)督的下位概念，或是環(huán)境行政違法行為檢察監(jiān)督的方式之一。這些誤區(qū)必然導(dǎo)致環(huán)境行政違法行為檢察監(jiān)督發(fā)展受到抑制，最終影響檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督全面性。因此，有必要在理論上厘清二者的區(qū)別。

2.環(huán)境行政違法行為檢察監(jiān)督與環(huán)境行政公益訴訟的區(qū)別。2019 年1 月3 日，最高人民檢察院檢察長張軍在新聞發(fā)布會答記者問中，將檢察職能系統(tǒng)地劃分為“四大檢察”，即刑事檢察、民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察，其中行政檢察包括行政違法行為檢察監(jiān)督?！稕Q定》將行政違法行為監(jiān)督與行政公益訴訟分別進(jìn)行表述，《意見》也在第10 條和第11 條分別對行政檢察監(jiān)督和公益訴訟檢察提出要求。根據(jù)以上政策依據(jù)，環(huán)境行政違法行為檢察監(jiān)督與環(huán)境行政公益訴訟之間應(yīng)當(dāng)是并列而非包含關(guān)系。二者的區(qū)別主要在體現(xiàn)在監(jiān)督目的側(cè)重點(diǎn)和監(jiān)督范圍的差異上。

依據(jù)《行政訴訟法》（2017 年版本）第二十五條第四款的規(guī)定，環(huán)境行政公益訴訟監(jiān)督的啟動必須滿足兩個(gè)條件：一是負(fù)有環(huán)境監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)沒有依法履行法定職責(zé)；二是在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的國家利益或者社會公共利益（以下簡稱環(huán)境公益）受到侵害。2020 年9 月28 日通過的《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第二十八條也規(guī)定，人民檢察院經(jīng)過評估，認(rèn)為國家利益或者社會公共利益受到侵害，可能存在違法行為的，應(yīng)當(dāng)立案調(diào)查。這說明，檢察機(jī)關(guān)只有在初步認(rèn)定存在環(huán)境公益損害事實(shí)之后，才可以對有關(guān)行政機(jī)關(guān)啟動環(huán)境行政公益訴訟監(jiān)督立案審查。因此，環(huán)境行政公益訴訟是一種結(jié)果導(dǎo)向型監(jiān)督，監(jiān)督目的側(cè)重于促使環(huán)境公益脫離受侵害狀態(tài)。

然而，并非所有環(huán)境資源行政違法行為都會導(dǎo)致環(huán)境公益侵害后果。例如，環(huán)境資源監(jiān)管機(jī)關(guān)實(shí)施了程序性違法行為或者未依法履行職責(zé)，但短期內(nèi)沒有導(dǎo)致環(huán)境公益侵害，所以在這一期間內(nèi)，環(huán)境行政公益訴訟因欠缺前提條件而不能啟動。但不受“導(dǎo)致環(huán)境公益侵害”這一前提限制的環(huán)境行政違法行為監(jiān)督就可以補(bǔ)充發(fā)揮監(jiān)督作用?？梢?，由于環(huán)境行政違法行為監(jiān)督目的側(cè)重于促進(jìn)環(huán)境監(jiān)管機(jī)關(guān)依法行政、維護(hù)環(huán)境法律的權(quán)威性，所以其對環(huán)境行政違法行為的監(jiān)督更為全面，能夠彌補(bǔ)環(huán)境行政公益訴訟的監(jiān)督盲區(qū)，形成對環(huán)境行政違法行為的閉環(huán)監(jiān)督。當(dāng)然，檢察機(jī)關(guān)在實(shí)施環(huán)境行政違法行為檢察監(jiān)督時(shí)仍然要恪守司法謙抑性，不能干涉行政機(jī)關(guān)環(huán)境行政執(zhí)法獨(dú)立性，確保檢察監(jiān)督不越權(quán)、不代位。

