強(qiáng) 舸

國(guó)有企業(yè)是中國(guó)特色社會(huì)主義的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)，黨風(fēng)廉政建設(shè)和監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作是國(guó)有企業(yè)做強(qiáng)做優(yōu)做大必不可少的重要保障。新時(shí)代十年，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視國(guó)有企業(yè)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)，作出一系列專門部署，2018 年11 月正式啟動(dòng)中管企業(yè)紀(jì)檢監(jiān)察派駐改革試點(diǎn)工作。

已經(jīng)有一些文獻(xiàn)探討國(guó)有企業(yè)紀(jì)檢監(jiān)察派駐改革相關(guān)問(wèn)題[1]，大致包含兩方面內(nèi)容：一是從理論上探討派駐改革的重大意義和工作原則；二是從實(shí)踐上介紹一些企業(yè)派駐改革的具體做法?？偟膩?lái)看，相關(guān)研究仍然太少，存在以下不足。其一，對(duì)黨中央推動(dòng)改革的整體思路和歷史脈絡(luò)缺乏了解，不能很好地在新時(shí)代全面從嚴(yán)治黨和國(guó)有企業(yè)改革發(fā)展的大格局中理解把握派駐改革的整體定位、重大意義和工作要求。其二，黨章是黨的根本大法，黨章修改背后往往是系統(tǒng)性的黨內(nèi)法規(guī)（以及國(guó)家法律）制度體系構(gòu)建和漫長(zhǎng)探索的實(shí)踐歷程?，F(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)國(guó)有企業(yè)紀(jì)檢監(jiān)察派駐改革有關(guān)的黨內(nèi)法規(guī)、國(guó)家法律，特別是中央最新精神要求缺乏深入研究，未能充分展現(xiàn)改革帶來(lái)的體制性變革。其三，對(duì)派駐的具體模式缺乏分析，對(duì)留置措施、“組地”聯(lián)合辦案等改革創(chuàng)造的新工作機(jī)制還沒(méi)有研究乃至介紹，對(duì)實(shí)際工作的指導(dǎo)作用不足。

因此，本文在黨的二十大黨章修改大背景下，基于長(zhǎng)期調(diào)研和對(duì)黨規(guī)國(guó)法及中央文件的系統(tǒng)研究，梳理黨的十八大以來(lái)特別是2018 年11 月以來(lái)國(guó)有企業(yè)紀(jì)檢監(jiān)察派駐改革的歷史脈絡(luò)和制度規(guī)定，以中央企業(yè)為例探討闡釋國(guó)有企業(yè)派駐監(jiān)督的具體模式、體制變革與工作機(jī)制創(chuàng)新。具體論述強(qiáng)調(diào)兩點(diǎn)。第一，突出問(wèn)題導(dǎo)向和現(xiàn)實(shí)指向，著重分析國(guó)有企業(yè)紀(jì)檢監(jiān)察派駐改革針對(duì)哪些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，采取哪些針對(duì)性舉措，帶來(lái)怎樣的具體改變？第二，講清從機(jī)構(gòu)設(shè)置、體制變革、機(jī)制創(chuàng)新到實(shí)踐成效的內(nèi)在機(jī)制。國(guó)有企業(yè)紀(jì)檢監(jiān)察派駐改革一系列具體舉措并非簡(jiǎn)單并列、各不相干，而是環(huán)環(huán)相扣、共同發(fā)力，只有系統(tǒng)闡釋其中的理論邏輯和實(shí)踐機(jī)制，才能全面呈現(xiàn)改革的整體格局、準(zhǔn)確把握中央設(shè)定的任務(wù)目標(biāo)。

一、國(guó)有企業(yè)紀(jì)檢監(jiān)察派駐改革的歷史脈絡(luò)與法理依據(jù)

著眼于新時(shí)代紀(jì)檢監(jiān)察工作的新形勢(shì)新需要，2012 年11 月，黨的十八大報(bào)告正式提出“健全紀(jì)檢監(jiān)察體制，完善派駐機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理”要求。2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)明確工作方向，“全面落實(shí)中央紀(jì)委向中央一級(jí)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)派駐紀(jì)檢機(jī)構(gòu)，實(shí)行統(tǒng)一名稱、統(tǒng)一管理。派駐機(jī)構(gòu)對(duì)派出機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，履行監(jiān)督職責(zé)”[2]，拉開(kāi)新時(shí)代紀(jì)檢監(jiān)察派駐改革序幕。2017 年10 月，在探索已取得成就基礎(chǔ)上，黨的十九大修改黨章第四十五條（修改前的第四十三條①黨的十九大黨章修改增加了關(guān)于巡視巡察制度的第十四條和關(guān)于黨支部職能的第三十五條，故而原來(lái)的第四十三條順延為第四十五條。），“黨的中央和地方紀(jì)律檢查委員會(huì)根據(jù)工作需要，可以向中央一級(jí)向同級(jí)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)全面派駐黨的紀(jì)律檢查組或紀(jì)律檢查員”②加粗字體為黨章修改增加內(nèi)容，刪除線字體為修改刪去內(nèi)容。，正式提出紀(jì)檢機(jī)構(gòu)“全面派駐”要求[3]。

不過(guò)，黨的十九大黨章第四十五條尚不涉及國(guó)有企業(yè)，這里的“全面派駐”要求只涵蓋黨政機(jī)關(guān)。2018年11月國(guó)有企業(yè)紀(jì)檢監(jiān)察派駐改革的法理依據(jù)是2018 年3 月制定的《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》）第十二條：“各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)可以向本級(jí)中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、國(guó)家機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)或者委托管理公共事務(wù)的組織和單位以及所管轄的行政區(qū)域、國(guó)有企業(yè)等派駐或者派出監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員?！痹摋l款賦予各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)（與紀(jì)委合署辦公）向國(guó)有企業(yè)派駐監(jiān)察機(jī)構(gòu)或監(jiān)察專員的權(quán)力。

在此基礎(chǔ)上，2018年10月《關(guān)于深化中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委派駐機(jī)構(gòu)改革的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《派駐機(jī)構(gòu)改革意見(jiàn)》）印發(fā)，對(duì)分類施策推進(jìn)中管企業(yè)、中管金融企業(yè)、黨委書記和校長(zhǎng)等列入中央管理的普通高校紀(jì)檢監(jiān)察體制改革作出專門部署。2018 年11 月，國(guó)有企業(yè)紀(jì)檢監(jiān)察派駐改革正式啟動(dòng)，中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委開(kāi)始統(tǒng)一部署在中管企業(yè)和中管金融企業(yè)改革試點(diǎn)。

2019 年12 月，國(guó)有企業(yè)黨建的首部專門性黨內(nèi)法規(guī)《中國(guó)共產(chǎn)黨國(guó)有企業(yè)基層組織工作條例（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《國(guó)有企業(yè)基層組織工作條例》）頒布，第三十一條明確規(guī)定了國(guó)有企業(yè)紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限和任務(wù)要求。同時(shí)，相比《派駐機(jī)構(gòu)改革意見(jiàn)》僅對(duì)中管企業(yè)和中管金融企業(yè)提出了派駐要求，《國(guó)有企業(yè)基層組織工作條例》第三十一條規(guī)定的“各級(jí)紀(jì)委監(jiān)委派駐企業(yè)的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)”也為地方紀(jì)委監(jiān)委向地方國(guó)有企業(yè)派駐紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)留出了制度空間。

