樊奕辰

（山東交通學(xué)院交通法學(xué)院，山東濟(jì)南 250357）

在法治領(lǐng)域，創(chuàng)新社會管理機(jī)制和加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程的基本載體，保留相當(dāng)數(shù)量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或?qū)⑾喈?dāng)數(shù)量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)化為街道辦事處，并賦予與其社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相匹配的行政管理權(quán)限，是推動基層法治建設(shè)的關(guān)鍵[1]。實(shí)踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處作為基層行政組織，能夠及時發(fā)現(xiàn)大量行政違法事項(xiàng)，卻因沒有處罰權(quán)而無法進(jìn)行管理，即“看得見的管不著”，并且出了問題還要被追責(zé)；而具備處罰權(quán)的縣級部門雖然能夠管得了，但是不能及時發(fā)現(xiàn)違法事項(xiàng)，即“管得著的看不見”，由此導(dǎo)致了基層社會治理事、權(quán)、責(zé)供需失衡的局面。因此，需要踐行“因事賦權(quán)”的做法，結(jié)合基層需求與能力，在明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處管轄事項(xiàng)的基礎(chǔ)上，將確有需求的處罰事項(xiàng)賦權(quán)其行使，由此實(shí)現(xiàn)行政處罰權(quán)向基層的轉(zhuǎn)移，促進(jìn)基層事、權(quán)、責(zé)的一致，保證賦權(quán)的合理性[1]。

一、“因事賦權(quán)”理論的提出

2021 年修訂的《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）第二十四條規(guī)定，行政處罰權(quán)可以交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處（以下簡稱鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道）行使，此舉試圖破除基層行使行政處罰權(quán)的法律障礙。其中，將“基層管理迫切需求”“能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處”作為賦權(quán)條件，由此確立了賦權(quán)的“需求性”導(dǎo)向，需要在明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的執(zhí)法需求及承接條件后，從而確認(rèn)賦權(quán)事項(xiàng)，即行政處罰事權(quán)的配置邏輯為“因事賦權(quán)”。目前，多數(shù)地方已經(jīng)開始發(fā)布相關(guān)政策法規(guī)，對有關(guān)處罰賦權(quán)的范圍、程序進(jìn)行了規(guī)定。然而，考慮到基層執(zhí)法的現(xiàn)實(shí)情況，該條款的實(shí)施仍存在許多問題，比如如何理解“基層管理迫切需要”“有效承接”的含義，如何明確省級人大與省級政府的職權(quán)分配等，這些問題直接關(guān)系到行政處罰實(shí)施的最終效果，關(guān)系到《行政處罰法》第二十四條能否有效實(shí)施[2]。有鑒于此，有必要以現(xiàn)階段賦權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的實(shí)踐情形為基礎(chǔ)，以黨的二十大對基層治理的要求為指導(dǎo)，探析行政處罰“因事賦權(quán)”鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處的邏輯理念，以期推進(jìn)基層法治現(xiàn)代化發(fā)展，提高全國行政處罰賦權(quán)的合理化與法治化程度。

從本質(zhì)上理解，“因事賦權(quán)”是指考察“縣級政府部門”的部分行政處罰職權(quán)，根據(jù)“基層管理迫切需要”的條件，將符合條件的處罰事項(xiàng)剝離出來，由省一級單位，依據(jù)規(guī)范程序和標(biāo)準(zhǔn)，將其賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行使，由此實(shí)現(xiàn)行政處罰權(quán)向基層的轉(zhuǎn)移。在“事”與“權(quán)”的關(guān)系中，“事”代表需下放的行政處罰事項(xiàng)，“權(quán)”代表基層實(shí)施的處罰權(quán)力及權(quán)限，“權(quán)”是為實(shí)現(xiàn)“事”而由法律賦予的[1]。

（一）“事”的性質(zhì)：基層管理的迫切需要

在“因事賦權(quán)”理論中，“事”是社會需要政府提供管理與服務(wù)的事項(xiàng)，指向政府職責(zé)，即“行政部門對哪些事項(xiàng)負(fù)有法定作為或不作為義務(wù)”[1]。進(jìn)一步明確，“事”即為《行政處罰法》第二十四條所規(guī)定的“基層管理迫切需要”賦權(quán)的行政處罰事項(xiàng)。比如，基層管理中高頻多發(fā)的違法事項(xiàng)[3]，可以列到“迫切需要”的內(nèi)涵中，類似于各地方自行制定的電動車管理?xiàng)l例、煙花爆竹燃放規(guī)定等。這些地方處罰事項(xiàng)不但需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道結(jié)合地方特色執(zhí)法，而且不會對全國的法治穩(wěn)定產(chǎn)生影響，更能進(jìn)一步提高執(zhí)法效率，實(shí)現(xiàn)治理效能的現(xiàn)代化。

