陳 露

黨的十八屆四中全會對行政事業(yè)單位實施內(nèi)部控制提出了明確要求，將建立和實施內(nèi)部控制確定為建設(shè)法治政府的重要內(nèi)容。內(nèi)部控制也成為了高職院校深入推進依法治校、規(guī)范運行與管理的有效抓手。在依法治校背景下，如何有效推進內(nèi)部控制體系建設(shè)，使內(nèi)部控制建設(shè)真落地、見實效，是高職院校面臨的難題，也是高職院校提升治理能力、全面推進依法治校的應(yīng)有之義。

一、高職院校內(nèi)部控制的內(nèi)涵及其體系建設(shè)的意義

高職院校內(nèi)部控制是指高職院校緊緊圍繞學校辦學目標和事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，堅持服務(wù)于學校高素質(zhì)技能人才培養(yǎng)，通過對學校全部業(yè)務(wù)活動和內(nèi)部權(quán)力運行的規(guī)范管理、有效控制、追責問效、防范風險，將內(nèi)部控制建設(shè)貫穿于治校育人全過程，從而支持學?？沙掷m(xù)、高質(zhì)量發(fā)展的過程。新時代高職院校加強內(nèi)部控制體系建設(shè)的意義主要體現(xiàn)在以下兩個方面。

（一）國家政策法規(guī)驅(qū)動的客觀要求

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》 指出：“強化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用。”自此，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制適用范圍從主要聚焦于控制經(jīng)濟活動，逐步拓展到強化權(quán)力運行監(jiān)督。黨的十九大、十九屆四中全會對強化權(quán)力運行的制約和監(jiān)督提出了更高要求，要求行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)主要落實到規(guī)范權(quán)力運行、有效防范風險、提升內(nèi)部治理能力和水平上，需要在全業(yè)務(wù)領(lǐng)域加以實施，實現(xiàn)對單位全業(yè)務(wù)、全方位、全過程的內(nèi)部控制，從而有效提升單位內(nèi)部治理效能。高職院校作為事業(yè)單位的重要組成部分，建立健全內(nèi)部控制體系是貫徹落實國家政策、執(zhí)行國家有關(guān)內(nèi)部控制建設(shè)法律法規(guī)的客觀要求，也是高職院校辦學治校應(yīng)當承擔的責任。

（二）高職院校治理能力提升的內(nèi)在需求

2019 年以來，國家先后發(fā)布了職業(yè)院?！半p高計劃”、職業(yè)教育“提質(zhì)培優(yōu)行動計劃”、《關(guān)于推動現(xiàn)代職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展的意見》等，推動高職院校向高水平、高質(zhì)量的目標邁進，提出建設(shè)中國特色高水平高職學校和專業(yè)群，打造職業(yè)教育優(yōu)質(zhì)資源和品牌，推動現(xiàn)代職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展。這一系列政策、文件的發(fā)布標志著我國職業(yè)教育全面進入了“提質(zhì)培優(yōu)、增值賦能、以質(zhì)圖強”的新發(fā)展階段。高職院校要全面提升高素質(zhì)技術(shù)技能人才培養(yǎng)質(zhì)量和服務(wù)高質(zhì)量經(jīng)濟發(fā)展的能力，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，其治理能力和治理水平也面臨著新的要求。

加強高職院校內(nèi)部治理體系建設(shè)，提升院校治理能力，是新時代推動高職院校高質(zhì)量發(fā)展的迫切需求和必經(jīng)之路。高職院校要提升治理能力就必須深入推進實施依法治校。內(nèi)部控制與內(nèi)部治理、依法治校在目標、舉措等方面存在著互利共生的邏輯關(guān)系。內(nèi)部控制以內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)為支撐，以合法合規(guī)的制度設(shè)計為基石，融合在高職院校依法辦學治校的全業(yè)務(wù)、全過程中，通過梳理治理結(jié)構(gòu)、崗位職責與業(yè)務(wù)權(quán)限，確定關(guān)鍵風險點，建章立制、規(guī)范流程、抓好落實，能夠規(guī)范權(quán)力運行、強化內(nèi)部監(jiān)督，有效保證辦學目標的實現(xiàn)，是當前高職院校推進依法治校的重要抓手。

