趙惠

黨的二十大報(bào)告提出，要形成支持全面創(chuàng)新的基礎(chǔ)制度。金融制度作為促進(jìn)金融穩(wěn)健高效運(yùn)行的基礎(chǔ)性保障，對于推動(dòng)金融體系更好適應(yīng)新時(shí)代科技創(chuàng)新需求具有重要作用。近年來，金融支持創(chuàng)新在銀行、債券、股票市場的基礎(chǔ)制度方面均取得了明顯進(jìn)展，金融服務(wù)創(chuàng)新的功能持續(xù)增強(qiáng)，但存在監(jiān)管制度相對滯后、增信機(jī)制有待完善、容錯(cuò)機(jī)制仍需健全、存在法律風(fēng)險(xiǎn)等問題。建議完善相應(yīng)監(jiān)管、增信、考核和法律制度，推動(dòng)金融體系更好地服務(wù)創(chuàng)新需求。

金融支持創(chuàng)新的基礎(chǔ)制度建設(shè)情況

銀行業(yè)支持創(chuàng)新的基礎(chǔ)制度不斷完善

從銀行業(yè)支持創(chuàng)新的發(fā)展脈絡(luò)看，2016年以前，金融支持科創(chuàng)企業(yè)的政策以傳統(tǒng)的信貸手段為主，無大的政策突破，多采用傳統(tǒng)的抵（質(zhì)）押擔(dān)保等信貸增信模式，或引入專業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)。2016年以后，銀行業(yè)不斷完善貸款服務(wù)機(jī)制，并積極探索通過投貸聯(lián)動(dòng)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)質(zhì)押、設(shè)立科技支行等方式加大對創(chuàng)新型企業(yè)的融資支持。

銀行業(yè)支持創(chuàng)新主要體現(xiàn)在四個(gè)方面：一是科技貸款審批機(jī)制不斷優(yōu)化。2014年，中國人民銀行、科技部、原銀監(jiān)會(huì)、原保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)局等六部門聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于大力推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新 扎實(shí)做好科技金融服務(wù)的意見》，從體制機(jī)制層面，完善科技企業(yè)貸款利率定價(jià)機(jī)制和貸款審批機(jī)制。二是探索投貸聯(lián)動(dòng)機(jī)制試點(diǎn)。2016年4月，原銀監(jiān)會(huì)與科技部、中國人民銀行聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于支持銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)加大創(chuàng)新力度 開展科創(chuàng)企業(yè)投貸聯(lián)動(dòng)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，支持國家開發(fā)銀行、中國銀行、恒豐銀行、北京銀行、天津銀行、上海銀行、漢口銀行、西安銀行、上海華瑞銀行和浦發(fā)硅谷銀行這10家銀行在國內(nèi)5個(gè)高新園區(qū)開展投貸聯(lián)動(dòng)試點(diǎn)。2017年，《關(guān)于金融支持制造強(qiáng)國建設(shè)的指導(dǎo)意見》提出要優(yōu)化信貸管理體制，推動(dòng)投貸聯(lián)動(dòng)金融服務(wù)模式創(chuàng)新。三是風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制不斷完善。2019年，科技部印發(fā)《關(guān)于新時(shí)期支持科技型中小企業(yè)加快創(chuàng)新發(fā)展的若干政策措施》，開展貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償試點(diǎn)，引導(dǎo)銀行信貸支持科技型中小企業(yè)的科技成果轉(zhuǎn)化。2021年，銀保監(jiān)會(huì)印發(fā)的《關(guān)于銀行業(yè)保險(xiǎn)業(yè)支持高水平科技自立自強(qiáng)的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）中提出，健全風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)補(bǔ)償機(jī)制，鼓勵(lì)銀行機(jī)構(gòu)與保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)加強(qiáng)合作，強(qiáng)化科技金融風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和補(bǔ)償。四是知識(shí)產(chǎn)權(quán)融資機(jī)制取得進(jìn)展?！吨笇?dǎo)意見》提出，支持?jǐn)U大銀行在線代辦專利質(zhì)押登記試點(diǎn)地區(qū)范圍，優(yōu)化知識(shí)產(chǎn)權(quán)質(zhì)押登記服務(wù)。支持通過知識(shí)產(chǎn)權(quán)交易市場開展知識(shí)產(chǎn)權(quán)收儲(chǔ)交易，拓寬知識(shí)產(chǎn)權(quán)質(zhì)物處置渠道，加快出質(zhì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)變現(xiàn)。