（二）“權(quán)”的性質(zhì)：行政處罰權(quán)力的轉(zhuǎn)移

根據(jù)《行政處罰法》第十七條規(guī)定，行政處罰由具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施。因此，在確認(rèn)基層管理需要哪些“事”的同時，需要明確賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的是行政處罰權(quán)力還是行政處罰權(quán)限。其中，行政處罰權(quán)力指的是行政主體獲得法律法規(guī)的授權(quán)，成為行政處罰的初次授權(quán)對象，正式成為處罰實(shí)施主體，具有行使行政處罰的權(quán)力，即行政處罰權(quán)力的初次分配。行政處罰權(quán)限指的是已經(jīng)擁有處罰權(quán)力的主體，就某一處罰事項(xiàng)的首次處置所作的權(quán)限劃分，也可稱為行政處罰的管轄權(quán)，即對行政處罰權(quán)力的內(nèi)部再分配[4]。

關(guān)于賦“權(quán)”性質(zhì)的認(rèn)定，理論上尚存在爭議。秦前紅等認(rèn)為，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的并非是行政處罰權(quán)力，而是行政處罰權(quán)限，因?yàn)椤缎姓幜P法》第十七條規(guī)定，行政處罰權(quán)力的實(shí)施機(jī)關(guān)是縣級以上人民政府及其部門，即處罰權(quán)的初次授權(quán)對象是縣級行政機(jī)關(guān)，不包含鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，僅是在基層管理有需求時，可以將部分處罰權(quán)限賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道能夠?qū)嵤┬姓幜P[4]。曹海晶等認(rèn)為，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的應(yīng)為行政處罰權(quán)力，在保留縣級政府部門處罰權(quán)力的同時，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的處罰權(quán)力，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道獲得法律授權(quán)[5]。因?yàn)樾姓幜P權(quán)限屬于處罰權(quán)力的內(nèi)部再分配，只有行政主體獲得了行政處罰權(quán)力，才有資格再進(jìn)行處罰權(quán)限的分配，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道獲得的僅是行政處罰權(quán)限，邏輯上無法自證。

筆者認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道在此次修法后已經(jīng)成為行政處罰權(quán)力主體。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道具有獲得行政處罰權(quán)力的法律依據(jù)?！兜胤浇M織法》第七十六條、八十六條規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道具有綜合管理權(quán)，雖然其規(guī)定較為抽象籠統(tǒng)，且主要為宣示意義，但也為鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道獲得行政處罰權(quán)力奠定了法律依據(jù)。以往在《行政處罰法》中，將處罰實(shí)施主體限定在縣級以上人民政府及其部門，是因?yàn)樾姓幜P屬于剝奪相對人權(quán)利的行為，且部分處罰專業(yè)性較強(qiáng)，對相對人的不利影響較大，比如行政拘留、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)等，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道在處理此類問題上專業(yè)性較為欠缺。但如今，結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的飛速發(fā)展和實(shí)踐需求，以及警告、通報批評等處罰較為輕微、專業(yè)性較低，執(zhí)法人員依照法規(guī)直接執(zhí)行即可。因此，本次《行政處罰法》結(jié)合這些需求進(jìn)行了修改，規(guī)定了省一級單位以“授權(quán)”的方式，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行使處罰職權(quán)，實(shí)質(zhì)上是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道納入了處罰權(quán)實(shí)施主體中，屬于行政處罰權(quán)力的重新分配。另一方面，參照法院的管轄轉(zhuǎn)移，管轄權(quán)只能在有行政處罰權(quán)力的主體之間轉(zhuǎn)移。因此，從行政處罰權(quán)限的角度來講，只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道先成為行政處罰權(quán)力主體，具備處罰資格，才能實(shí)現(xiàn)處罰權(quán)限自縣級政府部門到基層的轉(zhuǎn)移。所以，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道應(yīng)當(dāng)具有行政處罰權(quán)力，而非僅有處罰權(quán)限。

