鄧光明

摘 要：社會(huì)治理檢察建議在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮重要作用。但實(shí)踐中存在剛性不足、實(shí)效不夠、整改不力等難點(diǎn)。可通過完善相關(guān)法律，強(qiáng)化一體化建設(shè)，建立線索管理、調(diào)查核實(shí)、專家論證、磋商和公開聽證等制度，提升權(quán)威性；增強(qiáng)檢察官分析研判、調(diào)查研究、釋法說理、溝通協(xié)調(diào)等能力，提升質(zhì)量；并在跟蹤監(jiān)督、多方協(xié)調(diào)、整改問效等環(huán)節(jié)的整改落實(shí)予以改進(jìn)。

關(guān)鍵詞：社會(huì)治理檢察建議 法律監(jiān)督 完善路徑

檢察建議是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理司法化的一項(xiàng)重要制度安排，伴隨著檢察權(quán)配置和檢察制度的改革而不斷變化。近年來，社會(huì)治理檢察建議工作得到高度重視，其在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中發(fā)揮越來越重要作用。

一、檢察建議的發(fā)展和功能演變

檢察建議制度的設(shè)立是憲法賦予人民檢察院法律監(jiān)督權(quán)必然要求，也是檢察機(jī)關(guān)依法行使法律監(jiān)督權(quán)的重要手段。［1］檢察建議自誕生之初，就以法律監(jiān)督之名，與社會(huì)治理密切相關(guān)。［2］

（一）一般監(jiān)督：糾正違法，督促依法履職

1954年實(shí)施的《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》（以下簡(jiǎn)稱《組織法》）規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的決議、命令和措施或工作人員、偵查活動(dòng)違法的，有權(quán)要求糾正。［3］最高檢對(duì)3種監(jiān)督形式予以規(guī)范，即建議書、提請(qǐng)書和抗議書，其中前者用于對(duì)本級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)或部門提出糾正意見。［4］檢察建議主要職能是對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)或政府部門是否遵守法律開展一般監(jiān)督。在20世紀(jì)50年代的檢察工作中，建議書和提請(qǐng)書被大量使用。［5］建議書和提請(qǐng)書構(gòu)成了社會(huì)治理檢察建議的前身。［6］主要是監(jiān)督有關(guān)機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員依法辦事，對(duì)辦案中發(fā)現(xiàn)的違法問題提出監(jiān)督糾正意見。

（二）參與社會(huì)治理：預(yù)防和減少違法犯罪

1979年實(shí)施的《組織法》明確檢察機(jī)關(guān)為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。自此以后，檢察機(jī)關(guān)在辦理案件中主動(dòng)參與社會(huì)治安綜合治理，通過提出檢察建議方式對(duì)發(fā)案單位在法律規(guī)章等方面存在問題，建議予以改進(jìn)。1981年，中央提出社會(huì)治安綜合治理方針，要求各地黨委、政府和司法機(jī)關(guān)采取政治的、法律的、經(jīng)濟(jì)的、行政的、教育的綜合措施，防止和減少犯罪的發(fā)生。［7］檢察建議得以廣泛運(yùn)用和發(fā)展，并成為防止和減少犯罪的主要形式和手段之一。［8］1998年，中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)印發(fā)《關(guān)于成員單位參與綜合治理的職責(zé)任務(wù)的通知》，要求結(jié)合辦案“分析掌握各個(gè)時(shí)期、各個(gè)行業(yè)的職務(wù)犯罪、經(jīng)濟(jì)犯罪以及其他刑事犯罪特點(diǎn)，提出預(yù)防犯罪的建議，推動(dòng)有關(guān)部門建立規(guī)章制度，堵塞漏洞，完善防范機(jī)制”。［9］

（三）深度融入國(guó)家治理體系：從“我管”到促“都管”

