梁 鶴 艾德洲

一、粵港澳基礎(chǔ)教育跨境合作的重大意義解讀

（一）粵港澳教育跨境合作可作為“一帶一路”沿線跨境教育合作的范例

“一帶一路”沿線跨境教育合作既是共建“一帶一路”的重要組成部分，又能夠?yàn)楣步ā耙粠б宦贰碧峁┤瞬胖?。然而，教育作為服?wù)貿(mào)易開放的爭(zhēng)議領(lǐng)域，在全球各國開放及跨境合作的難度都極高，尤其是在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域，幾乎沒有哪個(gè)主權(quán)完整的國家愿意將基礎(chǔ)教育對(duì)國際全面開放。加之各國基礎(chǔ)教育的制度安排存在較大差異，通過學(xué)習(xí)借鑒的方式推動(dòng)教育跨境合作，可行性相對(duì)受限。雖然上海自貿(mào)區(qū)成立之初就已經(jīng)關(guān)注到跨境教育合作試點(diǎn)的重大意義，通過負(fù)面清單的機(jī)制設(shè)計(jì)，推動(dòng)了職業(yè)教育培訓(xùn)領(lǐng)域的便捷跨境合作，但收效甚微，主要是一些大型工業(yè)企業(yè)的國際培訓(xùn)部門被引入到國內(nèi)，用于本集團(tuán)技術(shù)人員和同行業(yè)技術(shù)人員的職業(yè)培訓(xùn)，可復(fù)制推廣的空間極其有限。在外無參照、內(nèi)缺試點(diǎn)的情況下，“一帶一路”沿線國家跨境教育合作的標(biāo)志性成果極為有限。2015 年以來，中國的公務(wù)出行和外事管理越來越嚴(yán)格，并且近期還呈現(xiàn)出進(jìn)一步收緊的態(tài)勢(shì)，北京、上海、江蘇等地原有比較發(fā)達(dá)的教育交流也受到了限制。在教育跨境合作和交流雙重受限的情況下，“一帶一路”沿線教育跨境合作在實(shí)踐中陷入瓶頸。

粵港澳三地在地理格局上位于“21 世紀(jì)海上絲綢之路”的重要節(jié)點(diǎn)，粵港澳教育跨境合作涉及到兩個(gè)特別行政區(qū)和三個(gè)關(guān)稅區(qū)的跨境合作問題?；浉郯慕逃缇澈献鞯膶?shí)踐起點(diǎn)很早，從2004 年《關(guān)于加強(qiáng)泛珠三角區(qū)域教育交流合作的框架協(xié)議》到2007 年粵港姊妹學(xué)校制度設(shè)立至今，已經(jīng)積淀了近20 年的跨境合作經(jīng)驗(yàn)。①參見國務(wù)院研究室課題組：《推進(jìn)粵港教育合作發(fā)展——建立粵港澳更緊密合作框架研究報(bào)告之八》，《珠海市行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2012 年第1 期。同時(shí)，由于社會(huì)制度迥異，粵港澳教育跨境合作發(fā)展進(jìn)程中也出現(xiàn)了一系列具有普遍性的教育跨境合作難題，除長期積淀的經(jīng)驗(yàn)以外，通過難題的解決，教師教育制度合作、教育人才培養(yǎng)跨境合作、教育資源跨境共享、教育理論創(chuàng)新四方面取得了平臺(tái)式協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展經(jīng)驗(yàn)。②參見馬早明：《協(xié)同創(chuàng)新30 年：粵港澳教師教育合作的回顧與前瞻》，《華南師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2014 年第6 期。黨的十九大報(bào)告和2018 年政府工作報(bào)告中都明確提出了全面開放新格局下粵港澳大灣區(qū)協(xié)同發(fā)展的理念構(gòu)想，這為粵港澳跨境合作提供了新的方向指引和政策支撐。③參見艾德洲：《中國特色自由貿(mào)易港下行政邊界沖突和機(jī)構(gòu)改革問題研究》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》2018 年第5 期?；浉郯慕逃缇澈献鞅貙⒌玫竭M(jìn)一步的推動(dòng)，可以作為“一帶一路”沿線跨境教育合作的范例。

（二）基礎(chǔ)教育跨境合作是民心相通的重要抓手

習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，“一帶一路”沿線國家合作要實(shí)現(xiàn)“五通”，即政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通和民心相通。其中設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通和資金融通都屬于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟(jì)合作范疇，跨境合作模式極為成熟，抓手明確。并且，中國作為全球第二大經(jīng)濟(jì)體、“一帶一路”沿線第一大經(jīng)濟(jì)體，在設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通和資金融通方面都能夠通過主動(dòng)性和能動(dòng)性的發(fā)揮，實(shí)現(xiàn)主導(dǎo)發(fā)展，但是政策溝通和民心相通必須要依托雙向互動(dòng)，在雙向互動(dòng)不足的情況下，主動(dòng)性和能動(dòng)性能發(fā)揮的作用相對(duì)有限。其中，政策溝通由政府主導(dǎo)，亞投行、博鰲論壇等高峰會(huì)談機(jī)制也能夠?yàn)槠湫纬捎辛ρa(bǔ)充，并且隨著中國社會(huì)組織的壯大，政策溝通能夠以更多元主體參與的形式得到全方位推動(dòng)。④參見艾德洲：《服務(wù)“一帶一路”政策溝通的粵港澳灣區(qū)聯(lián)動(dòng)發(fā)展研究》，《當(dāng)代經(jīng)濟(jì)管理》2016 年第11 期。民心相通則不然，民心相通既缺少推動(dòng)力，又缺乏工作抓手。由于“一帶一路”沿線國家的語言、宗教和文化理念都差異巨大，民心相通工作幾近停滯。

