趙偉英

香港自古以來就是中國領(lǐng)土，香港居民中的絕大部分與內(nèi)地同宗同源，有著相同的歷史、文明起源，這是不爭(zhēng)的事實(shí)。盡管從遙遠(yuǎn)的歷史到毗鄰的地理位置，香港都與內(nèi)地緊緊相連在一起，但一百五十多年的港英殖民統(tǒng)治致使部分港人與古老中國的情感紐帶未能順利轉(zhuǎn)化為對(duì)新中國的認(rèn)同。內(nèi)地居民個(gè)人奮斗與國家發(fā)展緊密結(jié)合，從“臣民”到公民身份的轉(zhuǎn)換同時(shí)也伴隨著對(duì)國家、民族認(rèn)同感的產(chǎn)生與強(qiáng)化。而這樣的歷史，部分港人體會(huì)不夠深刻。①也曾有學(xué)者從“制憲權(quán)行使缺位”角度論述過港人與內(nèi)地憲法產(chǎn)生隔閡，從而影響國家認(rèn)同感的問題。參見王振民、孫成：《香港法院適用中國憲法問題研究》，《政治與法律》2014 年第4 期。香港回歸后，香港居民從被管治者到成為特區(qū)的主人，經(jīng)歷了政治身份的根本性改變。但是由于“一國兩制”和中央對(duì)港事務(wù)的謙抑，這樣根本性的憲制基礎(chǔ)改變也并未在香港特區(qū)居民的日常生活中有太多體現(xiàn)。①相似觀點(diǎn)還可參見強(qiáng)世功：《“和平革命”中的司法管轄權(quán)：從“馬維琨案”和“吳嘉玲案”談香港憲政秩序轉(zhuǎn)型中的司法主權(quán)之爭(zhēng)》，見陳弘毅、鄒平學(xué)主編：《香港基本法面面觀》，香港：三聯(lián)書店（香港）有限公司，2015 年，第163 頁。日常生活的“不變”沖淡了部分港人對(duì)憲制層面巨變的認(rèn)知，也給通過政治權(quán)力的賦予培育港人對(duì)國家的認(rèn)同帶來了障礙，②公民權(quán)的出現(xiàn)會(huì)創(chuàng)造出超越部族認(rèn)同的國家認(rèn)同，前者是種族上的認(rèn)同，而后者是政治上的認(rèn)同。國家認(rèn)同以地緣而非血緣為紐帶，要求獲得其成員最高程度的忠誠。參見[美]菲利克斯·格羅斯：《公民與國家——民族、部族和族屬身份》，王建娥、魏強(qiáng)譯，北京：新華出版社，2003 年，第20 頁。香港特區(qū)居民的國家認(rèn)同從觀念到制度建構(gòu)的跨越尚未能順利實(shí)現(xiàn)。如何在“兩制”之下進(jìn)行有效的國家整合，是香港自回歸以來長期面臨的問題。

一、國家整合的內(nèi)涵及其價(jià)值

（一）國家整合的概念

國家整合即擁有合法地位的主體（通常是政黨或政府）通過一系列制度安排將導(dǎo)致國家裂變、削弱國家政權(quán)合法性和國民同質(zhì)性的各種因素予以削減，以實(shí)現(xiàn)國家內(nèi)部一體化的過程。③參見關(guān)凱：《族群政治》，北京：中央民族大學(xué)出版社，2007 年，第34 頁。國家整合是維持一國統(tǒng)一、不被分裂和瓦解的重要手段。蘇聯(lián)因無法整合國內(nèi)各民族間利益訴求，無法化解國內(nèi)尖銳的民族矛盾而引發(fā)了民族危機(jī)，最終導(dǎo)致解體。南聯(lián)盟也因?yàn)闊o法整合國內(nèi)的民族宗教矛盾、消解分離勢(shì)力，建立有向心力和凝聚力的聯(lián)邦制國家而最終走向解體。

在我國內(nèi)地學(xué)者視野中，國家整合這一概念常見諸對(duì)我國內(nèi)地城鄉(xiāng)二元化和多民族問題的研究中。拋開具體場(chǎng)景，學(xué)者均認(rèn)為國家整合是一個(gè)過程，最終達(dá)致的目標(biāo)是國家一體化。④參見徐勇：《國家整合與社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)》，《社會(huì)主義研究》2006 年第1 期；周平：《多民族國家國家整合的邏輯》，《中央民族大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2021 年第4 期。與國家整合相近的另一個(gè)概念是國家統(tǒng)合。有學(xué)者給國家統(tǒng)合下的定義為“國家的一體化、整體化”，⑤林來梵：《憲法學(xué)講義》，北京：清華大學(xué)出版社，2018 年，第209 頁。在國家內(nèi)部各區(qū)域、民族、階級(jí)之間形成一個(gè)向心力高、凝聚力強(qiáng)的政治共同體（political community）。統(tǒng)一為統(tǒng)合的先決條件，但統(tǒng)一的國家未必產(chǎn)生國家的統(tǒng)合，⑥參見蕭啟慶:《內(nèi)北國而外中國——蒙元史研究》，北京：中華書局，2007 年，第18 頁。國家統(tǒng)合更要求國家組成部分對(duì)中央權(quán)威的認(rèn)同和對(duì)離心傾向的抵制。⑦參見高月：《清末新政時(shí)期中央政府對(duì)邊疆地區(qū)的治理與綜合研究：以新疆、西藏、蒙古地區(qū)為中心的考察》，北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2022 年，第14 頁。我國內(nèi)地實(shí)現(xiàn)國家統(tǒng)合的體現(xiàn)包括憲法、中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民代表大會(huì)制度、黨對(duì)軍隊(duì)的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)、共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作制、確立主導(dǎo)性的意識(shí)形態(tài)等。⑧參見林來梵：《憲法學(xué)講義》，北京：清華大學(xué)出版社，2018 年，第213 頁。其實(shí)際統(tǒng)合效果優(yōu)異，但該學(xué)者也承認(rèn)目前學(xué)界對(duì)國家統(tǒng)合理論的研究不足，與實(shí)踐操作的豐富相比落差較大。本文認(rèn)為，就上述學(xué)者對(duì)國家整合和國家統(tǒng)合的理解而論，國家統(tǒng)合實(shí)為國家整合需達(dá)至的目標(biāo)，即整合是實(shí)現(xiàn)統(tǒng)合的過程，而統(tǒng)合為整合所需實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。本文探討香港特區(qū)所進(jìn)行的有利于人心回歸的實(shí)踐，取國家整合之意更為貼切。⑨國外對(duì)國家整合（national integration）的研究多見于對(duì)歐洲各國移民政策、移民在新國家的歸屬感等問題。

就國家整合的內(nèi)涵而言，包含正反兩個(gè)方面。正向的為對(duì)國家認(rèn)同感的培育和強(qiáng)化，反向的為對(duì)分離、分化國家傾向的抵制。①相似論述還見于學(xué)者對(duì)國家建構(gòu)的理解，即國家建構(gòu)不僅需要正向聚合各種資源，也需要反向紓解導(dǎo)致國家裂變的壓力，從積極與消極兩個(gè)方面保證國家存續(xù)。參見任劍濤：《從“民族國家”理解“中華民族”》，《清華大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2019 年第5 期。對(duì)國家認(rèn)同感的培育可通過強(qiáng)化香港特區(qū)與內(nèi)地在人文、產(chǎn)業(yè)、教育、醫(yī)療、科技、經(jīng)貿(mào)、旅游等多方面的溝通，在香港特區(qū)開展國民教育等措施進(jìn)行；對(duì)分離傾向的抵制則重點(diǎn)體現(xiàn)為一系列維護(hù)國家主權(quán)、安全的措施和制度安排，如制定實(shí)施香港國安法和香港特區(qū)新管治主體產(chǎn)生方式②本文討論的特區(qū)管治主體指立法會(huì)及行政長官，特區(qū)管治主體的產(chǎn)生方式即為立法會(huì)和行政長官的產(chǎn)生方式，新特區(qū)管治主體產(chǎn)生方式為2021 年全國人大常委會(huì)修改香港基本法附件一和附件二后香港特區(qū)立法會(huì)和行政長官的產(chǎn)生方式，原有產(chǎn)生方式則為對(duì)本次修法之前香港特區(qū)管治主體產(chǎn)生方式的統(tǒng)稱。對(duì)“愛國者治港”原則的落實(shí)等。