2021年12月，《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查委員會(huì)工作條例》頒布，第四十二條規(guī)定：“黨的中央紀(jì)律檢查委員會(huì)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)、地方各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)監(jiān)察委員會(huì)......按照規(guī)定可以向國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位等其他組織和單位派駐紀(jì)檢監(jiān)察組”該條款以黨內(nèi)法規(guī)形式首次明確了國(guó)有企業(yè)紀(jì)檢監(jiān)察派駐要求。隨后，在試點(diǎn)改革取得成效基礎(chǔ)上，2022 年1 月十九屆中紀(jì)委六次會(huì)議進(jìn)一步對(duì)省屬國(guó)有企業(yè)紀(jì)檢監(jiān)察派駐改革作出部署：“全面加強(qiáng)中管企業(yè)、中管高校紀(jì)檢監(jiān)察工作，指導(dǎo)開(kāi)展省級(jí)紀(jì)委監(jiān)委向省管高校和國(guó)有企業(yè)派駐紀(jì)檢監(jiān)察組試點(diǎn)。”[4]

2022 年10 月，黨的二十大再度修改黨章第四十五條，增寫“按照規(guī)定向有關(guān)國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位派駐黨的紀(jì)律檢查組”條文，在黨的根本大法層面確立了國(guó)有企業(yè)紀(jì)檢監(jiān)察派駐改革的法理依據(jù)，對(duì)接下來(lái)的工作提出更高要求。

二、國(guó)有企業(yè)紀(jì)檢監(jiān)察派駐改革的基本模式

黨的二十大前，國(guó)有企業(yè)紀(jì)檢監(jiān)察派駐改革工作處于試點(diǎn)階段，主要是在財(cái)政部系統(tǒng)前15 家中管金融企業(yè)、國(guó)務(wù)院國(guó)資委系統(tǒng)前53 家中管企業(yè)和國(guó)家鐵路集團(tuán)、中國(guó)郵政集團(tuán)、中國(guó)煙草總公司等3家中管企業(yè)①簡(jiǎn)要介紹“中央企業(yè)”和“中管企業(yè)”兩個(gè)官方概念。后者是前者的子集，例如國(guó)資委官網(wǎng)央企名錄有98 家中央企業(yè)，前53家是“中管企業(yè)”，“中管”指它們的領(lǐng)導(dǎo)班子由黨中央管理。后45家雖然也是“中央企業(yè)”，但領(lǐng)導(dǎo)班子是由國(guó)資委黨委管理。類似的，財(cái)政部官網(wǎng)金融央企名錄有27 家中央金融企業(yè)，前15 家是黨中央管理領(lǐng)導(dǎo)班子的“中管金融企業(yè)”。在兩大系統(tǒng)外，還有3家中管重要骨干企業(yè)，即國(guó)家鐵路集團(tuán)、國(guó)家郵政集團(tuán)、中國(guó)煙草總公司。（以上即俗稱的“部級(jí)央企”）中展開(kāi)。根據(jù)上述國(guó)有企業(yè)不同性質(zhì)和相關(guān)國(guó)有企業(yè)已有黨組織、紀(jì)檢組織設(shè)置差異，目前中央企業(yè)紀(jì)檢監(jiān)察派駐改革采用了三條不同路徑。

（一）中管金融企業(yè)和其他3家中管企業(yè)：派駐紀(jì)檢監(jiān)察組

在這一路徑下，原來(lái)的“企業(yè)紀(jì)委”被改為“中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委駐企業(yè)紀(jì)檢監(jiān)察組”，主要應(yīng)用范圍是15家中管金融企業(yè)。例如，在2018年11月改革前，中信集團(tuán)設(shè)置的是“中信集團(tuán)紀(jì)委”，改革后變?yōu)椤爸醒爰o(jì)委國(guó)家監(jiān)委駐中信集團(tuán)紀(jì)檢監(jiān)察組”。

此外，國(guó)家鐵路集團(tuán)（中國(guó)鐵路總公司）②2018年11月國(guó)有企業(yè)紀(jì)檢監(jiān)察派駐試點(diǎn)改革啟動(dòng)時(shí)，國(guó)家鐵路集團(tuán)尚沒(méi)有完成公司制改革，當(dāng)時(shí)仍然是“中國(guó)鐵路總公司”。、中國(guó)郵政集團(tuán)和中國(guó)煙草總公司等3 家中管企業(yè)在改革后設(shè)置的也是中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委派駐紀(jì)檢監(jiān)察組，不過(guò)改革路徑略有差異。其中，中國(guó)鐵路總公司、中國(guó)郵政集團(tuán)在改革前設(shè)置的是“黨組紀(jì)檢組”（而非“紀(jì)委”），改革后變?yōu)椤爸醒爰o(jì)委國(guó)家監(jiān)委派駐紀(jì)檢監(jiān)察組”。

中國(guó)煙草總公司的情況最為特殊，黨的十八大前中央紀(jì)委就向國(guó)家煙草專賣局派駐紀(jì)檢組，該紀(jì)檢組本身屬于派駐國(guó)家行政機(jī)關(guān)的紀(jì)檢組序列，但是國(guó)家煙草專賣局、中國(guó)煙草總公司一直是“兩塊牌子、一個(gè)機(jī)構(gòu)”的政企合一設(shè)置，因此當(dāng)時(shí)在事實(shí)上中國(guó)煙草總公司就要接受派駐監(jiān)督。2016 年，在黨和國(guó)家機(jī)關(guān)的派駐改革中，中央紀(jì)委駐煙草專賣局局紀(jì)檢組撤銷，改由接受中央紀(jì)委駐工信部紀(jì)檢組（2018 年3 月后，改為中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委駐工信部紀(jì)檢組）綜合監(jiān)督。

（二）設(shè)黨組的中管企業(yè)：集團(tuán)紀(jì)檢監(jiān)察組

在這一路徑下，授予原來(lái)的“企業(yè)黨組紀(jì)檢組”以監(jiān)察權(quán)，對(duì)外統(tǒng)稱“集團(tuán)紀(jì)檢監(jiān)察組”，主要應(yīng)用范圍是設(shè)黨組的中管企業(yè)，即國(guó)資委系統(tǒng)前53 家中的多數(shù)企業(yè)③關(guān)于國(guó)資委系統(tǒng)的中管企業(yè)在何種情況下設(shè)立“黨組”或者設(shè)置“黨委”，我在另一篇題為《國(guó)有企業(yè)黨組的設(shè)置規(guī)則、歷史沿革和新時(shí)代改革路徑》文章中進(jìn)行了詳細(xì)介紹。。例如，在2018 年11 月改革前，中國(guó)電科設(shè)置的是“中國(guó)電科集團(tuán)黨組紀(jì)檢組”，試點(diǎn)改革后，官方名稱變?yōu)椤爸袊?guó)電科集團(tuán)紀(jì)檢監(jiān)察組”。中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委對(duì)這一模式的性質(zhì)功能概括是“無(wú)派駐之名，行派駐之實(shí)”。

