彭興韻

金融監(jiān)管的中國方案

金融監(jiān)管作為國家金融治理體系的重要組成部分，隨著金融的發(fā)展而不斷演進(jìn)，監(jiān)管架構(gòu)也因國家制度不同而存在明顯差異。中國在探索和發(fā)展社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的過程中，就立足于具體實(shí)踐和愿景而創(chuàng)造性地建立了中國特色的金融監(jiān)管體系。

改革開放后較長一段時(shí)期，中國金融結(jié)構(gòu)單一，那時(shí)，是以“監(jiān)督稽核”取代“金融監(jiān)管”的，只是在中國人民銀行下設(shè)了“稽核局”，這是與大一統(tǒng)的銀行體系、且銀行體系的業(yè)務(wù)也基本上局限于“存貸款”相適應(yīng)的。20世紀(jì)90年代初，上海和深圳證券交易所先后建立，大力發(fā)展資本市場和直接融資已成為中國金融結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要方面，證券市場的特殊性要求它有獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，于是，中國證券監(jiān)督管理委員會(huì)隨之成立，這也意味著現(xiàn)代意義的“金融監(jiān)管”正式步入中國金融的治理體系之中?！渡虡I(yè)銀行法》《保險(xiǎn)法》和《證券法》等中國金融業(yè)的“大法”確立了中國分業(yè)經(jīng)營的制度，但并沒有及時(shí)建立與之相配套的監(jiān)管體系，仍由中國人民銀行行使對商業(yè)銀行的“監(jiān)管”權(quán)。直到2003年中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)成立，中國才正式成立了所謂“一行三會(huì)”的分離式的金融分業(yè)監(jiān)管體系。

然而，中國確立分業(yè)監(jiān)管體制之際，正是全球信息技術(shù)革命迅速擴(kuò)張滲透、以影子銀行為代表的金融創(chuàng)新浪潮席卷之時(shí)。影子銀行體系又被認(rèn)為與2008年的全球金融危機(jī)有著極大干系。于是，許多國家基于宏觀謹(jǐn)慎而重塑了金融監(jiān)管體系，比如，美國通過了《多德—弗蘭克法案》。與其他國家大刀闊斧地改革金融監(jiān)管不同，中國是在保持原有機(jī)構(gòu)型分業(yè)監(jiān)管框架的同時(shí)，建立“貨幣政策與宏觀審慎雙支柱調(diào)控”，以緩解金融的順周期性和提高金融的穩(wěn)定性。分離型的機(jī)構(gòu)導(dǎo)向監(jiān)管體系下，監(jiān)管主體和目標(biāo)都十分明確，但協(xié)調(diào)成本高，監(jiān)管者之間的競爭在某些方面會(huì)降低監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，助長了金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管套利。這在客觀上加速了中國金融的混業(yè)經(jīng)營進(jìn)程，跨業(yè)經(jīng)營成為許多金融機(jī)構(gòu)擴(kuò)張資產(chǎn)規(guī)模的重要戰(zhàn)略，持有不同牌照實(shí)現(xiàn)金融的集團(tuán)化經(jīng)營已十分普遍。

同時(shí)，監(jiān)管套利也帶來了新的金融風(fēng)險(xiǎn)。銀行、保險(xiǎn)和券商的資產(chǎn)管理（或理財(cái)業(yè)務(wù)）就因監(jiān)管者競爭而大舉擴(kuò)張，為了取得規(guī)模競爭優(yōu)勢，它們在直接或間接地向投資者宣傳“高”預(yù)期收益的同時(shí)卻淡化了風(fēng)險(xiǎn)；金融空轉(zhuǎn)和脫實(shí)向虛也日益突出，債務(wù)不斷擴(kuò)張。對此，政府有著清醒的認(rèn)識和理性的判斷。完善和強(qiáng)化金融監(jiān)管，是防范金融風(fēng)險(xiǎn)的根本舉措之一，正如習(xí)近平總書記在2017年召開的第五次全國金融工作會(huì)議中指出的：“要以強(qiáng)化金融監(jiān)管為重點(diǎn)，以防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)為底線”。