（二）國家整合的價(jià)值

國家整合在中國千年帝國史上對(duì)維持和鞏固中央集權(quán)制度的作用不言而喻。已經(jīng)通過軍事手段統(tǒng)一的疆域被宗法社會(huì)、皇權(quán)專制、官僚統(tǒng)治和儒家意識(shí)形態(tài)等工具整合成有機(jī)統(tǒng)一體系，獲得超越王朝更替、國家分合、政權(quán)流轉(zhuǎn)的生命力。③參見林尚立：《政治建設(shè)與國家成長》，北京：中國大百科全書出版社，2008 年，第9 頁。古代中國歷史充斥著大量周邊民族逐漸被漢化的過程，甚至有遼、元等征服王朝主動(dòng)融入中華王朝傳統(tǒng)政治和文化制度的先例。土司制度、“改土歸流”、向少數(shù)民族地區(qū)大量移民等措施也超越了軍事手段和行政手段，宗教、文化和制度手段均被大量運(yùn)用以整合少數(shù)民族，由此產(chǎn)生的對(duì)政權(quán)的認(rèn)同感比國家本身更加持久。④參見李懷?。骸冬F(xiàn)代中國的形成：1600—1949》，桂林：廣西師范大學(xué)出版社，2022 年，第67—68 頁。中國歷史是一部體系史，體系內(nèi)各區(qū)域的人群以復(fù)雜深刻的方式被聯(lián)結(jié)，時(shí)而對(duì)抗時(shí)而合作，共同推動(dòng)了帝國秩序的形成與自我超越。⑤參見施展：《樞紐：3000 年的中國》，桂林：廣西師范大學(xué)出版社，2018 年，第27 頁。近代以來的列強(qiáng)入侵和經(jīng)年戰(zhàn)亂重新塑造了中國人民對(duì)民族和國家認(rèn)同感，這種認(rèn)同感也隨著參與新中國的建立建設(shè)而遷移至對(duì)新中國的認(rèn)同上。新中國建立在空前統(tǒng)一且高度凝聚的基礎(chǔ)上，但仍面臨國家整合的任務(wù)，如為整合國內(nèi)少數(shù)民族而采取的民族區(qū)域自治制度及給予少數(shù)民族和地區(qū)的各種政策優(yōu)待與扶持；⑥參見歐陽景根：《社會(huì)主義多民族國家制度性國家認(rèn)同的實(shí)現(xiàn)機(jī)制》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2011 年第5 期。為整合農(nóng)村生產(chǎn)力量支持工業(yè)化而進(jìn)行的人民公社化運(yùn)動(dòng)；為整合二元化的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)而進(jìn)行的城鄉(xiāng)一體化建設(shè)等。國家整合無法自動(dòng)實(shí)現(xiàn)，它是一系列融入居民日常生活的制度安排運(yùn)轉(zhuǎn)的結(jié)果，這些制度的運(yùn)轉(zhuǎn)將直接關(guān)乎國家整合的效果。港澳回歸以后，領(lǐng)土統(tǒng)一也帶來了如何對(duì)其進(jìn)行國家整合的問題，而香港特區(qū)近年來愈演愈烈的本土主義思潮更是將對(duì)香港特區(qū)進(jìn)行有效國家整合的任務(wù)擺上迫切的日程。

二、“九七”后香港特區(qū)實(shí)現(xiàn)國家整合的實(shí)踐

作為一種全新的國家統(tǒng)一理論，“一國兩制”最大限度地降低了實(shí)現(xiàn)國家統(tǒng)一的代價(jià)，也最大限度保障了各方追求利益最大化的權(quán)利，⑦參見王振民：《“一國兩制”下國家統(tǒng)一觀念的新變化》，《環(huán)球法律評(píng)論》2007 年第5 期。但“一國兩制”政策并不必然保證香港特區(qū)國家整合的順利進(jìn)行?！熬牌摺敝?，香港要實(shí)現(xiàn)于一國之內(nèi)的整合，需高度倚賴其與中央的良性互動(dòng)。回歸不是一個(gè)時(shí)間點(diǎn)，而是一個(gè)過程，國家不僅需要形式意義上的統(tǒng)一，更需要實(shí)質(zhì)意義上的整合。①參見魏健馨：《“一國兩制”原則下國家統(tǒng)合機(jī)制研究》，《統(tǒng)一戰(zhàn)線學(xué)研究》2021 年第1 期?！熬牌摺敝笪覈鴮?duì)香港恢復(fù)行使主權(quán)，但香港的人心回歸尚未完成。香港的特殊歷史導(dǎo)致存在諸多干擾國家認(rèn)同的因素，國家整合正是通過一系列化解和消除各種國家認(rèn)同危機(jī)的實(shí)踐得以進(jìn)行。②參見魏健馨：《國家認(rèn)同：緣起、特殊性及其制度優(yōu)勢(shì)》，《海峽法學(xué)》2022 年第6 期。關(guān)于香港特區(qū)國家整合的實(shí)踐內(nèi)容，學(xué)界關(guān)注的重點(diǎn)之一在香港特區(qū)居民的身份認(rèn)同。很多學(xué)者從社會(huì)學(xué)角度出發(fā)，通過田野調(diào)查的方式了解香港特區(qū)居民對(duì)于自我身份的地區(qū)和國家認(rèn)同，對(duì)其高地區(qū)認(rèn)同但低國家認(rèn)同的原因進(jìn)行分析。③參見葉華：《香港居民的身份認(rèn)同》，《大珠三角論壇》2016 年第1 期；肖濱：《兩種公民身份與國家認(rèn)同的雙元結(jié)構(gòu)》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)》2012 年第1 期；王衡：《國家認(rèn)同、民主觀念與政治信任——基于香港的實(shí)證研究》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較研究》2015 年第3 期；鄭婉卿、黎熙元：《身份的迷思：香港居民多元認(rèn)同辨析》，《當(dāng)代港澳研究》2017 年第1 輯。部分學(xué)者也將注意力轉(zhuǎn)向香港回歸后不盡如人意的國民教育上，探討應(yīng)該如何提升香港特區(qū)青少年的國家認(rèn)同感。④參見包萬平、李金波：《香港回歸前后的公民教育與青年的國家認(rèn)同》，《南昌大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2017 年第48 卷第4 期；涂敏霞：《港澳青少年國家認(rèn)同研究》，《青年探索》2014 年第2 期；何志平：《香港青年：?jiǎn)栴}與出路》，《港澳研究》2015 年第1 期；姜洋：《香港國民教育實(shí)施背景、困境與出路》，《教育與教學(xué)研究》2013 年第4 期。毫無疑問，香港特區(qū)居民國家認(rèn)同感的弱化將會(huì)影響國家整合及香港發(fā)展早已經(jīng)成為共識(shí)。⑤參見李龍：《國家認(rèn)同缺失對(duì)香港民主化的影響與因應(yīng)》，《新視野》2015 年第2 期；強(qiáng)世功：《認(rèn)真對(duì)待香港本土意識(shí)，探索強(qiáng)化國家認(rèn)同之道》，《中國黨政干部論壇》2014 年第5 期。

《中英聯(lián)合聲明》簽訂后，全國人大及其常委會(huì)制定出臺(tái)了36 部法律和有關(guān)決定以保障香港順利回歸，其中包括設(shè)立香港特區(qū)的決定、制定香港基本法、確立香港回歸后管治主體的產(chǎn)生方式、明確在香港特區(qū)施行的全國性法律等。這一系列法律及決定的出臺(tái)標(biāo)志著香港新憲制秩序的確立，是我國對(duì)香港恢復(fù)行使主權(quán)后以法律形式對(duì)其進(jìn)行國家整合的重要實(shí)踐。本文主要關(guān)注香港特區(qū)政府在回歸后依照基本法進(jìn)行管治及進(jìn)行國家整合的系列實(shí)踐，下文將對(duì)此詳細(xì)闡述。

（一）香港基本法第23 條本地立法

香港基本法第23 條本地立法是國家賦予香港特區(qū)進(jìn)行維護(hù)國家安全法的憲制性責(zé)任。國家安全立法屬于中央事權(quán)，中央通過基本法授權(quán)香港特區(qū)自行立法是對(duì)特區(qū)的高度信任，是對(duì)“一國兩制”制度的自信，⑥參見葉海波：《香港特區(qū)基本法第23 條的法理分析》，《時(shí)代法學(xué)》2012 年第4 期。通過充分照顧香港特區(qū)居民的感情，在高層次上整合兩地認(rèn)知差異。⑦有關(guān)對(duì)基本法23 條立法考量的更多探討，還可參見全國人大常委會(huì)香港基本法委員會(huì)辦公室編：《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法起草委員會(huì)文件匯編》，北京：中國民主法制出版社，2011 年，第82 頁；閻小駿：《香港治與亂——2047 的政治想象》，北京：人民出版社，2016 年，第157 頁。但自2002 年首次啟動(dòng)立法程序后，維護(hù)國家安全立法逐漸成為香港政治話語中一個(gè)敏感話題。為改變香港特區(qū)維護(hù)國家安全法律長期缺失的局面，2020 年全國人大通過決定授權(quán)全國人大常委會(huì)制定香港國安法，從國家層面建立健全香港特區(qū)維護(hù)國家安全的法律制度。香港國安法的出臺(tái)有效打擊了一系列危害國家安全的行為，有效打擊和震懾了分離、分裂勢(shì)力，這正是進(jìn)行國家整合的重要手段。