二、“因事賦權(quán)”的現(xiàn)存困境

（一）“事”的條件不明

根據(jù)上文的理解，“因事賦權(quán)”中“事”的涵義可以對應(yīng)到《行政處罰法》第二十四條中“基層管理迫切需要”這一規(guī)定。雖然《行政處罰法》修改后規(guī)定處罰權(quán)可以交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行使，破除了基層行使行政處罰權(quán)的法律障礙，然而，考慮到基層現(xiàn)實(shí)情況，該條款并不意味著所有的行政處罰權(quán)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道全面放開。

一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與街道辦事處雖然同為基層執(zhí)法主體，但二者所迫切需要下沉的處罰權(quán)存在明顯的差別。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府屬于基層政府，是法定行政機(jī)關(guān)，在《行政處罰法》修改之前，已經(jīng)屬于獨(dú)立的執(zhí)法主體；而街道辦事處的性質(zhì)為縣級政府的派出機(jī)關(guān)，通過《行政處罰法》修改后的授權(quán)，才具有了行政處罰權(quán)[6]。兩者面對的處罰需求不盡相同，街道辦事處面臨的處罰需求大多為住建、社區(qū)治理、市場監(jiān)管、投資促進(jìn)等問題；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨的處罰需求更偏向于農(nóng)業(yè)服務(wù)、環(huán)境保護(hù)等與農(nóng)業(yè)發(fā)展相關(guān)的問題。另一方面，行政處罰涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道執(zhí)法的復(fù)雜性與差異性，不同執(zhí)法部門具備的執(zhí)法條件參差不齊。比如，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面對管理的事項(xiàng)繁雜，自然對于處罰賦權(quán)的需求事項(xiàng)也較多；而對于脫貧不久的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，所面臨的處罰事項(xiàng)相對較少，且主要需要完成常規(guī)性日常工作，對于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)所需要的部分處罰事項(xiàng)，沒有相應(yīng)的處罰賦權(quán)需求，即使賦權(quán)也無法保障執(zhí)法效果。因此，行政處罰權(quán)的賦權(quán)與轉(zhuǎn)移范圍，需要在理論與實(shí)踐相結(jié)合的基礎(chǔ)上進(jìn)行專事專議，明確行政處罰賦權(quán)事項(xiàng)的條件。

（二）賦權(quán)主體不明

《行政處罰法》第二十四條規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市可以將行政處罰交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道行使。將行政處罰賦權(quán)主體限定在省級單位，禁止下放到市縣層級，一方面，確保了賦權(quán)的科學(xué)性與合理性，相對而言，省級單位能夠在宏觀層面把握賦權(quán)的程度與要求，對于賦權(quán)條件、程序的制定更為專業(yè)；另一方面，賦權(quán)主體的限定，也防止了市縣級政府及部門對行政處罰的任意賦權(quán)，憑借該條款過度膨脹權(quán)力，預(yù)防了賦權(quán)行為濫用情況的出現(xiàn)。但與此同時，該條款本身對省級單位的表述相對模糊，作為條款規(guī)定的省級單位，具體是省級政府還是省級人大尚未確定，使得在學(xué)理與實(shí)踐層面均出現(xiàn)了爭議。在學(xué)理層面，學(xué)者的爭議可以分為兩類觀點(diǎn)，第一種觀點(diǎn)認(rèn)為省級人大和政府均有權(quán)賦權(quán)，但二者應(yīng)當(dāng)區(qū)分職權(quán)，省級人大制定的地方性法規(guī)要結(jié)合地方管理的特色與基層需求，為賦權(quán)提供法律基礎(chǔ)依據(jù)，比如確定賦權(quán)主體、賦權(quán)權(quán)限、賦權(quán)程序等；省級政府規(guī)章更多體現(xiàn)行政管理的執(zhí)行性，比如確定具體賦權(quán)條件、賦權(quán)標(biāo)準(zhǔn)與賦權(quán)方式等[1，4]。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，現(xiàn)階段應(yīng)當(dāng)由省級政府負(fù)責(zé)，待時機(jī)成熟再轉(zhuǎn)由省級政府和人大共同負(fù)責(zé)[7]。在實(shí)踐層面，目前大多數(shù)省市并未作出明確規(guī)定，而是仍然遵循以往相對集中形式處罰權(quán)、委托處罰的規(guī)定，由省級政府確定賦權(quán)具體細(xì)則與規(guī)定。但處罰賦權(quán)與委托、相對集中行使處罰權(quán)的性質(zhì)迥異，賦權(quán)是對行政處罰權(quán)力主體資格的轉(zhuǎn)移，由縣級政府部門移至鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道；而委托、相對集中行使處罰權(quán)并不發(fā)生行政主體資格的轉(zhuǎn)移，僅僅是代為行使處罰。由此表明，在處罰賦權(quán)主體的確定上，不能混為一談直接套用前述委托、相對集中行使處罰權(quán)的實(shí)踐做法，而應(yīng)結(jié)合處罰賦權(quán)性質(zhì)特點(diǎn)，明確省級人大還是省級政府更適合作為賦權(quán)主體，并細(xì)化其賦權(quán)職責(zé)。因此，對處罰賦權(quán)主體問題的明確具有必要性與緊迫性。