在廣東自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)粵港澳教育跨境交流與合作的實(shí)踐工作中發(fā)現(xiàn)，基礎(chǔ)教育跨境合作可以有效地促進(jìn)民心相通。一方面，基礎(chǔ)教育相對(duì)高等教育，其受眾人群以青少年為主，青少年價(jià)值理念和思想體系在逐步形成的過程中，是民心隔閡最容易被打破的階段；另一方面，基礎(chǔ)教育跨境合作的管理和審批制度雖然嚴(yán)格，但是基礎(chǔ)教育跨境交流和合作涉及到的教師和學(xué)生都遠(yuǎn)比高等教育的教師和學(xué)生活躍，思想束縛更少，交流過程中存在相對(duì)更少的需要刻意回避的爭(zhēng)議。綜合來看，在民心相通既缺少推動(dòng)力又缺乏工作抓手的情況下，基礎(chǔ)教育跨境合作具有成為民心相通重要抓手的潛力。

（三）粵港澳基礎(chǔ)教育跨境合作有利于人心回歸

自1997 年7 月1 日香港回歸至今，人心回歸和社會(huì)融合明顯滯后于三地經(jīng)濟(jì)合作。在1997年前后出生的新青年，逐漸走上社會(huì)舞臺(tái)，這20 多年來，港澳中青代群體的價(jià)值體系和認(rèn)知體系已經(jīng)形成，他們對(duì)于港澳與內(nèi)地之間的認(rèn)知也主要停留在經(jīng)濟(jì)合作層面，從國家意識(shí)和價(jià)值塑造層面出發(fā)，應(yīng)當(dāng)看到，在某種程度上，這一代群體的國家認(rèn)同和價(jià)值理念塑造距離國家的要求還有提升的空間。國家認(rèn)同和價(jià)值理念約束從來不是思想的固化，而是教育形成的對(duì)價(jià)值理念的動(dòng)態(tài)沖擊和影響，使得青年群體能夠被更加多元的認(rèn)知體系影響，更全面地促進(jìn)人的發(fā)展和對(duì)世界更全面的理解。因此，未來仍需要利用各方面的機(jī)會(huì)，加大對(duì)青年群體的教育和影響。不論是對(duì)于個(gè)體發(fā)展還是對(duì)于社會(huì)和諧，國家與港澳都高度重視對(duì)下一代的培養(yǎng)時(shí)機(jī)。在跨境教育合作的實(shí)踐中，抓基礎(chǔ)教育合作就是抓青少年跨境深度交流，而青少年跨境交流是思想共識(shí)和民心相通的重要抓手。

青少年是一個(gè)區(qū)域或經(jīng)濟(jì)體的未來。要實(shí)現(xiàn)港澳人心回歸，不能再錯(cuò)過對(duì)港澳青少年價(jià)值塑造的機(jī)遇期。預(yù)計(jì)十年后，青少年將成為中青代，經(jīng)過20 年左右的發(fā)展積淀，對(duì)內(nèi)地理解更充分、思想價(jià)值體系更加多元包容的中青年群體將走上歷史舞臺(tái)，從而在不久的將來，通過抓好基礎(chǔ)教育跨境合作與交流，一定能夠逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧和人心回歸。與此同時(shí)，在基礎(chǔ)教育中，青少年價(jià)值觀往往也會(huì)反向影響家長的理念。多數(shù)參加過內(nèi)地交流的港澳中小學(xué)生，對(duì)中國的概念、國家認(rèn)同和身份認(rèn)同都會(huì)更加明晰，家長對(duì)祖國的歸屬感和國家認(rèn)同也會(huì)更強(qiáng)，接受回訪和再次來訪的比例都有所提高。這種現(xiàn)象在粵港澳“姊妹學(xué)?！苯Y(jié)對(duì)子過程中也有所體現(xiàn)，那就是越是交流合作的標(biāo)桿，迭代的合作越順暢。綜合來看，粵港澳基礎(chǔ)教育跨境合作與交流不僅對(duì)青少年群體的人心回歸意義重大，也能夠通過青少年來爭(zhēng)取中青代，具有較強(qiáng)的實(shí)踐性和緊迫性。