（二）環(huán)境行政違法行為檢察監(jiān)督范圍認(rèn)定問題

1.問題提出。實(shí)踐中，環(huán)境行政違法行為檢察監(jiān)督中“監(jiān)督范圍”認(rèn)定也是一個(gè)具有爭議性的問題。盡管從形式上這一范圍似乎是明確的，即環(huán)境行政違法行為的檢察監(jiān)督范圍應(yīng)當(dāng)排除能夠適用環(huán)境行政公益訴訟和環(huán)境行政訴訟的范圍。但是，從正面認(rèn)定環(huán)境行政違法行為的范圍卻并不容易。根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》（2014 年修訂）及環(huán)境保護(hù)單行法規(guī)定，目前我國環(huán)境監(jiān)管機(jī)關(guān)依法實(shí)施的具體行政行為包括行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制、征用、征收、行政確認(rèn)、行政不作為等，這些具體行政行為是否全部都應(yīng)當(dāng)納入為環(huán)境資源行政檢察監(jiān)督范圍是一個(gè)不確定的問題。此外，由于環(huán)境問題本身的復(fù)雜性，我國環(huán)境法對主管部門監(jiān)管職責(zé)的規(guī)定也是非常復(fù)雜的。所以，如何認(rèn)定環(huán)境行政違法也成為一個(gè)難點(diǎn)問題。要解決以上兩個(gè)問題，在目前缺乏對行政違法行為檢察監(jiān)督法律規(guī)定的情況下，研究討論環(huán)境行政違法行為檢察監(jiān)督范圍的認(rèn)定原則是必要的。

2.環(huán)境行政違法行為檢察監(jiān)督范圍的認(rèn)定原則。結(jié)合生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域行政執(zhí)法特點(diǎn)，環(huán)境行政違法行為檢察監(jiān)督的范圍認(rèn)定應(yīng)當(dāng)遵循下列原則。

第一，依法認(rèn)定原則。從環(huán)境行政違法行為檢察監(jiān)督制度長期發(fā)展來看，最終應(yīng)當(dāng)通過立法對監(jiān)督范圍予以明確。但是在現(xiàn)階段缺乏明確法律規(guī)定的情況下，依據(jù)行政法一般理論，環(huán)境行政違法行為的確定應(yīng)該在厘清環(huán)境監(jiān)管機(jī)關(guān)法定職責(zé)的基礎(chǔ)上判斷行政機(jī)關(guān)是否存在違法行使職權(quán)或者不作為。環(huán)境監(jiān)管機(jī)關(guān)法定職責(zé)和義務(wù)的依據(jù)包括《環(huán)境保護(hù)法》及生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域各單行法律、行政法規(guī)。根據(jù)十九屆三中全會《關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》以及《行政處罰法》（2021 年修訂）第十八條的規(guī)定，國家在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域推行建立綜合行政執(zhí)法制度，組建生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍依法相對集中行使行政處罰權(quán)。為明確生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法職能，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布了《生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)指導(dǎo)目錄（2020 年版）》（以下簡稱《指導(dǎo)目錄》）梳理了268 項(xiàng)行政處罰和行政強(qiáng)制事項(xiàng)。根據(jù)《指導(dǎo)目錄》，地方生態(tài)環(huán)境主管部門可以反向自查地方執(zhí)法事項(xiàng)，盡早制定、修改、完善地方生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)目錄及配套指引等。例如，廣州市生態(tài)環(huán)境局就對照《指導(dǎo)目錄》制定了《廣州市生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)指導(dǎo)目錄（2021 年版）》。這些國家和地方層面的指導(dǎo)目錄為實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)確定環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)督范圍提供了便利。

第二，有限監(jiān)督原則。有限監(jiān)督原則要求檢察機(jī)關(guān)對環(huán)境行政違法行為的檢察監(jiān)督應(yīng)該僅在其他救濟(jì)方式無法救濟(jì)時(shí)才啟動①崔聲波，劉蓓.行政檢察監(jiān)督范圍之界定[J].新東方，2020(4)：73.。據(jù)此，負(fù)有環(huán)境資源監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，如果造成環(huán)境公益損害，公民、法人和其他社會組織由于沒有直接利害關(guān)系，沒有或無法提起行政訴訟，檢察機(jī)關(guān)可以啟動環(huán)境行政公益訴訟監(jiān)督；如果造成環(huán)境私益損害，有利害關(guān)系的公民、法人和其他社會組織不服以上違法行為可以申請行政復(fù)議或依法提起行政訴訟。所以，如果環(huán)境資源行政管理機(jī)關(guān)的違法行為沒有造成環(huán)境公益損害或者雖然造成了環(huán)境私益損害但公民、法人和其他社會組織沒有或無法提起行政訴訟時(shí)，檢察機(jī)關(guān)才可以實(shí)施環(huán)境行政違法行為檢察監(jiān)督。也就是說，環(huán)境行政違法行為的檢察監(jiān)督范圍應(yīng)當(dāng)限定在現(xiàn)有行政違法行為監(jiān)督方式無法適用或不宜適用的部分，起補(bǔ)充和兜底作用。這樣的定位不僅可以避免現(xiàn)有各類監(jiān)督的沖突，也可以有效銜接各類監(jiān)督，形成對環(huán)境行政違法行為的監(jiān)督閉環(huán)。