債券市場支持創(chuàng)新發(fā)展取得突破

從債券支持創(chuàng)新的發(fā)展脈絡(luò)看，2015年以前的債券制度，主要是為企業(yè)提供融資工具，并未對創(chuàng)新型企業(yè)提出針對性政策。2015年后，隨著國家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的深入實(shí)施，也要求債券市場發(fā)揮促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新的功能，鼓勵(lì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)企業(yè)通過債券市場等直接融資方式籌集資金。

總的來看，債券市場服務(wù)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的主要債券品種包括國家發(fā)改委主管的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)債和雙創(chuàng)孵化專項(xiàng)債、證監(jiān)會(huì)主管的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)公司債、銀行間交易商協(xié)會(huì)主管的雙創(chuàng)專項(xiàng)債務(wù)融資工具等。具體看，2015年國家發(fā)改委印發(fā)《戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)債券發(fā)行指引》，鼓勵(lì)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)采用債貸組合的增信方式開展融資。同年，《國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于印發(fā)雙創(chuàng)孵化專項(xiàng)債券發(fā)行指引的通知》出臺(tái)，支持提供“雙創(chuàng)孵化”服務(wù)的產(chǎn)業(yè)類企業(yè)或園區(qū)經(jīng)營公司發(fā)行雙創(chuàng)孵化專項(xiàng)債券。2017年《中國證監(jiān)會(huì)關(guān)于開展創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)公司債券試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》中提出，探索交易所債券市場服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)新模式。2019年，上交所、全國股轉(zhuǎn)公司、中國結(jié)算共同制定并發(fā)布的《非上市公司非公開發(fā)行可轉(zhuǎn)換公司債券業(yè)務(wù)實(shí)施辦法》中提出，擴(kuò)大創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)公司債券試點(diǎn)范圍，支持非上市公司非公開發(fā)行可轉(zhuǎn)換公司債券。2019年，中國銀行間交易商協(xié)會(huì)發(fā)布《雙創(chuàng)專項(xiàng)債務(wù)融資工具信息披露表》，提出非金融企業(yè)在銀行間市場發(fā)行的，通過投債聯(lián)動(dòng)的模式用于支持科技創(chuàng)新企業(yè)發(fā)展的債務(wù)融資工具；要求一定比例的資金以股權(quán)投資等形式支持科技創(chuàng)新型企業(yè)發(fā)展。

股票市場支持創(chuàng)新的制度不斷豐富

國家高度重視股票市場支持科技創(chuàng)新，主要措施包括推出科創(chuàng)板、完善創(chuàng)業(yè)板、建立北交所和區(qū)域性股權(quán)市場等。

推出科創(chuàng)板并試行注冊制。2019年6月，最高人民法院印發(fā)《關(guān)于為設(shè)立科創(chuàng)板并試點(diǎn)注冊制改革提供司法保障的若干意見》，為有效維護(hù)科創(chuàng)板上市公司的合法權(quán)益，提供有力的司法保障。2021年證監(jiān)會(huì)發(fā)布《關(guān)于修改<科創(chuàng)屬性評價(jià)指引（試行）>的決定》，加大對具有硬科技實(shí)力和市場競爭力創(chuàng)新型企業(yè)的支持。同年，上交所發(fā)布《科創(chuàng)板企業(yè)發(fā)行上市申報(bào)及推薦暫行規(guī)定（2021年4月修訂）》，明確科創(chuàng)板優(yōu)先支持符合國家科技創(chuàng)新戰(zhàn)略、擁有關(guān)鍵核心技術(shù)等先進(jìn)技術(shù)、科技創(chuàng)新能力突出、科技成果轉(zhuǎn)化能力突出、行業(yè)地位突出或者市場認(rèn)可度高等的科技創(chuàng)新企業(yè)發(fā)行上市。