二、高職院校內(nèi)部控制體系建設(shè)的挑戰(zhàn)

（一）學校章程在內(nèi)部控制建設(shè)中的引領(lǐng)作用發(fā)揮不充分

學校章程是高職院校的根本制度，是學校一切業(yè)務(wù)活動開展的根本依據(jù)和行動指南。高職院校進行內(nèi)部控制建設(shè)，應(yīng)體現(xiàn)學校章程的價值和精神實質(zhì)。在實際執(zhí)行中，存在高職院校內(nèi)部控制建設(shè)與學校章程規(guī)定脫節(jié)的問題。從學校管理層面來看，缺乏貫徹落實學校章程精神的自主意識。一方面，一些學校的章程制定之后便擱置一邊，沒有根據(jù)國家和地方教育政策、職業(yè)教育發(fā)展趨勢與時俱進進行修訂，使得章程無法起到引領(lǐng)學校內(nèi)部控制建設(shè)的作用；另一方面，一些學校在內(nèi)部控制建設(shè)過程中，僅注意校內(nèi)各項業(yè)務(wù)管理規(guī)定的修訂、完善，忽視了對學校章程精神內(nèi)涵的貫徹，特別是對重要制度的修訂、對重要問題的處理，更多的是考慮是否符合上級會議精神和文件要求，較少考慮到是否符合學校章程。

（二）內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不夠合理

內(nèi)部控制建設(shè)涉及學校業(yè)務(wù)的方方面面，需要各個業(yè)務(wù)職能部門協(xié)同發(fā)力。因此，在建設(shè)過程中協(xié)調(diào)難度大，需要建立科學的治理結(jié)構(gòu)、明晰的權(quán)責體系作為基礎(chǔ)。當前，多數(shù)高職院校內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)還不夠科學、規(guī)范。一是學校內(nèi)部機構(gòu)設(shè)計不夠科學，部分職能部門、業(yè)務(wù)崗位的職責邊界模糊導致機構(gòu)重疊、職能交叉，造成做事推諉、效率低下，一些關(guān)鍵崗位缺失控制和監(jiān)督，產(chǎn)生控制風險；部分業(yè)務(wù)審批、決策權(quán)限劃分不夠清晰，導致審批職責履行不到位，決策機制運行不暢，最終責任被層層上移給上級管理人員。二是校院兩級管理權(quán)責不清，學校與二級學院的責權(quán)利關(guān)系沒有充分理順。一方面，管理職能和權(quán)限沒有真正下放，二級院系發(fā)展的自主權(quán)很小；另一方面，對于如何“接好權(quán)用好權(quán)”，二級院系也尚未做好充分準備，工作習慣于上傳下達，二級管理動力不足。

（三）內(nèi)部控制制度運行機制不夠暢通

內(nèi)部控制理論在我國高職院校的應(yīng)用相對較晚，管理者對內(nèi)部控制建設(shè)的業(yè)務(wù)范圍、控制舉措、落實保障等方面認識和理解還不夠到位，在進行內(nèi)部控制建設(shè)時缺乏頂層設(shè)計，沒有遵循學校章程引領(lǐng)原則，未能形成完善的內(nèi)部控制制度體系。制度的制（修）訂流于形式，通常是為制（修）訂而制（修）訂，或是簡單修改套用上位法規(guī)形成學校相應(yīng)制度，業(yè)務(wù)流程設(shè)置較為粗放，未能體現(xiàn)學校特色與個性化要求；或是對學校的管理問題缺乏預見性，出現(xiàn)問題后再制定相關(guān)管理制度，修補漏洞，無法實現(xiàn)全面控制與防范問題；或是過于追求規(guī)范化，業(yè)務(wù)流程非常繁瑣，制度設(shè)計超越了學校已有的治理需求與執(zhí)行能力，與學校的實際工作結(jié)合不緊密，從而導致制度運行不暢，發(fā)揮不了依法治校、有效控制的作用。

