時(shí)紅秀　鄔嘉晟

在2023年3月中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》中，金融業(yè)是重點(diǎn)改革行業(yè)之一。我國自20世紀(jì)90年代以來主要基于分業(yè)監(jiān)管理念設(shè)置的一整套機(jī)構(gòu)框架和法律規(guī)則，幾經(jīng)變化，至此基本上告一段落，通過此輪改革，必然朝著中國式現(xiàn)代化建設(shè)和高質(zhì)量發(fā)展的新要求轉(zhuǎn)型，金融監(jiān)管格局和金融業(yè)發(fā)展態(tài)勢必將出現(xiàn)“重構(gòu)性”演變。對(duì)金融改革方案的多方解讀，迄今為止似乎集中在三個(gè)方面，一是通過機(jī)構(gòu)整合而出現(xiàn)的職能調(diào)整和權(quán)責(zé)重劃；二是國有金融資產(chǎn)所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式改革；三是監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行政事業(yè)編制變化，以及由此帶來的監(jiān)管從業(yè)人員的身份和薪酬待遇影響。需要深入思考的是，黨的二十大報(bào)告提出，高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的首要任務(wù)。那么金融業(yè)應(yīng)該發(fā)揮怎樣的作用？未來金融監(jiān)管努力的方向和重點(diǎn)何在？

金融安全和金融業(yè)高質(zhì)量發(fā)展同樣重要

統(tǒng)籌安全和發(fā)展，在金融業(yè)里尤其重要。對(duì)于金融創(chuàng)新和金融監(jiān)管，已有的研究文獻(xiàn)可謂浩如煙海，這些都是長期金融發(fā)展史上持續(xù)不斷的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、時(shí)常出現(xiàn)的金融動(dòng)蕩迫使監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)對(duì)和反思的產(chǎn)物。但從風(fēng)險(xiǎn)防范角度看，監(jiān)管過度和監(jiān)管不足在金融史上仍然交替出現(xiàn)，迄今不絕。后者因監(jiān)管不足，個(gè)別金融創(chuàng)新可能通過金融體系傳導(dǎo)匯集，釀成系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，加劇危機(jī)動(dòng)蕩；前者為避免危機(jī)和動(dòng)蕩，監(jiān)管者嚴(yán)防死守，陷入“放亂收死”的循環(huán)，結(jié)果抑制了金融創(chuàng)新，失去其催生技術(shù)創(chuàng)新的機(jī)會(huì)或遲滯產(chǎn)業(yè)升級(jí)進(jìn)程。

如果說維護(hù)金融安全和金融穩(wěn)定是底線和保障，那么促進(jìn)金融業(yè)發(fā)展、激發(fā)金融活力以支撐高質(zhì)量發(fā)展就是目標(biāo)和方向。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的過程，可以理解為社會(huì)剩余通過金融業(yè)的動(dòng)員不斷涌入實(shí)體經(jīng)濟(jì)的過程。經(jīng)濟(jì)要實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，必然要求有足夠的金融創(chuàng)新作支撐。統(tǒng)籌安全和發(fā)展，要求在保證金融發(fā)展效率的同時(shí)降低金融風(fēng)險(xiǎn)，在發(fā)展和安全之間尋求適當(dāng)?shù)木恻c(diǎn)，其可被稱為“適配性”。這樣金融創(chuàng)新與金融監(jiān)管之間就形成彼此相容、共生促進(jìn)的良性關(guān)系?！氨舜讼嗳荨本褪墙鹑趧?chuàng)新的每種行為均有相應(yīng)的監(jiān)管進(jìn)行匹配；“共生促進(jìn)”是指金融創(chuàng)新與金融監(jiān)管之間相互協(xié)調(diào)，彼此成就、相互促進(jìn)。

警惕中國金融監(jiān)管理念的“歷史鎖定”