二、粵港澳基礎(chǔ)教育跨境合作的基本情況與互補(bǔ)性分析

（一）粵港澳“姊妹學(xué)?！敝贫劝才排c體制差異

廣東省是與港澳最早實(shí)施“姊妹學(xué)?！本喗Y(jié)計(jì)劃的內(nèi)地省份之一，相對(duì)北京、上海、貴州等地，規(guī)模最大、往來最頻繁、往來方式更加多元。2004 年，泛珠三角聯(lián)席會(huì)議提出此項(xiàng)計(jì)劃，2005 年，廣東省與香港、澳門分別簽署了締結(jié)“姊妹學(xué)?！眳f(xié)議。隨著粵港澳三地民間往來的日益頻繁，面對(duì)新形勢(shì)和新發(fā)展需要，2015 年，廣東省教育廳與香港教育局簽署了《粵港姊妹學(xué)校合作協(xié)議》，截至2017 年12 月，短短兩年間，粵港締結(jié)“姊妹學(xué)校”587 對(duì)，粵澳“姊妹學(xué)校”39 對(duì)。①參見魏文琦：《內(nèi)地與港澳姊妹學(xué)校：優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，協(xié)同發(fā)展》，《廣東教育》2017 年第12 期。從廣東省教育廳發(fā)布的最新數(shù)據(jù)看，截至2023 年12 月，粵港澳“姊妹學(xué)?！币言黾又?455 對(duì)。建設(shè)內(nèi)容和形式不斷豐富，參與范圍從普通中小學(xué)校，增加至幼兒園、特殊教育學(xué)校等，在廣東從廣州、深圳等珠三角地區(qū)，覆蓋至全省所有地級(jí)市，合作內(nèi)容從單一的師生交流，拓展至教學(xué)、科研、德育、體育、藝術(shù)等各類教育要素的全方位交流。雖然姊妹學(xué)校結(jié)對(duì)成果喜人，但是在對(duì)粵港澳姊妹學(xué)校廣泛征求意見后，研究發(fā)現(xiàn)，以此為抓手的粵港澳基礎(chǔ)教育跨境合作的成效并不盡如人意，并且與多種跨境交流與合作統(tǒng)計(jì)類似，存在“只算增、不算減”的情況。

以較有代表性和典型性的廣州越秀區(qū)和黃埔區(qū)“一老一新”兩個(gè)教育跨境合作重點(diǎn)片區(qū)為例，兩區(qū)所轄中小學(xué)校，結(jié)對(duì)的“姊妹學(xué)?！?0 余所中失聯(lián)學(xué)校多所，如香港嘉諾撒小學(xué)、崇真小學(xué)暨幼兒園等，并未被剔除。從兩區(qū)實(shí)際的情況看，在聯(lián)“姊妹學(xué)?！奔s占比七成。失聯(lián)“姊妹學(xué)?！笔?lián)的主要原因除主觀意愿外，主要是結(jié)對(duì)初期以“拉郎配”形式為主，但香港的一些中小學(xué)屬于教會(huì)小學(xué)和偏遠(yuǎn)的村落小學(xué)，財(cái)務(wù)和校舍建設(shè)水平不足以支撐自身運(yùn)作，無力參與跨境交流和合作。另外一些小學(xué)以基金會(huì)小學(xué)和津貼小學(xué)為主。官立學(xué)校受香港特區(qū)教育行政部門直接領(lǐng)導(dǎo)和管轄，而資助學(xué)校和私立學(xué)校有自主權(quán)。“姊妹學(xué)?！钡耐鶃砗献鬟^于依賴港澳方面結(jié)對(duì)學(xué)校自身的意愿和財(cái)力。隨著粵港澳“姊妹學(xué)?！笨缇澈献髦贫劝才诺某掷m(xù)推進(jìn)，一些失聯(lián)的學(xué)校找到了新的結(jié)對(duì)學(xué)校，在長期的動(dòng)態(tài)交流往來中，目前的姊妹學(xué)校制度已經(jīng)趨向于穩(wěn)定。

與失聯(lián)“姊妹學(xué)?！毕鄬?duì)應(yīng)，粵港澳“姊妹學(xué)?！币泊嬖谕谕吹默F(xiàn)象，如香港培正、執(zhí)信都是香港排名前列的中小學(xué)，這些學(xué)校的創(chuàng)立起點(diǎn)都在廣州。以廣州培正中學(xué)（小學(xué)）為例，廣州培正創(chuàng)立已有129 年的歷史，在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，培正學(xué)校南遷進(jìn)入香港，隨后又進(jìn)入澳門，開辦的分校發(fā)展至今，澳門培正在澳門排名第一，香港培正在香港排名前五，由于發(fā)展底蘊(yùn)相連，同宗同源，所以姊妹學(xué)校之間的往來堪稱標(biāo)桿。值得關(guān)注的是，近年來，在這類標(biāo)桿姊妹學(xué)校交流合作中，出現(xiàn)了港澳方面態(tài)度積極、往來頻繁，但內(nèi)地方面的姊妹學(xué)?？缇辰涣骼щy的情況。被調(diào)研的50 余所中小學(xué)校校長（或副校長）普遍反應(yīng)目前粵港澳姊妹學(xué)校交流出現(xiàn)了“出不去”的問題，面對(duì)新形勢(shì)出現(xiàn)的新問題，體制機(jī)制改革需前置。