那么，如何強(qiáng)化監(jiān)管呢？那就是加強(qiáng)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)、補(bǔ)齊監(jiān)管短板。2017年全國金融工作會(huì)議后，國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)于同年11月成立，同時(shí)強(qiáng)化中國人民銀行的宏觀審慎管理和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范職責(zé)，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，針對突出問題加強(qiáng)協(xié)調(diào)，強(qiáng)化綜合監(jiān)管，突出功能監(jiān)管和行為監(jiān)管。黨的十九大報(bào)告指出：“健全金融監(jiān)管體系，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線。”于是，繼2017年成立國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)后，2018年就將原來的中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)和保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)合并成立了中國銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，統(tǒng)一對銀行業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)進(jìn)行監(jiān)管。這是自2003年確立分離監(jiān)管體制后我國的一次重大監(jiān)管改革，其目的顯然在于加強(qiáng)協(xié)調(diào)監(jiān)管，特別是金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)作為國務(wù)院統(tǒng)籌協(xié)調(diào)金融穩(wěn)定和改革發(fā)展重大問題的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，在成立之后的幾年里，召開了數(shù)十次監(jiān)管者之間的部際會(huì)議。

金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)成立后，盡管在國務(wù)院層面建立了不同監(jiān)管主體之間的協(xié)調(diào)機(jī)制，但監(jiān)管仍然是略顯“分散”。比如，對金融控股公司的監(jiān)管權(quán)力劃歸中國人民銀行，中國人民銀行又下設(shè)金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)局，銀保監(jiān)會(huì)則負(fù)責(zé)對銀行與保險(xiǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，證監(jiān)會(huì)則負(fù)責(zé)對資本市場的監(jiān)管。監(jiān)管的“分散性”，在中長期債券、衍生品的監(jiān)管中更加突出，債券發(fā)行的監(jiān)管權(quán)限被分割在了證監(jiān)會(huì)（公司債券）、國家發(fā)改委（企業(yè)債券）和銀行間交易協(xié)會(huì)（中期票據(jù)），衍生產(chǎn)品則歸證監(jiān)會(huì)監(jiān)管，部分則歸銀保監(jiān)會(huì)監(jiān)管。有鑒于此，黨的二十大報(bào)告指出：“加強(qiáng)和完善現(xiàn)代金融監(jiān)管，強(qiáng)化金融穩(wěn)定保障體系，依法將各類金融活動(dòng)全部納入監(jiān)管，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)底線?！边@為新一輪的金融監(jiān)管的大變革提供了根本遵循。

言必行，行必果。全新金融監(jiān)管體制在2023年3月初的十四屆全國人大一次會(huì)議后，已呈現(xiàn)在世界的面前。此次金融監(jiān)管大變革有以下幾個(gè)方面。

首先，組建中央金融委員會(huì)，不再保留國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)。金融委員會(huì)負(fù)責(zé)金融穩(wěn)定和發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實(shí)，研究審議金融領(lǐng)域重大政策和問題等，作為黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。同時(shí)，組建中央金融工作委員會(huì)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)金融系統(tǒng)黨的工作，指導(dǎo)金融系統(tǒng)黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)等?？梢?，金融委員會(huì)與金融工作委員會(huì)的職責(zé)分工是非常明確的，前者相當(dāng)于我國未來金融決策的“智庫”，后者則旨在通過“五個(gè)建設(shè)”加強(qiáng)黨對金融工作的領(lǐng)導(dǎo)。

其次，組建國家金融監(jiān)督管理總局。由它統(tǒng)一負(fù)責(zé)除證券業(yè)之外的金融業(yè)監(jiān)管，同時(shí)，將中國人民銀行對金融控股公司等金融集團(tuán)的日常監(jiān)管和金融消費(fèi)者保護(hù)等方面的職責(zé)，以及中國證券監(jiān)督管理委員會(huì)的投資者保護(hù)職責(zé)劃入國家金融監(jiān)督管理總局。這意味著，國家金融監(jiān)督管理總局將成為中國的“超級”金融監(jiān)督管理者，中國銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)則完成了它的歷史使命。