根據(jù)對(duì)歷年香港特區(qū)政府施政報(bào)告的梳理，發(fā)現(xiàn)其關(guān)注重點(diǎn)通常為香港的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善，而2020 年香港國安法通過后，特區(qū)政府開始在施政報(bào)告中增設(shè)“一國兩制”專章，專門論述香港特區(qū)和中央的關(guān)系及“一國兩制”的內(nèi)涵，強(qiáng)調(diào)特區(qū)維護(hù)國家安全的責(zé)任以及強(qiáng)化國民教育以進(jìn)行國家整合的責(zé)任，這足以說明特區(qū)維護(hù)國家安全的系列法律對(duì)于國家整合的重要性。

（二）香港特區(qū)國民教育

培育國家認(rèn)同感是領(lǐng)土統(tǒng)一后建構(gòu)國家權(quán)力的主要手段。①參見Andy Green.Education and State Formation:the Rise of Education Systems in England,France and USA.New York:ST.Martin.1990,p.77.不同于部落、族群等因血緣或地緣紐帶形成的組織，現(xiàn)代民族國家建立于一系列特定制度安排上，一國之內(nèi)的人民無論族群均被制度化整合成一個(gè)共同體，對(duì)國家的認(rèn)同也就是人民對(duì)自己共同意志的認(rèn)同。②參見林尚立：《現(xiàn)代國家認(rèn)同建構(gòu)的政治邏輯》，《中國社會(huì)科學(xué)》2013 年第8 期，第25—26 頁?；诖?，現(xiàn)代國家認(rèn)同感的建構(gòu)也同樣依賴于制度框架下人們與社會(huì)、國家之間的互動(dòng)，而國民教育正是雙方互動(dòng)的重要制度載體。內(nèi)地居民的國家認(rèn)同在三個(gè)不同層次展開并相互建構(gòu)和依存，其中第一層次為對(duì)中國悠久歷史和文化的認(rèn)同，第二層次為鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)后萌發(fā)的現(xiàn)代民族國家認(rèn)同，第三層次為1949 年后對(duì)新中國和社會(huì)主義的認(rèn)同。前兩個(gè)層次的認(rèn)同在國民教育的承載下為第三層次的認(rèn)同提供心理與文化基礎(chǔ)，③參見林尚立：《現(xiàn)代國家認(rèn)同建構(gòu)的政治邏輯》，《中國社會(huì)科學(xué)》2013 年第8 期，第43 頁。使得內(nèi)地的國家認(rèn)同感呈現(xiàn)一種穩(wěn)固的復(fù)合形態(tài)。

為阻止港人對(duì)中國產(chǎn)生國家忠誠，港英殖民統(tǒng)治時(shí)期在香港有意推行“去國家化”“國際公民”的教育政策，強(qiáng)化港人的地方性意識(shí)，導(dǎo)致部分港人對(duì)中國的認(rèn)同異化為脫離時(shí)空觀念的國家想象，是一種“停留在遙遠(yuǎn)的古代帝王史建構(gòu)出來的抽象意義上的道德文化中國”④康玉梅：《“一國兩制”下香港特別行政區(qū)的國民教育與國家認(rèn)同》，《環(huán)球法律評(píng)論》2018 年第2 期。，未能形成完整的現(xiàn)代民族國家觀念。嚴(yán)格意義上講，回歸前香港只存在公民教育。從20 世紀(jì)60 年代起，香港的中文教科書奉行嚴(yán)格的“去政治化”政策，省略了辛亥革命后的中國近代史，教育內(nèi)容更強(qiáng)調(diào)公民遵守法律和道德的義務(wù)以及對(duì)香港本土的人文、地理和經(jīng)貿(mào)條件的了解。政治內(nèi)容僅限于對(duì)總督制下各行政部門的簡(jiǎn)單介紹，⑤參見Paul Morris and Edward Vickers,“Schooling,Politics and the Construction of Identity in Hong Kong:the 2012：‘Moral and National Eduacation’Crisis in Historical Context”. Comparative Education,Vol.51,No.3,2015,pp.313‐315.造成了香港教育中的政治和民族主義真空。⑥參見Tse,K.L.The Denationalization and Depoliticization of Education in Hong Kong,1945‐1992(Doctoral disserta‐tion,University of Wisconsin‐Madison).1998,pp.239‐240.而殖民者刻意塑造的“小政府”“大社會(huì)”的結(jié)構(gòu)也為香港在回歸后的“去殖化”道路增設(shè)了障礙。例如回歸后香港特區(qū)國民教育問題逐漸引起重視，但在2012 年國民教育的教材和課程安排被推出前，特區(qū)政府更傾向于采取柔性措施，以鼓勵(lì)態(tài)度開展加強(qiáng)國家認(rèn)同的活動(dòng)，政治議題較少涉及。

重視國民教育是各國共識(shí)，從1870 年—1970 年的一個(gè)世紀(jì)間，國民教育被近百余個(gè)國家寫入憲法，各國無不強(qiáng)調(diào)應(yīng)當(dāng)重視愛國情操和民族自豪感的培育，⑦參見徐海波、邢立軍：《國民教育、意識(shí)形態(tài)與身份意識(shí)建構(gòu)——從香港國民教育開展受阻談起》，《學(xué)術(shù)界》2013 年第6 期。各國也都建立起完整的國民教育制度。⑧參見高峰：《美國公民教育的基本內(nèi)涵》，《比較教育研究》2005 年第5 期；王學(xué)風(fēng)：《新加坡中小學(xué)的公民道德教育及啟示》，《外國教育研究》2002 年第8 期；馮周卓、付泉平：《公民權(quán)責(zé)教育：英國公民教育的新動(dòng)向》，《全球教育展望》2002 年第4 期。香港回歸至今二十多年，國民教育作為培養(yǎng)國家認(rèn)同感和歸屬感的重要手段卻一直缺位，無法在國家整合中起到應(yīng)有作用。其中既有西方部分國家數(shù)年來在香港異化和妖魔化宣揚(yáng)中國文化及制度的原因，也有特區(qū)政府未能掌握宣傳主導(dǎo)權(quán)的因素。如今隨著香港國安法的出臺(tái)以及特區(qū)新管治主體的產(chǎn)生，香港政治生態(tài)正在發(fā)生一系列積極變化，有望為后續(xù)國民教育的推廣進(jìn)行有益探索，為引導(dǎo)香港特區(qū)居民樹立正確的國家觀、肅清各種“港獨(dú)”、分裂國家、顛覆中央政權(quán)的思想流毒提供法律和制度支撐。

（三）香港特區(qū)管治主體產(chǎn)生方式

從教育、文化宣傳等方面正向培育國家認(rèn)同感是一個(gè)長期的、潛移默化的過程。而通過制度安排落實(shí)“愛國者治港”，將分離勢(shì)力系統(tǒng)性排除于香港特區(qū)管治主體之外，通過法治途徑對(duì)香港特區(qū)實(shí)現(xiàn)良好管治則可以起到立竿見影的效果。但目前這一點(diǎn)學(xué)界的探討并未切中要害，香港特區(qū)國家整合的制度化表達(dá)途徑——特區(qū)管治主體的產(chǎn)生方式，較少受關(guān)注。

有學(xué)者曾指出，隨著“港人治港”這一政策的提出，香港人這一身份標(biāo)簽從原來的自然文化群體轉(zhuǎn)變成政治群體，①參見強(qiáng)世功：《國家認(rèn)同與文化政治——香港人的身份變遷與價(jià)值認(rèn)同變遷》，《文化縱橫》2010 年第6 期。也即，香港人這一身份標(biāo)簽原來只具有地理和文化概念，甚或是存在經(jīng)濟(jì)上的價(jià)值，但回歸后的香港人卻額外承載了，也是最為重要的政治責(zé)任，即作為國家恢復(fù)對(duì)香港行使主權(quán)、實(shí)現(xiàn)國家整合的載體。從“港人治港”政策的提出，到憲法和基本法對(duì)香港政治制度的設(shè)計(jì)均可以看出，香港回歸的根本和首要目的是實(shí)現(xiàn)國家整合。國家整合最直接體現(xiàn)為對(duì)香港特區(qū)的有效管治，而有效管治的實(shí)施主體為港人，準(zhǔn)確地說是港人中的愛國者。故此，香港特區(qū)管治主體是實(shí)現(xiàn)對(duì)香港特區(qū)有效管治的關(guān)鍵，也是國家在香港特區(qū)實(shí)現(xiàn)有效整合的關(guān)鍵，香港特區(qū)管治主體產(chǎn)生方式的導(dǎo)向也就變得非常明顯，即精準(zhǔn)地選出能進(jìn)行有效管治和國家整合的愛國者。