（二）粵港澳基礎(chǔ)教育的優(yōu)劣勢(shì)和互補(bǔ)性分析

在廣州市天河區(qū)、深圳市南山區(qū)和東莞市調(diào)研的過程中，多位參加過支教香港和負(fù)責(zé)“姊妹學(xué)校”交往合作工作的中小學(xué)校長都曾提出過：“目前，粵港澳‘姊妹學(xué)校’已經(jīng)從單向進(jìn)入到雙向互動(dòng)階段，并且內(nèi)地與港澳基礎(chǔ)教育的優(yōu)劣勢(shì)明顯，互補(bǔ)性很高?！睆V東與港澳地區(qū)相比，基礎(chǔ)教育的優(yōu)勢(shì)主要可以被歸納為：一是軟環(huán)境方面，中國內(nèi)地的基礎(chǔ)教育學(xué)科更加全面系統(tǒng)、教師配比充足、教研投入和教研條件極好，中國內(nèi)地基礎(chǔ)教育的教研投入甚至遠(yuǎn)高于新加坡、韓國等“一帶一路”沿線國家，泰國、馬來西亞等更是望塵莫及；二是硬件條件方面，中國內(nèi)地的中小學(xué)校舍建設(shè)規(guī)模、體育場(chǎng)館和運(yùn)動(dòng)場(chǎng)所規(guī)模、多媒體配套規(guī)模遠(yuǎn)超港澳同類中小學(xué)的平均水平，尤其是體育場(chǎng)館和運(yùn)動(dòng)場(chǎng)所規(guī)模，多所學(xué)校都有能力承辦粵港澳跨境足球、籃球聯(lián)賽。這與港澳地區(qū)中小學(xué)普遍存在共用體育場(chǎng)館現(xiàn)象形成鮮明對(duì)比。

廣東與港澳地區(qū)相比，基礎(chǔ)教育的劣勢(shì)主要有：英語和信息技術(shù)教育差距較大，廣州天河外國語學(xué)校的校長曾經(jīng)試驗(yàn)在初中使用香港中學(xué)英語教材，經(jīng)過一段時(shí)間的試驗(yàn)，雖然學(xué)生的英語應(yīng)用能力還不及結(jié)對(duì)“港澳姊妹”學(xué)校同階段的學(xué)生，但是已經(jīng)能夠?qū)崿F(xiàn)英語交流，并且能夠應(yīng)對(duì)高考英語考試。信息技術(shù)課程方面，1986 年，香港初中教育就引入了計(jì)算機(jī)課程。1990 年，計(jì)算機(jī)課程就被作為入學(xué)考試課程。除廣為人知的英語和信息技術(shù)教育差距外，港澳實(shí)踐性課程很多，校工和義工嵌入到學(xué)校學(xué)生培養(yǎng)中，也為學(xué)生參與義工和社會(huì)活動(dòng)建立了紐帶。然而，最值得關(guān)注的是港澳中小學(xué)普遍推廣的公民教育課程。在調(diào)研走訪中，發(fā)現(xiàn)公民教育課程幾乎很少涉及制度問題，主要是公德教育，教導(dǎo)學(xué)生作為社會(huì)中的一員，公民享有權(quán)利的同時(shí)更加要履行公民責(zé)任，推行公平正義、關(guān)注弱勢(shì)群體、遵守公共秩序等。深圳、珠海等地參加過交換培養(yǎng)的學(xué)生和老師也明確表示，港澳的公民教育課程非常值得推廣。

綜合來看，在教育體制方面，港澳具有完備的義工制度、國際化水平很高、課堂活躍度較高且重實(shí)踐、重視培養(yǎng)學(xué)生的獨(dú)立思考；在教育教學(xué)優(yōu)勢(shì)方面，港澳對(duì)英語教育、信息技術(shù)培養(yǎng)和公民教育重視程度都很高，教材和課程體系設(shè)計(jì)具有推廣潛質(zhì)。廣東則代表了中國內(nèi)地的多數(shù)情況，在“軟、硬件”投入方面具有優(yōu)勢(shì)。中小學(xué)，尤其是公立中小學(xué)屬于事業(yè)單位管理與發(fā)展范疇，持續(xù)性的財(cái)政投入保障力度較高，學(xué)科全面完備，體育、美術(shù)和音樂師資資源相對(duì)港澳地區(qū)優(yōu)勢(shì)明顯。在粵港澳“姊妹學(xué)校”制度安排的基礎(chǔ)上，粵港澳三地中小學(xué)生交流互訪，雙方都有認(rèn)識(shí)沖擊，并且都有意愿加強(qiáng)互訪、加深合作。港澳與內(nèi)地基礎(chǔ)教育可以被更形象地比作為國際化與本地化的交流合作。雖然近年來中國內(nèi)地發(fā)展速度驚人，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和教育都得到了全方位的發(fā)展，但通過與港澳的交流協(xié)作，能夠提升發(fā)展的國際化水平，更好地融入國際環(huán)境，獲得國際認(rèn)同。中國內(nèi)地基礎(chǔ)教育的國際化也是未來“一帶一路”沿線基礎(chǔ)教育跨境合作的基礎(chǔ)和方向。