創(chuàng)業(yè)板相關(guān)制度不斷完善。創(chuàng)業(yè)板是2009年由深圳證券交易所推出的，旨在服務(wù)成長型創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)企業(yè)。2020年，深交所發(fā)布《創(chuàng)業(yè)板企業(yè)發(fā)行上市申報(bào)及推薦暫行規(guī)定》和《創(chuàng)業(yè)板股票發(fā)行上市審核規(guī)則》，進(jìn)一步明確了創(chuàng)業(yè)板上市企業(yè)定位。2020年，創(chuàng)業(yè)板進(jìn)行了注冊制改革，實(shí)施以信息披露為核心的股票發(fā)行注冊制，為創(chuàng)業(yè)板上市創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)企業(yè)的健康運(yùn)行提供保障。2023年，證監(jiān)會(huì)發(fā)布《首次公開發(fā)行股票注冊管理辦法（征求意見稿）》，強(qiáng)調(diào)科創(chuàng)板、創(chuàng)業(yè)板申請上市專注科技與產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新屬性，有利于高成長、高新技術(shù)、具備足夠研發(fā)能力或創(chuàng)新能力的優(yōu)秀企業(yè)獲得更包容的上市機(jī)會(huì)。

建立北交所，改革新三板。全國中小企業(yè)股份轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)（簡稱“新三板”）于2012年7月正式設(shè)立。新三板作為全國性證券交易場所、非上市股份有限公司股權(quán)交易平臺(tái)，致力于為創(chuàng)新型、創(chuàng)業(yè)型、成長型中小微企業(yè)解決融資難題。2016年，全國中小企業(yè)股份轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)有限責(zé)任公司（以下簡稱“全國股轉(zhuǎn)公司”）發(fā)布了《全國中小企業(yè)股份轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)掛牌公司分層管理辦法（試行）》，對創(chuàng)新層設(shè)置了三套并行準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，以滿足新三板掛牌公司數(shù)量眾多、類型多元的不同需求。2019年，全國股轉(zhuǎn)公司修訂《全國中小企業(yè)股份轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)掛牌公司分層管理辦法》和《全國中小企業(yè)股份轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)股票轉(zhuǎn)讓規(guī)則》，并分別更名為《全國中小企業(yè)股份轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)分層管理辦法》和《全國中小企業(yè)股份轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)股票交易規(guī)則》，明確新三板企業(yè)進(jìn)入基礎(chǔ)層、創(chuàng)新層、精選層的條件，明確符合中國證監(jiān)會(huì)、證券交易所和全國股轉(zhuǎn)公司有關(guān)規(guī)定的精選層掛牌公司，可以直接向證券交易所申請上市交易。2020年，證監(jiān)會(huì)發(fā)布《關(guān)于全國中小企業(yè)股份轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)掛牌公司轉(zhuǎn)板上市的指導(dǎo)意見》，明確了新三板分層制度及轉(zhuǎn)板上市制度，規(guī)范了新三板企業(yè)的管理，增強(qiáng)了新三板在科創(chuàng)企業(yè)融資方面的功能。2021年9月，北京證券交易所（簡稱“北交所”）注冊成立，繼續(xù)堅(jiān)持服務(wù)創(chuàng)新型中小企業(yè)的市場定位，總體平移新三板精選層各項(xiàng)基礎(chǔ)制度，與新三板現(xiàn)有創(chuàng)新層、基礎(chǔ)層形成統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與制度聯(lián)動(dòng)。

區(qū)域性股權(quán)市場不斷健全。區(qū)域性股權(quán)交易市場俗稱四板市場，由各地省級政府主導(dǎo)，面向省級行政區(qū)域內(nèi)的企業(yè)，為非公開發(fā)行證券的發(fā)行、轉(zhuǎn)讓提供場所和設(shè)施。2017年，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范發(fā)展區(qū)域性股權(quán)市場的通知》提出，規(guī)范發(fā)展區(qū)域性股權(quán)市場是完善多層次資本市場體系的重要舉措，在推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新、服務(wù)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略、降低企業(yè)杠桿率等方面具有重要意義。2019年，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推廣第二批支持創(chuàng)新相關(guān)改革舉措的通知》提出，根據(jù)科技型中小企業(yè)的特點(diǎn)，在區(qū)域性股權(quán)市場推出“科技創(chuàng)新板”，提供掛牌展示、托管交易、投融資服務(wù)、培訓(xùn)輔導(dǎo)等服務(wù)，開拓融資渠道，緩解科技型中小企業(yè)融資難問題。