回顧歷史上的三次產(chǎn)業(yè)革命，每一次技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)升級(jí)都由不同類型的金融作為支撐。正如陳雨露在《工業(yè)革命、金融革命與系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)治理》一文中指出的，第一次產(chǎn)業(yè)革命的重要標(biāo)志為蒸汽機(jī)的改良與大規(guī)模運(yùn)用，與之相對(duì)應(yīng)的金融業(yè)態(tài)便是大型商業(yè)銀行體系，相應(yīng)的金融監(jiān)管則為以中央銀行為代表的一系列制度設(shè)施。第二次產(chǎn)業(yè)革命的重要標(biāo)志為電氣化和內(nèi)燃機(jī)車，對(duì)應(yīng)的金融創(chuàng)新是資本市場和投資銀行體系發(fā)展，隨后的金融監(jiān)管也圍繞貨幣穩(wěn)定性和資本市場公開透明所展開。第三次產(chǎn)業(yè)革命的重要標(biāo)志是計(jì)算機(jī)和信息化，對(duì)應(yīng)的金融創(chuàng)新是以風(fēng)險(xiǎn)投資為主的各種創(chuàng)業(yè)投資體系。可以看到，產(chǎn)業(yè)革命史演變基本呈現(xiàn)出一幅“技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)革命——金融業(yè)態(tài)創(chuàng)新——金融監(jiān)管變革”的脈絡(luò)。對(duì)此我們不妨稱之為“陳雨露觀察”。

對(duì)中國來說，四十多年的改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)，幾乎相當(dāng)于三次產(chǎn)業(yè)革命同時(shí)啟動(dòng)的進(jìn)程。在此期間，中國開啟了以大規(guī)模重化工業(yè)為主的第一次產(chǎn)業(yè)革命，相應(yīng)的金融業(yè)態(tài)則以大型商業(yè)銀行和中央銀行體系為支撐；幾乎同步跟進(jìn)的以電氣化和分散動(dòng)力為主要特征的第二次產(chǎn)業(yè)革命，相應(yīng)地發(fā)展出了以資本市場、投資銀行體系為主的金融業(yè)態(tài)。當(dāng)然，我國也及時(shí)抓住了第三次產(chǎn)業(yè)革命浪潮的新機(jī)遇，以各種風(fēng)險(xiǎn)投資為主的金融業(yè)態(tài)從中立下了汗馬功勞。對(duì)這段歷史，張維迎教授在《我所經(jīng)歷的三次工業(yè)革命》一文中有生動(dòng)的敘述。我們不妨稱之為“張維迎慨嘆”。

中國的三次產(chǎn)業(yè)革命和三類金融業(yè)態(tài)在一代人的時(shí)間內(nèi)同時(shí)出現(xiàn)。但這種“壓縮餅干式”的發(fā)展進(jìn)程容易引發(fā)一個(gè)問題：以重化工和機(jī)器大工業(yè)為主的第一次產(chǎn)業(yè)革命自然催生出其支撐性的金融業(yè)態(tài)——大型商業(yè)銀行體系，并不可避免地成為主流金融業(yè)態(tài)，從而使對(duì)商業(yè)銀行的監(jiān)管占據(jù)了監(jiān)管者的主要精力，自然形成相應(yīng)的以商業(yè)銀行為主導(dǎo)的監(jiān)管理念。在這 種理念下，金融的風(fēng)險(xiǎn)防范、資產(chǎn)的可抵押性、金融主體運(yùn)營的穩(wěn)健性獲得壓倒性優(yōu)勢。而支撐第三次、甚至第四次產(chǎn)業(yè)革命需要的金融創(chuàng)新，則容易被視為“異類”。

中國要實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，必須勇敢擁抱未來，這就需要構(gòu)建一個(gè)適應(yīng)未來創(chuàng)新的金融模式與之相適配，更需要一個(gè)相應(yīng)的監(jiān)管體系與這種金融模式相適配。從“陳雨露觀察”到“張維迎慨嘆”，我們有理由提醒自己，特殊的產(chǎn)業(yè)革命歷史進(jìn)程會(huì)不會(huì)造成我國金融監(jiān)管理念的“歷史鎖定”。