三、粵港澳基礎(chǔ)教育跨境合作的瓶頸

（一）“三公”管理體制下教育“走出去”陷入困境

“三公”管理制度明確規(guī)定政府部門人員因公出國（境）、公務(wù)購車和公務(wù)招待要對(duì)全社會(huì)公開公示并逐年遞減。教育部門被納入事業(yè)編制管理的教師，跨境交流屬于“三公”管理的范疇。與經(jīng)費(fèi)管理相匹配，各級(jí)政府部門為有效控制三公開支，建立了公務(wù)出境指標(biāo)制度。往往中小學(xué)都隸屬于區(qū)教育局管轄，受到區(qū)級(jí)政府公務(wù)出境指標(biāo)的限制，而區(qū)級(jí)公務(wù)出境指標(biāo)相對(duì)省、市數(shù)量少，限制嚴(yán)格。綜合考慮到科研發(fā)展需要，高校因公出境指標(biāo)配給相對(duì)占比更高，中小學(xué)等基礎(chǔ)教育部門的科研占比較低，這一趨勢(shì)有其合理性，很難改變。同時(shí)，中小學(xué)教師的基本職責(zé)和工作安排，與出境需求匹配度不高，但是中小學(xué)的基數(shù)和中小學(xué)教師的規(guī)模卻異常龐大，僅粵港澳姊妹學(xué)校就有1455 對(duì)，按照以學(xué)生為本的基礎(chǔ)教育跨境交流發(fā)展思路，10 比1 的師生比，每年每校進(jìn)行一次30 人規(guī)模的常規(guī)交流，教師公務(wù)出境指標(biāo)就至少需要4365 個(gè)。在目前的區(qū)管模式下，很難協(xié)調(diào)出這么多指標(biāo)用于基礎(chǔ)教育跨境交流。而且，申報(bào)使用公務(wù)出行不但要占用指標(biāo)的教師，還要使用公務(wù)經(jīng)費(fèi)。按照每次出行每人每天不低于1000 港幣的住宿含補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，7 天的交流，每年就需要3000 萬港幣以上的開支。在不進(jìn)行預(yù)算單列的情況下，經(jīng)費(fèi)開支壓力也很大。并且，公務(wù)簽注相對(duì)私人簽注申辦難度大、周期長。綜合來看，中小學(xué)沒有權(quán)限直接與外事管理部門聯(lián)系，出境申報(bào)、指標(biāo)申報(bào)、經(jīng)費(fèi)使用對(duì)接單位都不同，在指標(biāo)的限制下，中小學(xué)也缺少成熟的便捷路徑，繁瑣申報(bào)和指標(biāo)約束嚴(yán)重制約了中小學(xué)等基礎(chǔ)教育教師參與跨境交流合作的積極性。廣州、東莞、深圳、中山、珠海5 個(gè)城市的調(diào)研顯示，隨著粵港澳“姊妹學(xué)?！敝贫鹊某掷m(xù)推進(jìn)，姊妹學(xué)校間已經(jīng)建立了比較穩(wěn)定的聯(lián)系，來內(nèi)地交流過的港澳中小學(xué)生對(duì)內(nèi)地基礎(chǔ)教育的評(píng)價(jià)越來越正面，香港元朗寶覺小學(xué)還專門提出了由學(xué)生定期到內(nèi)地交流，重點(diǎn)感受體育課、音樂課和數(shù)學(xué)課的合作計(jì)劃，但對(duì)內(nèi)地基礎(chǔ)教育的正面評(píng)價(jià)更多的要依靠港澳學(xué)生的口口相傳，粵港澳基礎(chǔ)教育跨境合作在“三公”管理體制下，教育“走出去”已經(jīng)逐步陷入困境。

（二）基礎(chǔ)教育跨境合作社會(huì)意義大于經(jīng)濟(jì)意義，地方政府積極性不高

基礎(chǔ)教育跨境合作與高等教育跨境合作不同，高等教育跨境合作與科研合作和就業(yè)發(fā)展直接相關(guān)，基礎(chǔ)教育跨境合作則不然，其經(jīng)濟(jì)意義很難得到直接體現(xiàn)。基礎(chǔ)教育跨境合作雖然有利于“民心相通”，是抓好下一代價(jià)值觀培育的重大工程，但是這些努力在短期內(nèi)沒有實(shí)際的經(jīng)濟(jì)利益?；A(chǔ)教育合作社會(huì)意義遠(yuǎn)大于經(jīng)濟(jì)意義，地方政府在任期制內(nèi)面臨收益小、風(fēng)險(xiǎn)高的激勵(lì)不兼容問題，并且從行為主體的角色看，基礎(chǔ)教育有日常工作任務(wù)重、學(xué)生沒有獨(dú)立行為能力等特征，基礎(chǔ)教育跨境合作過程中，中小學(xué)教師既要甘心付出，又要承擔(dān)一系列風(fēng)險(xiǎn)，在“三公”經(jīng)費(fèi)管理模式下，甚至還會(huì)經(jīng)常面臨“自掏腰包”的現(xiàn)象。隨著中國內(nèi)地家庭生活越來越富裕，教師可以在假期自費(fèi)到世界各地游玩，出境港澳游本身的吸引力并不大，中小學(xué)教師作為行為主體，激勵(lì)約束并不兼容。這就出現(xiàn)了博弈論中被稱為“囚徒困境”的策略性規(guī)避。專家認(rèn)真調(diào)研、基層工作者認(rèn)真辦事、政研人員認(rèn)真匯報(bào)、領(lǐng)導(dǎo)干部也經(jīng)常作批示、正面宣傳也能及時(shí)跟進(jìn)，但基礎(chǔ)教育跨境合作的蓬勃發(fā)展態(tài)勢(shì)還是沒有形成，地方政府和行為主體的積極性還有待進(jìn)一步提高。