什么是“無(wú)派駐之名”？改革后，黨組紀(jì)檢組去掉“黨組”二字，由國(guó)家監(jiān)委賦予監(jiān)察權(quán)，成為“集團(tuán)紀(jì)檢監(jiān)察組”，雖然不再是黨組的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，但在名義上仍然是國(guó)有企業(yè)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，而非中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委的派駐機(jī)構(gòu)，這就是“無(wú)派駐之名”的含義。什么又是“行派駐之實(shí)”？具體來(lái)說(shuō)，原來(lái)黨組紀(jì)檢組與黨組是“領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)”關(guān)系，現(xiàn)在集團(tuán)紀(jì)檢監(jiān)察組與集團(tuán)從名義上來(lái)說(shuō)也應(yīng)當(dāng)是“領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)”關(guān)系。但實(shí)際上，中管企業(yè)的集團(tuán)紀(jì)檢監(jiān)察組一方面要接受企業(yè)黨組（黨委）領(lǐng)導(dǎo)，履行紀(jì)委協(xié)助職責(zé)、同級(jí)監(jiān)督責(zé)任，又要代表上級(jí)監(jiān)委履行監(jiān)察監(jiān)督職責(zé)，在中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委直接領(lǐng)導(dǎo)下對(duì)駐在企業(yè)黨組以及其他治理主體和全面從嚴(yán)治黨乃至公司治理相關(guān)工作進(jìn)行全面監(jiān)督。

（三）設(shè)黨委的中管企業(yè)：監(jiān)察專員與監(jiān)察專員辦公室

在這一路徑下，保留原來(lái)“企業(yè)紀(jì)委”不變，同時(shí)由國(guó)家監(jiān)委向企業(yè)派出監(jiān)察專員，監(jiān)察專員和紀(jì)委書記由同一人擔(dān)任，新成立“監(jiān)察專員辦公室”與紀(jì)委合署辦公，主要應(yīng)用范圍是設(shè)黨委的中管企業(yè)，即國(guó)資委系統(tǒng)前53 家中的少數(shù)企業(yè)。例如，在2018 年11 月改革前，中國(guó)寶武集團(tuán)設(shè)置的是“中國(guó)寶武集團(tuán)紀(jì)委”，改革后變?yōu)椤爸袊?guó)寶武集團(tuán)紀(jì)委、國(guó)家監(jiān)委駐中國(guó)寶武集團(tuán)監(jiān)察專員辦公室”。

這一模式的性質(zhì)功能可以概括為“半派駐之名，全派駐之實(shí)”。具體來(lái)說(shuō)，雖然中國(guó)寶武集團(tuán)紀(jì)委與中國(guó)寶武集團(tuán)黨委仍然是“領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)”關(guān)系，但它的另一塊牌子國(guó)家監(jiān)委派駐的監(jiān)察專員及監(jiān)察專員辦公室與中國(guó)寶武集團(tuán)黨委則是“監(jiān)督與被監(jiān)督”關(guān)系。在工作上，“中國(guó)寶武集團(tuán)紀(jì)委、國(guó)家監(jiān)委駐中國(guó)寶武集團(tuán)監(jiān)察專員辦公室”既要接受企業(yè)黨組（黨委）領(lǐng)導(dǎo)，履行紀(jì)委協(xié)助職責(zé)、同級(jí)監(jiān)督責(zé)任，又要代表上級(jí)監(jiān)委履行監(jiān)察監(jiān)督職責(zé)，在中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委直接領(lǐng)導(dǎo)下對(duì)駐在企業(yè)黨委以及其他治理主體和全面從嚴(yán)治黨乃至公司治理相關(guān)工作進(jìn)行全面監(jiān)督。

2022 年6 月，《紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)派駐機(jī)構(gòu)工作規(guī)則》（以下簡(jiǎn)稱《派駐機(jī)構(gòu)工作規(guī)則》）正式以黨內(nèi)法規(guī)形式明確上述三種模式，第六條規(guī)定：“中央紀(jì)律檢查委員會(huì)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)向中央一級(jí)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)、中管金融企業(yè)派駐紀(jì)檢監(jiān)察組......中央紀(jì)律檢查委員會(huì)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)、地方各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)監(jiān)察委員會(huì)按照規(guī)定向國(guó)有企業(yè)、普通高等學(xué)校等單位派駐紀(jì)檢監(jiān)察組；或者依法派駐監(jiān)察機(jī)構(gòu)，派駐監(jiān)察專員并設(shè)立監(jiān)察專員辦公室，與該單位黨的紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)合署辦公。”

（四）領(lǐng)導(dǎo)駐在企業(yè)內(nèi)設(shè)紀(jì)檢組織監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作

需要補(bǔ)充的是，國(guó)有企業(yè)紀(jì)檢監(jiān)察派駐改革不是“層層派駐”。例如，中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委向國(guó)鐵集團(tuán)派駐紀(jì)檢監(jiān)察組，上海市紀(jì)委監(jiān)委向上海鐵路局（國(guó)鐵集團(tuán)二級(jí)企業(yè)）派駐紀(jì)檢監(jiān)察組，蘇州市紀(jì)委監(jiān)委又向上海鐵路局在蘇州的三級(jí)企業(yè)派駐紀(jì)檢監(jiān)察組。實(shí)際并非如此，而是只由中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委（各級(jí)紀(jì)委監(jiān)委）在中管企業(yè)（同級(jí)黨委管理的企業(yè)）總部層面派駐一次，企業(yè)各級(jí)下屬單位紀(jì)檢組織仍然是紀(jì)委或紀(jì)檢委員。換言之，國(guó)有企業(yè)紀(jì)檢監(jiān)察派駐改革只改變國(guó)有企業(yè)總部紀(jì)檢監(jiān)察組織的設(shè)置方式和組織性質(zhì)，并不影響國(guó)有企業(yè)內(nèi)設(shè)紀(jì)檢組織的設(shè)置方式和組織性質(zhì)。

不過(guò)，國(guó)有企業(yè)內(nèi)設(shè)紀(jì)檢組織的領(lǐng)導(dǎo)體制也因?yàn)榕神v改革發(fā)生變化。在組織體系上，國(guó)有企業(yè)內(nèi)設(shè)紀(jì)檢組織接受同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)，與國(guó)有企業(yè)紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)并無(wú)隸屬關(guān)系。但是，派駐改革逐步構(gòu)建起了派駐機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)有企業(yè)內(nèi)設(shè)紀(jì)檢組織在監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作上的領(lǐng)導(dǎo)或指導(dǎo)關(guān)系。

具體來(lái)說(shuō)，2021年12月頒布的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查委員會(huì)工作條例》首先明確了派駐機(jī)構(gòu)對(duì)駐在單位內(nèi)設(shè)紀(jì)檢組織的業(yè)務(wù)指導(dǎo)權(quán)限，第四十四條規(guī)定：“派駐機(jī)構(gòu)......加強(qiáng)對(duì)駐在單位紀(jì)檢機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督檢查，促進(jìn)其履行監(jiān)督責(zé)任”。2022年6月頒布的《派駐機(jī)構(gòu)工作規(guī)則》進(jìn)一步強(qiáng)化了派駐機(jī)構(gòu)在監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作上對(duì)內(nèi)設(shè)紀(jì)檢組織的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)和權(quán)力，第十九條規(guī)定：“下一級(jí)單位紀(jì)檢機(jī)構(gòu)的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作以派駐紀(jì)檢監(jiān)察組領(lǐng)導(dǎo)為主，線索處置和案件查辦在向同級(jí)黨組(黨委)報(bào)告的同時(shí)應(yīng)當(dāng)一并向派駐紀(jì)檢監(jiān)察組報(bào)告?！彪m然國(guó)有企業(yè)內(nèi)設(shè)紀(jì)檢組織在組織體系上是由黨代會(huì)或黨員大會(huì)選舉產(chǎn)生，接受同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)，并非國(guó)有企業(yè)紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)的下設(shè)機(jī)構(gòu)，但在監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作上以派駐機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)為主。在監(jiān)督執(zhí)紀(jì)之外的工作上（例如廉政宣傳、廉潔教育等），國(guó)有企業(yè)內(nèi)設(shè)紀(jì)檢組織以同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)為主。當(dāng)然，兩類工作不能游離和剝離，廉潔教育要貫穿監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)全過(guò)程，因此同級(jí)黨委、派駐機(jī)構(gòu)要密切配合指導(dǎo)國(guó)有企業(yè)內(nèi)設(shè)紀(jì)檢組織開(kāi)展工作。