（三）賦“權(quán)”對象條件不明

就賦“權(quán)”對象而言，《行政處罰法》第二十四條并沒有直接規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道可以行使處罰權(quán)，而是通過省級的“授權(quán)”決定進(jìn)行賦權(quán)，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道并不能直接將第二十四條作為行使處罰權(quán)的法律依據(jù)。由此可知，并非所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道均能獲得處罰權(quán)，而是需要結(jié)合法律規(guī)定的“能夠有效承接”的條件限制進(jìn)行判斷。比如，根據(jù)《2023 年1 季度民政統(tǒng)計數(shù)據(jù)》，我國有29 616 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，8 992 個街道辦事處[8]。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處已經(jīng)是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)，比如貴州省茅臺鎮(zhèn)、廣東獅山鎮(zhèn)等，具有獲得處罰權(quán)的需求。而有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，執(zhí)法人員與條件欠缺，貿(mào)然進(jìn)行賦權(quán)只會導(dǎo)致執(zhí)法任務(wù)與需求不匹配。循此，“一刀切”式將處罰權(quán)下放并不合理，只有達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道才能被賦權(quán)行使[5]。但問題在于，法律僅指出“有效承接”這一單一條件，并未明確指出哪些主體具備承接能力，存在何種判斷標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)踐中也難以把握具體裁量情節(jié)，導(dǎo)致處罰賦權(quán)對象條件標(biāo)準(zhǔn)不一，不利于賦權(quán)效果的實(shí)施。比如，新疆維吾爾自治區(qū)賦權(quán)給了轄區(qū)內(nèi)的所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，而江蘇省張家港市率先對經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的賦權(quán)內(nèi)容進(jìn)行明確，對其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的賦權(quán)內(nèi)容另有區(qū)分。二者對賦權(quán)對象的承接能力認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一，由此導(dǎo)致了賦權(quán)范圍的差異。因此，仍需進(jìn)一步確立判斷標(biāo)準(zhǔn)，明確能夠承接處罰權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的實(shí)質(zhì)條件，保證賦權(quán)認(rèn)定條件的一致性。

三、“因事賦權(quán)”的實(shí)施準(zhǔn)則

（一）需求性原則

《行政處罰法》第二十四條的修改目的之一就在于將鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道納入行政處罰權(quán)的執(zhí)法主體，解決基層執(zhí)法職權(quán)與需求不匹配的問題，即解決基層執(zhí)法主體與縣級主管部門之間“看得見的管不著”“管得著的看不見”的問題。因此，應(yīng)當(dāng)從問題和需求角度出發(fā)，將基層管理迫切需要的事項(xiàng)下放，而不能“一刀切”。一方面，需求性原則指的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道對某些行政處罰具有“職權(quán)關(guān)聯(lián)性”，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道在日常履行職權(quán)的過程中出現(xiàn)了亟待解決的問題，且具有解決能力，但由于無相應(yīng)職權(quán)卻束手無策，說明鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道對此類處罰具有賦權(quán)的需求性。另一方面，需求性原則也指賦予處罰權(quán)應(yīng)當(dāng)考慮不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的差異需求。不同的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道發(fā)展情況不盡相同，對行政處罰的需求也存在差異。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的角度考慮，應(yīng)當(dāng)將賦權(quán)內(nèi)容進(jìn)行精細(xì)化設(shè)定，體現(xiàn)各地需求及特色，避免“一刀切”式下放，保障所賦予的處罰權(quán)能夠有效、及時解決基層社會治理問題[9]。在需求性原則的指引下，需要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的職權(quán)進(jìn)行分類整理，明確其在職權(quán)范圍內(nèi)與行政處罰有關(guān)的事項(xiàng)，比如社區(qū)治理、農(nóng)業(yè)投資服務(wù)等內(nèi)容。同時，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的不同發(fā)展程度確立不同的處罰賦權(quán)范圍，以此建立行政處罰賦權(quán)清單，從而明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道可以行使的處罰權(quán)。