（三）環(huán)境行政違法行為檢察監(jiān)督方式的強(qiáng)制力問題

1.問題提出。根據(jù)《意見》，目前行政違法行為檢察監(jiān)督的主要方式是檢察建議。由于單一的檢察建議監(jiān)督方式剛性不足、缺乏強(qiáng)制執(zhí)行力，因此在各地方司法實(shí)踐中，環(huán)境監(jiān)管行政機(jī)關(guān)對檢察機(jī)關(guān)發(fā)出的檢察建議有時(shí)不予采納或不予回復(fù)，導(dǎo)致環(huán)境行政違法行為檢察監(jiān)督效果不佳。與之相反的是，同樣適用檢察建議作為監(jiān)督方式的行政公益訴訟訴前程序卻呈現(xiàn)出迅猛發(fā)展勢頭。從2017 年7 月1 日檢察機(jī)關(guān)全面開展公益訴訟以來，截至2022年6月30日，全國共立案行政公益訴訟案件61.4萬余件，其中，檢察機(jī)關(guān)制發(fā)公益訴訟訴前檢察建議52 萬余件。行政機(jī)關(guān)訴前階段回復(fù)整改率從2018 年的97.2%持續(xù)上升至2021 年的99.5%②最高檢發(fā)布檢察機(jī)關(guān)全面開展公益訴訟五周年工作情況五年共立案公益訴訟案件67 萬余件[EB/OL].中華人民共和國最高人民檢察院，（2022-06-30）[2023-08-27]. https://www.spp.gov.cn/xwfbh/wsfbt/202206/t20220630_561637.shtml#1.。行政公益訴訟訴前檢察建議能夠獲得行政機(jī)關(guān)如此高的配合度，一些檢察官和學(xué)者把其歸因于后續(xù)訴訟環(huán)節(jié)的作用，即借助法院判決的強(qiáng)制執(zhí)行力實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的效果，并提出建議采取相同方式將行政違法行為監(jiān)督檢察建議與行政訴訟進(jìn)行對接③李一川，宮步坦，肖慧娟.行政違法行為檢察監(jiān)督與行政訴訟銜接初探[J].中國檢察官，2022(7)：56.?；鶎訖z察官具有以上想法的亦不在少數(shù)，這也就解釋了為什么很多基層檢察官將提起環(huán)境行政公益訴訟作為生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域行政違法行為監(jiān)督的唯一手段。那么，在立法完善之前，檢察機(jī)關(guān)是否就只能消極地實(shí)施環(huán)境行政違法行為檢察監(jiān)督呢？這是又一個(gè)需要回應(yīng)的實(shí)踐問題。

2.積極探索多種有效的環(huán)境行政違法行為檢察監(jiān)督方式。根據(jù)《意見》，檢察機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的行政違法行為可以通過“制發(fā)檢察建議等”方式督促其糾正，這樣的制度設(shè)計(jì)為檢察機(jī)關(guān)探索其他監(jiān)督方式預(yù)留了空間。所以，檢察建議并不是唯一的監(jiān)督方式，提高檢察建議質(zhì)量并積極探索其他有效監(jiān)督方式，將成為環(huán)境行政違法行為檢察監(jiān)督方式的完善方向。