三、派駐改革帶來(lái)的體制性變革

在組織形式和設(shè)置方式變化的基礎(chǔ)上，“賦予派駐機(jī)構(gòu)監(jiān)察權(quán)”[5]是國(guó)有企業(yè)紀(jì)檢監(jiān)察派駐改革的核心內(nèi)容。通過(guò)監(jiān)察權(quán)運(yùn)用，派駐改革從“與黨委（黨組）關(guān)系”和“監(jiān)督對(duì)象”兩方面給國(guó)有企業(yè)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作帶來(lái)根本性體制變革。

（一）與黨委（黨組）的關(guān)系：從“領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)”到“監(jiān)督與被監(jiān)督”

正如前文已經(jīng)闡述的，過(guò)去國(guó)有企業(yè)紀(jì)委（黨組紀(jì)檢組）與國(guó)有企業(yè)黨委（黨組）是“領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)”的關(guān)系。黨章第四十五條規(guī)定：“黨的地方各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)和基層紀(jì)律檢查委員會(huì)在同級(jí)黨的委員會(huì)和上級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)雙重領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作?！秉h組紀(jì)檢組在組織上就是黨組的機(jī)構(gòu)（不同于紀(jì)委與黨委一樣都是黨代會(huì)選舉產(chǎn)生），接受黨組單一領(lǐng)導(dǎo)和上級(jí)紀(jì)委指導(dǎo)。

從工作上來(lái)說(shuō)，過(guò)去國(guó)有企業(yè)紀(jì)檢組織必須在向同級(jí)黨委（黨組）報(bào)告乃至獲得批準(zhǔn)前提下，才能對(duì)重大問(wèn)題線索開(kāi)展立案調(diào)查工作。例如，十九大修改前的黨章第四十四條規(guī)定：“各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)發(fā)現(xiàn)同級(jí)黨的委員會(huì)委員有違犯黨的紀(jì)律的行為，可以先進(jìn)行初步核實(shí)，如果需要立案檢查的，應(yīng)當(dāng)報(bào)同級(jí)黨的委員會(huì)批準(zhǔn)，涉及常務(wù)委員的，經(jīng)報(bào)告同級(jí)黨的委員會(huì)后報(bào)上一級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)批準(zhǔn)?！?/p>

十九大修改后的黨章第四十六條（即修改前的第四十四條）雖然加強(qiáng)了上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)，縮小了同級(jí)黨委對(duì)同級(jí)紀(jì)委監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作的審批權(quán)限，但是依然規(guī)定：“各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)發(fā)現(xiàn)同級(jí)黨的委員會(huì)委員有違犯黨的紀(jì)律的行為，可以先進(jìn)行初步核實(shí)，如果需要立案檢查的，應(yīng)當(dāng)在向同級(jí)黨的委員會(huì)報(bào)告的同時(shí)向上一級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)報(bào)告；涉及常務(wù)委員的，報(bào)告上一級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)，由上一級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)進(jìn)行初步核實(shí)，需要審查的，由上一級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)報(bào)它的同級(jí)黨的委員會(huì)批準(zhǔn)?！边@意味著，國(guó)有企業(yè)紀(jì)檢組織的事權(quán)在很大程度上是受國(guó)有企業(yè)黨委（黨組）制約的，這可能影響監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作效果，特別是在查辦那些可能涉及國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子成員的案件上，過(guò)去會(huì)遇到很多限制。

客觀來(lái)說(shuō)，“雙重領(lǐng)導(dǎo)”比較符合地方紀(jì)檢工作需要，但是不能滿足黨政機(jī)關(guān)、國(guó)有企事業(yè)單位工作特點(diǎn)。與之不同，派駐機(jī)構(gòu)不是同級(jí)黨委（黨組）和上級(jí)紀(jì)委監(jiān)委的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，而是由上級(jí)監(jiān)委垂直領(lǐng)導(dǎo)。《監(jiān)察法》第十二條規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員對(duì)派駐或者派出它的監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)?！薄秶?guó)有企業(yè)基層組織工作條例》第三十一條規(guī)定：“各級(jí)紀(jì)委監(jiān)委派駐企業(yè)的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu).....代表上級(jí)紀(jì)委監(jiān)委對(duì)企業(yè)黨委（黨組）實(shí)行監(jiān)督?！薄都o(jì)律檢查委員會(huì)工作條例》進(jìn)一步明確了派駐機(jī)構(gòu)作為“派出機(jī)關(guān)組成部分”的屬性（而非駐在單位的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)），第四十三條規(guī)定：“派駐機(jī)構(gòu)是派出它的黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)監(jiān)察委員會(huì)的組成部分，由派出機(jī)關(guān)直接領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一管理?！焙?jiǎn)而言之，國(guó)有企業(yè)紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)與駐在企業(yè)黨委（黨組）不再是“領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)”關(guān)系，而是作為派出它的中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委（地方紀(jì)委監(jiān)委）的一部分，整體構(gòu)成了與駐在企業(yè)黨委（黨組）及其他治理主體的“監(jiān)督與被監(jiān)督”關(guān)系。

《派駐機(jī)構(gòu)工作規(guī)則》進(jìn)一步詳細(xì)規(guī)定了派駐機(jī)構(gòu)在監(jiān)督執(zhí)紀(jì)上的具體權(quán)限和工作程序，第三十八條規(guī)定：“需要進(jìn)行立案審查調(diào)查的，應(yīng)當(dāng)報(bào)派駐機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人審批。其中，對(duì)駐在單位黨組(黨委)直接領(lǐng)導(dǎo)的黨組織、黨組(黨委)管理的領(lǐng)導(dǎo)班子成員中的正職領(lǐng)導(dǎo)干部立案和副職領(lǐng)導(dǎo)干部涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法、職務(wù)犯罪立案的，應(yīng)當(dāng)報(bào)派出機(jī)關(guān)審批。”其中關(guān)鍵差異在于，黨章第四十六條和《紀(jì)律檢查委員會(huì)工作條例》第三十六條均明確規(guī)定基層紀(jì)委（國(guó)有企業(yè)紀(jì)委歸屬此類）在就涉及級(jí)別較高人員嚴(yán)重問(wèn)題立案前必須向同級(jí)黨委報(bào)告，而派駐機(jī)構(gòu)不需要向同級(jí)黨委（黨組）報(bào)告，只是“在立案前應(yīng)當(dāng)征求駐在單位黨組(黨委)主要負(fù)責(zé)人意見(jiàn)”，甚至可以在其不知情情況下先立案，即“確因安全保密等特殊情況，經(jīng)派出機(jī)關(guān)同意，也可以在立案后及時(shí)向駐在單位黨組(黨委)主要負(fù)責(zé)人通報(bào)”[6]。