自香港回歸以來，香港特區(qū)管治主體的產(chǎn)生方式一直是香港政制改革的重點(diǎn)話題，也是不同身份認(rèn)同群體之間的關(guān)注點(diǎn)。反中亂港分子要求根據(jù)根本不存在的所謂“國際標(biāo)準(zhǔn)”盡早實(shí)行“雙普選”，污蔑當(dāng)前的選舉為“小圈子”選舉。而身份認(rèn)同以國家為中心的人則希望在基本法確定的框架內(nèi)循序漸進(jìn)推進(jìn)民主，完善特區(qū)管治主體的產(chǎn)生方式。香港特區(qū)管治主體產(chǎn)生方式的變革須有助于逐步擴(kuò)大民主，但其根本目的是逐步實(shí)現(xiàn)國家整合，實(shí)現(xiàn)有效管治，脫離這一根本目的便未能抓住方向。倘若政制改革的結(jié)果是香港特區(qū)分離傾向愈加嚴(yán)重，港人的地方身份認(rèn)同愈發(fā)強(qiáng)烈，則任何改變都將失去根基?；诖耍愀厶貐^(qū)管治主體的產(chǎn)生方式必須符合香港特區(qū)當(dāng)前的身份認(rèn)同背景，并以此為前提進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。2021 年修改完善選舉制度之前，香港特區(qū)爆發(fā)過數(shù)次街頭暴力事件，反中亂港分子在外部勢(shì)力的支持下與國家對(duì)抗的情緒愈加強(qiáng)烈，這就要求特區(qū)新的管治團(tuán)隊(duì)必須有能力對(duì)此進(jìn)行修正，制度化地增強(qiáng)港人的國家認(rèn)同感，也就要求特區(qū)管治團(tuán)隊(duì)必須是特區(qū)國家認(rèn)同感最強(qiáng)的一批群體，而如何產(chǎn)生管治團(tuán)隊(duì)也就變得尤為重要。

“九七”之后，香港特區(qū)進(jìn)行的國家整合實(shí)踐既有成功之處，也有效果不盡如人意的地方。根據(jù)本文觀察，凡是不涉及香港本地利益調(diào)整的實(shí)踐港人反響均較為正面，如“金融風(fēng)暴”和非典后中央出臺(tái)的支持香港發(fā)展的各種政策，而觸及香港特區(qū)本地利益格局的實(shí)踐則引起部分港人的強(qiáng)烈反對(duì)，如國民教育推廣和近年來爭(zhēng)議最大的特區(qū)管治主體產(chǎn)生方式修改。其中原因不難理解，香港回歸以來特區(qū)居民的國家認(rèn)同感未能一直呈現(xiàn)穩(wěn)步上升態(tài)勢(shì)，而無論是青年人群體還是較年長群體都較少將“更多參與國家的發(fā)展計(jì)劃”看作香港未來的發(fā)展重點(diǎn)，①參見夏瑛：《港澳青年的國家認(rèn)同——趨勢(shì)、現(xiàn)狀和成因》，《當(dāng)代港澳研究》2019 年第2 輯。這種地方利益與國家利益的割裂是港人低國家認(rèn)同的體現(xiàn)，也是香港特區(qū)國家整合不完全的體現(xiàn)。香港國安法針對(duì)的是特定危害國家安全行為，而特區(qū)新管治主體產(chǎn)生方式的落腳點(diǎn)則是以防御性手段貫徹落實(shí)“愛國者治港”原則。②參見田飛龍：《香港新選制、社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與融入式發(fā)展的展開》，《東方學(xué)刊》2022 年12 月冬季刊。鑒于本文主題，本文將重點(diǎn)闡釋香港特區(qū)新管治主體的產(chǎn)生方式。

三、香港特區(qū)原有管治主體產(chǎn)生方式與國家整合目的相背離

香港特區(qū)管治主體的產(chǎn)生方式經(jīng)歷過三次重大變化，相應(yīng)地，其產(chǎn)生基礎(chǔ)——香港特區(qū)選舉委員會(huì)也經(jīng)歷了從人數(shù)到職能的三次改變。人數(shù)上，選舉委員會(huì)從800 人增加至1200 人，又增加到現(xiàn)今的1500 人，組成界別也發(fā)生相應(yīng)變化。職能上，選舉委員會(huì)除一直行使選舉行政長官的職能外，還經(jīng)歷了從選舉部分立法會(huì)議員到不選舉立法會(huì)議員，又到如今參與提名立法會(huì)議員候選人和選舉部分立法會(huì)議員的改變。

（一）香港特區(qū)管治主體原有產(chǎn)生方式未能呼應(yīng)社會(huì)背景

選舉制度是科學(xué)地分配與運(yùn)用國家權(quán)力的基本組織形式，屬于國家制度的重要組成部分。③參見許崇德、胡錦光主編：《憲法》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2018 年，第552 頁。有學(xué)者指出，一國之下的區(qū)域內(nèi)選舉存在政治認(rèn)同極端化的傾向，制度設(shè)計(jì)需要高度關(guān)注選舉與身份認(rèn)同之間的復(fù)雜關(guān)系，而在香港特區(qū)這一狹小地理空間內(nèi)推行民主選舉則更需要警惕極端政治傾向。④參見劉晗：《區(qū)域普選進(jìn)程中的國家統(tǒng)合：轉(zhuǎn)型國家的比較研究》，《環(huán)球法律評(píng)論》2015 年第6 期。不同于內(nèi)地，香港特區(qū)意識(shí)形態(tài)的話語權(quán)掌握在社會(huì)，是一個(gè)大市民社會(huì)，⑤參見陳端洪：《理解香港政治》，《中外法學(xué)》2016 年第5 期。特區(qū)政府無法有效引導(dǎo)輿論及意識(shí)形態(tài)方向，甚至被社會(huì)影響，導(dǎo)致了日益嚴(yán)重的民粹傾向和地方主義意識(shí)。⑥參見莊吟茜：《論香港民主化進(jìn)程中的民粹主義》，《學(xué)?！?016 年第3 期。極端地方勢(shì)力在街頭運(yùn)動(dòng)中逐漸壯大，甚至于2016 年混進(jìn)特區(qū)區(qū)議會(huì)和立法會(huì)，在經(jīng)濟(jì)、政治、民生、文化、教育等各個(gè)領(lǐng)域給特區(qū)政府制造管治障礙。⑦參見魏南枝：《香港青年本土派的政治崛起與走向》，《中國青年研究》2018 年第5 期。香港特區(qū)行政主導(dǎo)被反對(duì)派從街頭與立法會(huì)兩個(gè)場(chǎng)域中削弱。盡管如此，香港特區(qū)管治主體的產(chǎn)生方式卻并未據(jù)此及時(shí)調(diào)整，反而敞開大門，任由極端反對(duì)派混入立法會(huì)，直至在管治主體內(nèi)部制造沖突與對(duì)抗。在分裂勢(shì)力的操縱下，香港與內(nèi)地因歷史原因造成的差異被不斷放大，特區(qū)的地方利益被高度政治化，對(duì)國家主體的不認(rèn)同進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為對(duì)國家合法性及權(quán)威的排斥。⑧參見李捷、楊?。骸秶艺J(rèn)同危機(jī)與認(rèn)同政治——國家統(tǒng)一的視角》，《蘭州大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2017 年第2 期。香港特區(qū)政治團(tuán)體不以施政理念定位，而是以與特區(qū)政府和中央的關(guān)系劃分為親政府的建制派和反對(duì)政府的泛民派。極端地方勢(shì)力博取政治資本的手段為與政府對(duì)立，罔顧事實(shí)、不考慮香港特區(qū)實(shí)際利益，一味奉行逢中必反，逢行政長官必反的原則，以過火極端言行爭(zhēng)取港人同情，以此擴(kuò)大自身影響力。⑨參見朱孔武：《香港選舉制度的憲法政治分析》，《暨南學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2009 年第2 期。

自第三屆立法會(huì)開始，特區(qū)行政長官與立法會(huì)議員的產(chǎn)生主體已經(jīng)截然分開，香港管治主體的產(chǎn)生方式不斷改變，但過程中忽略了對(duì)香港社會(huì)背景的呼應(yīng)，尤其是未能注意與港人的國家認(rèn)同感程度保持同步，形成制度漏洞，給良好管治造成阻礙。①在香港特區(qū)社會(huì)未就政制民主化進(jìn)程達(dá)成共識(shí)前，貿(mào)然推動(dòng)改革可能導(dǎo)致的一系列不良后果。參見齊鵬飛：《“愛國者治港”是香港民主政制發(fā)展必須依循的根本原則》，《思想理論教育導(dǎo)刊》2021 年第2 期。

