遼寧省安全科學(xué)研究院 張靜波 李蓉華 張爽 吳靖 李少博｜文

近年來，隨著社會經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，明星演唱會、各類體育賽事等大型群眾性活動逐年增多，極大豐富了人們的生活，但同時也由此引發(fā)了一些公共安全事件，例如：2021年5月22日，2021年（第四屆）黃河石林山地馬拉松百公里越野賽暨鄉(xiāng)村振興健康跑在白銀市景泰縣黃河石林大景區(qū)舉行，比賽期間遭遇了突發(fā)降溫、降水、大風(fēng)等“高影響”天氣，發(fā)生公共安全責(zé)任事件，造成21 名參賽選手死亡，8 人受傷。在《白銀景泰“5·22”黃河石林百公里越野賽公共安全責(zé)任事件調(diào)查報告》中，防范措施建議的第五項指出：“完善應(yīng)急預(yù)案管理和救援處置機(jī)制。此次事件中各層級、各行業(yè)普遍存在無應(yīng)急預(yù)案、預(yù)案不完善、未演練甚至事后編補(bǔ)偽造預(yù)案的問題，既影響風(fēng)險防范，也制約救援處置...”可見，當(dāng)前大型群眾性活動應(yīng)急預(yù)案的編制存在的問題亟需解決。

針對大型群眾性活動應(yīng)急預(yù)案的編制相關(guān)內(nèi)容，筆者從大型群眾性活動應(yīng)急預(yù)案發(fā)展現(xiàn)狀、應(yīng)急預(yù)案存在的主要問題入手，深入分析出大型群眾性活動應(yīng)急預(yù)案編制框架設(shè)定內(nèi)容，希望能夠為預(yù)案編制主體提供參考。

大型群眾性活動應(yīng)急預(yù)案發(fā)展現(xiàn)狀

大型群眾性活動的有關(guān)法律規(guī)定

2007 年10 月1 日，《大型群眾性活動安全管理條例》（中華人民共和國國務(wù)院令 第505 號）正式施行?！洞笮腿罕娦曰顒影踩芾項l例》（簡稱《條例》）明確規(guī)定，大型群眾性活動是指法人或者其他組織面向社會公眾舉辦的每場次預(yù)計參加人數(shù)達(dá)到1 000 人以上的活動，包括體育比賽活動；演唱會、音樂會等文藝演出活動；展覽、展銷等活動；游園、燈會、廟會、花會、焰火晚會等活動；人才招聘會、現(xiàn)場開獎的彩票銷售等活動。影劇院、音樂廳、公園、娛樂場所等在其日常業(yè)務(wù)范圍內(nèi)舉辦的活動，不適用本條例的規(guī)定。

大型群眾性活動應(yīng)急預(yù)案的主體定位

國務(wù)院發(fā)布的《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》中明確指出：舉辦大型會展和文化體育等重大活動，主辦單位應(yīng)當(dāng)制定應(yīng)急預(yù)案?！稐l例》規(guī)定，舉辦大型群眾性活動，承辦者應(yīng)當(dāng)制訂大型群眾性活動安全工作方案，其包括應(yīng)急救援預(yù)案。

可以看出，應(yīng)急預(yù)案的編制主體應(yīng)當(dāng)是相關(guān)大型群眾性活動的主辦方和承辦方。無論是主辦方還是承辦方，主要分為三類：一是政府相關(guān)部門，二是社會組織，三是企事業(yè)單位。這三類既可以是主辦方又可以是承辦方。而對于大型群眾性活動的相關(guān)主體來說，主要分為兩種情況：一種是兩個主體，既有主辦方又有承辦方；另一種是一個主體，即主辦方和承辦方為一個單位。大型群眾性活動應(yīng)急預(yù)案編制相關(guān)要求

根據(jù)筆者查閱的資料，北京市在2010 年修訂了《北京市大型群眾性活動安全管理條例》，在主辦大型群眾性活動時都制定了相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案，如冬奧會前，制訂了冬奧會開閉幕式等33 部應(yīng)急預(yù)案。對于北京、上海等大型城市來說，由于經(jīng)常舉辦大型群眾性活動，因此具有相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案或管理規(guī)定，且應(yīng)急預(yù)案往往都是以政府部門作為主辦方編制的。

但目前，國家層面缺乏對大型群眾性活動應(yīng)急預(yù)案編制的相關(guān)要求，特別是對于企業(yè)主辦或承辦大型群眾性活動應(yīng)急預(yù)案編制等方面，仍然缺乏具體的規(guī)定或編制導(dǎo)則等指導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)，來規(guī)范企業(yè)編制應(yīng)急預(yù)案的框架和內(nèi)容。

大型群眾性活動應(yīng)急預(yù)案編制存在的主要問題

應(yīng)急預(yù)案編制造假情況屢屢發(fā)生

6 月25 日晚，甘肅省人民政府網(wǎng)站發(fā)布的《白銀景泰“5·22”黃河石林百公里越野賽公共安全責(zé)任事件調(diào)查報告》顯示，晟景公司是此次賽事的運(yùn)營單位，制定了虛假賽事應(yīng)急處置預(yù)案。

對于大型群眾性活動來說，作為主辦方或承辦方的企業(yè)往往對應(yīng)急預(yù)案重視程度不高，編制應(yīng)急預(yù)案時“照抄照搬、照葫蘆畫瓢”等情況屢屢發(fā)生，有的企業(yè)甚至是拿一個模板到處使用，對于不同的活動，僅僅只改一個題目名字就草草了事。這種現(xiàn)象顯然是不能容忍的，一旦發(fā)生突發(fā)事件后果不堪設(shè)想。