再次，強(qiáng)化中國證券監(jiān)督管理委員會(huì)資本市場監(jiān)管職責(zé)。原來由國家發(fā)展和改革委員會(huì)主管的企業(yè)債券發(fā)行審核職責(zé)，轉(zhuǎn)為由中國證券監(jiān)督管理委員會(huì)統(tǒng)一負(fù)責(zé)公司（企業(yè)）債券發(fā)行審核工作。過去分割的中國債券市場監(jiān)管局面，終于邁向了統(tǒng)一監(jiān)管體系。在機(jī)構(gòu)性質(zhì)上，中國證券監(jiān)督管理委員會(huì)也由國務(wù)院直屬事業(yè)單位調(diào)整為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)。

最后，深化地方金融監(jiān)管體制改革。建立以中央金融管理部門地方派出機(jī)構(gòu)為主的地方金融監(jiān)管體制，統(tǒng)籌優(yōu)化中央金融管理部門地方派出機(jī)構(gòu)設(shè)置和力量配備。地方政府設(shè)立的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)專司監(jiān)管職責(zé)，不再加掛金融工作局、金融辦公室等牌子。過去，地方“金融辦”既承擔(dān)著部分監(jiān)管職能，又承擔(dān)著服務(wù)職能，這使許多地方政府為了本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展而通過“金融辦”去要求商業(yè)銀行為本地區(qū)發(fā)放更多貸款，極大地危害了金融穩(wěn)定。因此，中央與地方金融監(jiān)管權(quán)限的重新分配、地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)專司監(jiān)管職能，都是為了更好發(fā)揮政府金融監(jiān)管的職責(zé)、維護(hù)金融穩(wěn)定。

可以說，這是自2003年以來中國金融監(jiān)管體制最大的一次變革?？v觀過去中國金融監(jiān)管體制的變化，不難發(fā)現(xiàn)，與西方發(fā)達(dá)國家由危機(jī)催生的被動(dòng)金融監(jiān)管改革不同，中國的金融監(jiān)管變革都是順應(yīng)金融發(fā)展趨勢的主動(dòng)求變，既尊重金融發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，又緊密地與中國金融結(jié)構(gòu)的具體實(shí)踐相結(jié)合，這恰是金融監(jiān)管方面的“守正創(chuàng)新”。

中國特色的金融體系治理機(jī)制

習(xí)近平總書記多次指出，中國特色社會(huì)主義的本質(zhì)特征，就是堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨的二十大報(bào)告提出，在中國式現(xiàn)代化新征程的前進(jìn)道路上，必須牢牢把握的首要原則，就是堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。具體到金融領(lǐng)域，早在2017年的全國金融工作會(huì)議中，習(xí)近平總書記就曾指出：“做好新形勢下金融工作，要堅(jiān)持黨中央對金融工作集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，確保金融改革發(fā)展正確方向，確保國家金融安全?！?022年，中國人民銀行網(wǎng)站和公眾號開設(shè)“走中國特色金融發(fā)展之路”的專欄，其中指出：“黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色金融發(fā)展之路的本質(zhì)特征……只有堅(jiān)持黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，才能彰顯政治性、確保人民性、提升專業(yè)性，才能解決金融運(yùn)行突出矛盾，才能真正實(shí)現(xiàn)金融高質(zhì)量發(fā)展。”

因此，加強(qiáng)黨中央對金融工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，是完善中國金融體系治理機(jī)制的首要方面。此次金融改革，就是深化和強(qiáng)化黨中央對金融工作集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)邁出的堅(jiān)實(shí)一步。根據(jù)《黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，中央金融工作委員會(huì)“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)金融系統(tǒng)黨的工作，指導(dǎo)金融系統(tǒng)黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)等?！惫P者的理解，這里的“金融系統(tǒng)”，當(dāng)指所有類型的商業(yè)性和政策性金融機(jī)構(gòu)和金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