（四）內(nèi)部控制信息化建設(shè)不夠完備

信息化是實現(xiàn)內(nèi)部控制落地實施的關(guān)鍵一步，通過信息系統(tǒng)將內(nèi)部控制的業(yè)務(wù)流程固化為有效的數(shù)字化流程，有助于實現(xiàn)內(nèi)部控制的標準化管理。但當前大多數(shù)學校的信息化建設(shè)沒有形成整體的系統(tǒng)。一些學校各項業(yè)務(wù)歸口部門根據(jù)業(yè)務(wù)需求建立了相應(yīng)的業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)，但各業(yè)務(wù)系統(tǒng)都相對獨立，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和有效整合，要么存在重復建設(shè)，要么存在部分業(yè)務(wù)真空區(qū)域，導致數(shù)據(jù)沖突難以共享，使得工作協(xié)同效率低。一些業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)的流程設(shè)計與內(nèi)部控制制度規(guī)定的流程存在偏差，導致無法真正通過信息化執(zhí)行制度流程。

（五）內(nèi)部控制的監(jiān)督評價不夠科學

內(nèi)部控制建設(shè)不是一勞永逸的，而是一項任重道遠的工作，需要對內(nèi)部控制建設(shè)的效果進行監(jiān)督、評價與反饋，促進內(nèi)部控制建設(shè)效能提升。高職院校是不以營利為目的的事業(yè)單位，主業(yè)是教學科研等活動，因此高職院校主要通過審計、紀檢部門承擔財經(jīng)審計紀律、組織紀律監(jiān)督職責，通過教學質(zhì)量評估部門承擔對教學活動的監(jiān)督職責，對內(nèi)部控制實施、執(zhí)行情況沒有專門的部門承擔監(jiān)督、評價職責，也沒有問責機制，使得內(nèi)部控制對學校業(yè)務(wù)的權(quán)威性、制約力還不夠，內(nèi)部控制的有效性大打折扣。

三、高職院校內(nèi)部控制體系建設(shè)的路徑

（一）章程引領(lǐng)，明確治理結(jié)構(gòu)和決策機制

章程是高職院校內(nèi)部治理的核心。高職院校內(nèi)部控制規(guī)范要以章程為總綱和依據(jù)。一方面，系統(tǒng)構(gòu)建“黨委領(lǐng)導、校長負責、教授治學、民主管理”的治理格局，持續(xù)完善黨委會、校長辦公會、三重一大等議事決策制度，推進依法、科學決策；不斷完善以學術(shù)委員會為核心的學術(shù)治理體系，完善學術(shù)委員會章程，突出學術(shù)委員會作為學校最高學術(shù)機構(gòu)的地位，充分發(fā)揮其對學校學術(shù)事務(wù)的決策、審議、評定作用；完善教職工代表大會、學生代表大會等民主管理與監(jiān)督機制，充分發(fā)揮師生員工的建言獻策和民主監(jiān)督作用。另一方面，按照“重心下移、權(quán)力下放、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”的原則進行二級院系和內(nèi)設(shè)機構(gòu)的設(shè)置優(yōu)化及改革；完善二級院系黨組織會議和黨政聯(lián)席會議等議事規(guī)則和制度，促進二級院系決策議事規(guī)則清晰規(guī)范、執(zhí)行到位；科學合理下放人財物等資源的管理和績效分配權(quán)，做到責權(quán)利一致，充分調(diào)動和發(fā)揮二級院系的積極性和主動性，形成學校內(nèi)部各管理主體和層級分工明確、職責清晰的治理結(jié)構(gòu)和議事決策機制。

（二）厘清邊界，規(guī)范職責履行和權(quán)力行使

按照內(nèi)部控制全面性、重要性、制衡性、適應(yīng)性和有效性原則，結(jié)合學校各項業(yè)務(wù)性質(zhì)和范圍，科學、合理設(shè)置內(nèi)部機構(gòu)，對職責交叉的部門進行整合或兼并，規(guī)范部門職責；全面梳理與優(yōu)化黨委會、校長辦公會、學術(shù)委員會、專業(yè)建設(shè)委員會、教職工代表大會、學生代表大會、二級院系等校內(nèi)組織機構(gòu)的職權(quán)分配；根據(jù)確保不相容崗位相互分離、相互制約和相互監(jiān)督的原則，明確各崗位職責權(quán)限和權(quán)利運行規(guī)程，切實做到分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)、定期輪崗。制定部門職責清單、業(yè)務(wù)權(quán)限清單、崗位職責建議清單，明晰學校治理部門及其崗位權(quán)責的邊界，構(gòu)建權(quán)責體系，并根據(jù)學校的發(fā)展方向適時調(diào)整，使其保持科學化、合理化。