2009年11月，最高檢發(fā)布《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》，明確檢察建議應(yīng)包括消除隱患及違法現(xiàn)象以及治理防范方面意見。［10］ 黨的十八大以來，中央高度重視社會(huì)治理創(chuàng)新，推進(jìn)社會(huì)治理進(jìn)程不斷深化，開創(chuàng)新時(shí)代國(guó)家治理新格局。2012年民事訴訟法、2017年行政訴訟法的修改，檢察建議被正式確立為民事、行政訴訟監(jiān)督的一種方式。2018年12月通過的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《工作規(guī)定》）詳細(xì)列明包括社會(huì)治理檢察建議在內(nèi)的5種檢察建議類型及具體職能，檢察建議至此有了明確規(guī)范保障。2019年，十九屆四中全會(huì)對(duì)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出部署，明確必須完善法治保障在社會(huì)治理體系中的重要作用，［11］這充分體現(xiàn)了中央對(duì)社會(huì)治理的重視，也為檢察建議的發(fā)展進(jìn)一步明確方向。從2018年至2022年最高檢發(fā)布的1至8號(hào)檢察建議來看，其內(nèi)容廣泛涵蓋了校園性侵、公告送達(dá)、金融監(jiān)管、窨井安全、虛假訴訟、網(wǎng)絡(luò)空間、寄遞安全、安全生產(chǎn)溯源治理等社會(huì)重點(diǎn)關(guān)注領(lǐng)域。檢察機(jī)關(guān)與相關(guān)行政部門建立了一系列協(xié)作機(jī)制，以“我管”促“都管”，促進(jìn)提升社會(huì)治理管理能力，推動(dòng)解決了一系列涉及民生民利的社會(huì)問題，引起社會(huì)廣泛關(guān)注和強(qiáng)烈反響，社會(huì)治理檢察建議的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)得到越來越廣泛認(rèn)可。

二、社會(huì)治理檢察建議的特性

一是依法能動(dòng)性?！豆ぷ饕?guī)定》明確了“可以”制發(fā)社會(huì)治理檢察建議的6種情形，并沒有具體規(guī)定在何種情形下“應(yīng)當(dāng)”制發(fā)，是否提出建議有賴于檢察官履職過程中的自覺、積極、主動(dòng)的態(tài)度。

二是法律適用的寬泛性。其他各類檢察建議的提出均依據(jù)具體明確的法律規(guī)定，而社會(huì)治理檢察建議除了依據(jù)《工作規(guī)定》第11條外，還廣泛適用社會(huì)管理方面各種法律規(guī)定和工作規(guī)定。

三是監(jiān)督的非強(qiáng)制性。再審檢察建議可能啟動(dòng)再審程序，糾正違法檢察建議糾正具體違法行為，公益訴訟檢察建議被建議單位不接受的，符合一定條件，檢察機(jī)關(guān)可以起訴。但社會(huì)治理檢察建議一般被認(rèn)為是一種柔性監(jiān)督［12］，沒有明確落實(shí)的強(qiáng)制措施作為監(jiān)督保障。

三、社會(huì)治理檢察建議在司法實(shí)踐中的難點(diǎn)

（一）法律法規(guī)上的不明確

1.法律依據(jù)不夠明確。再審、糾正違法、公益訴訟檢察建議在刑事訴訟法、民事訴訟法和行政訴訟法中均有較為明確規(guī)定，但社會(huì)治理檢察建議在上述法律中并未予以明確。由于缺乏明確法律依據(jù)，剛性顯得不足，被建議單位是否落實(shí)建議難以制約。

2.適用范圍不明確。雖然《工作規(guī)定》列舉了可以提出社會(huì)治理檢察建議的6種情形。實(shí)踐中仍存在與其它類型檢察建議難以區(qū)分的問題，如公益訴訟檢察建議中行政督促履職類檢察建議是否屬于社會(huì)治理檢察建議有爭(zhēng)議。又如民事和行政檢察中，對(duì)民事、行政訴訟中審判人員違法、執(zhí)行活動(dòng)違法問題，以糾正違法檢察建議還是社會(huì)治理檢察建議提出，實(shí)踐中檢察官對(duì)《工作規(guī)定》第9條第5款和第11條第6款的理解常出現(xiàn)偏差，有的用糾正違法檢察建議，有的用社會(huì)治理檢察建議。

3.制發(fā)程序不明確。其他4類檢察建議均隨案監(jiān)督，案件化辦理，辦理程序在全國(guó)檢察業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)2.0均有明確規(guī)定。但社會(huì)治理檢察建議辦理程序在應(yīng)用系統(tǒng)里并未明確，實(shí)踐中隨案制作有困難。

（二）制度上存在不完善

1.線索發(fā)現(xiàn)制度不完善。行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)各有辦案平臺(tái)和數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，信息共享仍不夠暢通，檢察機(jī)關(guān)線索來源少，碎片化，基本靠自行發(fā)現(xiàn)。

2.調(diào)查核實(shí)制度不完善。根據(jù)《工作規(guī)定》，檢察官提出檢察建議，可以進(jìn)行調(diào)查核實(shí)。實(shí)踐中，檢察官調(diào)查取證措施不足，相關(guān)單位對(duì)檢察官查詢、調(diào)取、復(fù)制證據(jù)材料配合也不夠。

3.督促落實(shí)制度不完善。《工作規(guī)定》雖明確被建議單位的回復(fù)義務(wù)和期限，但對(duì)被建議單位不履行或不完全履行的后果及如何整改、效果評(píng)估等均沒有規(guī)定。