一方面，檢察機(jī)關(guān)工作人員要加強(qiáng)環(huán)境法律專業(yè)知識學(xué)習(xí)，提高檢察建議質(zhì)量。從英美法系國家行政檢察監(jiān)督的經(jīng)驗(yàn)來看，早期檢察機(jī)關(guān)的角色定位只是行政機(jī)關(guān)的法律顧問，監(jiān)督方式更多體現(xiàn)為事前對政府部門行為進(jìn)行法律引導(dǎo)或提供行動指南。這說明，行政檢察監(jiān)督并不是一定要與行政權(quán)相對立。正如有些學(xué)者所言，在國家治理體系現(xiàn)代化改革背景下，行政檢察與法治政府不再是兩個(gè)相互分立平行的系統(tǒng)，而是兩個(gè)互相利用和依賴的復(fù)雜系統(tǒng)④劉藝.行政檢察與法治政府的耦合發(fā)展[J].國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)，2020(3)：75.。所以，具有柔性和靈活性的檢察建議如果運(yùn)用得當(dāng)，恰好可以促使檢察機(jī)關(guān)和環(huán)境監(jiān)管機(jī)關(guān)形成合力，共同推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。這里的“運(yùn)用得當(dāng)”就是指檢察建議的內(nèi)容要具備較高質(zhì)量，對所監(jiān)督的環(huán)境行政違法事實(shí)闡述準(zhǔn)確，并且具有確鑿的事實(shí)根據(jù)和充分的法律依據(jù)，提出的改進(jìn)措施可行性和操作性強(qiáng)。那么這樣的檢察建議是很容易得到環(huán)境監(jiān)管機(jī)關(guān)認(rèn)同并且自愿配合整改的。但想要提出高質(zhì)量的檢察建議，檢察機(jī)關(guān)工作人員就必須持續(xù)加強(qiáng)對環(huán)境法專業(yè)知識的學(xué)習(xí)。

另一方面，檢察機(jī)關(guān)要綜合運(yùn)用多種監(jiān)督方式配合檢察建議提升監(jiān)督效果。這一點(diǎn)已經(jīng)在我國行政公益訴訟訴前程序回復(fù)整改率上得到了很好的證明。事實(shí)上，行政機(jī)關(guān)對訴前檢察建議配合度高并不只是基于對后續(xù)訴訟程序的顧忌。因?yàn)槿绻麢z察機(jī)關(guān)在提出訴前檢察建議后不采取任何跟進(jìn)督促措施，而只是等待在回復(fù)期屆滿后啟動訴訟程序，那么行政機(jī)關(guān)的回復(fù)整改率是不可能多年保持在95%以上的。以環(huán)境監(jiān)管機(jī)關(guān)為例，其不履職或不全面履職的原因是很多的，如環(huán)境法律政策不完善或者涉及多部門執(zhí)法時(shí)的協(xié)調(diào)難、矛盾多、阻力大等。克服這些難題遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了一個(gè)環(huán)境監(jiān)管機(jī)關(guān)的能力范疇，此種情形下，環(huán)境監(jiān)管機(jī)關(guān)不是不愿整改而是沒有能力整改。所以，正是檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮自身優(yōu)勢、綜合運(yùn)用多種監(jiān)督方式協(xié)助環(huán)境監(jiān)管機(jī)關(guān)及時(shí)履職，才最終保證了回復(fù)整改率。

三、解決環(huán)境行政違法行為檢察監(jiān)督實(shí)踐難點(diǎn)的建議

《意見》發(fā)布后相關(guān)立法、配套制度并未同步出臺，這就導(dǎo)致目前對于環(huán)境行政違法行為檢察監(jiān)督仍然沒有直接的法律依據(jù)。當(dāng)然，明確環(huán)境行政違法行為檢察監(jiān)督范圍、監(jiān)督程序、監(jiān)督方式以及配套制度最終應(yīng)當(dāng)通過立法完善得以實(shí)現(xiàn)。但在此之前，各地方檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極探索實(shí)踐，適時(shí)推動制定相關(guān)規(guī)范性文件，為將來環(huán)境行政違法行為檢察監(jiān)督正式立法積累經(jīng)驗(yàn)、提供參考。結(jié)合前文對目前環(huán)境行政違法行為檢察監(jiān)督實(shí)踐難點(diǎn)的分析，建議基層檢察機(jī)關(guān)在以下兩方面加大探索力度。