黨對金融工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是有中國特色的金融機(jī)構(gòu)治理結(jié)構(gòu)的重要組成部分。傳統(tǒng)市場經(jīng)濟(jì)國家，商業(yè)金融機(jī)構(gòu)的治理機(jī)制主要是以股東大會(huì)、董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)為代表的“三會(huì)”。事實(shí)上，我國絕大部分金融機(jī)構(gòu)都已按市場經(jīng)濟(jì)的要求建立了基于“三會(huì)”的現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)，但近二十年的中國金融發(fā)展表明，只強(qiáng)調(diào)“三會(huì)”在金融機(jī)構(gòu)治理結(jié)構(gòu)中的作用，以“自主經(jīng)營”為幌子弱化金融機(jī)構(gòu)黨的領(lǐng)導(dǎo)和建設(shè)，實(shí)則極有可能通過金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行種種利益輸送，不僅直接損害了金融消費(fèi)者的權(quán)益，也給金融穩(wěn)定帶來很大危害。近兩年，從大型銀行到農(nóng)信社的金融腐敗案件表明，僅有“三會(huì)”并不能防止金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部人控制和道德風(fēng)險(xiǎn)。

加強(qiáng)黨對金融工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)發(fā)揮“三會(huì)”在金融機(jī)構(gòu)中的公司治理作用，是中國金融機(jī)構(gòu)特別的治理機(jī)制。加強(qiáng)金融工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，不僅有助于防止內(nèi)部人控制，也有助于從大局出發(fā)，讓金融更好地回歸本源，服務(wù)于實(shí)體經(jīng)濟(jì)，助力實(shí)現(xiàn)中國式現(xiàn)代化，彌補(bǔ)了單純依賴于“三會(huì)”的治理結(jié)構(gòu)的缺陷；另外，加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)黨的政治、思想、組織、作風(fēng)和紀(jì)律五個(gè)方面的建設(shè)，并沒有取代或削弱金融機(jī)構(gòu)的董事會(huì)和股東大會(huì)對重大事項(xiàng)的經(jīng)營決策權(quán)，也沒有取代或削弱監(jiān)事會(huì)對金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部監(jiān)督權(quán)。

此次金融監(jiān)管變革的根本目的

此次金融監(jiān)管變革的根本目的是為防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)和切實(shí)保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益，最終目標(biāo)則是為了助力實(shí)現(xiàn)中國式現(xiàn)代化。為了更好地理解此次金融監(jiān)管變革，有必要先厘清現(xiàn)代金融風(fēng)險(xiǎn)的幾個(gè)重要特征。

首先，中國金融規(guī)模大。中國人民銀行最新發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，我國金融機(jī)構(gòu)總資產(chǎn)達(dá)到了419.64萬億元，其中銀行業(yè)總資產(chǎn)為379.39萬億元，證券業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)總資產(chǎn)分別為13.11萬億元和27.15萬億元。在負(fù)債方面，金融機(jī)構(gòu)負(fù)債總額為382.33萬億元，其中，銀行業(yè)、證券業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)金融機(jī)構(gòu)的負(fù)債總額分別為348萬億元、9.89萬億元和24.45萬億元。這固然表明，我國的金融深度已經(jīng)達(dá)到了相當(dāng)高的水平，但也意味著，金融業(yè)對實(shí)體經(jīng)濟(jì)的影響也更為深遠(yuǎn)，一旦爆發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)體經(jīng)濟(jì)受到的不利沖擊也更大，老百姓的財(cái)富、就業(yè)和收入都會(huì)受到嚴(yán)重沖擊。強(qiáng)化金融監(jiān)管，可以在一定程度上防止金融風(fēng)險(xiǎn)反噬老百姓的財(cái)富。