2022年1月，十九屆中紀(jì)委六次會(huì)議工作報(bào)告進(jìn)一步提出工作要求：“圍繞監(jiān)督檢查、審查調(diào)查等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，進(jìn)一步加強(qiáng)上級(jí)紀(jì)委監(jiān)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委監(jiān)委、派出機(jī)關(guān)對(duì)派駐機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)?！?/p>

（二）監(jiān)督對(duì)象：從“身份導(dǎo)向”到“權(quán)力導(dǎo)向”

在改革前，國(guó)有企業(yè)設(shè)置的是紀(jì)委-黨組紀(jì)檢組，組織性質(zhì)決定了紀(jì)委-黨組紀(jì)檢組的工作范圍。它們的監(jiān)督對(duì)象特別是執(zhí)紀(jì)對(duì)象只能是黨員干部，非黨員只有在牽涉黨員干部相關(guān)案件時(shí)才可以被納入?yún)f(xié)助調(diào)查范圍。例如，2001 年中央紀(jì)委制定的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范使用“兩規(guī)”措施的通知》，第一條就明確規(guī)定：“對(duì)非黨員一律不準(zhǔn)使用‘兩規(guī)’措施”。問(wèn)題在于，國(guó)有企業(yè)中同樣有大量行使公權(quán)力乃至擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的非黨員，他們同樣可能濫用權(quán)力，帶來(lái)腐敗等諸多危害。

進(jìn)一步來(lái)說(shuō)，由于不同于黨政機(jī)關(guān)的特性，過(guò)去國(guó)有企業(yè)紀(jì)檢組織的監(jiān)督對(duì)象范圍實(shí)際上比“黨員干部”還要小不少。例如，由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要，國(guó)有企業(yè)普遍在干部工作上或多或少采用雙軌制。即：在傳統(tǒng)的干部培養(yǎng)選拔機(jī)制和編制管理方式外，還有“市場(chǎng)化聘用”選才途徑和“職業(yè)經(jīng)理人”管理方式，并且推進(jìn)市場(chǎng)化選人用人機(jī)制、擴(kuò)大市場(chǎng)化選人范圍是當(dāng)前國(guó)有企業(yè)深化改革的重點(diǎn)之一。然而，過(guò)去國(guó)有企業(yè)普遍存在根據(jù)干部選拔途徑和管理方式劃定監(jiān)督范圍的傾向，傳統(tǒng)機(jī)制選拔的領(lǐng)導(dǎo)干部有編制、由組織部管理，所以是紀(jì)檢組織監(jiān)督對(duì)象；市場(chǎng)化聘用的職業(yè)經(jīng)理人（即使是黨員甚至是在本單位成長(zhǎng)起來(lái)的、最近才轉(zhuǎn)變了人事管理方式、并且擔(dān)任著董事長(zhǎng)或總經(jīng)理等關(guān)鍵職務(wù)）沒(méi)有編制、不在組織部干部名冊(cè)上，就不納入紀(jì)檢組織監(jiān)督范圍，這就造成了更多問(wèn)題。簡(jiǎn)而言之，“身份導(dǎo)向”是黨的紀(jì)檢組織確定工作范圍時(shí)無(wú)法更改的基本原則，但顯然難以滿足國(guó)有企業(yè)現(xiàn)實(shí)需要，給腐敗等問(wèn)題滋生留下土壤，更難以做到抓早抓小、防微杜漸。

派駐改革的“監(jiān)察”屬性有效解決了這一困境。與黨的紀(jì)檢工作在很大程度上只能以身份確定工作對(duì)象不同，國(guó)家監(jiān)察工作在確定監(jiān)督對(duì)象上不是“身份導(dǎo)向”，而是“權(quán)力導(dǎo)向”。不管什么身份，只要行使公權(quán)力，就都在監(jiān)督范圍內(nèi)?！杜神v機(jī)構(gòu)改革意見(jiàn)》對(duì)此明確規(guī)定：“派駐機(jī)構(gòu)既要依照黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)履行監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)職責(zé)，又要依照憲法和監(jiān)察法履行監(jiān)督調(diào)查處置職責(zé)，對(duì)行使公權(quán)力的公職人員實(shí)行監(jiān)察全覆蓋?！?/p>

相比2010年制定的《行政監(jiān)察法》（已被《監(jiān)察法》第六十九條廢止）并未直接寫入國(guó)有企業(yè)相關(guān)內(nèi)容①《行政監(jiān)察法》第十五條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)下列機(jī)關(guān)和人員實(shí)施監(jiān)察：(二)國(guó)務(wù)院及國(guó)務(wù)院各部門任命的其他人員”；第十六條規(guī)定：“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)下列機(jī)關(guān)和人員實(shí)施監(jiān)察：(二)本級(jí)人民政府及本級(jí)人民政府各部門任命的其他人員”。這一概念在解釋時(shí)可以包括國(guó)有企業(yè)總部領(lǐng)導(dǎo)班子的（部分）成員（由黨中央或地方黨委任命管理），但是大多數(shù)由國(guó)有企業(yè)自身管理的干部不在其列。此外，國(guó)有企業(yè)總部管理層中如果有“市場(chǎng)化聘用”的職業(yè)經(jīng)理人，過(guò)去他們一般也不被界定為“本級(jí)人民政府及本級(jí)人民政府各部門任命的其他人員”，故而不受《行政監(jiān)察法》管轄。，2018年制定的《監(jiān)察法》第十五條明確規(guī)定，“監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)下列公職人員和有關(guān)人員進(jìn)行監(jiān)察：（三）國(guó)有企業(yè)管理人員”，并針對(duì)各種模糊地帶補(bǔ)充了兜底性條款，“（六）其他依法履行公職的人員”。在《監(jiān)察法》立法宣傳中，一篇宣傳文章的標(biāo)題就非常直觀地展現(xiàn)了監(jiān)察工作的“權(quán)力導(dǎo)向”而非“身份導(dǎo)向”原則：“編外、協(xié)管、非黨員也逃不出國(guó)家監(jiān)察的大網(wǎng)！”這樣一來(lái)，派駐改革就將國(guó)有企業(yè)監(jiān)督范圍從黨員領(lǐng)導(dǎo)干部擴(kuò)展至所有行使公權(quán)力的公職人員，確保所有權(quán)力都在陽(yáng)光下行使。

四、職責(zé)權(quán)限革新：運(yùn)用“留置”等措施查辦重大案件

在體制變革基礎(chǔ)上，“監(jiān)察權(quán)”的賦予使得紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)擁有了運(yùn)用“留置”等措施查辦重大違紀(jì)違法乃至職務(wù)犯罪案件的職能和權(quán)力，實(shí)現(xiàn)了國(guó)有企業(yè)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作機(jī)制的重大突破，有力解決了過(guò)去國(guó)有企業(yè)監(jiān)督不嚴(yán)、執(zhí)紀(jì)不力、難以形成有效震懾等諸多問(wèn)題。