（一）建立環(huán)境行政違法行為檢察監(jiān)督與環(huán)境行政公益訴訟監(jiān)督協(xié)同監(jiān)督

如前文所述，行政違法行為檢察監(jiān)督在整個(gè)行政違法行為監(jiān)督體系中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮補(bǔ)充和兜底作用。理論上，在履行法律監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)環(huán)境行政違法行為后，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)先窮盡環(huán)境行政公益訴訟監(jiān)督、環(huán)境行政訴訟和行政復(fù)議等監(jiān)督手段，然后才適用環(huán)境行政違法行為檢察監(jiān)督。但是在實(shí)踐中，環(huán)境行政違法行為檢察監(jiān)督和環(huán)境行政公益訴訟監(jiān)督卻并不是涇渭分明的。例如，對于環(huán)境監(jiān)管機(jī)關(guān)的同一個(gè)違法行為的不同環(huán)節(jié)可能需要檢察機(jī)關(guān)綜合運(yùn)用環(huán)境行政違法行為檢察監(jiān)督和環(huán)境行政公益訴訟監(jiān)督。又如，在某些情況下，環(huán)境行政違法行為是否導(dǎo)致了環(huán)境公益侵害可能難以判斷，此時(shí)就不宜明確指出具體適用哪一種監(jiān)督。此外，由于環(huán)境行政公益訴訟的訴前程序和環(huán)境行政違法行為檢察監(jiān)督在監(jiān)督內(nèi)容和監(jiān)督方式上高度相似，被監(jiān)督的環(huán)境監(jiān)管機(jī)關(guān)不會因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)啟動不同的監(jiān)督方式就產(chǎn)生不同的糾錯(cuò)機(jī)制。因此，建議檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部實(shí)行行政檢察部門和公益訴訟檢察部門“合一”的設(shè)置或者安排檢察官承擔(dān)行政檢察和公益訴訟檢察雙重辦案業(yè)務(wù)，這樣有助于基層檢察機(jī)關(guān)最大限度上開展環(huán)境行政違法行為監(jiān)督實(shí)踐。一些地方檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟實(shí)踐中探索建立的類似機(jī)制是值得借鑒的，例如，廣西壯族自治區(qū)的檢察機(jī)關(guān)建立了統(tǒng)一管理案件線索、統(tǒng)一研判監(jiān)督策略、統(tǒng)一指定案件管轄、統(tǒng)一調(diào)配辦案力量等一體化公益訴訟辦案機(jī)制。