其次，金融機(jī)構(gòu)之間相互滲透。雖然我國仍然實(shí)行分業(yè)經(jīng)營，但實(shí)際上早已打上了混業(yè)經(jīng)營的烙印。一些企業(yè)集團(tuán)通過控股子公司的形式在集團(tuán)層面實(shí)現(xiàn)了銀行、證券與保險(xiǎn)的混業(yè)經(jīng)營；有著特定事業(yè)領(lǐng)域的金融機(jī)構(gòu)也紛紛設(shè)立了形式多樣的子公司，如理財(cái)、金融租賃公司等。此外，即便不同金融機(jī)構(gòu)之間沒有股權(quán)關(guān)聯(lián)，但它們往往相互持有對方發(fā)行的債券，商業(yè)銀行資本補(bǔ)充債券，相當(dāng)一部分就是由銀行相互購買并持有的，雖然單家商業(yè)銀行的資本充足率可能相當(dāng)高，但將銀行業(yè)合并來算可能比較有限。更何況，金融機(jī)構(gòu)之間還通過拆借、債券回購交易等金融交易活動(dòng)形成了嚴(yán)密的業(yè)務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系，金融機(jī)構(gòu)之間的相互滲透已隨著金融規(guī)模的擴(kuò)張、業(yè)務(wù)范圍的增加而不斷強(qiáng)化。各種不同類型金融機(jī)構(gòu)在資產(chǎn)管理領(lǐng)域相互交叉、跨界競爭、創(chuàng)新合作的趨勢日益明顯，形成了渠道互享和交叉投資的新局面。

第三，金融產(chǎn)品的結(jié)構(gòu)更加復(fù)雜化。隨著基礎(chǔ)金融工具與衍生金融工具的不斷發(fā)展和豐富，一些機(jī)構(gòu)將不同類型的基礎(chǔ)金融工具與衍生金融工具加以重新組合，又開發(fā)出了林林總總的層層嵌套的結(jié)構(gòu)化金融產(chǎn)品，金融產(chǎn)品結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)更加復(fù)雜，使金融風(fēng)險(xiǎn)也更加復(fù)雜、更具傳染性。

第四，金融風(fēng)險(xiǎn)具有隱蔽性，但往往會(huì)以“出人不意”的方式出現(xiàn)。國外發(fā)生的歷次金融危機(jī)、國內(nèi)曾出現(xiàn)的一些重大金融風(fēng)險(xiǎn)事件，都表明金融風(fēng)險(xiǎn)具有很強(qiáng)的隱蔽性，無論是作為當(dāng)事方的金融機(jī)構(gòu)還是監(jiān)管部門，都難以事先對潛在的風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)點(diǎn)加以有效、清晰地辨別和預(yù)警，結(jié)果，金融風(fēng)險(xiǎn)往往出人意料地爆發(fā)，加大了政府處置金融風(fēng)險(xiǎn)的難度，也給中央銀行在反通脹與金融穩(wěn)定之間的平衡帶來了挑戰(zhàn)。最近的硅谷銀行破產(chǎn)事件，就清楚地說明了這一點(diǎn)。

因此，金融監(jiān)管變革是適應(yīng)金融新發(fā)展、金融風(fēng)險(xiǎn)新特征的需要。早在2017年的全國金融工作會(huì)議中，習(xí)近平總書記就已經(jīng)指出：“防止發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)是金融工作的永恒主題。要把主動(dòng)防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)放在更加重要的位置，科學(xué)防范，早識別、早預(yù)警、早發(fā)現(xiàn)、早處置，著力防范化解重點(diǎn)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)，著力完善金融安全防線和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置機(jī)制。”他在后來又指出：“防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)特別是防止發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，是金融工作的根本性任務(wù)?！睘榇耍枰耙訌?qiáng)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)、補(bǔ)齊監(jiān)管短板?！辟|(zhì)言之，防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，是健全金融監(jiān)管的首要目標(biāo)和任務(wù)。