（三）政策導(dǎo)向時(shí)快時(shí)慢，民間合作氛圍一直未形成

習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中指出：“一國兩制”是中國特色社會(huì)主義的偉大創(chuàng)舉，是香港、澳門回歸后保持長期繁榮穩(wěn)定的最佳制度安排。要支持香港、澳門更好融入國家發(fā)展大局，形成更廣泛的國內(nèi)外支持“一國兩制”的統(tǒng)一戰(zhàn)線。實(shí)現(xiàn)“一國兩制”下港澳人心回歸是有利于祖國長期穩(wěn)定發(fā)展和實(shí)現(xiàn)中國特色社會(huì)主義階段性發(fā)展目標(biāo)的政治任務(wù)。然而，部分地方政府在實(shí)際治理中更加關(guān)注經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，粵港澳基礎(chǔ)教育跨境合作的政策導(dǎo)向時(shí)快時(shí)慢，政策安排雖然一直都是重點(diǎn)，但缺乏專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)和出境指標(biāo)保障，官方合作的氛圍和宣傳相對(duì)較好，但民間合作的氛圍一直沒有真正形成。從中國知網(wǎng)的關(guān)鍵詞檢索中也能發(fā)現(xiàn)，廣東的粵港澳“姊妹學(xué)?！敝贫茸钤绫煌菩?，成績也較多，但是檢索發(fā)現(xiàn)廣東粵港澳“姊妹學(xué)?！钡年P(guān)鍵詞熱度甚至不及北京“京港姊妹學(xué)校”的熱度。廣東近20 年的粵港澳基礎(chǔ)教育跨境合作的務(wù)實(shí)工作，雖然已經(jīng)形成了一定的合作成效、官方合作路徑和正面宣傳，但在中國知網(wǎng)甚至連深港、穗港、珠澳等粵港澳“姊妹學(xué)?！钡目缇澈献鳂?biāo)桿都檢索不到。這些問題都需要從管理體制和運(yùn)行機(jī)制層面進(jìn)行全面且更加深刻的思考。

（四）缺少標(biāo)志性合作項(xiàng)目，基礎(chǔ)教育跨境合作未能深入人心

“一帶一路”沿線國家與地區(qū)的跨境教育合作是“民心相通”，甚至是“五通”的集中體現(xiàn)，通過部長聯(lián)席會(huì)議，以項(xiàng)目引領(lǐng)為導(dǎo)向，以機(jī)制保障為輔助實(shí)現(xiàn)的跨區(qū)域協(xié)調(diào)合作。在打造高質(zhì)量發(fā)展的高等教育對(duì)外開放高地，以“教育＋多學(xué)科”融合方式拓展人文科技交流等領(lǐng)域獲得了大量標(biāo)桿性的合作成效。①參見尹雅麗、馬早明：《東盟共同體建設(shè)的教育行動(dòng)路向——兼談對(duì)我國推進(jìn)區(qū)域化教育發(fā)展的啟示》，《廣西社會(huì)科學(xué)》2022 年第8 期。然而，由于基礎(chǔ)教育在各個(gè)經(jīng)濟(jì)體內(nèi)部都是涉及到價(jià)值觀塑造的核心議題，“一帶一路”沿線國家基礎(chǔ)教育跨境合作很難實(shí)現(xiàn)大面積鋪開。②參見楊體榮、段尋、吳堅(jiān)：《“一帶一路”倡議十年中國——東盟教育合作成就與高質(zhì)量發(fā)展路徑》，《比較教育研究》2023 年第10 期?；A(chǔ)教育跨境合作是一項(xiàng)影響深遠(yuǎn)、更需要長時(shí)間積淀的工作，要形成“遍地開花”的合作氛圍，主要是通過標(biāo)志性合作項(xiàng)目的“開花結(jié)果”，彰顯出跨境合作和民心相通的樂觀期待和熱烈氛圍。對(duì)此，粵港澳基礎(chǔ)教育跨境合作有極強(qiáng)的示范性和帶動(dòng)性。目前，以粵港澳基礎(chǔ)教育跨境合作中的“姊妹學(xué)校”制度是最具代表性和標(biāo)志性的跨境合作項(xiàng)目，但其在區(qū)域、層級(jí)兩方面的內(nèi)部不均衡問題較為突出，以“姊妹學(xué)?！睘檩d體，學(xué)生聯(lián)動(dòng)機(jī)制缺乏整體統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，宏觀框架性政策多，微觀可操作性細(xì)則少，體制內(nèi)評(píng)價(jià)存差異，體制外評(píng)價(jià)機(jī)制尚未形成。①參見趙敏、張紹清、黃明亮：《粵港澳大灣區(qū)基礎(chǔ)教育協(xié)同發(fā)展的現(xiàn)實(shí)困境與未來進(jìn)路》，《教育理論與實(shí)踐》2022 年第34 期。尚缺少能夠與跨境高等教育合作相比擬的標(biāo)志性合作項(xiàng)目。在港澳地區(qū)的配套宣傳和宣傳保障機(jī)制也未建立起來，一是港澳地區(qū)宣傳系統(tǒng)力量仍需進(jìn)一步提高，二是因缺乏基礎(chǔ)教育跨境合作的標(biāo)志性成果，宣傳也很難有一個(gè)深入人心的抓手。反觀粵港澳高等教育跨境合作，在三地都有極高的影響和認(rèn)知度。綜合考慮到以上難題，單個(gè)學(xué)校通過自身努力推動(dòng)制度創(chuàng)新的可能性很低，并且由于成功案例只涉及到個(gè)別姊妹學(xué)校，在缺乏配套宣傳和宣傳保障機(jī)制的情況下，粵港澳基礎(chǔ)教育跨境合作距離深入人心還有不少差距。