（三）梳理業(yè)務(wù)，優(yōu)化制度體系和工作流程

實施全業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)部控制建設(shè)，要求對學?，F(xiàn)行的各項規(guī)章制度、管理文件進行全面、細致的審查和清理。要以章程為統(tǒng)領(lǐng)，按照學校章程、基本制度、具體制度、部門業(yè)務(wù)規(guī)范四個層級制度體系進行系統(tǒng)整合，按照業(yè)務(wù)模塊梳理制度，以風險評估、內(nèi)部控制診斷結(jié)果為導向,以崗位工作職責為出發(fā)點,立足對原有制度的修正、補充和廢止，根據(jù)新時代、新情況、新要求，持續(xù)推進學校制度文件廢改立工作，形成規(guī)范、統(tǒng)一的內(nèi)部制度體系，保證學校制度體系的合法適當和協(xié)調(diào)統(tǒng)一。按照內(nèi)部制度梳理學校各項業(yè)務(wù)流程、主要風險及控制點，優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，將學校內(nèi)部各項業(yè)務(wù)權(quán)責法制化、制度化、流程化，使內(nèi)部控制體系得到系統(tǒng)、全面、有效實施。

（四）融合信息技術(shù)，推進業(yè)務(wù)協(xié)同和流程通暢

要主動適應(yīng)技術(shù)發(fā)展步伐，將信息技術(shù)、智能技術(shù)深度融入內(nèi)部控制建設(shè)。立足智慧校園構(gòu)建大數(shù)據(jù)中心，完善教育教學、學生發(fā)展、教師發(fā)展等大數(shù)據(jù)應(yīng)用，實現(xiàn)校內(nèi)數(shù)據(jù)共享，實現(xiàn)對學校的校情全面感知、過程監(jiān)控、事件預警。面向校領(lǐng)導提供領(lǐng)導駕駛艙、主題數(shù)據(jù)視圖；面向各級部門描繪決策樹，提供部門數(shù)據(jù)視圖，從而為學校治理提供決策依據(jù)，做到依“據(jù)”可信、依“據(jù)”可行。將內(nèi)部控制流程全面嵌入信息系統(tǒng)，構(gòu)建一站式“教學、科研、管理、服務(wù)”智慧平臺，提高“指尖”辦事效率，強化校內(nèi)各部門跨層級、跨部門、跨業(yè)務(wù)、跨系統(tǒng)的協(xié)同聯(lián)動，實現(xiàn)校園運行“一網(wǎng)協(xié)同”，確保內(nèi)部控制環(huán)節(jié)健全，內(nèi)部控制流程通暢。

（五）強化監(jiān)督，保障全面內(nèi)部控制和有效內(nèi)部控制

建立健全內(nèi)部控制的監(jiān)督檢查、自我評價和問責制度。通過日常監(jiān)督和專項監(jiān)督，檢查內(nèi)部控制實施過程中存在的突出問題、管理漏洞和薄弱環(huán)節(jié)，進一步改進和加強內(nèi)部控制。通過自我評價，評估內(nèi)部控制的全面性、重要性、制衡性、適應(yīng)性和有效性，進一步改進和完善內(nèi)部控制。將內(nèi)部控制體系建設(shè)情況納入領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計、干部考核體系等考核評價機制，將評價結(jié)果與個人考核掛鉤，實行追責問責，促進自我監(jiān)督、自我約束機制不斷完善。同時，積極推進內(nèi)部控制信息公開，逐步建立健全內(nèi)部控制自我評價報告公開制度，通過面向?qū)W校內(nèi)部和外部定期公開內(nèi)部控制相關(guān)信息，更好地發(fā)揮信息公開對內(nèi)部控制建設(shè)的促進和監(jiān)督作用。