金融監(jiān)管變革的另一個(gè)根本目的在于，更加切實(shí)地保護(hù)金融消費(fèi)者的權(quán)益。黨的二十大報(bào)告指出：“堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想。”具體到金融領(lǐng)域，以“人民為中心”的要求之一，就是要切實(shí)保護(hù)金融消費(fèi)者的權(quán)益。每個(gè)人從銀行購買理財(cái)產(chǎn)品、從保險(xiǎn)公司購買保險(xiǎn)、從基金公司申購基金，凡此種種，都是以金融消費(fèi)者身份出現(xiàn)的。在金融活動(dòng)中，金融消費(fèi)者往往是信息劣勢方，并不能掌握足夠的信息保護(hù)自己，在“買者自負(fù)”的原則下，他們往往被置于更大的風(fēng)險(xiǎn)敞口之中。若沒有政府監(jiān)管，金融消費(fèi)者的權(quán)益就可能受到損害，一旦發(fā)生不利事件，他們也難以維護(hù)自身權(quán)益。股票和其他各類理財(cái)產(chǎn)品市場中的諸多教訓(xùn)，不可謂不深刻。

中國建立了金融消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)機(jī)制，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)金融產(chǎn)品和服務(wù)的特性評估其對金融消費(fèi)者的適合度，合理劃分金融產(chǎn)品和服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等級以及金融消費(fèi)者風(fēng)險(xiǎn)承受等級，將合適的金融產(chǎn)品和服務(wù)提供給適當(dāng)?shù)慕鹑谙M(fèi)者。金融機(jī)構(gòu)不得向低風(fēng)險(xiǎn)承受等級的金融消費(fèi)者推薦高風(fēng)險(xiǎn)金融產(chǎn)品。金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法保障金融消費(fèi)者在購買、使用金融產(chǎn)品和服務(wù)時(shí)的財(cái)產(chǎn)安全，不得非法挪用、占用金融消費(fèi)者資金及其他金融資產(chǎn)。信息披露、標(biāo)準(zhǔn)化的金融合約條款，都是為了保護(hù)金融消費(fèi)者的權(quán)益。新組建的國家金融監(jiān)管總局，其重要職責(zé)之一便是“統(tǒng)籌負(fù)責(zé)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)?！笨梢姡Ｗo(hù)金融消費(fèi)者的權(quán)益，在金融監(jiān)管中的地位已然得到了新的提升。

新的金融監(jiān)管理念與方法

根據(jù)《黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，新組建的國家金融監(jiān)督管理總局，“統(tǒng)一負(fù)責(zé)除證券業(yè)之外的金融業(yè)監(jiān)管，強(qiáng)化機(jī)構(gòu)監(jiān)管、行為監(jiān)管、功能監(jiān)管、穿透式監(jiān)管、持續(xù)監(jiān)管”。這清楚地闡明了新的金融監(jiān)管體制下的監(jiān)管理念和系列方法。為了更好地理解此次金融監(jiān)管變革，確有必要弄清這一系列的監(jiān)管“專業(yè)術(shù)語”。

機(jī)構(gòu)型監(jiān)管就是在分業(yè)經(jīng)營條件下，由不同的監(jiān)管當(dāng)局部門分別對不同的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。機(jī)構(gòu)型監(jiān)管是與銀行、證券和保險(xiǎn)分業(yè)經(jīng)營相適應(yīng)的。由于在分業(yè)經(jīng)營環(huán)境下，銀行、證券和保險(xiǎn)之間的業(yè)務(wù)不能交叉，因此，由不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)來監(jiān)管對應(yīng)的金融機(jī)構(gòu)具有合理性和可行性。但商業(yè)銀行、證券業(yè)與保險(xiǎn)業(yè)之間的業(yè)務(wù)越來越走向交叉融合，完全實(shí)行機(jī)構(gòu)型監(jiān)管會(huì)造成監(jiān)管盲區(qū)。因此，功能型監(jiān)管是適應(yīng)混業(yè)經(jīng)營的金融監(jiān)管體制，是在一個(gè)統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)，由專業(yè)分工的管理專家和程序?qū)鹑跈C(jī)構(gòu)的不同業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)管。在功能型監(jiān)管體制下，同一金融機(jī)構(gòu)的商業(yè)銀行業(yè)務(wù)由銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，其證券業(yè)務(wù)則由證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，相應(yīng)的保險(xiǎn)業(yè)務(wù)則由保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。功能型監(jiān)管可以根據(jù)各金融業(yè)務(wù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)最熟悉的經(jīng)濟(jì)功能來分配法律權(quán)限，以功能為導(dǎo)向的金融監(jiān)管體系可以大大減少監(jiān)管職能的沖突、交叉重疊和監(jiān)管盲區(qū)。但是，若監(jiān)管主體設(shè)置不當(dāng)，則功能型監(jiān)管會(huì)導(dǎo)致對同一金融機(jī)構(gòu)的多重監(jiān)管，即多家監(jiān)管機(jī)構(gòu)對它進(jìn)行監(jiān)管，這會(huì)增加金融監(jiān)管的成本。顯然，中國由國家金融監(jiān)管總局統(tǒng)一監(jiān)管除證券業(yè)之外的金融活動(dòng)，可以更好地協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)監(jiān)管，也能更好地實(shí)施功能監(jiān)管。