4.外部支持制度不完善。社會(huì)治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要全社會(huì)共同參與，久久為功。目前一些市縣級(jí)黨委、政府、人大等出臺(tái)了加強(qiáng)檢察建議的意見或決議，建立支持檢察建議的制度或機(jī)制，但目前省級(jí)以上層面基本上還沒有。

（三）檢察官主要存在的短板弱項(xiàng)

1.問題找不準(zhǔn)。充分了解被建議單位在管理流程、規(guī)章制度方面存在的漏洞，才能做到靶向發(fā)力、精準(zhǔn)“治療”。社會(huì)治理檢察建議線索發(fā)現(xiàn)有賴于類案分析。而類案中表現(xiàn)出來的管理漏洞和隱患往往是表面現(xiàn)象，深層次問題根源需要大量前期調(diào)研和與被建議單位深入溝通交流。實(shí)踐中，檢察官調(diào)研不足，查找問題沒有案發(fā)單位自行查找準(zhǔn)確，存在外行指導(dǎo)內(nèi)行的情況。

2.說理性不強(qiáng)。很多檢察建議未詳細(xì)闡明相關(guān)事實(shí)，對(duì)認(rèn)定事實(shí)缺乏證據(jù)支撐，簡(jiǎn)單羅列法律、法規(guī)及其他有關(guān)規(guī)定作為依據(jù)，沒有就被建議單位的管理漏洞和發(fā)生案件之間的因果關(guān)系、違反相關(guān)法律規(guī)定造成的后果進(jìn)行說理、論證，說服力不強(qiáng)。

3.能力水平跟不上。高質(zhì)量的社會(huì)治理檢察建議與對(duì)法律熟悉程度、個(gè)人閱歷、經(jīng)驗(yàn)以及業(yè)務(wù)能力都息息相關(guān)。部分檢察官對(duì)案件串并分析能力不足，缺乏對(duì)類案風(fēng)險(xiǎn)宏觀評(píng)估、客觀分析、總結(jié)提煉，存在不會(huì)辦、不愿辦、不敢辦情況。

四、改進(jìn)社會(huì)治理檢察建議工作的對(duì)策

社會(huì)治理檢察建議的生命力在于落實(shí)，而權(quán)威性和剛性是落實(shí)的保障。應(yīng)從提升權(quán)威、提高質(zhì)量、做實(shí)整改三方面入手，進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)工作，才能把本質(zhì)上柔性的監(jiān)督做成剛性、做到剛性：

（一）完善相關(guān)法律，提升權(quán)威性

當(dāng)前，社會(huì)治理檢察建議權(quán)威性和剛性不足的重要原因是法律和制度保障不夠。在法律保障方面，應(yīng)從國(guó)家和地方層面完善相關(guān)法律：一方面從國(guó)家層面修改《組織法》、刑事訴訟法、民事訴訟法、行政訴訟法，明確檢察建議促進(jìn)社會(huì)治理的職能定位和適用范圍，應(yīng)在《組織法》中“可以”情形的基礎(chǔ)上，明確“應(yīng)當(dāng)”的情形及程序。另一方面，推動(dòng)地方立法，借助外力解決落實(shí)不力問題。如推動(dòng)地方黨委、人大、政府出臺(tái)加強(qiáng)檢察建議工作的決議或意見，推動(dòng)把社會(huì)治理檢察建議納入當(dāng)?shù)攸h委、人大、政府的工作大盤謀劃推進(jìn)。又如推動(dòng)出臺(tái)檢察監(jiān)督與人大監(jiān)督銜接轉(zhuǎn)化工作辦法，對(duì)于日常工作中和兩會(huì)期間收到可能涉及社會(huì)管理制度不落實(shí)、不完善，存在違法犯罪或公共安全隱患等代表建議可以轉(zhuǎn)化為檢察監(jiān)督內(nèi)容。

（二）強(qiáng)化制度保障，規(guī)范社會(huì)治理檢察建議制發(fā)

1.強(qiáng)化一體化制度建設(shè)。當(dāng)前，社會(huì)治理檢察建議工作發(fā)展呈現(xiàn)正三角模式，最高檢和省級(jí)院制發(fā)較少，大量由基層檢察院制發(fā)。應(yīng)充分發(fā)揮檢察一體化優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化部門間和上下級(jí)院間的協(xié)作配合，形成上下聯(lián)動(dòng)、橫向配合的系統(tǒng)監(jiān)督模式，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)施治。如對(duì)不適宜由多個(gè)基層院分別制發(fā)的社會(huì)治理檢察建議，可先將案件報(bào)上級(jí)檢察機(jī)關(guān)，由上級(jí)進(jìn)行分析研判后統(tǒng)一制發(fā)。