存在的制度性問題

總體看，盡管我國金融支持創(chuàng)新的制度和政策體系不斷完善，成效較為突出，但金融監(jiān)管制度、增信制度、容錯(cuò)制度、法律制度等方面與服務(wù)創(chuàng)新的需求仍存在不匹配、不完善之處。

金融監(jiān)管制度相對滯后于創(chuàng)新發(fā)展的需要。一方面，金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不夠明確，使傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)向金融科技轉(zhuǎn)型的動(dòng)力不足、顧慮重重，導(dǎo)致支持創(chuàng)新潛能未得到充分釋放。目前，盡管金融科技企業(yè)主要通過與傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)合作來發(fā)展金融科技產(chǎn)品，但從利益分配視角看，金融科技企業(yè)的加入，導(dǎo)致企業(yè)融資環(huán)節(jié)又多了一層“金融中介”，也必然增加新成本。另一方面，金融監(jiān)管措施不到位、不及時(shí)，容易滋生重大風(fēng)險(xiǎn)。被動(dòng)響應(yīng)式的監(jiān)管、針對單一業(yè)務(wù)領(lǐng)域的監(jiān)管等金融監(jiān)管模式，難以適用金融科技業(yè)務(wù)的發(fā)展特點(diǎn)。例如，目前監(jiān)管部門在貸款不良率的容忍度方面尚未對股債聯(lián)動(dòng)業(yè)務(wù)制定配套措施，而股權(quán)投資壞賬率天然相對更高，也使商業(yè)銀行在開展投貸聯(lián)動(dòng)業(yè)務(wù)時(shí)存在后顧之憂。

支持創(chuàng)新體系的信用增進(jìn)機(jī)制仍較為薄弱。目前，金融機(jī)構(gòu)對科創(chuàng)企業(yè)發(fā)放貸款時(shí)，抵押物仍以土地、廠房為主。雖然《關(guān)于推動(dòng)動(dòng)產(chǎn)和權(quán)利融資業(yè)務(wù)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》中拓展了抵押物的范圍，但知識(shí)產(chǎn)權(quán)質(zhì)押貸款、庫存商品抵押貸款等抵質(zhì)押方式受制于抵押物的流動(dòng)性限制，導(dǎo)致貸款發(fā)放規(guī)模有限。針對初創(chuàng)企業(yè)貸款風(fēng)險(xiǎn)和收益的不對稱性問題，可通過擔(dān)保等信用增進(jìn)方式在一定程度上得以緩解。但目前，我國的商業(yè)性擔(dān)保要求3%—5%的擔(dān)保費(fèi)率，為規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，商業(yè)性擔(dān)保公司通常還會(huì)提出反擔(dān)保要求，反而加大了科創(chuàng)企業(yè)的融資成本。在政策性融資擔(dān)保方面，由于配套機(jī)制不完善，也導(dǎo)致存在擔(dān)保能力不強(qiáng)、支持力度有限的問題，不良資產(chǎn)處置難，擔(dān)保機(jī)構(gòu)對不良資產(chǎn)的處置手段少。

投資容錯(cuò)機(jī)制有待健全。在支持創(chuàng)新體系的過程中，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、發(fā)展周期更迭、技術(shù)升級、資本市場等多重因素對投資風(fēng)險(xiǎn)和價(jià)值波動(dòng)的影響是客觀存在的，尤其是在創(chuàng)業(yè)投資參與的新技術(shù)孵化培育過程中，投資的不確定性更加普遍。然而，在防止國有資產(chǎn)流失、推動(dòng)國有資產(chǎn)保值增值等硬約束下，以國有機(jī)構(gòu)出資為代表的股權(quán)投資基金，在基金投向、風(fēng)險(xiǎn)控制、績效考核等方面有更為嚴(yán)格的約束要求，但同時(shí)也存在容錯(cuò)機(jī)制不健全，在決策監(jiān)管流程、激勵(lì)約束機(jī)制等方面缺乏靈活性等不足。