2008年的全球金融危機(jī)之后，金融監(jiān)管的新趨勢就是從單純注重金融機(jī)構(gòu)個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)的微觀審慎監(jiān)管，轉(zhuǎn)向宏觀與微觀審慎監(jiān)管并重。微觀審慎監(jiān)管是以抑制單個(gè)金融機(jī)構(gòu)的異質(zhì)性風(fēng)險(xiǎn)和保護(hù)存款人或投資者的利益為目標(biāo)、并根據(jù)每一家金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)設(shè)置控制手段的監(jiān)管方法。通常認(rèn)為，整個(gè)金融體系的健全依賴于每一個(gè)個(gè)體機(jī)構(gòu)的穩(wěn)健，只要每一家金融機(jī)構(gòu)運(yùn)營良好、穩(wěn)健經(jīng)營，就能夠促進(jìn)整個(gè)金融體系的穩(wěn)定。但微觀審慎監(jiān)管的不足在于，重視個(gè)體機(jī)構(gòu)的穩(wěn)健性可能導(dǎo)致過度保護(hù)，削弱市場紀(jì)律，且最終不一定能保障這些金融機(jī)構(gòu)的安全，監(jiān)管注意力過于集中在單個(gè)金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)健運(yùn)行上，很可能忽視了維護(hù)整個(gè)金融體系的穩(wěn)定。最后，金融還具有順周期性，這既提高了金融危機(jī)發(fā)生的可能性，也增加了危機(jī)時(shí)的系統(tǒng)性成本和負(fù)外部性，會(huì)加劇經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，因此，為穩(wěn)定物價(jià)或充分就業(yè)的貨幣政策，并不能自動(dòng)促成金融穩(wěn)定，微觀審慎監(jiān)管也無法解決金融的順周期性，實(shí)體經(jīng)濟(jì)也必將為此付出沉重的代價(jià)。

于是，2008年次貸危機(jī)爆發(fā)后，宏觀審慎監(jiān)管以非常急切的方式被提上了金融監(jiān)管改革的日程，在不同國家以不同的表現(xiàn)形式建立了微觀審慎監(jiān)管與宏觀審慎監(jiān)管并重的金融監(jiān)管新體制。宏觀審慎監(jiān)管，是指為抑制金融體系的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)、避免金融不穩(wěn)定對宏觀經(jīng)濟(jì)造成巨大沖擊，而根據(jù)系統(tǒng)性概率設(shè)置的審慎控制機(jī)制。中國在全球范圍內(nèi)較早地建立了以MPA考核為核心機(jī)制的宏觀審慎政策，它有兩大核心指標(biāo)：資本和杠桿項(xiàng)下的“資本充足率”、資產(chǎn)負(fù)債項(xiàng)下的“廣義信貸”。廣義信貸增速根據(jù)銀行類型不同，與M2增速掛鉤加以考核；資本充足率則比較其與宏觀審慎資本充足率的大小，宏觀審慎資本充足率是在微觀審慎最低監(jiān)管要求的基礎(chǔ)上，外加一定指標(biāo)而得出的一個(gè)考核標(biāo)準(zhǔn)。我國的宏觀審慎政策體系在原有的微觀審慎監(jiān)管基礎(chǔ)上，增加了新的政策工具，形成了有別于貨幣政策的、相對獨(dú)立的政策體系，在防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的框架內(nèi)，彌補(bǔ)了以往貨幣政策不能達(dá)到的目標(biāo)領(lǐng)域。