有活力的金融創(chuàng)新呼喚高水平的金融監(jiān)管

一部金融發(fā)展史，也是金融監(jiān)管和金融創(chuàng)新之間關(guān)系的演變史。有研究表明，一個(gè)運(yùn)轉(zhuǎn)高效的現(xiàn)代市場，必須有一個(gè)相應(yīng)嚴(yán)格而高效的政府監(jiān)管做后盾。正如前不久李強(qiáng)總理在海南調(diào)研時(shí)指出的：“只有管得住才能放得開?！?/p>

本次金融監(jiān)管改革方案中明確要強(qiáng)化機(jī)構(gòu)監(jiān)管、行為監(jiān)管、功能監(jiān)管、穿透式監(jiān)管、持續(xù)監(jiān)管，還特別將投資者保護(hù)職責(zé)劃入國家金融監(jiān)督管理總局，將投資者保護(hù)理念深度嵌入市場交易、機(jī)構(gòu)監(jiān)管、稽查執(zhí)法等各個(gè)環(huán)節(jié)的制度安排，能夠通過更統(tǒng)一的制度設(shè)計(jì)，進(jìn)行全市場、跨區(qū)域、全覆蓋的監(jiān)管，提升監(jiān)管穿透水平，更好地織密、織牢投資者保護(hù)網(wǎng)，快速掌控風(fēng)險(xiǎn)范圍和傳播鏈條。

坦率地講，我國長期以來擅長的是機(jī)構(gòu)監(jiān)管，即以準(zhǔn)入審批和經(jīng)營牌照為表現(xiàn)的許可式監(jiān)管。但真正能夠高效識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管手段是事中監(jiān)管，即行為監(jiān)管和功能監(jiān)管。尤其是行為監(jiān)管，無論是否有牌照、是否有資格，只要在金融市場上有任何違反現(xiàn)有規(guī)則的行為，就能被及時(shí)發(fā)現(xiàn)和查處。這就意味著監(jiān)管方需要有高效的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力和查處手段。這就要求監(jiān)管方必須提升自身監(jiān)管技能，具備超越市場主體的專業(yè)化水平，有能力對(duì)市場上無論怎樣復(fù)雜的股權(quán)結(jié)構(gòu)、資產(chǎn)構(gòu)成、關(guān)聯(lián)關(guān)系、資金流向進(jìn)行穿透式監(jiān)管。

相反，動(dòng)輒靠窗口審批、發(fā)放許可證一類的監(jiān)管方式，必然無法適應(yīng)快速演化、充滿活力的金融業(yè)。如果監(jiān)管理念不轉(zhuǎn)變，搞“削足適履”式的管控，一定條件下可能也能保障金融穩(wěn)定，但可能會(huì)使我們錯(cuò)失金融創(chuàng)新帶來的高質(zhì)量發(fā)展機(jī)會(huì)。在當(dāng)前及今后全球競爭形勢下，這種錯(cuò)失可能是中國式現(xiàn)代化不可接受的。

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，經(jīng)濟(jì)增長的歷史其實(shí)是人們?cè)诓淮_定性世界里，不斷通過試錯(cuò)而實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新決策，推動(dòng)專業(yè)化分工不斷深化，從而形成競爭—合作交易秩序不斷擴(kuò)展的過程。其中金融通過配置風(fēng)險(xiǎn)以配置資源，源源不斷地動(dòng)員一個(gè)社會(huì)的剩余流向創(chuàng)新領(lǐng)域，去資助或補(bǔ)償那些前沿冒險(xiǎn)活動(dòng)。這就需要構(gòu)建一個(gè)實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管從而促進(jìn)金融創(chuàng)新的“適配器”。檢驗(yàn)這個(gè)適配器“性能”的，是其能否和怎樣在盡可能廣泛的參與者之間，實(shí)現(xiàn)“出資人”與“用錢人”之間的匹配，催生更多創(chuàng)新。地能盡其力，人能盡其才，貨能暢其流，方能打造一片生機(jī)勃勃的產(chǎn)業(yè)發(fā)展圖景。我們分別以已有的指標(biāo)體系討論了這種適配性的存在性，以出資人——融資人——監(jiān)管人的動(dòng)態(tài)博弈模型討論了這種適配性的形成機(jī)理，并以工業(yè)革命史中的若干案例，討論適配性在不同環(huán)境和歷史階段呈現(xiàn)出來的后果。