政策建議

健全金融監(jiān)管規(guī)則體系。一是建立高效的監(jiān)管決策協(xié)調(diào)溝通機(jī)制。各監(jiān)管部門既要各司其職，又要相互配合、協(xié)同發(fā)力，增強(qiáng)監(jiān)管的穿透性、統(tǒng)一性和權(quán)威性，形成促進(jìn)創(chuàng)新發(fā)展長效穩(wěn)定的監(jiān)管環(huán)境。二是提高金融監(jiān)管透明度。監(jiān)管制度要公開透明，對各類金融活動(dòng)依法實(shí)施全面監(jiān)管，加強(qiáng)事中事后的監(jiān)管，加強(qiáng)監(jiān)管信息的披露，依據(jù)創(chuàng)新領(lǐng)域市場特點(diǎn)，細(xì)化監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。三是強(qiáng)化金融基礎(chǔ)設(shè)施對監(jiān)管的支持保障。完善金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，持續(xù)提升金融服務(wù)的專業(yè)化水平。完善監(jiān)管大數(shù)據(jù)平臺(tái)，全力推動(dòng)監(jiān)管工作向信息化、智能化轉(zhuǎn)型。

加強(qiáng)金融增信機(jī)制建設(shè)。一是完善金融機(jī)構(gòu)抵押品融資服務(wù)。降低金融機(jī)構(gòu)對不動(dòng)產(chǎn)抵押品的依賴，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)發(fā)展權(quán)利融資服務(wù)，創(chuàng)新知識(shí)產(chǎn)權(quán)質(zhì)押融資，支持科創(chuàng)企業(yè)發(fā)展。二是發(fā)揮政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)增信作用。加大政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)對科創(chuàng)企業(yè)的支持力度，推動(dòng)金融機(jī)構(gòu)高效放貸，不抽貸、不壓貸、不斷貸。三是完善信息共享機(jī)制。要加快科創(chuàng)企業(yè)信用信息共享，中國人民銀行、證監(jiān)會(huì)和銀保監(jiān)會(huì)各分支機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)與工信、科技、市場監(jiān)管、稅務(wù)等部門的溝通協(xié)作，推動(dòng)相關(guān)數(shù)據(jù)通過地方征信平臺(tái)對金融機(jī)構(gòu)共享，促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)與科創(chuàng)企業(yè)高效對接。

優(yōu)化金融機(jī)構(gòu)考核制度。一是進(jìn)一步完善績效考核機(jī)制。適當(dāng)提高各類金融機(jī)構(gòu)對科創(chuàng)企業(yè)金融業(yè)務(wù)的考核權(quán)重，探索將科創(chuàng)企業(yè)業(yè)務(wù)考核指標(biāo)完成情況與金融機(jī)構(gòu)考核評優(yōu)掛鉤。二是進(jìn)一步落實(shí)授信盡職免責(zé)制度和容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制。各金融機(jī)構(gòu)要重點(diǎn)明確盡職免責(zé)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和免責(zé)條件，進(jìn)一步將授信盡職免責(zé)與不良貸款容忍制度有機(jī)結(jié)合，對科創(chuàng)企業(yè)不良貸款率未超出容忍度標(biāo)準(zhǔn)的，在無違反法律法規(guī)和監(jiān)管規(guī)則行為的前提下，可對相關(guān)人員免予追責(zé)。

完善法律風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。一是完善金融基礎(chǔ)法律制度。在目前金融基礎(chǔ)法律的基礎(chǔ)上，細(xì)化金融手段和金融工具，為適應(yīng)我國金融支持創(chuàng)新發(fā)展的需要，盡快研究推動(dòng)《商業(yè)銀行法》《證券法》《保險(xiǎn)法》等的進(jìn)一步修訂工作。二是探索制定科創(chuàng)金融領(lǐng)域具有普適性的基本法。具體的操作過程中，可以把金融基本法中明確的內(nèi)容作為基本框架，圍繞促進(jìn)科技創(chuàng)新發(fā)展，明確適用的主體以及主體享有的權(quán)利和應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)，形成促進(jìn)創(chuàng)新發(fā)展的長效機(jī)制。

（作者單位：中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院投資研究所）

責(zé)任編輯：孫 爽