金融監(jiān)管不僅僅是要維護(hù)金融的系統(tǒng)性穩(wěn)定，還要保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益。行為監(jiān)管旨在通過保持金融市場和金融機(jī)構(gòu)的公正和透明，保護(hù)金融資產(chǎn)購買者或投資者的切身利益。與審慎監(jiān)管關(guān)注于金融體系穩(wěn)健性不同，行為監(jiān)管主要維護(hù)金融市場秩序，以使各類金融機(jī)構(gòu)公平對等，金融消費(fèi)者、金融市場參與者能夠公平地進(jìn)行交易，因此，行為監(jiān)管特別強(qiáng)調(diào)相關(guān)金融服務(wù)的信息披露的完整性、及時(shí)性和有效性，不得利用信息優(yōu)勢、資金優(yōu)勢獲取不正當(dāng)利益。當(dāng)然，行為監(jiān)管也有助于監(jiān)管者更好地判斷金融機(jī)構(gòu)的商業(yè)模式、設(shè)計(jì)的金融產(chǎn)品的結(jié)構(gòu)性特征等可能隱藏的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，是故，行為監(jiān)管也有助于維護(hù)和提高金融的系統(tǒng)性穩(wěn)定水平。

由于金融產(chǎn)品的結(jié)構(gòu)越來越復(fù)雜，無法通過傳統(tǒng)手段和方法來有效地識別和計(jì)量金融風(fēng)險(xiǎn)。因此，為了更加清楚地識別風(fēng)險(xiǎn)，穿透式監(jiān)管也應(yīng)運(yùn)而生，它是指監(jiān)管者及時(shí)弄清每一項(xiàng)金融活動(dòng)中資金的最終投向或資金的最終來源，在資產(chǎn)端，穿透各類金融產(chǎn)品嵌套的交易結(jié)構(gòu)和通道安排，鑒別出資金的最終用途，這些因使用結(jié)構(gòu)化金融產(chǎn)品獲得資金而最終形成的資產(chǎn)，被稱為底層資產(chǎn)。通過鑒定出底層資產(chǎn)，可以明確資金的最終流向及使用者，穿透識別底層資產(chǎn)是否符合國家經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)和監(jiān)管政策。在資金來源端，穿透式監(jiān)管則識別實(shí)際投資人的資質(zhì)和數(shù)量是否符合相關(guān)監(jiān)管要求，識別最終風(fēng)險(xiǎn)收益的承擔(dān)者，防止風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者和資產(chǎn)類別錯(cuò)配等。通過穿透式監(jiān)管，可以較好地避免監(jiān)管盲區(qū)，防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，提高金融體系的穩(wěn)定性。為了提高金融穩(wěn)定性，需要及時(shí)地把握風(fēng)險(xiǎn)源頭，因此，穿透式監(jiān)管也成為了新的金融監(jiān)管方式。

總之，我們看到，此次金融監(jiān)管變革，我國堅(jiān)持問題導(dǎo)向，針對突出問題加強(qiáng)監(jiān)管協(xié)調(diào)、強(qiáng)化綜合監(jiān)管和持續(xù)監(jiān)管的全新監(jiān)管思路、方法和理念，已經(jīng)過頂層設(shè)計(jì)成為中國金融大廈極為重要的支柱，它必將為中國式現(xiàn)代化建設(shè)和國家長遠(yuǎn)發(fā)展作出積極的貢獻(xiàn)。

（作者單位：中國社會(huì)科學(xué)院金融研究所、國家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室）

責(zé)任編輯：孫 爽