具體來(lái)說(shuō)，在2018 年11 月改革前，國(guó)有企業(yè)雖然有紀(jì)檢組織，但在查辦重大案件乃至監(jiān)督執(zhí)紀(jì)上發(fā)揮作用不夠，主要工作是圍繞廉政宣傳和廉潔教育等展開(kāi)，至多查處一些輕微違紀(jì)行為。原因主要有兩方面，一是過(guò)去很多國(guó)有企業(yè)對(duì)紀(jì)檢工作不重視、力量配備不強(qiáng)甚至掣肘頗多。多份巡視報(bào)告對(duì)此問(wèn)題已有較多闡述，不必多說(shuō)。二是工作機(jī)制上的不足，限制了國(guó)有企業(yè)紀(jì)檢組織充分開(kāi)展監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作特別是查辦重大案件。過(guò)去，即使國(guó)有企業(yè)紀(jì)檢組織想要切實(shí)查辦重大案件，并且獲得了黨委（黨組）和管理層的堅(jiān)決支持，也缺乏法定的職權(quán)和措施開(kāi)展相關(guān)工作。

（一）“留置”措施與重大案件查辦

2001年中央紀(jì)委發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范使用“兩規(guī)”措施的通知》（以下簡(jiǎn)稱《“兩規(guī)”措施通知》）明確指出：“‘兩規(guī)’措施①在2018年3月《監(jiān)察法》立法后，‘兩規(guī)’這一黨內(nèi)措施被‘留置’這一國(guó)家司法措施取代。是突破大案要案行之有效的重要手段，對(duì)推動(dòng)反腐敗斗爭(zhēng)的深入開(kāi)展起到了重要作用”。但是，由于“兩規(guī)”措施的特殊性質(zhì)和重大影響，黨中央一直要求慎重使用，并且嚴(yán)格限定了有權(quán)使用“兩規(guī)”措施的主體范圍?！丁皟梢?guī)”措施通知》第四條規(guī)定：“國(guó)有中小型企業(yè)、廳局級(jí)以下（不含廳局級(jí)）事業(yè)單位紀(jì)委一律不準(zhǔn)使用‘兩規(guī)’措施。”

當(dāng)然，《“兩規(guī)”措施通知》第四條前半部分規(guī)定允許“國(guó)有大型企業(yè)紀(jì)委”使用“兩規(guī)”措施。然而，何為“國(guó)有大型企業(yè)”？在制度上，國(guó)家法律和黨內(nèi)法規(guī)均沒(méi)有給出明確定義②不像“中管企業(yè)”“中管金融企業(yè)”“地方國(guó)有企業(yè)”“省屬國(guó)有企業(yè)”等概念的定義明確。。在實(shí)踐中，2018年11 月改革前，大多數(shù)國(guó)有企業(yè)乃至中央企業(yè)紀(jì)檢組織少有使用“兩規(guī)”措施查辦重大案件的現(xiàn)實(shí)案例。簡(jiǎn)而言之，在改革前，大多數(shù)國(guó)有企業(yè)紀(jì)檢組織事實(shí)上沒(méi)有使用“兩規(guī)”或“留置”措施的職權(quán)。這給國(guó)有企業(yè)黨風(fēng)廉政建設(shè)特別是反腐敗斗爭(zhēng)造成較大困境。

我們從具體案件查辦工作角度理解這一困境。例如，某國(guó)有企業(yè)紀(jì)檢組織發(fā)現(xiàn)一些重大問(wèn)題線索，要求相關(guān)人員接受調(diào)查。然而，在不使用“兩規(guī)”或“留置”措施前提下，國(guó)有企業(yè)紀(jì)檢組織只有權(quán)要求相關(guān)人員在工作時(shí)間接受調(diào)查、交代問(wèn)題。針對(duì)較輕微的違紀(jì)問(wèn)題，這種手段是合適的、足夠的。但是，在查辦重大案件時(shí)，這種手段就很難發(fā)揮作用。如果相關(guān)人員拒絕交代任何問(wèn)題（對(duì)犯了嚴(yán)重錯(cuò)誤的干部來(lái)說(shuō)，簡(jiǎn)單訊問(wèn)一般是不夠的），國(guó)有企業(yè)紀(jì)檢組織也很難有更多辦法，工作規(guī)范要求“走讀式談話”不得過(guò)夜，即相關(guān)人員當(dāng)天就可以離開(kāi)③再晚就有“非法拘禁”的嫌疑了，監(jiān)察法和刑事訴訟法均明確禁止類似行為。黨中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)，不能以違紀(jì)違法的方式來(lái)執(zhí)紀(jì)執(zhí)法。。這樣一來(lái)，調(diào)查不僅沒(méi)有進(jìn)展，反倒意味著給相關(guān)人員“通了風(fēng)”“提了醒”，告訴他們“組織在調(diào)查你”。他們離開(kāi)后，串供的串供、掩蓋線索的掩蓋線索、毀滅證據(jù)的毀滅證據(jù)，反而極大增加了后續(xù)調(diào)查工作難度。

（二）更多司法措施的使用困境

在涉案人員口供外，重大案件查辦特別是定性定罪還需要過(guò)硬的證據(jù)和完整的證據(jù)鏈。收集這些證據(jù)，往往需要人身和場(chǎng)所搜查、查詢凍結(jié)涉案財(cái)產(chǎn)、技術(shù)調(diào)查等司法措施。然而，上述司法措施有著更嚴(yán)格的使用限制，過(guò)去國(guó)有企業(yè)紀(jì)檢組織同樣無(wú)權(quán)使用。甚至可以說(shuō)，即使國(guó)有企業(yè)紀(jì)檢組織可能擁有使用某些措施的能力，但也沒(méi)有相應(yīng)的權(quán)力。例如，查詢財(cái)產(chǎn)信息是查辦腐敗案件的必要手段。假設(shè)某銀行紀(jì)委發(fā)現(xiàn)了本行工作人員的問(wèn)題線索，他的賬戶都設(shè)在該銀行。從能力上來(lái)說(shuō)，銀行調(diào)取賬戶信息是沒(méi)有難度的（司法機(jī)關(guān)依法調(diào)取的賬戶信息也是銀行提供的）；但從權(quán)力上來(lái)說(shuō)，根據(jù)金融監(jiān)管相關(guān)法律，非經(jīng)司法程序，銀行紀(jì)委無(wú)權(quán)調(diào)取儲(chǔ)戶賬戶信息，更不能當(dāng)作證據(jù)使用。

更重要的是，事后特別是如果涉及移送司法機(jī)關(guān)進(jìn)行刑事審判，以非法方式獲取的證據(jù)還會(huì)給審判、定罪帶來(lái)諸多不必要困難乃至讓辦案人員自身陷入被立案調(diào)查的困境。具體來(lái)說(shuō)，《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》第五十六條規(guī)定：“收集物證、書證不符合法定程序，可能嚴(yán)重影響司法公正的，應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)正或者作出合理解釋；不能補(bǔ)正或者作出合理解釋的，對(duì)該證據(jù)應(yīng)當(dāng)予以排除?！钡谖迨邨l和五十八條進(jìn)一步規(guī)定檢察院、法院以及當(dāng)事人及其辯護(hù)人、訴訟代理人在核查、排除以非法方法收集的證據(jù)上的權(quán)利和義務(wù)。并且，第五十七條還特別規(guī)定：“對(duì)于確有以非法方法收集證據(jù)情形的，應(yīng)當(dāng)提出糾正意見(jiàn)；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！薄侗O(jiān)察法》第三十三條同樣規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)在收集、固定、審查、運(yùn)用證據(jù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)與刑事審判關(guān)于證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)相一致。以非法方法收集的證據(jù)應(yīng)當(dāng)依法予以排除，不得作為案件處置的依據(jù)?！?/p>