表1 香港特區(qū)歷屆選舉委員會(huì)變遷情況

（二）香港特區(qū)管治主體原有產(chǎn)生方式存在諸多不利于國家整合的漏洞

反思香港特區(qū)一個(gè)時(shí)期反中亂港活動(dòng)猖獗的原因，最為重要的是香港特區(qū)原來的選舉制度并不完善，存在諸多可以讓反中亂港分子鉆空子的漏洞，從而得以在立法會(huì)和區(qū)議會(huì)安插反對(duì)勢(shì)力，破壞香港特區(qū)政治生態(tài)，進(jìn)而威脅香港特區(qū)的有效管治。詳言之，香港特區(qū)管治主體原有產(chǎn)生方式主要存在如下漏洞：

一方面是在準(zhǔn)入機(jī)制上，候選人資格審查缺位，“愛國者治港”原則在落實(shí)過程中存在制度漏洞。雖然治港的主體應(yīng)當(dāng)是愛國者，但實(shí)踐中，“愛國者治港”的原則還沒有得到全面落實(shí)。無論是在特別行政區(qū)的行政、立法、司法等政權(quán)機(jī)關(guān)，還是在區(qū)議會(huì)等非政權(quán)組織，以及教育、傳媒等領(lǐng)域，尚未真正形成穩(wěn)固的“愛國者治港”局面。1984 年6 月，鄧小平同志比較完整地闡述了“一國兩制”方針的主要內(nèi)容，其中著重談了“愛國者治港”問題。鄧小平強(qiáng)調(diào)指出，愛國者的標(biāo)準(zhǔn)是，尊重自己民族，誠心誠意擁護(hù)祖國恢復(fù)行使對(duì)香港的主權(quán)，不損害香港的繁榮和穩(wěn)定。②參見《鄧小平文選》（第3 卷），北京：人民出版社，1993 年，第61 頁。不過這一概括性的政治表述當(dāng)時(shí)未被轉(zhuǎn)化為明確、具有可操作性的法律規(guī)定。再者，候選人資格審查相對(duì)缺位。香港特區(qū)行政長官和選舉委員會(huì)的選舉未規(guī)定資格審查機(jī)制，立法會(huì)議員的選舉雖然規(guī)定了資格審查，但是由于沒有清晰的準(zhǔn)則和程序、選舉主任缺乏獨(dú)立調(diào)查候選人歷史和背景的權(quán)力等原因，實(shí)際效果不佳。

另一方面是在退出機(jī)制上，原有選舉制度無法對(duì)挑戰(zhàn)“一國兩制”原則和底線的立法會(huì)議員進(jìn)行懲戒。香港回歸后的憲制基礎(chǔ)為憲法和香港基本法，根據(jù)香港基本法第104 條規(guī)定，無論是行政長官還是立法會(huì)議員，在就職時(shí)必須宣誓“擁護(hù)中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法，效忠中華人民共和國香港特別行政區(qū)”，這既是依法宣誓必須包含的法定內(nèi)容，也是參選或者出任相關(guān)公職的法定要求和條件。宣誓是宣誓人以公開聲明的方式對(duì)國家和社會(huì)作出的莊嚴(yán)承諾，具有法律約束力，違反誓言必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。①參見關(guān)于《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于〈中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法〉第一百零四條的解釋（草案）》的說明?；痉ǖ? 條規(guī)定香港特區(qū)是我國不可分離的部分，香港特區(qū)是我國的地方行政區(qū)域，擁護(hù)基本法也就必須擁護(hù)香港作為我國不可分離的部分的地位，不能做出任何有違香港憲制地位的舉動(dòng)。行政長官和立法會(huì)議員作為香港特區(qū)的管治人才，在“愛國者治港”的要求下，任何有違愛國愛港的言行均違背了基本法的要求，違法者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)政治及法律責(zé)任。世界多數(shù)國家的主流做法均是通過憲法和法律對(duì)公職人員的愛國與忠誠義務(wù)作出相應(yīng)規(guī)定，②參見《世界各國憲法》編輯委員會(huì)編：《世界各國憲法·歐洲》，北京：中國檢察出版社，2012 年。以此保證主權(quán)國家有效生存以及主權(quán)國家居民生產(chǎn)和生活的有序開展。③參見李林、莫紀(jì)宏、陳欣新：《“愛國愛港”是中國公民擔(dān)任香港特別行政區(qū)行政長官的基本法律要件》，《港澳研究》2013 年第1 期。香港特區(qū)立法會(huì)自第五屆開始集中出現(xiàn)議員挑戰(zhàn)“一國兩制”的言論和行為，立法會(huì)對(duì)此卻處理不佳。雖然2016 年末全國人大常委會(huì)對(duì)香港基本法第104 條進(jìn)行了解釋，部分反中亂港的議員因違反香港基本法被取消議員資格。但議員故意要求清點(diǎn)人數(shù)的次數(shù)和相應(yīng)耗時(shí)均有所增加，且議員因行為不檢被責(zé)令退席的次數(shù)也有所增加。這說明立法會(huì)的管治能力并沒有因?yàn)閭€(gè)別立法會(huì)議員的退出而強(qiáng)化，也側(cè)面說明立法會(huì)管治能力被削弱并非個(gè)別議員的問題，而是存在系統(tǒng)性的缺陷。

四、香港特區(qū)新管治主體產(chǎn)生方式契合國家整合的目的

（一）香港特區(qū)新管治主體產(chǎn)生方式的法理基礎(chǔ)

在1990 年提交全國人大審議的香港基本法草案中，姬鵬飛總結(jié)了香港政制發(fā)展應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則：兼顧各階層利益、有利于資本主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展、循序漸進(jìn)、符合香港實(shí)際情況。④參見姬鵬飛：《基本法的誕生》，香港：香港文匯出版社，1990 年，第194 頁。而后香港基本法第45 條和第68 條確立了香港政制發(fā)展需要符合香港實(shí)際情況且遵循循序漸進(jìn)原則。本文認(rèn)為，符合香港實(shí)際情況除了應(yīng)當(dāng)符合前述的香港社會(huì)面共識(shí)情況等背景外，重點(diǎn)更在于符合香港特區(qū)作為一國之內(nèi)地方行政區(qū)域的憲制地位。香港特區(qū)選舉作為地方性選舉，不具有獨(dú)立主權(quán)國家選舉的賦權(quán)功能，只是選出香港特區(qū)高度自治權(quán)的執(zhí)行主體。而符合循序漸進(jìn)原則則體現(xiàn)為香港特區(qū)管治主體代表性的不斷擴(kuò)大及管治效能的不斷提升。⑤此次全國人大通過“決定+修法”的模式修改香港管治主體的產(chǎn)生方式，自然也引起了廣泛關(guān)注和討論，有學(xué)者對(duì)此進(jìn)行了論證。參見孫成：《“人大涉港決定”的地位、效力與功能》，《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)（法學(xué)版）》2022 年第2 期。

1.香港特區(qū)新管治主體產(chǎn)生方式符合香港特區(qū)實(shí)際情況

（1）地方治理的國際慣例

地方治理根據(jù)性質(zhì)可劃分為國家治理與地方治理。國家治理是主權(quán)國家對(duì)內(nèi)進(jìn)行權(quán)力劃分和對(duì)外進(jìn)行獨(dú)立外交事務(wù)的總和。由于在單一制國家，一級(jí)地方政府并非獨(dú)立的政治實(shí)體，所以地方治理并不確立政權(quán)的合法性，而是在國家治理的體系下更好地進(jìn)行地方建設(shè)。①參見郭天武、李崢：《“愛國者治港”的理論證成與實(shí)踐邏輯》，《統(tǒng)一戰(zhàn)線學(xué)研究》2022 年第3 期。地方選舉作為地方治理的一種途徑，與國家層面的選舉從性質(zhì)與目的上均是不同的，不能完全套用國家層面的選舉標(biāo)準(zhǔn)來評(píng)價(jià)地方選舉。地方選舉必須符合國家總體方針，選出中央信任的管治人才。不同國家的地方治理模式千差萬別，但有一共性，即根據(jù)本地實(shí)際情況作出選擇、調(diào)整。例如德國地方議會(huì)原本是地方政府的最高決策實(shí)體，但在1945 年后許多州的地方政府規(guī)定小的社區(qū)可以采取地方市鎮(zhèn)會(huì)議取代地方議會(huì)，以進(jìn)行直接民主決策。而后隨著各地行政區(qū)劃的改革，小鄉(xiāng)鎮(zhèn)被合并，這種直接民主式的地方市鎮(zhèn)議會(huì)制度也隨之終結(jié)。②參見[德]赫爾穆特·沃爾曼：《德國地方政府》，陳偉、段德敏譯，萬鵬飛校，北京：北京大學(xué)出版社，2005年，第58 頁。