（五）粵港澳基礎(chǔ)教育跨境交流缺乏“國家認(rèn)同”課程體系的內(nèi)容支撐

2019 年2 月，《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》中明確提出締結(jié)姊妹學(xué)校、開放港澳教師培訓(xùn)和改善隨遷子女入學(xué)等一系列加強(qiáng)基礎(chǔ)教育跨境交流合作的具體舉措。但在調(diào)研中，發(fā)現(xiàn)教育部關(guān)于基礎(chǔ)教育課程和教材有嚴(yán)格的限定。雖然在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革框架下，外國子弟學(xué)校和用書的權(quán)限逐步被下放到地方，但是基礎(chǔ)教育的地方主管部門是區(qū)級(jí)主管部門，主管部門的人才儲(chǔ)備和聯(lián)系能力都有限，沒有能力推動(dòng)一門課程的體系化設(shè)立。粵港澳基礎(chǔ)教育合作模式和課程體系都有待創(chuàng)新，需要圍繞三地在教育、政治、歷史、地理、風(fēng)土人情以及環(huán)境與資源等諸多方面的共同課程，通過深入探尋、調(diào)查、研討和總結(jié)相關(guān)問題和素材，進(jìn)行進(jìn)一步的設(shè)計(jì)和開發(fā)。②參見林書兵、張學(xué)波、陳藩庚、趙希音：《基于珠港澳校際合作的地方課程設(shè)計(jì)與開發(fā)》，《數(shù)字教育》2020 年第3 期。對(duì)于粵港澳基礎(chǔ)教育跨境合作，圍繞地緣歷史、風(fēng)土人情、政治認(rèn)同的“國家認(rèn)同”課程體系的缺失都將影響交流合作的效果。通過基礎(chǔ)教育跨境交流合作，為青少年提供認(rèn)知交流，促進(jìn)港澳青少年更全面價(jià)值體系塑造，必須以微觀的課程體系的設(shè)計(jì)與開發(fā)為載體。如果說早期三地跨境基礎(chǔ)教育交流與合作是教師交流、學(xué)生交流，那么現(xiàn)階段則要深入到課程交流與共同開發(fā)，脫離“國家認(rèn)同”課程體系建設(shè)，粵港澳基礎(chǔ)教育跨境交流與合作就很難實(shí)現(xiàn)從數(shù)量到質(zhì)量的飛躍。

四、粵港澳基礎(chǔ)教育跨境合作的推進(jìn)路徑

（一）以“一帶一路”為契機(jī)，探索教育“走出去”專項(xiàng)扶持體系

要進(jìn)一步推進(jìn)粵港澳基礎(chǔ)教育跨境合作，關(guān)鍵是要通過優(yōu)化機(jī)制設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)合作縱深化和主體多元化。建議以“一帶一路”沿線跨境合作為契機(jī)，借鑒江蘇、浙江等地中小學(xué)校長跨境交流合作制度創(chuàng)新，依托粵港澳大灣區(qū)協(xié)同發(fā)展的大平臺(tái)，探索粵港澳基礎(chǔ)教育合作專項(xiàng)扶持體系。粵港澳“姊妹學(xué)?！倍ㄆ谕鶃砗突浉郯幕A(chǔ)教育跨境合作要作為實(shí)踐研究工作，結(jié)合科研經(jīng)費(fèi)管理，簡(jiǎn)化外事審批流程，建立專項(xiàng)外事審批工作指引，優(yōu)化配置人力布局，加強(qiáng)專項(xiàng)外事申報(bào)、審批和經(jīng)費(fèi)使用業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升專項(xiàng)辦事和專項(xiàng)資金使用效率。在此基礎(chǔ)上，逐步將深圳—英國基礎(chǔ)教育合作項(xiàng)目、廣州—新加坡基礎(chǔ)教育合作項(xiàng)目等“一帶一路”沿線基礎(chǔ)教育跨境合作項(xiàng)目，納入到專項(xiàng)管理體制中，探索構(gòu)建粵港澳大灣區(qū)基礎(chǔ)教育“走出去”專項(xiàng)扶持體系。切實(shí)推進(jìn)基礎(chǔ)教育向“一帶一路”沿線“走出去”，踐行習(xí)近平總書記民心相通的重要囑托。

（二）設(shè)立基礎(chǔ)教育跨境交流與合作的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理模式

教師屬于事業(yè)編制，目前廣東已經(jīng)在高等教育領(lǐng)域全面推進(jìn)事業(yè)單位改革，考慮到目前大中小學(xué)教師的醫(yī)療、養(yǎng)老已經(jīng)與社?；鸩④?，教師事業(yè)編制與公務(wù)員編制管理已經(jīng)出現(xiàn)分治現(xiàn)象，預(yù)計(jì)教師的管理模式可能被逐漸弱化。在廣東做好“四個(gè)率先”和構(gòu)建全面開放新格局的背景下，廣東省委、省政府可依托《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》等文件指引，在省教育廳下成立粵港澳基礎(chǔ)教育跨境交流與合作領(lǐng)導(dǎo)小組，對(duì)粵港澳基礎(chǔ)教育跨境合作進(jìn)行省級(jí)協(xié)調(diào)。借鑒民間學(xué)術(shù)社團(tuán)的體制設(shè)計(jì)，設(shè)立法定機(jī)構(gòu)或派生民間組織，發(fā)揮法定機(jī)構(gòu)和民間組織的經(jīng)費(fèi)管理便利和跨境協(xié)調(diào)便利。盡快將粵港澳基礎(chǔ)教育跨境交流合作剝離出“三公”管理體制，一方面支持粵港澳基礎(chǔ)教育跨境交流合作能夠得到全方位的推進(jìn)，另一方面能夠優(yōu)化“三公”開支清單，讓“三公”清單真正發(fā)揮出對(duì)政府人員和監(jiān)管者們公務(wù)出境、公務(wù)購車和公務(wù)招待原本的約束目的。以民間化的手段，實(shí)現(xiàn)“公校私助”，以多元化的參與主體優(yōu)化監(jiān)管機(jī)制和評(píng)價(jià)機(jī)制，加快推進(jìn)粵港澳基礎(chǔ)教育跨境合作和“民心相通”工程。