簡(jiǎn)而言之，作為經(jīng)濟(jì)組織的國(guó)有企業(yè)腐敗風(fēng)險(xiǎn)隱患本來(lái)就比較大，但工作機(jī)制限制了國(guó)有企業(yè)紀(jì)檢組織在查辦重大案件上的作用發(fā)揮。過(guò)去，國(guó)有企業(yè)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作特別是反腐敗斗爭(zhēng)主要依靠國(guó)有企業(yè)外部的公檢法機(jī)關(guān)、地方紀(jì)委乃至中央紀(jì)委介入。顯然，這會(huì)造成大量工作空白，很多腐敗問(wèn)題長(zhǎng)期得不到糾治，更難以實(shí)現(xiàn)“抓早抓小、防微杜漸”。同時(shí)，腐敗案件查辦不力和腐敗分子不能及時(shí)嚴(yán)懲，也就很難在更大范圍對(duì)國(guó)有企業(yè)黨員干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部形成有效震懾，進(jìn)而影響整個(gè)企業(yè)的廉潔文化乃至政治生態(tài)。

（三）派駐機(jī)構(gòu)與監(jiān)察權(quán)

派駐改革從根本上改變了這一困境。相比國(guó)有企業(yè)內(nèi)設(shè)紀(jì)檢組織不能使用“雙規(guī)”或“留置”等措施，國(guó)有企業(yè)紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)根據(jù)《監(jiān)察法》第二十二條擁有了在“被調(diào)查人涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪”情形下依法使用“留置”措施的權(quán)力。同時(shí)，《監(jiān)察法》第二十三條到第二十七條進(jìn)一步授予了包括國(guó)有企業(yè)紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)在內(nèi)的監(jiān)察機(jī)關(guān)依法采取查詢、凍結(jié)涉案財(cái)產(chǎn)，搜查人身、物品、住處和其他有關(guān)地方，調(diào)取、查封、扣押相關(guān)財(cái)物、文件和電子數(shù)據(jù)等信息，采取技術(shù)調(diào)查措施，發(fā)布通緝令，限制出境等廣泛的權(quán)力，并在第二十八條到第三十條中明確規(guī)定了公安機(jī)關(guān)及有關(guān)機(jī)關(guān)的執(zhí)行義務(wù)或協(xié)助義務(wù)。

這樣一來(lái)，國(guó)有企業(yè)紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)就能夠及時(shí)有力地查辦國(guó)有企業(yè)重大違紀(jì)違法案件特別是職務(wù)犯罪案件，最大限度降低企業(yè)損失、保障生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。同時(shí)，及時(shí)查辦腐敗案件和嚴(yán)厲懲處腐敗人員，也就能在更大范圍內(nèi)形成廣泛震懾，營(yíng)造國(guó)有企業(yè)良好的廉潔文化和政治生態(tài)。

五、工作機(jī)制創(chuàng)新：“組地”聯(lián)合辦案

（一）基本形式和法理依據(jù)

“組地”聯(lián)合辦案（“室組地”聯(lián)合辦案）①“組地”聯(lián)合辦案方式不僅應(yīng)用于國(guó)有企業(yè)，也廣泛運(yùn)用于黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位等所有設(shè)有紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)的領(lǐng)域。是指，在派出機(jī)關(guān)（上級(jí)紀(jì)委監(jiān)委）領(lǐng)導(dǎo)和部署下，在派出機(jī)關(guān)特定的監(jiān)督檢查室②根據(jù)中央紀(jì)委內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)分工，不同中央企業(yè)由不同的監(jiān)督檢查室和審查調(diào)查室負(fù)責(zé)。地方紀(jì)委情況類似。指導(dǎo)和安排下，國(guó)有企業(yè)紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)和某個(gè)地方監(jiān)委③由哪個(gè)地方監(jiān)委與國(guó)有企業(yè)紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)來(lái)聯(lián)合查辦國(guó)有企業(yè)腐敗案件，目前尚沒(méi)有原則性規(guī)定，一般由上級(jí)紀(jì)委監(jiān)委（對(duì)中央企業(yè)來(lái)說(shuō)，就是中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委）直接指派。有時(shí)指派的是腐敗案件發(fā)生的國(guó)有企業(yè)下屬單位所在地的地方監(jiān)委，但多數(shù)時(shí)候不一定與地域有關(guān)系。組成聯(lián)合專案組，共同辦理該國(guó)有企業(yè)的重大案件。例如，2023 年4 月，中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委官網(wǎng)通報(bào)：中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行遠(yuǎn)程銀行中心原副巡視員張學(xué)祿涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)違法，目前正接受中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委駐中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行紀(jì)檢監(jiān)察組紀(jì)律審查和天津市河西區(qū)監(jiān)委監(jiān)察調(diào)查[7]。

在國(guó)家法律層面，2021 年9 月頒布的《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法實(shí)施條例》）第十三條對(duì)“組地”聯(lián)合辦案作了專門規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員可以按規(guī)定與地方監(jiān)察委員會(huì)聯(lián)合調(diào)查嚴(yán)重職務(wù)違法、職務(wù)犯罪?！痹邳h內(nèi)法規(guī)層面，2021年12月頒布的《紀(jì)律檢查委員會(huì)工作條例》寫入“組地”聯(lián)合辦案，第四十五條規(guī)定：“通過(guò)‘室組’聯(lián)動(dòng)監(jiān)督、‘室組地’聯(lián)合辦案等方式，提高派駐監(jiān)督質(zhì)量”。2022年1月，十九屆中紀(jì)委六次會(huì)議工作報(bào)告再度強(qiáng)調(diào)：“健全‘室組’聯(lián)動(dòng)監(jiān)督、‘室組地’聯(lián)合辦案機(jī)制”。

（二）“組地”聯(lián)合辦案的機(jī)制創(chuàng)新

從現(xiàn)實(shí)工作看，為什么國(guó)有企業(yè)采用“組地”聯(lián)合辦案方式？它是臨時(shí)性舉措，還是長(zhǎng)期性機(jī)制？“組地”聯(lián)合辦案是紀(jì)檢監(jiān)察派駐改革構(gòu)建的長(zhǎng)期性機(jī)制，而非短期權(quán)宜之計(jì)，主要原因有三：

第一，雖然改革賦予國(guó)有企業(yè)紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)使用“留置”等措施查辦重大案件的權(quán)力，但是“有權(quán)力”并不等于“有能力”。改革前，國(guó)有企業(yè)紀(jì)檢組織查辦重大案件的經(jīng)驗(yàn)少、力量不足，更是很少使用“留置”或“兩規(guī)”等措施。因而，成立聯(lián)合辦案組，由在這些方面經(jīng)驗(yàn)比較豐富的地方監(jiān)委向國(guó)有企業(yè)紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)提供指導(dǎo)和幫助，依法依規(guī)依紀(jì)把案件辦實(shí)辦好。