傳統(tǒng)英國地方政府采取權(quán)力一元制（union of powers），地方政府的核心就是選舉產(chǎn)生的地方議會(huì)。地方議會(huì)除了設(shè)立各種專業(yè)委員會(huì)外，還會(huì)根據(jù)分工設(shè)立各種專業(yè)部門，并任命某一領(lǐng)域?qū)＜覔?dān)任領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)聘用各種專門官員，以執(zhí)行地方議會(huì)決定，為公眾提供服務(wù)。2000 年后，英格蘭和威爾士地方議會(huì)開始設(shè)立單獨(dú)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，執(zhí)行機(jī)關(guān)產(chǎn)生的模式從性質(zhì)上可以分為直選市長+內(nèi)閣制和議會(huì)產(chǎn)生的領(lǐng)導(dǎo)人+內(nèi)閣模式。市長由直選方式產(chǎn)生本身也是傳統(tǒng)議會(huì)政治制度的突破，更有利于應(yīng)對(duì)新的社會(huì)變化。但由于部分地區(qū)直選產(chǎn)生市長的效果不理想，2007 年英國議會(huì)通過《地方政府與公共參與衛(wèi)生法》，規(guī)定實(shí)行地方政府行政首長直選的地方，四年后首長可以由地方議會(huì)產(chǎn)生。③參見任進(jìn)：《比較地方政府與制度》，北京：北京大學(xué)出版社，2008 年，第43—46、340 頁。

美國地方政府可以分為縣政府、市政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等幾類，每一個(gè)地方政府的治理模式均有不同?？h政府有由選舉產(chǎn)生的委員會(huì)直接治理模式、選舉產(chǎn)生的委員會(huì)及其任命的行政官治理模式、選舉產(chǎn)生的委員會(huì)與選舉產(chǎn)生的行政官共同治理模式。市政府通常既有市長又有議會(huì)，但有些模式下市長具有實(shí)權(quán)，有些模式下市長僅僅起禮節(jié)性功能。新英格蘭地區(qū)的鎮(zhèn)地方政府通常由所有鎮(zhèn)民組成鎮(zhèn)民大會(huì)，負(fù)責(zé)選任官員和進(jìn)行決策。但近些年來由于鎮(zhèn)迅速城市化，人口大大增加，許多鎮(zhèn)民大會(huì)出席人數(shù)減少，因此許多鎮(zhèn)轉(zhuǎn)為實(shí)行鎮(zhèn)代表大會(huì)制，由鎮(zhèn)民選舉一定數(shù)量的代表參加代表大會(huì)。鎮(zhèn)民雖然仍有權(quán)出席大會(huì)并發(fā)表意見，但是已經(jīng)不能直接表決。④參見任進(jìn)：《比較地方政府與制度》，北京：北京大學(xué)出版社，2008 年，第57—63 頁。

從上述國家的地方治理模式可知，地方治理沒有所謂的“國際標(biāo)準(zhǔn)”，每個(gè)國家都是根據(jù)本國情況對(duì)地方政府體制進(jìn)行設(shè)計(jì)與改革，使之不斷適應(yīng)新的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境。最典型如號(hào)稱“地方自治之家”的英國，在20 世紀(jì)70 年代保守黨上臺(tái)后的近20 年之中卻一直朝著集權(quán)方向發(fā)展，直到1997 年工黨開始重新推行分權(quán)改革。2000 年后英國地方治理開始借鑒美國“三權(quán)分立”模式，強(qiáng)化地方行政首長權(quán)力，改變了傳統(tǒng)地方議會(huì)主導(dǎo)的模式。

（2）香港特區(qū)新管治主體產(chǎn)生方式符合其憲制地位

系統(tǒng)性探討政權(quán)合法性的學(xué)者是韋伯，其將政權(quán)合法性來源分為傳統(tǒng)型、魅力型、法理型。法理型又在20 世紀(jì)中葉逐漸被西方學(xué)者確立為競(jìng)爭(zhēng)性選舉。但這種對(duì)政權(quán)合法性來源的討論建基于獨(dú)立國家，其對(duì)民主的關(guān)注重點(diǎn)在于權(quán)力的產(chǎn)生過程，即權(quán)力是否通過一人一票的方式產(chǎn)生。但單一制國家內(nèi)某個(gè)行政區(qū)域管治主體的合法性則并非來源于選舉，而是來源于該國內(nèi)有關(guān)法律規(guī)定以及國家政權(quán)的認(rèn)可。故此，單一制國家內(nèi)地方性民主的關(guān)注重點(diǎn)在于權(quán)力的行使而非產(chǎn)生過程。具體到香港特區(qū)管治主體，其合法性來源于基本法及其附件的規(guī)定，以及中央的認(rèn)可，而非來源于香港特區(qū)居民的選舉。也即香港特區(qū)居民的選舉行為并非對(duì)主權(quán)的授予，不是權(quán)力設(shè)定，而是選擇行使中央授予的香港自治權(quán)限的行使主體，這一點(diǎn)也體現(xiàn)在中央政府對(duì)行政長官的實(shí)質(zhì)性任命權(quán)上。根據(jù)香港基本法規(guī)定，香港特區(qū)行政長官通過選舉或協(xié)商產(chǎn)生，最終達(dá)至經(jīng)過提名委員會(huì)提名后普選產(chǎn)生，并由中央任命。在香港基本法起草過程中，行政長官的產(chǎn)生方式有過多種方案，但最后需由中央任命的這一表述均被各方接受，未發(fā)生變動(dòng)。①參見李浩然：《香港基本法起草過程概覽》（中冊(cè)），香港：三聯(lián)書店，2021 年，第430—441 頁。且中央的任命權(quán)是實(shí)質(zhì)性的，即對(duì)香港特區(qū)產(chǎn)生的行政長官，中央可以任命也可以不任命，即便是達(dá)至普選產(chǎn)生的行政長官，如果中央認(rèn)為不合適，也可以不予任命。②參見韓大元、黃明濤：《論中央人民政府對(duì)香港特區(qū)行政長官的任命權(quán)》，《港澳研究》2014 年第1 期。香港基本法的這種制度設(shè)計(jì)充分說明香港特區(qū)作為一個(gè)地方行政區(qū)域，政制發(fā)展必須由中央設(shè)計(jì)或批準(zhǔn)，不具有主權(quán)國家政制的性質(zhì)。

按照修改后的香港基本法附件一和附件二規(guī)定，香港特區(qū)行政長官候選人均由選擇委員會(huì)提名，全部立法會(huì)議員候選人均由選舉委員會(huì)提名或參與提名，行政長官和部分立法會(huì)議員由選舉委員會(huì)選舉。而選舉委員會(huì)人數(shù)由1200 人增加至1500 人。香港特區(qū)的選舉和中央的任命以及主導(dǎo)實(shí)際上體現(xiàn)了不同范圍內(nèi)的民主性。前者因香港特區(qū)的制度設(shè)計(jì)而呈現(xiàn)地區(qū)民主自治屬性，后者凸顯出全體民意所構(gòu)成的主權(quán)性，后者是前者的基礎(chǔ)。③參見付中一：《“推選任命制”的理論邏輯與價(jià)值意蘊(yùn)——香港特區(qū)特首產(chǎn)生制度的再認(rèn)識(shí)》，《河北法學(xué)》2018 年11 月第36 卷第11 期。香港特區(qū)現(xiàn)行選舉制度在中央的主導(dǎo)下制定，符合香港特區(qū)作為地方行政區(qū)域的法律地位。同時(shí)香港特區(qū)的新選舉制度也是根據(jù)香港多年來政制發(fā)展的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)與現(xiàn)實(shí)社會(huì)情況進(jìn)行變革，積極回應(yīng)民眾的民主訴求，與世界其他國家和地區(qū)的地方治理并沒有本質(zhì)差異。

2.香港特區(qū)新管治主體產(chǎn)生方式符合循序漸進(jìn)原則

從全國人大常委會(huì)2007 年作出的《關(guān)于香港特別行政區(qū)2012 年行政長官和立法會(huì)產(chǎn)生辦法及有關(guān)普選問題的決定》到2014 年作出的“8·31 決定”，再到2021 年的修改完善選舉制度，香港特區(qū)政制發(fā)展一直遵循循序漸進(jìn)的原則。

（1）香港特區(qū)新管治主體產(chǎn)生方式在代表性上的循序漸進(jìn)