2.建立線索管理制度。做好行政執(zhí)法與檢察監(jiān)督有效銜接，探索建立社會(huì)治理信息共享平臺(tái)，整合大數(shù)據(jù)資源匯聚，拓展線索來源。運(yùn)用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等技術(shù)推進(jìn)與公安、法院、司法行政機(jī)關(guān)等跨部門大數(shù)據(jù)協(xié)同辦案，通過數(shù)據(jù)碰撞發(fā)現(xiàn)線索，破解傳統(tǒng)手段難以解決的社會(huì)管理痛點(diǎn)、難點(diǎn)。

3.完善調(diào)查核實(shí)制度。實(shí)踐中，部分檢察官常把調(diào)研等同于調(diào)查，把調(diào)研報(bào)告等同調(diào)查終結(jié)報(bào)告。實(shí)際上兩者是有區(qū)別的，調(diào)查核實(shí)是檢察機(jī)關(guān)在履行法律監(jiān)督職責(zé)過程中，為了查明案情、收集相關(guān)證據(jù)，依法定程序進(jìn)行的專門活動(dòng)和采取的有關(guān)措施。調(diào)研是充分了解掌握相關(guān)業(yè)務(wù)工作，為決策和辦案工作服務(wù)的一項(xiàng)重要工作方法。應(yīng)強(qiáng)化自主調(diào)查核實(shí)為主，相關(guān)部門支持配合為輔的調(diào)查核實(shí)制度。自主調(diào)查應(yīng)圍繞涉案單位有沒有建立管理制度，是否嚴(yán)格落實(shí)管理制度，是否完善風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警防范措施，行業(yè)主管部門是否履行了法律法規(guī)賦予相關(guān)職責(zé)，加強(qiáng)了對(duì)相關(guān)部門的監(jiān)管等方面進(jìn)行?！吨泄仓醒腙P(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》和《組織法》已明確了有關(guān)單位的配合義務(wù)，為拒絕、阻礙調(diào)查核實(shí)行為追責(zé)提供了法律保障。檢察機(jī)關(guān)對(duì)不支持配合調(diào)查核實(shí)的，應(yīng)建立與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督銜接機(jī)制，移送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)處理。

4.建立專家論證制度。針對(duì)金融、稅費(fèi)、生態(tài)環(huán)境、自然資源等專業(yè)性較強(qiáng)的行業(yè)，可邀請(qǐng)案涉相關(guān)領(lǐng)域權(quán)威專家、被建議單位的上級(jí)主管部門或行業(yè)協(xié)會(huì)資深人員對(duì)擬提出的檢察建議進(jìn)行全面論證，充分聽取意見，提升檢察建議的專業(yè)性、精準(zhǔn)性和可行性。

5.引入磋商機(jī)制和公開聽證制度。在制發(fā)社會(huì)治理檢察建議過程中可探索引入公益訴訟磋商機(jī)制，邀請(qǐng)被建議單位和相關(guān)部門召開磋商會(huì)議，并視情召開公開聽證會(huì)，多方聽取意見建議，形成共識(shí)和監(jiān)督合力，推動(dòng)問題解決。

（三）增強(qiáng)檢察人員能力建設(shè)，切實(shí)提升檢察建議質(zhì)量

1.增強(qiáng)分析研判能力。案件管理部門和業(yè)務(wù)部門應(yīng)定期總結(jié)分析一定時(shí)期或特定區(qū)域多發(fā)的類案情況，提醒檢察官關(guān)注類案所反映出普遍性和傾向性社會(huì)管理層面或犯罪隱患問題。檢察官應(yīng)深入分析案件背景深層次原因并提出對(duì)策建議。

2.增強(qiáng)調(diào)查研究能力。只有深入調(diào)研才能把被建議單位長(zhǎng)期以來弱點(diǎn)、難點(diǎn)和焦點(diǎn)問題癥結(jié)找準(zhǔn)，被建議單位才會(huì)肯定、支持建議，并配合整改。要對(duì)頻發(fā)、多發(fā)犯罪單位、領(lǐng)域進(jìn)行深入細(xì)致調(diào)查研究，全面了解被建議單位管理流程、規(guī)章制度等情況，分析案件頻發(fā)原因，找準(zhǔn)發(fā)案根源和管理漏洞，“對(duì)癥施策”幫助案發(fā)單位堵塞制度漏洞，解決難點(diǎn)問題。