第二，共享辦案資源特別是使用“留置”及其他司法措施的必備資源。查辦重大案件既是政治任務(wù)，也是專業(yè)性非常強(qiáng)的技術(shù)工作，操作上稍有偏差就可能導(dǎo)致嚴(yán)重后果。例如，十八大以前，雖然已有一批正式“兩規(guī)”場(chǎng)所，但是各級(jí)紀(jì)委在使用“兩規(guī)”措施查辦案件時(shí)仍然常常需要臨時(shí)征用賓館、宿舍、辦公樓等地作為“兩規(guī)”場(chǎng)所和辦案組駐地。然而，這種做法問(wèn)題頗多，安全隱患很大，在過(guò)往實(shí)踐中確實(shí)出現(xiàn)過(guò)泄密、卷宗丟失、涉案人員自殘自殺甚至更加惡劣的情節(jié)。因此，《監(jiān)察法》第二十二條明確要求“留置”措施必須在特定留置場(chǎng)所使用，《監(jiān)察法實(shí)施條例》及其他相關(guān)制度進(jìn)一步對(duì)留置場(chǎng)所的設(shè)置、管理和監(jiān)督等作了非常嚴(yán)格并且細(xì)致具體的規(guī)定。

黨的十八大以來(lái)，全國(guó)各地均根據(jù)黨中央要求開(kāi)展了專門的留置場(chǎng)所建設(shè)，招聘培訓(xùn)了大批政治可靠、專業(yè)過(guò)硬的工作人員①根據(jù)相關(guān)規(guī)定，留置人員需要兩人一組的24小時(shí)全程看護(hù)。一般來(lái)說(shuō)，1名留置人員至少需要配備8名看護(hù)人員。。截至目前，全國(guó)大多數(shù)地級(jí)市均已擁有設(shè)施齊備、安全可靠、人員專業(yè)的留置場(chǎng)所。但是，國(guó)有企業(yè)并沒(méi)有開(kāi)展過(guò)留置場(chǎng)所建設(shè)。由于其經(jīng)濟(jì)組織屬性，國(guó)有企業(yè)也不應(yīng)該投入大量資源進(jìn)行留置場(chǎng)所建設(shè)?！敖M地”聯(lián)合辦案則可以將近期查辦重大案件任務(wù)較輕的地方監(jiān)委包括留置場(chǎng)所在內(nèi)的各項(xiàng)資源共享給近期任務(wù)較重的國(guó)有企業(yè)紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)，同時(shí)減輕地方監(jiān)委的財(cái)政壓力，整體提升全黨全國(guó)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作的效率。

第三，通過(guò)地方監(jiān)委聯(lián)動(dòng)作用，“組地”聯(lián)合辦案構(gòu)建起了國(guó)有企業(yè)紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)與公安機(jī)關(guān)及有關(guān)機(jī)關(guān)的協(xié)作機(jī)制。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)查辦重大案件往往需要使用凍結(jié)涉案財(cái)產(chǎn)、搜查人身和場(chǎng)所住處、扣押相關(guān)物品、發(fā)布通緝令、限制出境等諸多措施，這就有賴于公安機(jī)關(guān)等執(zhí)法部門的協(xié)助，《監(jiān)察法》第四條和第二十八條明文規(guī)定了有關(guān)機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的協(xié)助義務(wù)。對(duì)地方監(jiān)委來(lái)說(shuō)，在提請(qǐng)本地公安機(jī)關(guān)等執(zhí)法部門配合上一直有著相對(duì)完善的機(jī)制和程序。然而，對(duì)國(guó)有企業(yè)紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，在需要公安機(jī)關(guān)等執(zhí)法部門協(xié)助時(shí)，面臨著一些如何把《監(jiān)察法》規(guī)定實(shí)際落地的問(wèn)題。例如，提請(qǐng)哪個(gè)地方的公安機(jī)關(guān)或其他有關(guān)機(jī)關(guān)協(xié)助？是國(guó)有企業(yè)紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)所在地（即國(guó)有企業(yè)總部所在地）的公安機(jī)關(guān)，還是涉案人員所在的下屬企業(yè)所在地的公安機(jī)關(guān)，還是其他某個(gè)地方的公安機(jī)關(guān)？又例如，過(guò)去國(guó)有企業(yè)也缺乏提請(qǐng)相應(yīng)的公安機(jī)關(guān)或其他有關(guān)機(jī)關(guān)配合辦案的具體程序機(jī)制?！敖M地”聯(lián)合辦案則能讓國(guó)有企業(yè)紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)規(guī)避上述難題，轉(zhuǎn)由聯(lián)合辦案的地方監(jiān)委提請(qǐng)本地公安機(jī)關(guān)或其他有關(guān)機(jī)關(guān)協(xié)助。

六、小結(jié)與討論

黨的二十大報(bào)告指出：“推進(jìn)國(guó)有企業(yè)、金融企業(yè)在完善公司治理中加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)?！边@不僅需要國(guó)有企業(yè)黨組織通過(guò)“討論前置”重大事項(xiàng)決策機(jī)制等途徑充分“發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用”，紀(jì)檢監(jiān)察工作特別是派駐監(jiān)督同樣是黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)有企業(yè)、保障國(guó)有企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、推動(dòng)國(guó)有企業(yè)發(fā)展改革的重要途徑。因此，2018年11月，黨中央正式啟動(dòng)改革試點(diǎn)，賦予國(guó)有企業(yè)紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)以監(jiān)察權(quán)，4年多來(lái)取得顯著成效，針對(duì)不同領(lǐng)域、不同類型國(guó)有企業(yè)形成了三種各有特點(diǎn)的派駐模式，就監(jiān)察權(quán)在國(guó)有企業(yè)具體運(yùn)用開(kāi)展了大量探索實(shí)踐，構(gòu)建起“組地”聯(lián)合辦案等有效機(jī)制。

在改革試點(diǎn)取得經(jīng)驗(yàn)成就的基礎(chǔ)上，黨的二十大正式修改黨章第四十五條，從黨的根本大法層面確立了國(guó)有企業(yè)紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)的組織定位和工作要求。黨章修改同時(shí)意味著國(guó)有企業(yè)紀(jì)檢監(jiān)察派駐改革將在更大范圍內(nèi)推開(kāi)。在接下來(lái)五年乃至更長(zhǎng)時(shí)間中，深入推進(jìn)國(guó)有企業(yè)紀(jì)檢監(jiān)察派駐改革既是推動(dòng)完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要環(huán)節(jié)，更是國(guó)有企業(yè)黨的建設(shè)和深化改革的關(guān)鍵工作。

總的來(lái)說(shuō)，目前國(guó)有企業(yè)紀(jì)檢監(jiān)察派駐改革尚處于起步階段。雖然整體層面的制度框架和理論創(chuàng)新已經(jīng)形成，但在制度細(xì)節(jié)和操作流程上仍有許多亟待完善之處，特別是派駐監(jiān)督落地在不同層級(jí)、不同類型、不同行業(yè)國(guó)有企業(yè)的“差異化”問(wèn)題在實(shí)踐中尤為突出。因而，接下來(lái)的改革實(shí)踐與理論研究，要更加注重回應(yīng)不同領(lǐng)域國(guó)有企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的現(xiàn)實(shí)特點(diǎn)和工作需要，持續(xù)探索完善制度細(xì)節(jié)和操作流程，做到習(xí)近平總書記反復(fù)強(qiáng)調(diào)的“著力從制度安排上發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)這個(gè)最大體制優(yōu)勢(shì)”，用更加完善的派駐監(jiān)督體系為國(guó)有企業(yè)發(fā)展改革保駕護(hù)航。