選舉本身并不必然導(dǎo)致民主，政客為了吸引選票而煽動(dòng)本不存在或較為微弱的社會(huì)差異與分歧，使國家或地區(qū)成為滋生暴力與對(duì)抗的溫床的例子毫不罕見。④參見吳雨欣：《選舉民主的有效性與有限性》，武漢大學(xué)2010 年博士論文，第34—35 頁。根據(jù)選舉來界定民主僅僅是一種最簡(jiǎn)單的定義，過分強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)性的選舉容易忽略民主的其他維度。具體到香港的情況，近年來香港特區(qū)出現(xiàn)“泛政治化”傾向，其原因之一便是反中亂港分子的有意煽動(dòng)。反中亂港分子無力解決真實(shí)社會(huì)問題，卻非常擅長借社會(huì)問題煽動(dòng)民眾對(duì)政制議題的非理性看法，導(dǎo)致部分港人把生活的諸多不如意均歸結(jié)為香港的選舉制度不夠“民主”上，認(rèn)為只要政制改革到所謂的“國際標(biāo)準(zhǔn)”，香港特區(qū)面臨的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)問題均可迎刃而解，這是典型的線性思維、單一思維，沒有任何邏輯依據(jù)，⑤參見王紹光：《中國政道》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2014 年，第117 頁。反而在香港社會(huì)制造了沖突與對(duì)立，阻礙了管治主體對(duì)社會(huì)問題的解決。

香港特區(qū)新管治主體產(chǎn)生方式遵循循序漸進(jìn)原則體現(xiàn)在選舉委員會(huì)在各方面都不斷優(yōu)化。人數(shù)從1200 人增至1500 人，提高了居民的參與度；界別從四組增加為五組，香港特區(qū)全國人大代表、全國政協(xié)委員和新增的“有關(guān)全國性團(tuán)體”香港成員的代表一起構(gòu)成第五界別，是堅(jiān)定的愛國者；原來第三界別勞工、社會(huì)服務(wù)、宗教等界調(diào)整為基層、勞工和宗教等界，以體現(xiàn)社會(huì)變化；在細(xì)分界別中新增了中小企業(yè)界、科技創(chuàng)新界、內(nèi)地港人團(tuán)體、基層社團(tuán)的代表、港九和新界地區(qū)組織代表，提高了選委會(huì)的覆蓋面和代表性；賦予選舉委員會(huì)提名或參與提名（以下簡(jiǎn)稱“提名”）全部立法會(huì)議員候選人的職能。從人數(shù)到人員構(gòu)成的豐富度方面，新選舉委員會(huì)均較之前有進(jìn)步。新一屆選舉委員會(huì)增加了地區(qū)和基層代表，也增加了大學(xué)校長和香港兩院院士等優(yōu)秀人才，且新增了一批堅(jiān)定的愛國者，在選舉委員會(huì)中充當(dāng)穩(wěn)定器的作用。諸多改變既體現(xiàn)了香港近年來的社會(huì)變化，又體現(xiàn)了國家利益，是“一國”和“兩制”的有機(jī)統(tǒng)一。由這樣一個(gè)具有充分代表性，既體現(xiàn)國家利益又體現(xiàn)香港利益的選舉委員會(huì)來提名立法會(huì)議員候選人，有助于為立法會(huì)注入更多理性的力量，優(yōu)化立法會(huì)的管治效能。

（2）香港特區(qū)新管治主體產(chǎn)生方式在管治效能上的循序漸進(jìn)

以選舉委員會(huì)為基礎(chǔ)產(chǎn)生的新一屆立法會(huì)呈現(xiàn)出一些結(jié)構(gòu)性改變。新一屆立法會(huì)議員的平均年齡為50.8 歲，延續(xù)年輕化趨勢(shì)；而新任議員占比62.2%，遠(yuǎn)高于以往數(shù)屆，為立法會(huì)注入新鮮血液；女性議員比例也大幅提升至21.11%，尤其值得注意的是，在所有19 名女性議員中，由選舉委員會(huì)選舉產(chǎn)生的多達(dá)13 人，選舉委員會(huì)大幅提升了立法會(huì)的多元性；選舉委員會(huì)也推動(dòng)了部分議員從分區(qū)直選和功能界別流向選舉委員會(huì)，議員的跨板塊流動(dòng)也促進(jìn)了議員的更新?lián)Q代；在由選舉委員會(huì)選擇產(chǎn)生的議員中，無政團(tuán)背景的占比近六成，推動(dòng)了議員政團(tuán)聯(lián)系的多元化。①參見林丹陽：《制度變化與結(jié)構(gòu)調(diào)整：第七屆香港立法會(huì)選舉結(jié)果分析》，中山大學(xué)粵港澳發(fā)展研究院“‘一國兩制’回顧與展望：香港回歸25 周年學(xué)術(shù)研討會(huì)”會(huì)議論文，2022 年5 月28 日于廣州。新一任管治主體配合已經(jīng)一年多，目前來看改善明顯。如新一屆立法會(huì)僅用不到10 小時(shí)就完成《2022 年雇傭及退休計(jì)劃法例（抵消安排）（修訂）條例草案》的審議，這在改革之前是不可想象的；而在2011 年和2014 年均因議員“拉布”而擱置的《版權(quán)條例》法案也在2022 年獲得通過，令香港特區(qū)版權(quán)制度得以更新；立法會(huì)會(huì)議進(jìn)行期間也不再有隨意退場(chǎng)，要求清點(diǎn)人數(shù)等阻撓會(huì)議進(jìn)行的行為。②為阻止議案通過，以參會(huì)人數(shù)不足法定人數(shù)為由要求清點(diǎn)人數(shù)是反對(duì)派常用的手法，以2019—2020 立法年度為例，反對(duì)派要求清點(diǎn)人數(shù)501 次，耗時(shí)87 小時(shí)，占全屆總會(huì)議時(shí)長的5%，而2018—2019 立法年度則高達(dá)1490 次，耗時(shí)223 小時(shí)。參見香港立法會(huì)：《第六屆立法會(huì)主席年終記者會(huì)發(fā)言全文》，https://www.legco.gov.hk/yr19‐20/chinese/press/pr20200717‐2.html，最后訪問時(shí)間：2023 年3 月2 日。行政與立法的關(guān)系也不再劍拔弩張，還創(chuàng)設(shè)了“前廳交流會(huì)”機(jī)制等促進(jìn)政府官員與立法會(huì)議員的交流?？傮w而言在特區(qū)新的管治團(tuán)隊(duì)帶領(lǐng)下，香港特區(qū)管治效能已有極大提升。

另外，治港主體不僅應(yīng)當(dāng)是愛國者，還應(yīng)當(dāng)是愛國者中的有能力者，以體現(xiàn)對(duì)行使公權(quán)力人員的更高要求。本屆立法會(huì)新人共計(jì)59 名，其中研究生及以上學(xué)歷者47 人，占比接近80%。能夠吸收如此大比例的年輕、高學(xué)歷、來自各行業(yè)的人才進(jìn)入立法會(huì)，說明香港回歸以來對(duì)管治人才的培養(yǎng)初見成效，而特區(qū)立法會(huì)本身又是進(jìn)一步提升愛國者管治能力的試驗(yàn)田，香港特區(qū)新管治主體的產(chǎn)生方式是“愛國者治港”和“港人治港”、“人才治港”的結(jié)合。

（二）香港特區(qū)新管治主體產(chǎn)生方式的合理性

1.“愛國者”標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范化，設(shè)立候選人資格審查委員會(huì)抵制分離勢(shì)力

香港特區(qū)新管治主體的產(chǎn)生方式從實(shí)體與程序兩個(gè)方面預(yù)防管治主體的離心傾向。實(shí)體上體現(xiàn)為愛國者從政治標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)化為法律標(biāo)準(zhǔn)。為了落實(shí)“愛國者治港”的要求，明確愛國者標(biāo)準(zhǔn)，香港特區(qū)立法會(huì)通過了《2021 年公職（參選及任職）（雜項(xiàng)修訂）條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）。其中第2 部對(duì)《釋義及通則條例》進(jìn)行了修訂，加入“擁護(hù)香港基本法、效忠香港特區(qū)”的定義，規(guī)定不屬于“擁護(hù)香港基本法和效忠香港特區(qū)”的行為（負(fù)面清單），從正反兩面給愛國者下定義，①香港政務(wù)司司長官網(wǎng)也于2021 年7 月17 發(fā)布名為《資審會(huì)依法審查候選人資格 落實(shí)愛國者治港》的網(wǎng)志，其中也列出了《釋義及通則條例》新加入的不屬于“擁護(hù)基本法、效忠香港特區(qū)”的負(fù)面清單，并且表明資格審查委員會(huì)會(huì)以上述清單作為基礎(chǔ)對(duì)候選人進(jìn)行審查，但審查并不限于清單上的行為，必要時(shí)還將咨詢香港國安委。參見香港特別行政區(qū)政府，www.cso.gov.hk/chi/blog/blog20210717.htm，最后訪問時(shí)間：2022 年10 月21 日。立法會(huì)議員候選人和行政長官候選人如不滿足條件，將被取消參選資格。該等規(guī)定也同樣貫穿在《條例》對(duì)《立法會(huì)條例》和《區(qū)議會(huì)條例》的修訂中。已經(jīng)當(dāng)選的立法會(huì)議員和區(qū)議會(huì)議員如果不符合前述《釋義及通則條例》中有關(guān)愛國者的標(biāo)準(zhǔn)，也將喪失議員資格。