應(yīng)急預(yù)案編制不規(guī)范

前文提到了雖然國家對主辦方和承辦方制定應(yīng)急預(yù)案有所規(guī)定，各地方也出臺過相應(yīng)的管理辦法，但對大型群眾性活動應(yīng)急預(yù)案缺乏指導(dǎo)性文件或標(biāo)準(zhǔn)，因此實踐中，很多大型群眾性活動主辦方或承辦方對于應(yīng)急預(yù)案編制要素沒有清晰的認(rèn)識，導(dǎo)致所編制的應(yīng)急預(yù)案五花八門，質(zhì)量參差不齊，有的應(yīng)急預(yù)案甚至缺少關(guān)鍵要素，導(dǎo)致應(yīng)急預(yù)案不規(guī)范，難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。

應(yīng)急預(yù)案編制缺乏可操性

大型群眾性活動具備人群聚集、場地臨時、參與主體多元、財與物集中等特點(diǎn)。一方面，組織活動的過程相對復(fù)雜，存在的風(fēng)險較高，但很多活動實踐中，責(zé)任單位編輯的應(yīng)急預(yù)案卻相對簡單化，比如某省的“大型群眾性活動事故應(yīng)急預(yù)案”僅僅對預(yù)案的使用范圍、工作原則、組織架構(gòu)、事故分級、預(yù)測預(yù)防、應(yīng)急響應(yīng)、后期處置、應(yīng)急保障等方面做了原則性的解釋，并不具備可操作性。另一方面，一些專業(yè)性較差的企業(yè)在編制“大型群眾性活動事故應(yīng)急預(yù)案”時，“文不對題”的情況時有發(fā)生，連原則性的指導(dǎo)作用都難以發(fā)揮，更談不上可操性。

大型群眾性活動應(yīng)急預(yù)案編制框架設(shè)定

針對上述問題，筆者從總則、組織機(jī)構(gòu)及職責(zé)、預(yù)防預(yù)警、應(yīng)急響應(yīng)、后期處置、應(yīng)急保障等方面提出了大型群眾性活動應(yīng)急預(yù)案編制框架，希望能夠為各編制主體提供參考?？倓t

應(yīng)急預(yù)案總則包含適用范圍和事故分類分級。適用范圍主要說明應(yīng)急預(yù)案的適用范圍。事故分類分級則需要編制主體結(jié)合具體的分類分級標(biāo)準(zhǔn)和實際活動，明確具體內(nèi)容。

組織機(jī)構(gòu)及職責(zé)

應(yīng)急預(yù)案中的組織機(jī)構(gòu)應(yīng)包含應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組和各成員單位（部門）組成及職責(zé)，同時明確具體人員、部門、職務(wù)、聯(lián)系電話、應(yīng)急工作職責(zé)。預(yù)防預(yù)警

預(yù)防預(yù)警主要包含事故預(yù)防和監(jiān)測預(yù)警。

對于事故預(yù)防，應(yīng)急預(yù)案應(yīng)明確3 方面內(nèi)容：一是風(fēng)險評估，即經(jīng)對活動的潛在風(fēng)險進(jìn)行辨識后，寫明主要風(fēng)險；二是活動管理，即寫明具體安全管理都有哪些具體內(nèi)容，明確哪些人員負(fù)責(zé)；三是預(yù)防措施，即針對可能存在的風(fēng)險和安全管理內(nèi)容，寫明防范和準(zhǔn)備措施。

對于監(jiān)測預(yù)警，應(yīng)急預(yù)案中則應(yīng)寫明“人防、技防”等監(jiān)測手段和預(yù)警方式、內(nèi)容。

應(yīng)急響應(yīng)

應(yīng)急響應(yīng)包含信息接報、先期處置、分級響應(yīng)、響應(yīng)終止。

第一，對于信息接報，應(yīng)急預(yù)案中應(yīng)明確應(yīng)急電話、事故信息接收、內(nèi)部通報程序、方式和責(zé)任人，以及向上級主管部門、上級單位報告事故信息的流程、內(nèi)容、時限和責(zé)任人。

第二，對于先期處置，針對可能發(fā)生的各類事故或事件類型，應(yīng)急預(yù)案中應(yīng)明確組織現(xiàn)場人員第一時間開展先期處置的具體措施。

第三，對于分級響應(yīng)，應(yīng)急預(yù)案中應(yīng)明確不同響應(yīng)等級應(yīng)采取相應(yīng)流程和響應(yīng)措施。

第四，對于響應(yīng)終止，應(yīng)急預(yù)案中應(yīng)明確響應(yīng)終止的基本條件、要求和責(zé)任人。

后期處置

后期處置包含善后處理和事故調(diào)查。一方面，對于善后處理，應(yīng)急預(yù)案中應(yīng)明確秩序恢復(fù)、人員安置方面的內(nèi)容。另一方面，對于事故調(diào)查，應(yīng)急預(yù)案中應(yīng)明確組織或參與單位事故調(diào)查的有關(guān)內(nèi)容。

應(yīng)急保障

應(yīng)急保障包含組織保障、經(jīng)費(fèi)保障、隊伍保障、物資保障、醫(yī)療保障、通信保障、交通保障、后勤保障。應(yīng)急預(yù)案中，對于各類應(yīng)急保障可結(jié)合實際，明確具體保障內(nèi)容，并落實到具體責(zé)任人。同時，責(zé)任主體單位還應(yīng)加強(qiáng)對相關(guān)人員培訓(xùn)，以確保保障措施落實到位。安