（二）選擇性原則

結(jié)合《行政處罰法》第二十四條中“可以將處罰權(quán)交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道”的規(guī)定，能夠明確雖然省級政府和人大可以進(jìn)行處罰賦權(quán)，但并非是“應(yīng)當(dāng)”賦予所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，而是結(jié)合具體情況，“可以”下放處罰權(quán)。原因在于，某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道因人員配備不足本身無力承擔(dān)行政處罰職權(quán)，如果不考慮其執(zhí)法承載能力而強(qiáng)行賦權(quán)，只會加重鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致其在執(zhí)法時不作為、亂作為，致使行政處罰權(quán)運(yùn)行失范，背離法律條款設(shè)定的初衷[9]。因此，并非所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道都能具備行政處罰權(quán)，還需要繼續(xù)進(jìn)行適用條件上的探索。

考慮到不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道對處罰權(quán)的承接能力不同，有的街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)具備獲得處罰權(quán)的迫切需求，且配備了執(zhí)法人員，并具有執(zhí)法能力與資格；而有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道人員缺乏、基礎(chǔ)設(shè)施尚不完善，不具備處罰執(zhí)行能力，對其賦予處罰權(quán)只會導(dǎo)致結(jié)果的事與愿違。因此，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道賦權(quán)時，除了需要考慮主觀需求，還應(yīng)當(dāng)審查其資格和實(shí)施處罰的能力等條件[10]。

（三）動態(tài)性原則

從鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的執(zhí)法能力而言，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道可能現(xiàn)在不具備條件，但隨著時間的推移，也會不斷發(fā)展，成為具備條件且需要處罰權(quán)的主體。因此，應(yīng)當(dāng)動態(tài)靈活調(diào)整，設(shè)置“進(jìn)入、退出”雙重機(jī)制，每年可進(jìn)行年度動態(tài)監(jiān)管，完善進(jìn)入退出機(jī)制。從行政處罰與鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的執(zhí)法關(guān)系而言，目前有的行政處罰與鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道可能沒有聯(lián)系，但隨著基層治理改革道路的逐漸深入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道會承擔(dān)越來越多的職責(zé)，對處罰權(quán)的需求也就更多。同理，某些處罰在現(xiàn)階段由鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道執(zhí)行更為妥善，但未來進(jìn)一步優(yōu)化執(zhí)法體制后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道本來的職權(quán)可能會賦予其他行政主體，對于與這部分相關(guān)的處罰權(quán)，自然應(yīng)當(dāng)交由其他主體，而不應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)一直把持，即需要“因需賦權(quán)”“動態(tài)調(diào)整”。因此，需要根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的發(fā)展情況與需求，對行政處罰的賦權(quán)定期進(jìn)行動態(tài)性調(diào)整。