程序上，過去香港特區(qū)各類選舉均由選舉管理委員會(huì)負(fù)責(zé)，選舉主任一人決定候選人是否適格。由于缺乏組織保障，候選人資格審查存在很大漏洞，不符合標(biāo)準(zhǔn)的參選人“入閘”時(shí)有發(fā)生。新設(shè)立的候選人資格審查委員會(huì)是一個(gè)專門審查機(jī)構(gòu)，具有法定的工作流程及審查標(biāo)準(zhǔn)，其開展資格審查工作較之原來的選舉主任無論是在組織資源還是制度資源上均具有更大優(yōu)勢(shì)，且機(jī)構(gòu)運(yùn)作也更客觀公正，能夠?qū)x舉工作開展“全流程”監(jiān)督，確保香港特區(qū)的管治權(quán)由愛國者行使。

香港特區(qū)候選人資格審查委員會(huì)成立后的新一屆立法會(huì)選舉就展現(xiàn)了其“把關(guān)”功能的成效。以往立法會(huì)選舉中，地區(qū)直選、區(qū)議會(huì)、法律界別和教育界別均是反中亂港分子的主要陣地，第五屆和第六屆立法會(huì)中被取消資格的大部分議員均是借此混入立法會(huì)。通過梳理第七屆立法會(huì)議員的背景發(fā)現(xiàn)，無論是地區(qū)直選還是功能界別，均無反中亂港分子“入閘”，參選的議員候選人競(jìng)選政綱全部集中在香港的民生、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題，著力解決香港的具體問題，而非高喊空洞政治口號(hào)，這是本屆立法會(huì)選舉與往屆相比的大不同。

2.香港特區(qū)新管治主體產(chǎn)生方式制度性鞏固行政主導(dǎo)

香港特區(qū)實(shí)行的是行政主導(dǎo)，但行政主導(dǎo)能否真正實(shí)現(xiàn)，行政長官能否強(qiáng)勢(shì)、有權(quán)威，實(shí)現(xiàn)對(duì)香港社會(huì)的高效治理，依賴的是一系列政治默契。過去，立法會(huì)曾數(shù)次阻撓特區(qū)政府議案的通過，以至于2007 年政改方案未獲通過，新機(jī)場(chǎng)的擴(kuò)建和港珠澳大橋也遲遲無法動(dòng)工，而財(cái)政預(yù)算案的審議時(shí)長更是屢次創(chuàng)下新高。由于立法會(huì)議員和行政長官的產(chǎn)生途徑不同，二者負(fù)責(zé)的對(duì)象也不同，立法會(huì)對(duì)行政長官的支持沒有法律形式的制度保障，行政長官順利施政需要的強(qiáng)有力、穩(wěn)定可靠、社會(huì)認(rèn)可度高的管治聯(lián)盟只能靠行政長官的政治能力和對(duì)立法會(huì)的駕馭能力，其不確定性程度較高。香港回歸以來行政長官和立法會(huì)的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)也印證了實(shí)現(xiàn)這種政治默契的難度。

新選舉委員會(huì)享有提名立法會(huì)議員候選人及選舉近半數(shù)立法會(huì)議員的職能，將從制度上保障立法會(huì)與行政長官之間的配合基礎(chǔ)。在提名制度上，行政長官候選人不僅需要獲得選舉委員會(huì)全體委員中八分之一以上的委員提名，同時(shí)還需要在每一個(gè)界別獲得15 名以上委員提名方可成為正式候選人；而立法會(huì)議員候選人則需要得到全體選舉委員中10—20 名委員提名，并且每一界別中各獲得2—4 名委員提名?！半p達(dá)標(biāo)”的設(shè)計(jì)在于擴(kuò)大行政長官候選人和立法會(huì)議員候選人的被認(rèn)同范圍，有助于選出各方均認(rèn)可的代表。由選舉委員會(huì)提名所有立法會(huì)議員候選人的設(shè)計(jì)，可以有效避免上述立法會(huì)因內(nèi)部撕裂而造成的負(fù)面影響。立法會(huì)議員和行政長官均由選舉委員會(huì)提名，二者具有共同的產(chǎn)生基礎(chǔ)，行政長官較容易在立法會(huì)取得多數(shù)支持，減少施政阻礙。而那些在立法會(huì)屢屢故意對(duì)抗特區(qū)政府的議員則極有可能在謀求連任時(shí)無法獲得提名。香港特區(qū)新管治主體產(chǎn)生方式從提名到審查再到選舉，都有利于提高香港管治主體的凝聚力與向心力，提高其國家認(rèn)同感。本屆新進(jìn)入立法會(huì)的議員，由選舉委員會(huì)選出的議員中擔(dān)任香港特區(qū)全國人大代表和政協(xié)委員的比例為66%，新任議員中有過內(nèi)地受教育經(jīng)歷的也有十幾人。而有過內(nèi)地生活經(jīng)驗(yàn)或者經(jīng)常前往內(nèi)地的港人，其國家認(rèn)同感更高，這樣一群有強(qiáng)烈國家意識(shí)的愛國愛港人士進(jìn)入立法會(huì)，必將為特區(qū)管治主體帶去更多“一國”的聲音。

五、對(duì)香港特區(qū)進(jìn)行有效國家整合的展望

對(duì)香港特區(qū)實(shí)現(xiàn)有效整合最大的障礙在于缺乏被內(nèi)地和香港所共同認(rèn)可的集體記憶和社會(huì)符號(hào)，這是香港一個(gè)多世紀(jì)特殊經(jīng)歷所導(dǎo)致的。①參見祝捷、秦玲：《論香港社會(huì)國家認(rèn)同的建構(gòu)方法——〈基本法〉愛國主義的理路與實(shí)現(xiàn)》，《港澳研究》2018 年第4 期。而部分人對(duì)“一國兩制”中“兩制”的片面強(qiáng)調(diào)即使沒有強(qiáng)化內(nèi)地與香港的分隔，也至少是阻滯了對(duì)這種分隔的消除。香港回歸的前十年中央對(duì)香港特區(qū)的管治保持謙抑態(tài)度，后來分離勢(shì)力冒起并挑戰(zhàn)“一國兩制”原則底線，如何促使人心回歸開始引起重視。此次特區(qū)管治主體產(chǎn)生方式從準(zhǔn)入和退出兩個(gè)方向把關(guān)，落實(shí)“愛國者治港”原則，將反中亂港分子系統(tǒng)性排除在香港特區(qū)管治主體外，加上香港國安法的施行，將有效遏制香港特區(qū)的狹隘地方主義和分離傾向。在中央的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和鼎力支持下、在特區(qū)愛國愛港的新管治團(tuán)隊(duì)帶領(lǐng)下，香港特區(qū)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了由亂到治的重大轉(zhuǎn)變，正在走向由治及興的新階段。

國家整合是一個(gè)過程。管治主體產(chǎn)生方式的變更只是香港特區(qū)國家整合制度化的表現(xiàn)之一，香港特區(qū)國家整合并未因此次管治主體產(chǎn)生方式的變化而畫上句號(hào)，香港基本法中有關(guān)強(qiáng)化國家整合的內(nèi)涵仍需繼續(xù)挖掘。在如何促進(jìn)香港特區(qū)居民的人心回歸上，以往單方政策優(yōu)惠和傾斜性資源供給是更常采用的方式。然而事實(shí)證明僅僅靠政治承諾和資源傾斜并不能達(dá)成良好的整合效果，甚至還增加了香港特區(qū)居民與內(nèi)地居民之間的對(duì)立情緒。將內(nèi)地與香港特區(qū)納入“一國兩制”構(gòu)建的國家治理體系中，將香港特區(qū)居民和團(tuán)體納入由香港基本法構(gòu)建的政治體系中，將國家認(rèn)同感的培育和國家整合的需求與香港居民殖民統(tǒng)治歷史印記之間的張力納入香港基本法搭建的政治平臺(tái)之上，在常規(guī)政治議程與日常生活中提供化解這類張力的機(jī)會(huì)，在化解沖突過程中塑造香港居民與國家的聯(lián)結(jié)紐帶，是比資源非均等配置更有力的方式。減少?zèng)_突并非消滅不同，強(qiáng)調(diào)香港特區(qū)的國家整合，絕不是用內(nèi)地同化香港特區(qū)，抹平兩地差異，而是在保持香港特區(qū)原有特色和優(yōu)勢(shì)的前提下使之與內(nèi)地的聯(lián)結(jié)更為緊密，使特區(qū)居民的國家認(rèn)同感與向心力更為強(qiáng)烈。