（二）探索更有效的環(huán)境行政違法行為檢察監(jiān)督方式

如前文所述，提高檢察建議質(zhì)量是提高環(huán)境行政違法行為檢察監(jiān)督效果的一個(gè)重要方面。那么，檢察機(jī)關(guān)要想提出能夠讓環(huán)境監(jiān)管機(jī)關(guān)信服的檢察建議，就需要辦案檢察官精通環(huán)境法律規(guī)定、熟悉典型環(huán)境行政違法表現(xiàn)。然而，眾所周知，近年來我國大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的立法規(guī)模和立法速度都遠(yuǎn)超其他部門法。截至2021 年底，由生態(tài)環(huán)境主管部門作為主要執(zhí)法部門的生態(tài)環(huán)境法律共有15 件，生態(tài)環(huán)境行政法規(guī)32 件，生態(tài)環(huán)境部制定的部門規(guī)章達(dá)到84 件，現(xiàn)行國家生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)2 202 項(xiàng)①生態(tài)環(huán)境部召開11 月例行新聞發(fā)布會[N/OL].中華人民共和國生態(tài)環(huán)境部，（2021-11-25）[2023-08-27].https://www.mee.gov.cn/ywdt/zbft/202111/t20211125_961825.shtml.。同時(shí)，根據(jù)環(huán)境法律法規(guī)授權(quán)，除了生態(tài)環(huán)境主管部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)監(jiān)督管理環(huán)境保護(hù)工作外，還有幾十個(gè)部門在各自職權(quán)范圍內(nèi)負(fù)有環(huán)境監(jiān)督管理職責(zé)。面對如此復(fù)雜的監(jiān)督對象，基層檢察機(jī)關(guān)以極其有限的檢察力量要深入調(diào)查研究并提出高質(zhì)量的檢察建議是有一定困難的，由此也會影響預(yù)期的監(jiān)督效果。但是，隨著生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革的推進(jìn)，各基層檢察機(jī)關(guān)可以探索與市縣生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍協(xié)作，通過開展專項(xiàng)監(jiān)督逐漸梳理出本地區(qū)環(huán)境行政違法行為的典型表現(xiàn)并提出對應(yīng)的糾正措施①劉藝.行政檢察與法治政府的耦合發(fā)展[J].國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)，2020，28(03)：79.，整理形成指導(dǎo)案例集，提高類案監(jiān)督效率。此外，檢察機(jī)關(guān)在檢察建議中要特別注意對一些環(huán)境法律規(guī)定的正確理解。例如，環(huán)境法律法規(guī)中規(guī)定的一些行政責(zé)任的法律性質(zhì)不夠清晰，如停產(chǎn)整治、責(zé)令停止排污、責(zé)令限期采取治理措施、責(zé)令消除污染等②《行政處罰法》2021 年修訂后，明確了限制生產(chǎn)、責(zé)令停業(yè)關(guān)閉為行政處罰。，司法機(jī)關(guān)對這些行為的性質(zhì)也有不同看法③王煒.新行政處罰法將對生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法產(chǎn)生哪些重大影響？[J]. 中國環(huán)境報(bào)，2021-02-05（06）.。又如在證據(jù)規(guī)定方面，環(huán)境法律與其他部門法的規(guī)定有所不同，如自動監(jiān)測數(shù)據(jù)不能直接作為實(shí)施處罰的證據(jù)，必須經(jīng)過有效核對、查證屬實(shí)之后，才能作為行政處罰的證據(jù)使用。

綜合運(yùn)用多種監(jiān)督方式是提高環(huán)境行政違法行為檢察監(jiān)督效果的另一個(gè)重要方面。首先，多年來檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境行政公益訴訟監(jiān)督方式方面積累的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒到環(huán)境行政違法行為檢察監(jiān)督中。例如，在五臺縣人民檢察院督促保護(hù)小銀河生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟案中④山西省五臺縣人民檢察院.公益訴訟，檢察官在行動——五臺縣人民檢察院召開本院首例行政公益訴訟公開聽證會[EB/OL].山西省五臺縣人民檢察院微信公眾號,（2021-05-13）[2023-08-27].https://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MzIwMTI2MjkzNQ==＆mid=2650682962＆idx=1＆sn=d 3013664f80cb40ee382c0df72b15380＆chksm=8efa046ab98d8d7cd12dba5d203ad2e4634a0107f94c9cc2ca561c29a9d5b989ebcbf3816bb0＆scene=27.，五臺縣人民檢察院發(fā)現(xiàn)案件涉及多個(gè)行政機(jī)關(guān)、無法準(zhǔn)確判定監(jiān)管職責(zé)。于是，該檢察院組織召開聽證會，邀請東冶鎮(zhèn)政府、縣住建局、縣水利局、縣生態(tài)環(huán)境局5 家行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人和人大代表、政協(xié)委員、律師等參會，公開聽取意見。通過采取聽證方式，厘清了各部門的職能職責(zé)，迅速明確監(jiān)管主體，增強(qiáng)了監(jiān)督的準(zhǔn)確性，高效推進(jìn)案件整改。此外，環(huán)境行政公益訴訟證明了的有效監(jiān)督方式還包括跟進(jìn)督促、溝通協(xié)調(diào)、公開聽證、專家座談等。其次，目前一些地方檢察機(jī)關(guān)在行政違法行為檢察監(jiān)督方式方面的有益探索也值得借鑒。例如，在開展違法行為檢察監(jiān)督工作中積極爭取同級黨委、人大的重視和支持，主動向人大進(jìn)行專項(xiàng)報(bào)告等。最后，一些學(xué)者還提出檢察異議、《糾正違法通知書》、納入績效考核評價(jià)體系、檢察建議銜接行政訴訟等方式。總之，地方檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極探索多種監(jiān)督方式配合增強(qiáng)檢察建議的剛性效力，達(dá)成監(jiān)督效果。