四、“因事賦權(quán)”的規(guī)范構(gòu)造

（一）明確處罰賦權(quán)事項(xiàng)條件

1.評估基層管理之“迫切需要”條件

根據(jù)需求性原則的要求，行政處罰權(quán)的賦予應(yīng)當(dāng)明確基層管理“迫切需要”的條件。由于各地的發(fā)展情況不同，需要當(dāng)?shù)亟Y(jié)合具體實(shí)踐進(jìn)行評估。具體而言，第一，各地方應(yīng)當(dāng)實(shí)地調(diào)研探索本地區(qū)基層執(zhí)法情況，了解高頻多發(fā)的違法事項(xiàng)。第二，考察此類違法事項(xiàng)是否與基層管理密切相關(guān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道無權(quán)處理是否阻礙了其日常管理工作，且原具備處罰職權(quán)的部門是否無法及時處理或難以察覺。如果此類違法事項(xiàng)在基層管理中多發(fā)且處罰專業(yè)難度較低，可以將其下放，規(guī)定由鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道實(shí)施行政處罰。同時，可以探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道在實(shí)施行政處罰中存在的共性問題，大致劃定哪些行政處罰職權(quán)屬于基層管理的共同需求。比如，城市管理、社會治安、生態(tài)環(huán)境、民生建設(shè)等領(lǐng)域的行政處罰權(quán)，其共同的特點(diǎn)在于與基層管理密切相關(guān)，發(fā)生頻繁，不論鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道發(fā)展?fàn)顩r如何，均有較大可能面對此類問題，并且與群眾生活關(guān)聯(lián)度大，處理不好極易產(chǎn)生矛盾，嚴(yán)重破壞基層管理秩序[10]。

2.明確處罰賦權(quán)禁止事項(xiàng)

一方面，《行政處罰法》將能夠賦權(quán)的處罰種類限制為“縣級人民政府部門的行政處罰權(quán)”，明確規(guī)定縣級以上的行政機(jī)關(guān)行使的處罰權(quán)不能下放。除此之外，縣級人民政府部門的處罰權(quán)中，法律專門作出保留的處罰權(quán)，也應(yīng)當(dāng)禁止賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道[11]。另一方面，考慮到一部分行政處罰后果較為嚴(yán)厲，且專業(yè)性較強(qiáng)，如責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、較大數(shù)額罰款等，如果處罰不當(dāng)會對相對人權(quán)益造成較大損失。因此，為了加強(qiáng)對此類行政處罰的控制，防止濫用或其他不合理適用情況的出現(xiàn)，較為重大的行政處罰不應(yīng)賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道[4]。對于哪些種類的行政處罰屬于重大行政處罰，各地可以結(jié)合當(dāng)?shù)氐木唧w實(shí)踐情況進(jìn)行梳理排除，確定負(fù)面清單，以嚴(yán)格確認(rèn)賦權(quán)禁止事項(xiàng)，具體設(shè)定方式將在后文闡述。

3.建立處罰賦權(quán)事項(xiàng)清單

在行政執(zhí)法體制改革中，各地探索實(shí)踐了“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”、聯(lián)合執(zhí)法、委托執(zhí)法等方式，解決處罰職權(quán)的不匹配問題，但行政行為講求效率，且基于近些年國家對基層治理的重視，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道不論是經(jīng)濟(jì)體量還是規(guī)模均發(fā)展迅速，繼續(xù)采用“一事一議”的授權(quán)方式顯然已經(jīng)不符合時代要求[4]。因此，可以建立行政處罰賦權(quán)范圍清單，將能夠下沉基層的行政處罰事項(xiàng)劃分范圍，并設(shè)置下放禁區(qū)，劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道與縣級主管部門的執(zhí)法權(quán)限，為行政處罰的賦權(quán)提供合法性依據(jù)。同時，將賦權(quán)范圍清單公開，讓社會公眾知曉，以加強(qiáng)社會對處罰賦權(quán)的監(jiān)督。目前，浙江省已經(jīng)結(jié)合《行政處罰法》的要求制定了賦權(quán)清單[12]，規(guī)定沒收較大數(shù)額違法所得、沒收較大價值非法財物、降低資質(zhì)等級、吊銷許可證件、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、責(zé)令關(guān)閉、限制從業(yè)等重大行政處罰決定的案件，仍由縣級行政執(zhí)法部門依法管轄，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道對可能實(shí)施此類處罰的案件應(yīng)及時移送[13]。

4.優(yōu)先選擇“地方性事務(wù)”賦權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道

從立法的角度而言，地方性事務(wù)指“具有區(qū)域性特點(diǎn)的,應(yīng)由地方立法機(jī)關(guān)予以立法調(diào)整的事務(wù)”[3]。從行政處罰的角度來看，考慮到基層管理的關(guān)聯(lián)性，最適宜賦權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的便是與地方密切關(guān)聯(lián)的行政處罰。因此，筆者所要闡述的“地方性事務(wù)”是指具有地方特色、需要地方管理的行政處罰事務(wù)。先選擇“地方性事務(wù)”賦權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的合法性與可行性在于，《行政處罰法》規(guī)定地方性法規(guī)可以就地方性事務(wù)作出規(guī)定，目的在于對法律無法涉及的具有地方特性的事項(xiàng)，賦權(quán)省、市人大以制定地方性法規(guī)的方式進(jìn)行管理。從立法的角度講，專屬于地方性的行政處罰事務(wù)，可以通過設(shè)定地方性法規(guī)的方式，賦權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道實(shí)施行政處罰[4]。此外，針對地方性事項(xiàng)的處罰由地方基層實(shí)施也最為合理，比如，濟(jì)南市制定的有關(guān)泉水保護(hù)條例，泰安市有關(guān)泰山風(fēng)景名勝保護(hù)規(guī)定，由基層執(zhí)法不僅能夠結(jié)合地方需求，也能保證執(zhí)法效率。