3.增強(qiáng)釋法說理能力。制發(fā)社會(huì)治理檢察建議書時(shí)，要深入剖析被建議單位存在的管理漏洞與發(fā)案之間的因果關(guān)系，緊緊圍繞認(rèn)定事實(shí)展開論證，提出充分證據(jù)和數(shù)據(jù)支撐，對(duì)法理要講得透徹，適用法律依據(jù)精準(zhǔn)明確，提出的意見建議具有針對(duì)性和可操作性。

4.增強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)能力。社會(huì)治理檢察建議監(jiān)督不是零和博弈，監(jiān)督者和被建議單位在目標(biāo)上是一致的。檢察官應(yīng)主動(dòng)加強(qiáng)與被建議單位溝通協(xié)調(diào)，建立良性互動(dòng)關(guān)系，特別是跟案發(fā)環(huán)節(jié)和崗位主管人員溝通。要做足事前溝通，變“文來文往”為“人來人往”；完善事中共商，充分聽取被建議單位整改意見建議；強(qiáng)化事后回訪，防止“一發(fā)了之”，問題反彈。

（四）聚焦三方面發(fā)力，做實(shí)整改落實(shí)

1.在跟蹤監(jiān)督上發(fā)力。對(duì)發(fā)出的社會(huì)治理檢察建議，應(yīng)建立動(dòng)態(tài)流程監(jiān)督機(jī)制，持續(xù)跟蹤整改進(jìn)度和效果。被建議單位未回復(fù)、未采納或已回復(fù)、未采納建議的，應(yīng)及時(shí)分析原因，研究督促對(duì)策。對(duì)已回復(fù)并采納建議的，應(yīng)建立臺(tái)賬和落實(shí)反饋機(jī)制，及時(shí)收集整改進(jìn)度和取得的實(shí)際效果，并采取“回頭看”和實(shí)地督導(dǎo)等方式倒逼被建議單位落實(shí)建議。

2.在多方協(xié)同上發(fā)力?？砂焉鐣?huì)治理檢察建議工作納入平安建設(shè)和法治建設(shè)績(jī)效考評(píng)內(nèi)容，做好檢察監(jiān)督與人大專項(xiàng)監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督銜接。被建議單位拒不回復(fù)、推衍塞責(zé)、整改不到位的，可將有關(guān)情況通報(bào)被建議單位的上級(jí)或同級(jí)黨委、政府，推動(dòng)黨委、政府以績(jī)效考評(píng)指揮棒督促整改落實(shí)，或抄報(bào)同級(jí)人大，以人大監(jiān)督促進(jìn)整改落實(shí)。對(duì)被建議單位整改落實(shí)不力、瀆職失職問題線索，及時(shí)移送同級(jí)紀(jì)委監(jiān)委，以追責(zé)問責(zé)推動(dòng)建議落實(shí)。

3.在整改問效上發(fā)力。對(duì)制發(fā)的社會(huì)治理檢察建議進(jìn)行評(píng)估分析，對(duì)影響力大、社會(huì)關(guān)注度高的檢察建議，可邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員對(duì)檢察建議的整改落實(shí)情況進(jìn)行評(píng)議和監(jiān)督。探索委托第三方機(jī)構(gòu)對(duì)檢察建議的整改落實(shí)情況開展群眾滿意度測(cè)評(píng)，廣泛聽取被建議行業(yè)、領(lǐng)域?qū)φ男Ч脑u(píng)價(jià)，確保整改效果評(píng)估的客觀性、全面性、有效性。

*廣西壯族自治區(qū)人民檢察院法律政策研究室副主任、三級(jí)高級(jí)檢察官 ［530028］

［1］ 參見羅書平：《學(xué)者視角：“檢察建議”“剛性”與“柔性”》，《民主與法制周刊》2019年第19期。

［2］ 參見張羽：《檢察建議的歷史圖景》（上篇），《檢察日?qǐng)?bào)》2020 年 11 月 24 日。

［3］ 參見《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》（1954年）第8條、第9條。

［4］ ［5］ ［6］ ［7］ 同前注［2］。

［8］ ［9］ 參見 徐日丹：《最高人民檢察院法律政策研究室陳國(guó)慶主任就〈人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）〉答記者問》，最高人民檢察院網(wǎng)https：//www.spp.gov.cn/spp/zdgz/200911/t20091118_25579.shtml，最后訪問日期：2022年8月16日。

［10］ 《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》第4條。

［11］ 參見魏禮群：《大力推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化》，《理論視野》2020年第1期。

［12］ 參見羅欣、湯維建、楊建順：《檢察建議做成剛性的內(nèi)涵及路徑》，《人民檢察》2019年第7期。