（三）轉(zhuǎn)變政府職能，盡快搭建粵港澳中小學(xué)校長論壇和常態(tài)化交流機(jī)制

鑒于粵港澳“姊妹學(xué)?！敝贫劝才胖凰阍黾訑?shù)、不算減少數(shù)的微觀統(tǒng)計(jì)方式，未來應(yīng)加強(qiáng)聯(lián)合調(diào)研，既要關(guān)注指標(biāo)、經(jīng)費(fèi)、機(jī)制、模式等共性問題，更要關(guān)注三地不同類型私校的個(gè)體問題，進(jìn)一步強(qiáng)化民間組織的多主體協(xié)同作用，鼓勵(lì)發(fā)展有助于推進(jìn)粵港澳基礎(chǔ)教育跨境交流與合作的第三部門和企業(yè)群體，建立健全政府購買服務(wù)的體制機(jī)制，持續(xù)引入和有效利用社會(huì)資源，與政府的組織作用相協(xié)同，形成縱深化、多元化的協(xié)同推力。同時(shí)，也要認(rèn)識(shí)到關(guān)鍵人群的作用，更好發(fā)揮中、小學(xué)校長的帶動(dòng)作用和積極性，優(yōu)化地方基層監(jiān)管主體的保障作用。建議由粵港澳聯(lián)席會(huì)議制度的頂層設(shè)計(jì)方提出，由省級(jí)政府推動(dòng)，在泛珠和粵港澳聯(lián)席會(huì)議的框架基礎(chǔ)上，盡快搭建粵港澳中、小學(xué)校長論壇，建立粵港澳三地中、小學(xué)校長的常規(guī)交流機(jī)制，經(jīng)過論壇討論并共同設(shè)定行動(dòng)計(jì)劃，提出保障措施需求。通過平臺(tái)建設(shè)促進(jìn)交流和溝通，并為深度合作和聯(lián)合推動(dòng)制度創(chuàng)新提供平臺(tái)，做足準(zhǔn)備?；浉郯闹?、小學(xué)校長論壇每年可分別在港澳地區(qū)和珠三角地區(qū)舉辦各一次，設(shè)立常規(guī)議題和緊急議題制度，建立全面的宣傳保障機(jī)制，加強(qiáng)宣傳推廣，樹立正確的輿論導(dǎo)向。在論壇上，推介三地高等教育體系和體制，通過基礎(chǔ)教育和高等教育的聯(lián)動(dòng)，發(fā)揮優(yōu)勢(shì)賦能，延鏈、展鏈滿足基礎(chǔ)教育發(fā)展和多元主體的發(fā)展訴求，共同形成推動(dòng)粵港澳基礎(chǔ)教育跨境交流與合作的合力。

（四）通過校際合作，共同開發(fā)“國家認(rèn)同”課程體系

課程體系建設(shè)意義深遠(yuǎn)，應(yīng)面向區(qū)域、來自區(qū)域、服務(wù)區(qū)域。建議以粵港澳三地基礎(chǔ)教育校際協(xié)作，來共同設(shè)計(jì)和開發(fā)地方特色課程，形成覆蓋英語國際化教育、信息技術(shù)普及教育、文化體育分享式教育、公民認(rèn)同與國家認(rèn)同的共識(shí)式教育的完備課程體系。發(fā)揮三地基礎(chǔ)教育比較優(yōu)勢(shì)，將國家認(rèn)同課程體系嵌入到共識(shí)教育和總體課程體系，以教育優(yōu)質(zhì)資源和優(yōu)勢(shì)推進(jìn)意識(shí)形態(tài)塑造。以《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》為文件指引，在廣東省的支持下，由廣東省教育廳報(bào)請(qǐng)中央港澳工作主管部門和教育主管部門批準(zhǔn)，依托粵港澳基礎(chǔ)教育跨境合作，試點(diǎn)開設(shè)具有體制賦能的“國家認(rèn)同”課程體系。在考察境外基礎(chǔ)教育“公民課程”體系設(shè)計(jì)和專業(yè)教師培訓(xùn)體系的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國特色社會(huì)主義課程改革的發(fā)展訴求，教育主管部門可組織有需求的省份參與，共同開發(fā)“國家認(rèn)同”課程用書、合理教時(shí)安排和專業(yè)教師培訓(xùn)體系，并更好發(fā)揮數(shù)字化的媒介作用，為內(nèi)地基礎(chǔ)教育向港澳地區(qū)“走出去”，中國基礎(chǔ)教育向“一帶一路”沿線“走出去”提供課程保障。發(fā)揮全國港澳研究會(huì)等民間組織的便利聯(lián)系功能，設(shè)立相關(guān)的課題，引導(dǎo)跨境學(xué)術(shù)資源、民間資源和教育資源，研究“國家認(rèn)同”課程體系的優(yōu)化及推廣路徑，動(dòng)態(tài)跟蹤和推動(dòng)“國家認(rèn)同”課程體系縱深化發(fā)展，深入人心。