（二）規(guī)范處罰賦權(quán)主體職責(zé)

1.明確省級人大和省級政府的主導(dǎo)地位

對于處罰賦權(quán)的主體究竟是省級人大還是省級政府，大部分學(xué)者支持二者共同承擔(dān)賦權(quán)職責(zé)。筆者認(rèn)為，結(jié)合執(zhí)法實(shí)踐，當(dāng)前階段的確需要省級人大和省級政府共同合作。原因在于，第一，不論是新法頒布前還是頒布后，在實(shí)踐中幾乎均是以省級政府的名義作出下放處罰權(quán)的決定[7]，由此可見，省級政府是最了解處罰權(quán)下放要求的主體，其主導(dǎo)性地位不可或缺。第二，僅有省級政府的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，無法從宏觀統(tǒng)籌的局面布局處罰賦權(quán)，還需要省級人大以法規(guī)的方式進(jìn)行整體布局授權(quán)。第三，《行政處罰法》第十九條明確規(guī)定，應(yīng)當(dāng)有法律法規(guī)對處罰進(jìn)行授權(quán)，所以需要省級人大通過制定地方性法規(guī)的方式，明確處罰賦權(quán)的法律依據(jù)，授予其合法性。

2.規(guī)范省級人大和省級政府的賦權(quán)權(quán)限

省級人大和省級政府的賦權(quán)權(quán)限應(yīng)當(dāng)以職責(zé)特點(diǎn)進(jìn)行區(qū)分，以防止出現(xiàn)重復(fù)、多次立法。省級人大主要以制定地方性法規(guī)的方式進(jìn)行賦權(quán)，法律位階較高，因此可以設(shè)定處罰賦權(quán)的基礎(chǔ)性、原則性規(guī)定。而省級政府主要采取發(fā)布決定、命令、規(guī)章等方式賦權(quán)，且主要為執(zhí)行法律規(guī)定所設(shè)，制定與修改較為靈活，因此可以對具體規(guī)則等事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)定。具體而言，省級人大應(yīng)在全省范圍內(nèi)，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道能夠執(zhí)行的處罰種類，以地方性法規(guī)的形式進(jìn)行確定[4]，并確認(rèn)處罰賦權(quán)的禁止性事項(xiàng)與邊界，確認(rèn)賦權(quán)的指導(dǎo)原則，規(guī)范行政機(jī)關(guān)賦權(quán)行為。省級政府可以依照地方性法規(guī)，對縣級政府部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處的處罰職權(quán)與邊界進(jìn)行規(guī)范梳理，防止權(quán)責(zé)交叉。同時，有關(guān)賦權(quán)條件、標(biāo)準(zhǔn)、方式等具體化操作的專業(yè)性事項(xiàng)可以由其進(jìn)行細(xì)化，保障處罰賦權(quán)的可執(zhí)行性。