如何打造金融創(chuàng)新與金融監(jiān)管的“適配器”

“適配器”意味著金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)不能過度干預(yù)金融創(chuàng)新，但也不能完全放任不管。應(yīng)該通過適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管措施，支持和促進(jìn)金融創(chuàng)新的發(fā)展，同時(shí)避免金融創(chuàng)新帶來的風(fēng)險(xiǎn)，確保金融市場的穩(wěn)定性和公平性，為經(jīng)濟(jì)增長和社會(huì)發(fā)展作出貢獻(xiàn)。

金融監(jiān)管體制改革引發(fā)國內(nèi)外極大關(guān)注。新體制架構(gòu)的落地運(yùn)行需要一個(gè)過程。但從激發(fā)金融創(chuàng)新活力、促進(jìn)金融高質(zhì)量發(fā)展，以支撐經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的要求看，下一步我國金融監(jiān)管與金融創(chuàng)新的適配性，必然成為此次改革后亟待解決的大問題。

重塑監(jiān)管理念，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管與激勵(lì)創(chuàng)新的平衡。監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)采取適度、有序、柔性的監(jiān)管手段，避免過度約束創(chuàng)新活動(dòng)。要在尊重市場規(guī)律的前提下，為金融機(jī)構(gòu)提供便利的政策環(huán)境，以激發(fā)金融市場活力。提倡創(chuàng)新型金融產(chǎn)品與服務(wù)的研發(fā)及推廣，并優(yōu)化配套機(jī)制，以促進(jìn)金融創(chuàng)新服務(wù)和產(chǎn)品的孵化。同時(shí)，建立健全有序的退出機(jī)制，對(duì)不符合監(jiān)管要求或被監(jiān)測到違規(guī)行為的金融創(chuàng)新行為，要給予一定程度的約束。

優(yōu)化監(jiān)管機(jī)制，強(qiáng)化事中監(jiān)管能力。持續(xù)改進(jìn)和創(chuàng)新監(jiān)管機(jī)制，以適應(yīng)金融市場的快速發(fā)展。加強(qiáng)跨部門協(xié)同，將各部門、監(jiān)管機(jī)構(gòu)的力量團(tuán)結(jié)起來，共同組成一個(gè)健全的監(jiān)管體系。利用科技手段，如大數(shù)據(jù)、人工智能、隱私計(jì)算等，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管部門間的數(shù)據(jù)安全共享和應(yīng)用，在實(shí)時(shí)監(jiān)測金融市場動(dòng)態(tài)的基礎(chǔ)上，做好金融風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警、防范和應(yīng)對(duì)，確保風(fēng)險(xiǎn)可控，創(chuàng)新活動(dòng)能持續(xù)推進(jìn)。

監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)應(yīng)突出專業(yè)化和法治化，避免過度行政化。引入優(yōu)勝劣汰機(jī)制，吸引更多高水平、專業(yè)化的金融專家和法律人才涌入監(jiān)管隊(duì)伍，淡化行政級(jí)別和公務(wù)員身份色彩，使整個(gè)隊(duì)伍具備適應(yīng)新業(yè)態(tài)、新形式金融活動(dòng)的監(jiān)管能力。

（作者單位：中共中央黨校〔國家行政學(xué)院〕經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部，中共中央黨?！矅倚姓W(xué)院〕研究生院，其中時(shí)紅秀系該校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部教授）

責(zé)任編輯：孫 爽