（三）厘清賦權(quán)對象條件

關(guān)于賦權(quán)對象“有效承接”這一條件如何認(rèn)定，需要結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的執(zhí)法能力，從執(zhí)法部門建設(shè)、執(zhí)法人員配備、監(jiān)督機(jī)制三個方面進(jìn)行考慮。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道應(yīng)當(dāng)具備專業(yè)的執(zhí)法部門[1]。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道管轄范圍較大且體系較為龐雜，該執(zhí)法部門可以單獨(dú)設(shè)立，由其專門負(fù)責(zé)實(shí)施行政處罰；如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的管轄范圍較小，綜合管理事項(xiàng)較為單一，可以直接由鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道直接負(fù)責(zé)行政處罰的實(shí)施。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道應(yīng)具備專業(yè)的執(zhí)法人員[1]。專業(yè)執(zhí)法人員的配備，是保障行政處罰權(quán)能夠正確、有效實(shí)施的重要環(huán)節(jié)，無論鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道發(fā)展程度如何，都應(yīng)具有足夠且專業(yè)的執(zhí)法人員。因此，應(yīng)當(dāng)根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的發(fā)展程度，在考量其執(zhí)法人員數(shù)量、素質(zhì)、執(zhí)法資格的基礎(chǔ)上，綜合確定其執(zhí)法人員配備是否達(dá)到行使處罰權(quán)的能力。最后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道應(yīng)具備完善的處罰權(quán)監(jiān)督機(jī)制。行政處罰涉及對相對人權(quán)益的限制與剝奪，具有強(qiáng)烈的制裁性質(zhì)，在行使過程中應(yīng)當(dāng)受到嚴(yán)格的監(jiān)督。在此可以考察鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有無內(nèi)部與外部監(jiān)督機(jī)制，在內(nèi)部監(jiān)督上，考量其是否制定、實(shí)施了執(zhí)法考核標(biāo)準(zhǔn)與獎懲制度，是否明確了監(jiān)督主體與職責(zé)；在外部監(jiān)督上，考量其是否執(zhí)行了處罰政務(wù)信息公示等，從而保障社會公眾的監(jiān)督權(quán)。

（四）設(shè)立定期評估程序

正如前文對行政處罰動態(tài)性原則的闡述，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的行政處罰賦權(quán)并非一勞永逸或一放了之，賦權(quán)后還應(yīng)當(dāng)在程序上組織定期監(jiān)督評估，因此，需要明確設(shè)立處罰賦權(quán)的定期評估程序[14]。首先，在評估主體上，可以將評估權(quán)交由原行使職權(quán)的縣級政府主管部門。對于已經(jīng)賦權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，為了防止將來出現(xiàn)評估監(jiān)管不到位的情況，縣級政府主管部門應(yīng)當(dāng)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道建立常態(tài)化、制度化的信息溝通協(xié)調(diào)機(jī)制[10]，若在評估時發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道存在違法濫用處罰權(quán)或沒有能力執(zhí)行處罰時，可以上報恢復(fù)縣級政府主管部門對行政處罰權(quán)的行使[9]。其次，在評估方式上，需要定期評估賦權(quán)的行政處罰事項(xiàng)是否符合實(shí)際要求、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道對處罰是否具備承接能力、行政處罰執(zhí)行效果如何。同時，評估結(jié)果、賦權(quán)范圍清單應(yīng)當(dāng)向社會公開，方便社會公眾了解與監(jiān)督。最后，在評估期限與結(jié)果改進(jìn)上，可以對鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道進(jìn)行年度評估，通過前述評估方式，對評估結(jié)果進(jìn)行分析研究，做到處罰賦權(quán)的動態(tài)調(diào)整。對無承接能力的處罰事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)及時回收，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道怠于履行或?yàn)E用的處罰事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)要求其整改，并加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)、執(zhí)法監(jiān)督，以確保行政處罰賦權(quán)基層取得實(shí)效。同時，設(shè)立案件回溯機(jī)制，劃分縣級政府主管部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的處罰職權(quán)后，對本來賦權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道處理的案件，但在執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)案情較為重大、復(fù)雜時，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)交回縣級政府主管部門處理。

五、結(jié)語

《行政處罰法》第二十四條的修改，將處罰權(quán)賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，不僅緩解了處罰職權(quán)不匹配的情況，更解決了鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道執(zhí)法合法性的問題。筆者從處罰“因事賦權(quán)”的角度出發(fā)，探索賦權(quán)原則與方式，以期在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道執(zhí)法能力進(jìn)行考量的基礎(chǔ)上，將更適合基層執(zhí)行的處罰交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法體制的改革。此外，行政處罰賦權(quán)基層還有許多需要進(jìn)一步探索研究的事情，比如賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道處罰權(quán)的方式和程序、賦權(quán)清單的設(shè)立細(xì)則問題，以及如何劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道與縣級政府主管部門的職權(quán)，調(diào)整兩者的法律責(zé)任與任務(wù)。唯有全面解決上述行政處罰賦權(quán)的主體、范圍、方式、程序以及監(jiān)督問題，才能真正實(shí)現(xiàn)治理效能的提高。